חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט 19 יולי 2010
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה ח' אב תש"ע
הצעת חוק הסדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים)
(היוועדות חזותית - הוראת שעה) (תיקון מס' 3), התש"ע-2010
מסמך רקע לדיון הקבוע ליום 21.7.10
רקע:
הצעת החוק שבנדון (להלן – ההצעה) מבקשת להאריך את תוקפו של חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (היוועדות חזותית – הוראת שעה), התשס"ז–2007 (להלן – הוראת השעה) ולהרחיבה לתחומים נוספים.
חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (להלן – חוק המעצרים) הוא החוק העיקרי המסדיר את שלילת חירותו של אדם לפני פסק דין סופי ואחד העקרונות החשובים בו הוא שלא יורה בית המשפט על מעצרו של אדם שלא בפניו. כך, למשל, מורה סעיף 5(1), הדן במעצר ראשוני, כי הצו יינתן "בנוכחות האדם"1. סעיף 16 לחוק, הקובע הוראות לעניין הארכת מעצר של חשוד או של נאשם, מורה כי "הדיון יתקיים בפני החשוד", אלא אם כן החשוד לא מסוגל להשתתף בו מסיבות רפואיות. מכאן, שנוכחותו של עצור בבית המשפט היא, ככלל, תנאי להארכת מעצרו.
ביום כ"ה בטבת התשס"ז (15.1.2007) התקבלה בכנסת הוראת השעה, שפורסמה ברשומות שישה ימים לאחר מכן. במסגרת הוראת השעה הוסף לחוק המעצרים סעיף 65א, המאפשר לקיים דיונים של הארכת מעצר ושחרור בערובה בדרך של היוועדות חזותית במקום דיון בדרך המקובלת של הבאת העצור בפני בית המשפט. סעיף זה כולל מספר תנאים שנועדו להבטיח את נאותות הדיון ואת זכויות העצור:
1. בתקופה שמיום תחילתו של חוק זה עד תום שנה מהיום האמור, יקראו את חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) התשנ"ו-1996, כך שאחרי סעיף 65 יבוא:
סימן ז': היוועדות חזותית
סעיף 65א. הארכת מעצר ושחרור בערובה בדרך של היוועדות חזותית
(א) בסעיף זה, "היוועדות חזותית" - תקשורת בין שני מוקדים המאפשרת העברת תמונה וקול בזמן אמת.
(ב) ניתן לערוך דיון בבקשה להארכת מעצרו של חשוד או לשחרורו בערובה, באמצעות היוועדות חזותית, אם מתקיימים לגביו כל אלה:
(1) הוא בגיר;
(2) טרם הוגש נגדו כתב אישום;
(3) הוא מיוצג בידי סניגור;
(4) הוא הסכים לעריכת הדיון כאמור, לאחר שניתנה לו הזדמנות סבירה להיפגש עם סניגורו פנים אל פנים ולהיוועץ בו.
(ג) לצורך קיום דיון לפי הוראות סעיף קטן (ב), יובא החשוד למקום שקבע מנהל בתי המשפט, בהתייעצות עם המפקח הכללי של המשטרה או נציב שירות בתי הסוהר, לפי הענין, והחשוד ישהה בו לקראת הדיון ובמהלכו.
(ד) דיון לפי סעיף קטן (ב) ייערך בדרך שתבטיח כי יתקיימו כל אלה:
(1) החשוד יראה וישמע את הנעשה במהלך הדיון בבית המשפט;
(2) השופט, הסניגור, והשוטר או התובע, לפי הענין, יראו וישמעו את החשוד וסביבתו במהלך הדיון;
(3) תתאפשר שיחה חסויה בין החשוד לסניגורו לפני הדיון ובמהלכו;על אף הוראות חוק האזנת סתר, התשל"ט-1979 17, לא ניתן להתיר האזנת סתר לשיחה חסויה כאמור בפסקה זו, וסעיף 13(א)(2) לחוק האמור לא יחול לגביה.
(ה) הובא החשוד למקום כאמור בסעיף קטן (ג), יראוהו, לענין מנין התקופה הקבועה בחוק להבאתו לפני שופט, כאילו הובא לפני שופט, ובלבד שעם הבאת החשוד למקום כאמור נמסרה על כך הודעה לשופט.
(ו) השר לביטחון פנים יקבע, בהסכמת שר המשפטים ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, תקנות לביצוע סעיף זה.
(ז) אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מהאפשרות לערוך דיון בבקשה להארכת מעצר או לשחרור בערובה שלא באמצעות היוועדות חזותית.
(ח) בית המשפט רשאי, מטעמים מיוחדים שיירשמו, להורות על עריכת דיון בבקשה להארכת מעצר או לשחרור בערובה שלא באמצעות היוועדות חזותית, אף אם התקיימו התנאים בפסקאות (1) עד (4) שבסעיף קטן (ב).
לפי הסעיף ניתן לקיים דיון כאמור רק בהתקיים ארבעה תנאים מצטברים: העצור בגיר, טרם הוגש נגדו כתב אישום (מדובר על "מעצר ימים"), הוא מיוצג, החשוד הסכים לקיום הדיון בדרך זו והסכמתו ניתנה "לאחר שניתנה לו הזדמנות סבירה להיפגש עם סנגורו פנים אל פנים ולהיוועץ בו". לפי תקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (היוועדות חזותית) (הוראת שעה), התשס"ז–2007 (להלן – התקנות), הסכמתו של עצור לקיום הדיון בדרך של היוועדות חזותית תינתן רק לאחר שהוסברה לו על ידי עורך דין זכותו לנכוח פיזית בדיון על הארכת מעצרו.
עוד מבהיר הסעיף, כי דיון בדרך של היוועדות חזותית ייערך באופן המבטיח את מעורבות החשוד בדיון הן באופן קולי והן באופן חזותי ותוך הבטחת האפשרות לשיחה חסויה בין החשוד לבין עורך דינו "לפני הדיון ובמהלכו". לצורך הדיון יובא החשוד למקום מיוחד, שהתנאים הנדרשים בו מפורטים בתקנות (סעיף 3).
הארכות מעצר בדרך של היוועדות חזותית נעשו מאז כניסתה של הוראת השעה לתוקף ועד לפקיעתה ביום 23.07.2009 בבית משפט השלום בתל אביב בלבד. על פי הדו"ח של ד"ר יואב סנטו, חוקר הראשי במחקר המלווה את הפיילוט, בין התאריכים 3.09.2007 ל- 30.4.2010 התקיימו בבית משפט השלום 26,140 דיוני מעצר בדרך המקובלת ו-1,793 דיונים בדרך של היוועדות חזותית. שיעורי הדיונים שהתקיימו בדרך של היוועדות חזותית לא היו יציבים, כאשר הם גדלו ופחתו לסירוגין. שיעור השיא של המשתמשים בהיוועדות חזותית נרשם בחודש ינואר 2008 (14.8% - 156 תיקים) מאז, נרשמה ירידה, ובחודש ינואר 2009 עמד שיעור המשתמשים בהיוועדות חזותית על 3.7%. בשנה האחרונה (מנובמבר 2009), שיעור המשתמשים נע בין 3.8% ל-6.4% - בין 43 עד 75 משתמשים בחודש. (ראו את התרשימים בעמ' 76-78 במחקר הערכה למערכת היוועדות חזותית, מיום 30.4.10).
תוקפה של הוראת השעה:
הוראת השעה נכנסה לתוקף עם פרסום התקנות ביום ז' באב התשס"ז (22.07.2007) ועמדה בתוקפה למשך שנה. ביום כ"ז בתמוז התשס"ח (30.07.2008) קיבלה הכנסת חוק המאריך בשנה נוספת את הוראת השעה ומוסיף לסעיף 65א לחוק המעצרים, כנוסחו בהוראת השעה, את סעיף קטן (ג1) שזו לשונו: "(ג1) הדיון לפי הוראות סעיף קטן (ב) יתקיים בבית משפט שקבע מנהל בתי המשפט, בהתייעצות עם נציב שירות בתי הסוהר."
הוראת השעה פקעה ביולי 2009, ובמשך ארבעה חודשים לא הופעל ההסדר. רק ביום כ"ד בתשרי התש"ע (12 באוקטובר 2009), האריכה הכנסת את הוראת השעה בשנה נוספת.
הוראת השעה תפקע שוב בעוד מספר ימים, בתאריך 22.7.10. לכן, מבקשת הממשלה להאריך פעם נוספת את הוראת השעה, כך שתכנית הפיילוט תוכל להימשך. צוין בדברי ההסבר להצעת החוק כי יש צורך בליבון נוסף בשאלת המשך ההסדר, נוכח השימוש המועט יחסית בהסדר, הטענות שהועלו נגד ההליך, וההיבט הכלכלי של ההסדר. יוער כי למרות העובדה שמועד הפקיעה ידוע מראש, הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת רק בשבוע שעבר, כאשר הוראת השעה פוקעת בעוד מספר ימים ספורים – דבר אשר מונע דיון רציני ומעמיק בתכנית ובהארכתה.
התיקון המוצע:
ההצעה מבקשת לקבוע בחוק שני עניינים עיקריים.
• ראשית, מוצע להאריך את תוקפה של הוראת השעה בשנה נוספת עד ליום 22.07.2011.
• שנית, מוצע להסמיך את שר המשפטים לקבוע בצו, בהסכמת השר לביטחון הפנים ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט, להרחיב את תחולת החוק גם לגבי מעצר עד תום ההליכים. הצעה זו הועלתה גם בשנה שעברה, ולאור הבעייתיות בהסדר המוצע, הוחלט לא להרחיב את תחולת החוק באותו עת. גם בשנה הזאת, נראה כי אין לאשר סעיף זה. התיקון המוצע מצריך דיון מעמיק, הן בעצם הטכניקה של הסמכת שר להרחיב את ההסדר לעניינים שסביר להניח כי יידרשו להתאמות, והן בשאלת הרחבה ההסדר למקרים בהם פוטנציאל הפגיעה בחירות הוא גבוה יותר.
לאור הדחיפות שיש בשאלת הארכת הוראת השעה, שאף היא מצריכה דיון מעמיק, נדמה כי יש להתמקד בהסדר הקיים, ולא להרחיבו כעת.
ההסדר בעניין הארכת מעצר בדרך של היוועדות חזותית נקבע כהוראת שעה, משום שהוחלט לנקוט בדרך של ניסוי מבוקר ומוגבל. לפיכך, הוראת השעה לוותה במחקר שנוהל על ידי ד"ר יואב סנטו, ומטרתו הייתה לבחון את ההסדר החדש והזמני. על פי מה שנמסר לועדת החוקה בישיבתה מיום טז' באב התשס"ט (6 באוגוסט 2009), המחקר היה אמור להסתיים באפריל 2010. (ושנה לפני כן, הצפי היה שהמחקר יסתיים באפריל 2009). אולם ב-30.4.10 הוגשה רק "טיוטת דו"ח ביניים מספר 10". נמסר לוועדה כי שני דוחו"ת ביניים נוספים אמורים להינתן, האחד בסוף אוגוסט והשני בסוף אוקטובר.
מתקבל הרושם שההסדר החדש עדיין בחיתוליו, ההיערכות טרם הושלמה, המודעות של הציבור, של עורכי הדין ושל המערכת עדיין אינה מלאה, ומסקנות מוצקות וסופיות טרם גובשו. לפיכך, נראה, שאין מניעה לאשר את הארכת הוראת השעה בשנה נוספת.
יחד עם זאת מומלץ לברר בדיון מספר עניינים חשובים בנוגע ליישום הוראת השעה כיום (חלקם ביררה הוועדה גם בהארכה הקודמת של הוראת השעה):
• מה הפעולות שננקטו כדי לוודא שזכויותיו הדיוניות של החשוד נשמרות בהליך הארכת מעצר בדרך של היוועדות חזותית?
• האם הוקם מנגנון משותף לנוגעים בדבר לצורך בירור תקלות ומניעת הישנותן?
• סיבה מרכזית להסמכה לקיים דיון הארכת מעצר בדרך של היוועדות חזותית הייתה החיסכון בעלויות. האם נערך חישוב כולל של היקף החיסכון כתוצאה מקיום דיונים באמצעות היוועדות חזותית? אם כן, איך נערך החישוב ומה תוצאותיו?
• לפי דו"ח הביניים, אירעו תקלות טכניות ותפעוליות במערכת הוויעוד. בכמה מקרים (במספרים ובאחוזים) נפגעו הדיונים בשל תקלות במערכת הוויעוד? כיצד יתוקנו התקלות הללו?
• עוד מהדו"ח האחרון, עולה כי במספר מקרים התקיים דיון הארכת מעצר בדרך של היוועדות חזותית כאשר העצור לא היה מיוצג. מה הפעולות שננקטו כדי לוודא שבית המשפט יפעל על פי החוק.
• האם התקיים דיון הארכת מעצר בדרך של היוועדות חזותית, מבלי שניתנה לנאשם הזדמנות סבירה להיפגש עם עורך דינו פנים אל פנים?
• בעבר, צויין כי לעתים פרוטוקול הדיון לא מגיע בזמן לבית המעצר, ולכן ביצוע הנחיות בית המשפט לשב"ס מתעכב. האם ננקטו צעדים לתיקון בעיה זו? כמה מקרים כאלה של עיכוב אירעו בשנה החולפת?
• בדיון בועדת החוקה מיום 6.8.09, נשמעה הטענה כי נציגי שב"ס מנסים לשכנע את העצורים להתדיין בהיוועדות חזותית, בניגוד להצעת סנגוריהם. האם בעיה זו עדיין קיימת, ואם כן, האם ננקטו צעדים לתיקון הבעיה?
• עוד בדיון באוגוסט שנה שעברה, נמסר לוועדה כי לעתים בית המשפט לא מאפשר לסנגורים לקיים את ההתייעצות הטלפונית שהוגדרה בחוק ובתקנות באמצעות המכשירים האלה שהותקנו. האם היו עוד מקרים השנה? אם כן, איזה צעדים ננקטו לתיקון הבעיה?
לבסוף, מוצע לברר למה לא הוקם אתר נוסף להפעלת תכנית הפיילוט, כפי שתוכנן? כן מוצע לברר האם צוות המחקר אכן יוכל להגיע למסקנות עד אוקטובר, אם הפיילוט יימשך כפי שהוא מתנהל היום – רק בבית המשפט השלום בתל אביב. נדמה כי לאחר מספר שנים של קיום תכנית הפיילוט בהוראת שעה, מתקרב המועד בו יש להחליט על עתידה של התכנית. ללא הרחבת ההסדר הניסיוני לבית משפט נוסף, אין אפשרות להסיק מסקנות על הצלחתה או כישלונה של ההסדר להיוועדות חזותית. לכן יש לשקול לחייב את הגורמים הרלוונטיים להרחיב את הניסיון בשנה הקרובה.