חומר רקע
אל: ועדת החוקה חוק ומשפט 1 יולי 2010
מאת: הייעוץ המשפטי י"ט תמוז תש"ע
מסמך רקע לדיון הקבוע ליום 7.5.10
הצעת חוק ליישום ההסכם בין מדינת ישראל לבין הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD)
בדבר זכויות יתר, חסינויות והקלות המוענקות לארגון, התש"ע–2010
הצעת החוק הממשלתית מבקשת לתת תוקף של חוק במשפט הישראלי להסכם שנחתם בין מדינת ישראל לארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי (OECD, להלן "הארגון"). ההסכם, פרי משא ומתן ממושך בין גורמים במשרד החוץ ומשרד המשפטים לבין הארגון, מעניק לארגון, לעובדיו, ולבאים להשתתף בפעילותו, קשת רחבה של חסינויות ופטורים כדי לאפשר להם לפעול במדינה ללא חשש מהתערבות של המדינה. יש לשים לב כי החסינויות המוענקות לארגון בהסכם הן רחבות בהיקפן, ביחס לחסינויות המוענקות הן למדינות זרות, והן לרוב הארגונים הבינלאומיים האחרים. אולם, הארגון חותם על הסכמים דומים עם כל מדינות שמצטרפות אליו.
ככלל בישראל, הממשלה רשאית לאשר ולאשרר כל אמנה והסכם בינלאומי. אולם הסכם קונסטיטוטיבי, היוצר כללים משפטיים חדשים, כפי שיוצר הסכם זה, אינו נכלל באופן אוטומטי בדין הישראלי אפילו אם הוא מחייב את מדינת ישראל ברמה הבינלאומית. לכן ההסכם שנחתם עם ה-OECD מחייב "קליטה" לתוך המשפט הפנימי בדרך של חקיקה ראשית. חקיקה זו היא אחת מחובות שהמדינה התחייבה עליהן לארגון, ותנאי מקדמי להצטרפות המדינה לארגון. ההסכם ייכנס לתוקף כאשר מדינת ישראל מודיעה לארגון כי היא השלימה את הדרישות הפנימיות שנותנות להסכם תוקף. כל עוד החוק לא נחקק, מדינת ישראל איננה חברה בארגון, ואין לה זכויות הצבעה בארגון.
פרטי ההסכם: זכויות המוענקות לארגון
ההסכם (המצורף כתוספת להצעת החוק) קובע בסעיף 4 כי לארגון ולרכושו תהא חסינות מפני כל פעולה משפטית כלשהיא, אלא אם כן וויתר הארגון במפורש על חסינותו. חסינות זו היא מוחלטת, ובזה היא שונה מהחסינות היותר מצומצמת שמוענקת למדינות זרות, שבבסיסה מבחן פונקציונאלי. קובע חוק חסינות מדינות זרות, תשס"ט-2008 (שהתבסס על המשפט הבינלאומי המקובל), כי למדינה זרה תהא חסינות מפני סמכות שיפוט של בתי המשפט בישראל, למעט בשורה ארוכה של נושאים, הכוללת בין היתר עניינים פליליים, תביעה שעילתה עסקה מסחרית, עניינים מסוימים של עבודה, תביעות בשל נזק לגוף או לרכוש מוחשי, ענייני קניין רוחני, ועוד. כך גם החסינות המוענקת בדרך כלל לארגונים הבינלאומיים, שעל פי המשפט הבינלאומי המקובל, לרוב מוסכם כי ארגונים בינלאומיים זכאים לחסינויות וזכויות יתר המצומצמות לפי המבחן הפונקציונאלי, אלא אם נחתם הסכם מפורט בין המדינה לבין הארגון. האומות המאוחדות, לעומת זאת, זכתה לחסינות מוחלטת וגורפת כגון זאת שמוצע להעניק ל-OECD (ר' פקודת החסינויות וזכויות היתר של האומות המאוחדות, 1947, בצירוף הצו הקשור).
עוד קובע ההסכם (סעיפים 5-7) כי רכוש הארגון לא יהיה נתון לחיפוש ולתפיסה, או לכל התערבות אחרת, וחצרי הארגון וארכיוניו יהיו חסינים מפגיעה. הארגון יהא רשאי (סעיף 8) להחזיק בכל סוגי מטבע, להעביר באופן חופשי את כספיו, ולהחליף כל מטבע, ללא פיקוח. בנוסף, (סעיף 9) הארגון יהיה פטור מכל מיסוי ישיר, ותשלומי מכס והגבלות ביחס לייבוא וייצוא, לצורך תפקודו של הארגון.
ההסכם עוד מבטיח לארגון יחס "לא פחות מועדף" (סעיף 10) מזה הניתן לכל ארגון בינלאומי או מדינה זרה ביחס לענייני טלקומוניקציה (לדוגמא, תעריפים על דברי דואר, פקסים, טלפון, וכו').
פרטי ההסכם: זכויות המוענקות לנציגי חברים בארגון ומשתתפים בגוף או במפגש של הארגון
סעיף 12 בהסכם מקנה לנציגי הארגון ומשתתפים בפעילויות הארגון (שאינם נציגיה של מדינת ישראל) חסינות פונקציונאלית, קרי "בעת מילוי תפקידיהם ובעת נסיעתם אל מקום המפגש וממנו." חסינות זו כוללת חסינות מפני מאסר ומעצר, חסינות משפטית על כל ביטוי ומעשה שעשו תוך מילוי תפקידם (והחסינות נמשכת גם לאחר שחדלו מלהיות נציגים/משתתפים בארגון), איסור פגיעה בניירותיה ומסמכיהם, פטור (להם ולבני זוגם) מהגבלות הכניסה לארץ, הקלות לגבי מטען פרטי ולגבי מטבע או חליפין, ועוד.
פרטי ההסכם: זכויות המוענקות לעובדי הארגון
יצוין כי רוב רובן של הזכויות המנויות לעובדי הארגון יוענקו גם לאזרחי ותושבי מדינת ישראל, כאשר הם עובדי הארגון. ההסכם מעניק לפקידי הארגון, בסעיף 13, חסינות מפעולות משפטיות בשל ביטויים ומעשים שעשו תוך מילוי תפקידם או בהקשר לעבודתם (גם לאחר השלמת תפקידיהם בארגון); חסינות מפני מאסר או מעצר בשל מעשים שעשו תוך מילוי תפקידם הרשמי ומפני תפיסת מטענם הפרטי; פטור ממיסוי ישיר על משכורות, פיצויים וכו'; פטור להם ולמשפחותיהם, מהגבלות הגירה; זכויות יתר הנתונות לנציגים דיפלומטים בענייני מטבע וחליפין, וכן זכויות ביחס לשיבה אל המולדת בעת משבר בינלאומי; ולמי שאינו תושב/אזרחי ישראל, פטור משירות צבאי ומתשלומי מכס על חפציהם כשהם נכנסים לארץ. המזכיר הכללי יקבל את החסינויות וההטבות המוענקות לראשי משלחות דיפלומטיות.
למומחים המגיעים למפגשים של הארגון מוענק, בסעיף 15, חסינות מפני מאסר, מעצר, ומפני תפישת חפציהם; חסינות מפני כל פעולה משפטית על ביטוי או מעשה שעשו תוך מילוי שליחותם (גם לאחר שהשליחות הסתיימה); איסור פגיעה במסמכיהם; הקלות בענייני מטבע וחליפין; ופטורים אחרים.
חובות אחרות
מדינת ישראל אף התחייבה (סעיף 17) לנקוט כל צעדים כדי להקל על הכניסה לישראל ועל חופש התנועה של הנציגים, והובהר, בהבהרות בכתב המצורפות להצעת החוק, כי הסעיף יהיה כפוף לשיקולי ביטחון. עוד התחייבה המדינה (סעיף 11) לסייע לארגון ברכישת שירותים ומתקנים, ולהבטיח כיבוד מלא של הזכויות, חסינויות והקלות המוענקות לו.
בנוסף, סעיף 3 להסכם מציין כי הממשלה תשתדל להעניק כל זכות יתר שמוענק לארגון בינלאומי דומה בעתיד:
"לפי בקשה של הארגון, הממשלה תשאף להעניק לארגון כל זכות יתר, פטור וחסינות עדיפים יותר שהממשלה תסכים בעתיד להעניק לארגון בינלאומי אחר מסוג דומה ובלבד שזכות היתר, הפטור או החסינות העדיפים יותר האמורים יכולים להיות מוענקים על ידי הממשלה מכוח סמכותה"
לכן מוצע בהצעת החוק (סעיף 4) לקבוע כי כאשר מוגש בקשה לפי סעיף 3 להסכם, יהיה שר החוץ רשאי, באישור הממשלה ולאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, לקבוע בצו חסינויות וזכויות יתר והקלות לארגון. המנגנון הזה דומה לסמכות הנתונה לשר החוץ בחוק חסינויות וזכויות יתר (ארגונים בין-לאומיים ומשלחות מיוחדות), תשמ"ג–1983. באישור הממשלה, ולאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, מוסמך השר לקבוע בצו אילו חסינויות וזכויות יתר יוענקו לארגונים בינלאומיים ועובדיהם. יש לציין כי לפי חוק זה, אין לשר סמכות להעניק בצו זכויות וחסינויות יתר לאזרחי ישראל או תושביה, כאשר מוצע בהצעת החוק העומדת על הפרק היום להעניק לשר סמכות לקבוע בצו כל זכויות וחסינויות, כולל זכויות יתר לאזרחים ותושבים.