חומר רקע

‏כ"ו בתמוז תש"ע ‏8 ביולי 2010 לכבוד ח"כ דוד רותם יו"ר וועדת חוקה, חוק ומשפט הכנסת ירושלים מכובדי, הנדון: הצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 7), התשס"ז-2007 לקראת הישיבה הקרובה של ועדת החוקה, חוק ומשפט בנושא התיקון לחוק איסור הלבנת הון, מבקשת המועצה הציבורית להגנת הפרטיות להעיר הערותיה להיבטים מסוימים של ההצעה שעניינם הגנת הפרטיות. המועצה קיימה דיון בהצעת החוק הנ"ל ושמעה הסברים מפי נציגי הרשות להלבנת הון במשרד המשפטים. בהמשך לכך, הנני מתכבד להעביר את עיקרי הערותינו: 1. ככל שמתפתחת הטכנולוגיה בימינו ואיסוף מידע ומסירתו נעשים פשוטים יותר, כך רבות היוזמות לאפשר אגירה והעברה של מידע אישי לתכליות שונות. לרוב, תכליות אלו חשובות הן. אך לעולם שומה על המחוקק לשוות לנגד עיניו, לצד המטרות הציבוריות העומדות מאחורי ההצעות, גם את זכות היסוד לפרטיות. מדובר בזכות חוקתית המוכרת לא רק בסעיף 7 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אלא גם במשפט החוקתי של כלל המדינות הדמוקרטיות, באמנות בינלאומיות אשר מדינת ישראל מחויבת להן1 וכמובן גם במשפט העברי2. כמו שכבר נאמר פעמים רבות, "הזכות לפרטיות היא מהחשובות שבזכויות האדם בישראל"3 וכי "חשיבותה של הזכות לפרטיות אינה שנויה במחלוקת"4. 2. אין חולק, כי חוק איסור הלבנת הון, תש"ס-2000 (להלן "החוק"), הוא דבר חקיקה המשרת מטרות ציבוריות חשובות. אף אין ספק שכל משטר של איסור הלבנת הון ומניעתה כרוך באיסוף והעברה של מידע אישי, תוך פגיעה בזכות לפרטיות. השאלה היא, כמובן, האם הפגיעה היא למען תכלית ראויה, ההולמת את ערכיה של מדינת ישראל, והאם היא מידתית. כל אימת שמועלית הצעה להרחבת סמכות של הרשות לאיסור הלבנת הון לאסוף מידע אישי, לשמרו במאגר מידע ולהעבירו לגופים שונים, יש לשוב ולבחון שאלה זו לגבי כל תוספת לחובות הדיווח ולגבי כל הרחבה של הסמכות להעביר מידע. 3. כבר בראשית הדברים ייאמר, כי דעתנו אינה נוחה מחלקים בתיקון החוק המוצע. אין אנו באים לחלוק על חשיבות המטרות של החוק או על הצורך לעמוד באמות מידה בינלאומיות מקובלות בתחום זה. אך לא מצאנו שכל ההרחבות המוצעות עומדות באמת המידה, שהיא תנאי-בלעדיו-אין לכל פגיעה נוספת בפרטיות, של הגבלת הפגיעה למינימום ההכרחי ושמירה של מידתיות הפגיעה מול התועלות שעשויות לצמוח ממנה. ברצוננו להדגיש: הצעה לתיקון חוק המאפשר פגיעה בפרטיות חייבת להיבחן לפי פוטנציאל הפגיעה, ולא לפי ההתנהגות הצפויה של מי שאמור ליישם את החוק הלכה למעשה. במילים אחרות: גם בהנחה שכל העוסקים בדבר, ובראשם מנהלי הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, יפעלו בסבירות ובתום לב בהפעלת הסמכויות לפי החוק, אין בכך כדי להצדיק מתן סמכויות רחבות מדי. החוק נבחן על פי הנורמה שבו ולא על פי האנשים הממונים על יישומו במועד נתון ואף לא על פי ההנחיות המנחות אותם בעבודתם. נזכור כי לפי סעיף 7 לחוק היסוד, לא רק הפגיעה הקונקרטית בפרטיות חייבת להיות במידה שאינה עולה הנדרש, אלא שהחוק אשר על פיו פועלת הרשות אסור שיאפשר פגיעה שהיא מעבר לנדרש. לכן יש לוודא שהחוק ינוסח בצורה דווקנית, על מנת שלא להשאיר פתח לפגיעה בלתי מידתית בפרטיות. 4. להלן נפרט את הערותינו הפרטניות לסעיפי החוק, כדלקמן: א. כהערה כללית יצוין, שאין בחוק כל הוראה הקובעת כי העברת המידע תעשה בשים לב לפוטנציאל הפגיעה בפרטיות. מוצע – אף בלי קשר להרחבות המוצעות - לאמץ הוראה דומה לזו המופיעה בסעיף 3(א) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – נתוני תקשורת), התשס"ח-2007 הקובע כי צו יינתן "בלבד שאין בקבלת נתוני התקשורת כאמור כדי לפגוע, במידה העולה על הנדרש, בפרטיותו של אדם". כאן, מוצע להחיל את ההוראה הכללית על פעולה של דרישת מידע ומסירת מידע הנתונה לשיקול דעתה של רשות כלשהי. ב. לסעיף 31(1) להצעת החוק (תיקון המוצע לסעיף 30 לחוק העיקרי) – הסעיף אינו כולל אמות מידה הנוגעות לשיקול הדעת של הרשות האם להעביר את המידע המבוקש. אין לנו התנגדות שבמקרים המתאימים המידע יעבור לרשות החוקרת הרלוונטית במישרין ולא באמצעות משטרת ישראל. אך לא ברור כיצד תוכל הרשות לאיסור הלבנת הון לבדוק אם מושא המידע אכן מצוי בתחום סמכותה של הרשות החוקרת. לא מובהר מה הם סוג העבירות שבגינן יועבר מידע, עוצמת הראיות התמוכות בחשד נגד הגורם שלגביו מבוקש מידע וכד'. להבדיל ממשטרת ישראל, לרשויות החוקרות המנויות בהצעה סמכות חקירה מוגבלת, לפי סוג העבירה או זהות החשוד. יש לפרט בחוק כי מידע יעבור לרשויות חוקרות רק אם יש בפני הרשות לאיסור הלבנת הון תשתית עובדתית היוצרת יסוד סביר לחשד שנעברה עבירה שאותה רשות חוקרת מוסמכת לחקור לגביה. ג. סעיף 31 – אין ההצעה קובעת מה ייעשה במידע המועבר לאחר סיום השימוש בו. יש לוודא שהרשויות החוקרת השונות לא תוכלנה להקים מאגרי מידע משל עצמן בהן ירוכז המידע המועבר מהרשות לאיסור הלבנת הון. לא ברור גם מה גורלו של מידע עודף שיועבר ואינו דרוש לפעילות הרשות המקבלת. ד. לסעיף 31(2) – תיקון סעיף 30 לחוק העיקרי – סעיף קטן (ג1) – הסעיף חסר תנאים שעל הרשות מבקשת המידע לעמוד בהם כתנאי לקבלת המידע. כמו כן אין כל התייחסות לשאלה מה יעלה בגורלו של המידע לאחר שיועבר, מה דינו לאחר השימוש בו ומה ייעשה במידע העודף שיועבר. ה. לגבי סעיף 31 – תיקון סעיף 30 לחוק העיקרי – סעיף קטן (ג2) – כאן מדובר בהעברת מידע לשם פיקוח ולשם בחינת סנקציות כלפי גופים שיש להם חובות לפי החוק בכל הנוגע לעסקאות של לקוחותיהם (בנקים, חברות ביטוח, קופות גמל, חברי בורסה ועוד). לשם כך עשוי להיות צורך בהעברת מידע ל"ממונה" כמשמעותו בחוק. אך אין סיבה שפעולות האכיפה והפיקוח כלפי אותם גופים מוסדיים יהיו כרוכות בפגיעה מיותרת בפרטיותם של הלקוחות, שמידע על אודותיהם נמצא במאגר המידע. נדרשת הוראה שתקבע שהמידע יועבר בצורה שלא תחשוף, ככל שהדבר אפשרי, מידע אישי לגבי אותם לקוחות, ואם אין ברירה אלא לכלול מידע אישי מזוהה בחומר המועבר לממונה, יש לוודא כי מידע זה יוחזק אצל הממונה בצורה שתבטיח את סודיותו, וכי הפרטים המזהים יושמדו כאשר ניתן הדבר. ו. לגבי סעיף 31(4) – תיקון סעיף 30 (ו) – הסעיף המוצע עוסק בהעברת מידע לרשויות איסור הלבנת הון בחו"ל. העברת המידע מותנית בשלושה תנאים: הגבלת השימוש במידע לעיבוד, לניתוח ולהצלבה; איסור העברה לאחר אלא באישור הרשות הישראלית; והדדיות. זהו סעיף בעייתי ביותר, ואין די – לדעתנו – בשלוש ההגבלות המוצעות. ראשית, אין הגדרה מדויקת מה היא רשות דומה בחו"ל. נמסר לנו כי הכוונה היא לרשויות החברות בקבוצת Egmont. דא עקא, הדבר אינו מצוין בהצעת החוק גופה. יתרה מזו: בקבוצת אגמונט חברות רשויות בעשרות מדינות, קטנות וגדולות, בעלות משטרים מגוונים. קשה לדעת מה מנגנוני הגנת הפרטיות ומנגנוני הפיקוח ברשויות אלו. אין ההצעה מפרטת אלו בדיקות חייבת הרשות הישראלית לעשות לפני שהיא מעבירה מידע לרשות זרה. אמנם, יש מגבלה לגבי סוג השימוש שייעשה במידע, אך אחרי שהמידע מועבר לחו"ל, אין אפשרות ממשית לוודא כי אכן ההתחייבות של הרשות הזרה תכובד. אם ייעשה שימוש אחר במידע, ספק רב אם הרשות הישראלית תוכל לדעת על כך. התנאי בדבר איסור העברה לגוף אחר ללא אישור הרשות הישראלית בעייתי אף הוא. מעבר לקושי לוודא כיבוד האיסור, הרי עצם מתן סמכות לרשות איסור הלבנת הון לאשר העברת מידע מהרשות המקבילה בחו"ל לגופים אחרים הוא מוקשה ביותר. הרי ככל שמדובר בהעברת מידע בישראל, הרשות אינה מוסמכת לאפשר לגוף המקבל ממנה מידע להעבירו לגוף אחר. הרשות אינה יכולה לאשר למשטרת ישראל, למשל, להעביר מידע לגוף אחר שאינו זכאי על פי חוק לקבל את המידע. אך משום מה, החוק המוצע מסמיך את הרשות לאשר לרשות בחו"ל למסור מידע לגוף שלישי, ללא כל הגבלה באשר לגופים הנוספים אשר הרשות הזרה יכולה להעביר להם מידע. מבלי לכפור, כמובן, בצורך בשיתוף פעולה בינלאומי במאבק בהלבנת הון ומימון טרור, דומה כי יש צורך בהוראות דווקניות הרבה יותר בכל הקשור למסירת מידע לחו"ל. ז. סעיף 32 להצעה – הוספת סעיף 30א לחוק העיקרי – מעניק לראש הרשות סמכות לקבל מידע נוסף מהגופים מוסרי המידע על-פי החוק העיקרי. יחד עם זאת, אין בסעיף הגדרה ברורה לשיקולי ראש הרשות או לגבי סוגי המידע המבוקש. התנאי שהסעיף המוצע נוקט בו הוא רק אם "סבר" ראש הרשות כי דרוש לו מידע נוסף לשם קבלת החלטה "על סמך המידע המצוי במאגר המידע". אנו סבורים שאין בקריטריון זה כדי לספק ויש לקבוע כללים ברורים יותר בעניין. בכל מקרה, אסור שדרישת מידע, שאין לגביו הגדרה ברורה והוא אינו מסוג המידע שהחוק מחייב דיווח עליו, תיעשה כדבר שבשגרה. ככל שתשתכנע ועדת החוקה שסמכות זו נחוצה, ניתן לשקול לוותר על סעיף קטן (א)(2) המוצע ולהסתפק בסעיף קטן (ב), לאמור – שמקרה שבו נחוץ מידע נוסף, שאינו בגדר השלמת דיווח שחובה היה לדווח לכתחילה, יוכל הדבר להיעשות על ידי פנייה לבית משפט. ככל שמבקשת הרשות סמכות לקבל מידע אישי על פי דרישה מינהלית בלבד, יש מקום להגדיר במדויק באיזה מידע מדובר. ח. סעיף 33 – הוספת סעיפי משנה לסעיף 31 – (ב1), (ב2) ו- (ג) – המדובר כאן בהרחבת מעגל הגופים מעבירי המידע לרשות. הרחבה זו תיצור אצל הרשות מאגר מידע שתכולתו אינה ידועה, אינה מוגדרת ולמעשה אינה מוגבלת. ההצעה אינה מאפיינת את סוגי המידע שיועבר לרשות ויישמר במאגר. אף כי בדברי ההסבר כתוב שהעברת המידע תהיה לפי שיקול דעתה של הגוף המוסר, ההצעה אינה ברורה דייה בנקודה זו, ובכל מקרה – אין כל אמות מידה להפעלת שיקול דעתה של הרשויות השונות. הדבר אינו יכול להיות פועל יוצא של מדיניותו של בעל תפקיד זה או אחר ברשויות השונות בכל הקשור לשיתוף במידע. אין מקום להוראה כה עמומה וכללית, שיכולה להרחיב עד מאד את היקף המידע האישי הכלול במאגר הרשות. באשר לסעיף קטן (ג) – ההצעה טעונה הבהרה. אנו מניחים שהכוונה היא לקבוע כי אין בחוק כדי לגרוע מההוראות הכלליות של פרק ד' לחוק הגנת הפרטיות. לאור ההוראות המפורטות של החוק, ולנוכח היקפו ורגישותו של המאגר של הרשות, ממנו מועבר מידע גם לחו"ל, ייתכן שיש לעמוד על כך שהחוק יהווה הסדר ממצה בלי לאפשר קבלת מידע נוסף על פי ההסדר הכללי שבחוק הגנת הפרטיות. אם ניתן להצביע על סוג מידע קונקרטי הדרוש לרשות והחסר לה היום, ומידע זה נמצא בידי רשות ציבורית, אפשר לשקול תיקון נקודתי במקום לאפשר העברת מידע מכל הרשויות הציבוריות. נשמח להשתתף בישיבות הוועדה בהן יידונו ההוראות הנוגעות להגנת הפרטיות ולהוסיף בעל פה על האמור במכתב זה. בברכה, יהושע שופמן יו"ר המועצה העתקים: גב' רחל גוטליב, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט פלילי) מר פול לנדס, ראש הרשות לאיסור הלבנת הון, משרד המשפטים