חומר רקע

י"ג בטבת תשס"ד 7 בינואר 2004 כתיבה: אדם קרן, עובד מחקר ומידע אישור: הודיה קין, ראש צוות עריכה לשונית: מערכת "דברי הכנסת" הקדמה ברוב החברות עבירות מין נמנות עם החמורות שבעבירות, בייחוד כאשר הן נעשות כלפי קטינים או כלפי קבוצות חלשות אחרות. מדינות חוקקו חוקים בניסיון למגר תופעה זו. המסמך סוקר שני אמצעים עיקריים להתמודדות עם תופעת הפדופיליה: (1) רישום העבריינים המשוחררים ומסירת מידע עליהם. אמצעי זה משמש במדינות רבות ברחבי העולם, והמסמך סוקר את השימוש בו בארה"ב, באנגליה, בקנדה ובאוסטרליה; (2) עיקור כימי של עברייני מין. אמצעי זה משמש בעיקר בארה"ב.1 א. רישום עברייני מין ויידוע הציבור2 כשעבריין מין מסיים לשאת את עונשו וחוזר לגור בקהילה, מתעוררת השאלה אם אפשר למסור מידע עליו לגורמים בקהילה. השאלה מעמתת זכויות כגון זכותו של האסיר המשוחרר להשתקם ולהתחיל בחיים חדשים וזכותו לכבוד ולפרטיות מצד אחד, וזכות הקהילה להגן על עצמה מפני סכנה פיזית הנשקפת מן המשוחרר מצד אחר. המדינות נבדלות אלה מאלה באיזון שיצרו בין הזכויות המנוגדות. על-פי רוב הן מגבילות את היקף המידע הנמסר על האסיר המשוחרר ואת הגורמים שהמידע נמסר להם על-פי רמת הסיכון הטמון בו. במדינות אחדות נקבעו הסדרים המחייבים את בדיקת הרקע הפלילי של מועמדים לעבודה בטיפול באוכלוסיות פגיעות, ובעיקר בקטינים. ארה"ב בשנים האחרונות המריץ הממשל הפדרלי את המדינות לחוקק חוקים בדבר ניהול מאגרי מידע נפרדים על עברייני מין ובדבר מסירת מידע מן המאגרים הללו לגורמים מוסדיים ופרטיים. לשם כך נחקקו כמה חוקים פדרליים. החוק הראשון שנחקק למטרות אלו –Crimes Against Children and Sexually Violent Offender Registration Act, 1994 (Jacob Wetterling Act) – מחייב את המדינות לנהל רישום של עבריינים העושים עבירות אלימות או עבירות מין המלוות באלימות כלפי קטינים, ולהדגיש עברייני מין בדרגת סיכון גבוהה. החוק מחייב עברייני מין להודיע על שינוי בכתובתם ובפרטיהם האישיים בכל שנה במשך עשר שנים, ועברייני מין בדרגת סיכון גבוהה – בכל שלושה חודשים כל ימי חייהם. Megan's Law נחקק במאי 1996, והוא מחייב את רשויות אכיפת החוק למסור לציבור מידע רלוונטי מהמרשם הנוגע לעבריין מין ספציפי הרשום בו כאשר הדבר נחוץ כדי להגן על הציבור. חוק נוסף – Pam Lynchner Sexual Offender Tracking and Identification Act, 1996 – מחייב את ה-FBI להקים בסיס מידע לאומי על עברייני מין כדי לסייע לרשויות האכיפה לעקוב אחר עברייני מין העוברים ממדינה למדינה. ברוב המדינות נקבע הליך הערכה של עבריין המין על-ידי ועדה מקצועית. הוועדה מעריכה את הסיכון הנשקף ממנו, המלצתה מועברת לערכאה שיפוטית, וזו מחליטה בעניין הסטטוס של העבריין. על-סמך החוקים האמורים נקבעו במדינות הסדרים מקומיים. הן נבדלות אלה מאלה בהיקף המידע הניתן למסירה מהרשויות ובגורמים שמותר למסור להם מידע. ככלל, יש שלוש גישות מרכזיות באשר להיקף המידע הנמסר לציבור: • 18 מדינות דוגלות ביידוע נרחב של הציבור. עם זאת, רובן מגבילות את תחולת ההוראות ל"עבריינים מועדים" בלבד;3 • 14 מדינות מתנות את מסירת המידע בקיום צורך להגן על פרט או על מוסד בסיכון (כגון מוסד לטיפול בקטינים, מוסד דתי ובית-ספר) מפני עבריין מין מסוים. • מדינות אחרות מאפשרות גישה של הציבור או של גופים קהילתיים למאגר המידע דרך גורמים משטרתיים. בדרך כלל תתאפשר גישה למאגרי מידע מקומיים, שמוקמים נוסף על מאגר המדינתי. יש מדינות שמגבילות את הגישה ומתירות אותה רק למי שנתונים באיום של עבריין המין או למוסדות בסיכון. מדינת ניו-יורק למשל נמנית עם המדינות שבקטגוריה השנייה, ועברייני המין מסווגים בה לפי שלוש דרגות סיכון: עבריין ברמת סיכון נמוכה – אין למסור עליו מידע כלל; עבריין ברמת סיכון בינונית – מותר למסור מידע למוסדות שיש בהם אוכלוסייה שנשקפת לה סכנה מאותו עבריין (מוסדות אלו מוסמכים להעביר את המידע לכל גורם לפי שיקול דעתם). המידע שיימסר הוא שם העבריין, אזור מגוריו, תמונתו, פרטי העבירה שבה הורשע, סוג הקורבן "המועדף" והגבלות מיוחדות שהוטלו על העבריין; עבריין ברמת סיכון גבוהה (sexually violent predator) – אפשר לדווח עליו לכל גוף, וכל גוף שקיבל דיווח רשאי להעביר את המידע לפי שיקול דעתו. היקף המידע שאפשר למסור רחב יותר וכולל את כתובתו המדויקת של העבריין. על-פי רוב המידע יימצא במאגר מיוחד שנחשף לציבור על-פי בקשתו. עבריינים שרמת הסיכון שלהם נמוכה או בינונית חייבים להירשם ברשויות פעם בשנה במשך עשר שנים, ואילו עבריינים ברמת סיכון גבוהה חייבים להירשם בכל שלושה חודשים במשך עשר שנים לפחות, ולהודיע על כל שינוי בפרטי המרשם. במרשם מופיעים שם, כינוי, כתובת, תמונה, תאריך לידה, מין, גזע, גובה, משקל, צבע עיניים, מספר רשיון נהיגה, טביעות אצבע, תיאור העבירה, תאריך ההרשעה, גזר-הדין וכל מידע אחר שרשויות האכיפה סבורות שהוא רלוונטי. החוק בניו-יורק מציין כמה סממנים המעידים על רמת הסיכון של העבריין ומדריכים את ועדת המומחים שתפקידה להעריך את הסיכון שיעבור שוב את העבירה: קיומה של אי-נורמליות מנטלית, שימוש באלכוהול, התנהגות קומפולסיבית, קורבנות שהם קטינים, היחסים בינו לבין הקורבן, אלימות, הרשעות קודמות, שחרור בתנאים מגבילים או עם הפנייה לטיפול, מצב פיזי, פרופיל פסיכולוגי, הצלחת הטיפול בעבריין והתנהגותו בזמן האחרון. הוועדה מוסמכת לזמן גורמים הנוגעים בדבר להעיד לפניה, לרבות העבריין עצמו. בתום דיוניה על הוועדה להמליץ אם לחייב את העבריין ברישום אצל רשויות האכיפה, על משך הרישום ועל דרגת היידוע המתאימה לו. ההחלטה הסופית בעניין מתקבלת בערכאה שיפוטית בהסתמך על המלצות הוועדה. עו"ד רחל גרשוני, הממונה על החקיקה במשרד המשפטים, סבורה שההסדרים המפורטים לעיל פוגעים פגיעה קשה בזכויות הפרט, ולכן הם נתונים בביקורת נוקבת. עם זאת, גרשוני מציינת שרוב הניסיונות לתקוף את חוקי המדינות בבתי-המשפט נהדפו, והחוקים קיבלו את אישורם של בתי-המשפט הפדרליים לערעורים.4 בדיקת הרקע הפלילי של אנשים המטפלים באוכלוסיות פגיעות: שני חוקים פדרליים – National Child Protection Act, 1993 ותיקונו,Volunteers for Children Act, 1998 – מאפשרים למדינות לחוקק חוקים המחייבים ארגונים ועסקים מסוימים להשתמש במאגרי המידע הפדרליים ולבדוק את עברם הפלילי של עובדים או מתנדבים. הכוונה לגופים פרטיים וציבוריים הפועלים למטרות רווח, שלא למטרות רווח או בהתנדבות, ומספקים טיפול, השגחה, חינוך, אימון, הדרכה או בילוי לילדים, לקשישים או לבעלי מוגבלויות. נקבע שאם עובד או מתנדב של גוף כאמור מטריד מינית ילד הנתון בהשגחתו, ונמצא שאותו אדם כבר הורשע בעבר בגין עבירה דומה – הגוף המעסיק יימצא אחראי בגין העסקה רשלנית של העבריין. כאשר לעובד או למתנדב של הארגון יש עבר פלילי רלוונטי, חובה למנוע ממנו גישה בלי פיקוח לילדים, לקשישים או לבעלי מוגבלויות, ויש למנוע ממנו כל תפקיד שבו הוא עלול לחזור על מעשיו.5 אנגליה ההסדר הכללי המאפשר מסירת מידע מן המרשם הפלילי הוא ב-Police Act 1997. החוק מאפשר להמציא מידע לאדם הרשום במרשם, ובנסיבות מסוימות – למעסיק של אותו אדם. הסדר זה הוא כללי ואינו מוגבל לעברייני מין או לעבריינים שעברו עבירות כלפי קטינים, אך כשמדובר באדם המועמד לעבוד עם קטינים, החוק מאפשר גישה למידע בהיקף רחב יותר. החוק באנגליה מבחין בין שלושה סוגי תעודות משטרתיות: • criminal conviction certificate – תיעוד של הרשעות פליליות שטרם התיישנו על-פי Rehabilitation of Offenders Act 1974. תעודה זו נמסרת רק לאדם נשוא המרשם הפלילי על-פי בקשתו. מעבידים אינם מחויבים לדרוש תעודה כזו, אך רשאים לדרוש אותה בכלל שיקולי ההעסקה; • criminal record certificate – תיעוד שבו גם הרשעות שהתיישנו. התעודה נמסרת על סמך בקשה משותפת של האדם נשוא המרשם ושל אחד הגופים המורשים לקבל מידע מרשות המרשם הפלילי (ארגוני מעבידים או מתנדבים שתחום עיסוקם עשוי להיות כרוך בסכנות מיוחדות לציבור, כגון רופאים, אחיות ומורים); • enhanced criminal record certificate – תיעוד שבו מידע רחב ביותר, לרבות עבירות שהתיישנו ושטרם התיישנו, ומידע נוסף שהמשטרה סבורה שהוא נחוץ, כגון זיכויים, החלטות שלא להעמיד לדין, מידע בדבר חקירות המתנהלות וקשרים של האדם. שלא כמו קודמתה, הגישה לתעודה זו מוגבלת למטרות ולעיסוקים רגישים, ובהם טיפול בקטינים, אימון של קטינים והשגחה עליהם. הוראות מחמירות יותר באשר לטיפול בילדים מופיעות ב-Children Act 1989. חוק זה מחייב את הרשויות המקומיות לרשום אנשים המועמדים למשרות של טיפול בילדים, ומסמיך אותן לדרוש שיעמדו בתנאים מסוימים. הגנה נוספת מפני עברייני מין, ובייחוד מפני מי שעברו עבירות מין בקטינים, מופיעה ב-Sex Offenders Act 1997, המחייב רישומם של עברייני המין לאחר שחרורם ממאסר. החוק מחייב כל משוחרר כאמור למסור למשטרה בתוך 14 ימים ממועד שחרורו את שמו, תאריך לידתו וכתובתו. המידע מוזן למחשב המשטרתי המרכזי, והגישה אליו מוגבלת למשטרה ולשירות המודיעין הפלילי הבריטי. פרק הזמן שבו הרישום תקף תלוי בחומרת העבירה. עו"ד גרשוני סבורה שההסדר האנגלי משקף ניסיון ליצור איזון בין הצורך להגן על החברה מפני עבריינים מועדים ובין הצורך לשמור על זכויות כגון הזכות לפרטיות, חופש העיסוק, כבוד האדם ושיקומו של העבריין:6 Sex Offenders Act 1997 חל על עבירות מין, בעיקר נגד קטינים, שנעברו לאחר שחוקק החוק; החוק מאפשר הטלת מגבלות (כגון הימצאות בסביבה מסוימת או ענידת תגים אלקטרוניים המאפשרים מעקב צמוד) אך רק כאשר יש יסוד סביר לחשש שהמשוחררים יגרמו נזק משמעותי לציבור, ורק לאחר הליך משפטי מבוקר; החוק תוחם את היקף המידע הנמסר ואת התקופה שבה אפשר למוסרו. בהנחיות שפרסם משרד הפנים האנגלי באוגוסט 1997 נקבע שאפשר להשתמש במידע מן המרשם רק כאשר הדבר נחוץ כדי להגן על קטינים או על בגירים בסיכון, ובנסיבות יוצאות דופן מותר גם ליידע את הציבור. מן הגורמים המשפיעים על ההחלטה: סוג העבר הפלילי, ציות לגזרי-דין ולצווים, הסבירות לעבירות בעתיד, התנהגות המלמדת על סבירות לעבריינות מועדת, הנזק העלול להיגרם מן העבירות, הקורבנות הפוטנציאליים והנזק העלול להיגרם לעבריין ולמשפחתו. את המידע יש להעביר רק לפרט מסוים, לפרטים הנתונים בסיכון או למופקדים על השגחה עליהם. לפני הפצת המידע, על המשטרה למסור הנחיות בדבר השימוש הנאות בו. שלא כמו השיטה הנהוגה בארה"ב, החוק האנגלי אינו כולל הוראות המאפשרות למשטרה למסור מידע על העבריין לצד שלישי. בפסיקה האנגלית נקבע שהדבר אפשרי רק כאשר יש צורך דחוף לגלות את המידע כדי להגן על הציבור וכאשר הדרג הגבוה במשטרה מאשר זאת על-פי הנסיבות של המקרה. קנדה גם בקנדה אין חוק פדרלי המחייב מסירת מידע לציבור על עבריינים משוחררים. ה-Corrections and Conditional Release Act הפדרלי מחייב את שירות בתי-הסוהר הקנדי ליידע גופים מסוימים עם שחרורם של עברייני מין מן הכלא. לגופים המדווחים (ה- National Parole Board, ממשלות הפרובינציות, רשויות אכיפת החוק וכל גוף אחר המוסמך להשגיח על עבריינים) נמסר רק מידע הנחוץ לצורך השגחה על העבריינים המשוחררים ומעקב אחריהם. עם זאת, כמה מחוזות נוהגים ליידע את הציבור על עברייני מין שנשקפת מהם סכנה, בדרך כלל בהיוועצות עם רשויות האכיפה המקומיות, גופים פסיכיאטריים או ועדות מייעצות. ככלל, מסירת המידע מוגבלת לעברייני מין מסוכנים, ונעשית באמצעי התקשורת, העלונים, בהודעות טלפוניות וכו'. במחוז New Foundland למשל החוק מפרט סממנים המצביעים על מסוכנות: תבנית התנהגות חוזרת המלמדת על אי-שליטה על התנהגות מזיקה, דפוס התנהגות אלים המלמד על אי-אכפתיות, התנהגות אכזרית המלמדת על אי-ריסון וחריגה מסטנדרטים נורמליים של התנהגות והתנהגות מינית המלמדת על אי-שליטה בדחפים מיניים ועל סבירות של גרימת נזק או כאב לאחרים. במחוזות אחרים יש מרשם מיוחד לעברייני מין ועבריינים העוברים עבירות נגד קטינים ונשקפת מהם סכנה לציבור לפי חוות הדעת של שירותי הרווחה. המרשם אינו מוגבל לעבריינים המורשעים בעבירות אלא כולל גם נאשמים שזוכו ונאשמים שכלל לא נשפטו. יודגש כי הגישה למרשם מוגבלת לגופים העובדים עם קטינים, ואין הוא פתוח לציבור הרחב. אוסטרליה במדינת New South Wales נבדק הנושא באמצעות ועדה (Royal Commission), וזו המליצה בשנת 1997 לרשום את כל העבריינים המורשעים בעבירות מין נגד קטינים ולחייבם להתייצב במשטרה ולמסור את שמם ואת כתובתם. כמו כן המליצה הוועדה להסמיך את המשטרה ליידע מוסדות ממשלתיים וגופים בקהילה על נוכחותו של אדם שהורשע בעבירות מין נגד קטינים או חשוד בעבירות כאלה כאשר יש יסוד לחשש שנשקפת מאותו אדם סכנה לקטין הנמצא בסביבתו הקרובה. בשנת 1990 הכריזה המשטרה במדינה זו על פרויקט Operation Paradox, שנועד להגביר את מודעות הציבור לנושא ולהקל על קורבנות קטינים לדווח על העבירות שנעשו נגדם, בין היתר באמצעות אתר אינטרנט שהוקם לשם כך.7 ב. עיקור כימי בכפייה או במסגרת טיפול רפואי עיקור של עברייני מין באמצעות ניתוח כאמצעי ענישה הונהג בכמה מדינות באירופה במאה ה- 19.8 בראשית המאה ה-20 אימצו כמה מדינות בארה"ב את ניתוח העיקור כאמצעי ענישה של עברייני מין מסוימים, ואולם בשלהי מלחמת העולם השנייה דעכה התמיכה באמצעי זה והשימוש בו הופסק. התפתחות חדשה בתחום הרפואה מאפשרת עיקור באמצעות הזרקת חומרים כימיים המורידים את רמת ההורמון הגברי (טסטוסטרון), וכך מגבילים או מונעים את הזקפה ואת היכולת לקיים יחסי מין. בשנת 1996 היתה קליפורניה המדינה הראשונה שאימצה את העיקור הכימי בחוק.9 כחצי שנה לאחר מכן חוקקה מדינת פלורידה את חוק העיקור הכימי שלה,10 ובעקבות זאת נחקקו חוקים דומים גם בג'ורג'יה, בלואיזיאנה, במונטנה, באורגון, בטקסס ובוויסקונסין. החוק שאומץ בפלורידה למשל מסמיך את בית-המשפט לגזור על-פי שיקול דעתו עיקור באמצעות הזרקת medroxyprogesterone acetate (MPA) על נאשם שהורשע בעבירה של תקיפה מינית. החוק מחייב את בית-המשפט לגזור עונש זה כאשר הנאשם הורשע בעבר בעבירה דומה וזו הרשעתו השנייה. הליך העיקור מותנה באישורו של מומחה רפואי מטעם בית-המשפט שמצא את המורשע מתאים לקבל את הטיפול. על בית-המשפט לקבוע בהחלטתו את משך הטיפול, ובסמכותו לפסוק טיפול לצמיתות. יצוין שחוקי העיקור בפלורידה, בקליפורניה, במונטנה ובטקסס מאפשרים לנידון להמיר את הטיפול הכימי בעיקור באמצעות ניתוח. חוקי העיקור עוררו ביקורת נוקבת. המבקרים טענו שהשימוש באמצעי ענישה זה עומד בסתירה לערכים חוקתיים. יתר על כן, יש מחקרים המלמדים שהטיפול אינו יעיל לקבוצות מסוימת של עברייני מין. טענתם העיקרית של המתנגדים לטיפול היא ששיקום העבריין והורדת הסיכון שיחזור על העבירה אפשריים רק אצל קבוצה קטנה ומסוימת של עברייני מין, וניתנים להשגה רק כשמתקיימים תנאים אחדים: התרופה מכוונת להתנהגות א-נורמלית ספציפית של עבריין המין המסוים; הטיפול הוא וולונטרי ולא נכפה על העבריין; העבריין מעוניין לטפל בסטייה ההתנהגותית שלו; מתקיים מעקב רפואי רצוף והשגחה צמודה.11 עו"ד רחל גרשוני סבורה אף היא שאין לשלול שימוש מבוקר בטיפול תרופתי, אך יש להדגיש שאין בו כשהוא לעצמו פתרון מלא לבעיית עברייני המין. לפיכך, יש לכלול אותו במסגרת השיקום המניעתי, לשלבו באמצעים נוספים ולעשותו בפיקוח צמוד.12 מקורות גרשוני רחל, הממונה על החקיקה במשרד המשפטים, רישום ויידוע עברייני מין – המצב המשפטי ההשוואתי, משרד המשפטים (ייעוץ וחקיקה), דצמבר 1999. רחל גרשוני, הממונה על החקיקה במשרד המשפטים, הגנה על ילדים ואוכלוסיות פגיעות בארצות הברית, משרד המשפטים (ייעוץ וחקיקה), 5 באפריל 2001. גרשוני רחל, הטיפול התרופתי בעברייני מין, משרד המשפטים (ייעוץ וחקיקה), 20 ביוני 2002. המרכז לטראומה מינית – מחקר, טיפול ומניעה, המחלקה לפסיכיאטריה ולמדעי ההתנהגות של בית-החולים ע"ש ג'ונס הופקינס בבולטימור, http://www.hopkinsmedicine.org/jhhpsychiatry/outpt.htm אתר האינטרנט של פרויקט Operation Paradox של משטרת New South Wales, http://www.policensw.com/info/gen/c1.html Giordano Kevin, "The Chemical Knife", Health & Body, March 1st 2000, www.salon.com/health/feature/2000/03/01/castration David A. Cohen, "Castration and Drug Therapy with Sex Offenders", 1999, Clinical Criminology, http://tripod.com/`dazc/sexdrugs.htm Larry Helm Spalding, “Florida's 1997 Chemical Castration Law: A Return to The Dark Ages”, Florida State University Law Review, 1998