חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט 9 אוגוסט 2010
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה כ"ט אב תש"ע
הצעת חוק חובת גילוי לגבי מי שנתמך על ידי ישות מדינית זרה, התש"ע-2010/ ח"כ אלקין ואחרים
מסמך רקע לדיון הקבוע ליום 16.8.2010 – הכנה לקריאה ראשונה
מטרת הצעת החוק היא להגביר את השקיפות בנוגע למימון של פעילות עמותות וחברות לתועלת הציבור (להלן: חל"צ) שנעשה על ידי ישויות מדיניות זרות.
מוצע לחייב עמותות וחל"צים לדווח על תרומות המתקבלות מישויות מדיניות זרות, "בזמן אמת" ובטופס מקוון, ולא רק בדו"ח שנתי כפי שקובע חוק העמותות היום. כן מוצע לחייב לפרסם קבלת תמיכה שמיועדת למימון מסע פרסום מיוחד, במסגרת אותו מסע פרסום. בנוסף, תחול חובה על רשם העמותות או רשם ההקדשות, לפי העניין, לפרסם באתר האינטרנט של משרד המשפטים את רשימת הגופים שדיווחו על תמיכה מישות מדינית זרה.
יוער כי הנוסח להצעת החוק לקריאה טרומית תוקנ על ידי חבר הכנסת אלקין, ומסמך רקע זה מתייחס לנוסח החדש של ההצעה.1
המצב הקיים: שקיפות
בשנת 2007, הגיש ח"כ אורי אריאל הצעת חוק במטרה דומה:
"גופים רבים מקבלים תרומות ממדינות זרות ומגופים מדיניים זרים. פעמים רבות תרומות אלה משמשות לפעילויות פוליטיות בישראל. הצעת החוק המתפרסמת בזה באה להגביר את השקיפות בהתנהלותן של עמותות וחברות לתועלת הציבור ולאפשר ביקורת ציבורית על פעילותן על ידי חיובן בפרסום כל תרומה העולה על סכום מסוים המגיעה אליהן מגוף מדיני זר." (מתוך דברי ההסבר לקריאה ראשונה, הצ"ח כ-182)
התקיימו דיונים בוועדת הפנים והגנת הסביבה, ובעקבותיהם תוקן חוק העמותות (תיקון מס' 11). סעיף 36א לחוק, אשר מחיל חובת דיווח שנתית על תרומות מישיות מדיניות זרות, נכנס לספר החוקים בשנת 2008:
תרומה מישות מדינית זרה
36א. (א) בסעיף זה –
"ישות מדינית זרה" – כל אחד מאלה:
(1) מדינה זרה, לרבות –
(א) איחוד, ארגון או חבר של מדינות זרות (בסעיף זה – איחוד מדינות זרות);
(ב) אורגן, רשות או נציגות של מדינה זרה או של איחוד מדינות זרות;
(ג) רשות מקומית או מחוזית, רשות שלטונית של מדינה זרה או של מדינה שחברה בברית מדינות במדינה זרה (בסעיף זה – גוף זר);
(ד) איחוד, ארגון או חבר של גופים זרים;
(2) הרשות הפלסטינית, כמשמעותה בחוק להארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון – שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), התשכ"ח-1967;
(3) תאגיד שהוקם בחיקוק של אחד מהגופים המפורטים בפסקאות (1) או (2), או שגוף כאמור מחזיק ביותר ממחצית מסוג מסוים של אמצעי השליטה בתאגיד או שהוא מינה את התאגיד לפעול בשמו; לעניין זה, "אמצעי שליטה", "החזקה" – כמשמעותם בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968;
"תרומה" – למעט הקלת מס, מלאה או חלקית, שניתנה מחוץ לישראל.
(ב) (1) עמותה שמחזורה עולה על 300,000 שקלים חדשים, תציין בדוח הכספי לפי סעיף 36, אם קיבלה או לא קיבלה בשנה שאליה מתייחס הדוח הכספי, תרומות מישויות מדיניות זרות ששוויין המצטבר עולה על סכום של 20,000 שקלים חדשים; בפסקה זו, "מחזור" – כהגדרתו בתוספת השניה;
(2) קיבלה העמותה תרומות כאמור בפסקה (1), יצוינו בדוח הכספי כל אלה, לגבי כל תרומה מישות מדינית זרה:
(א) זהות נותן התרומה;
(ב) סכום התרומה;
(ג) מטרת התרומה או ייעודה;
(ד) התנאים לתרומה, אם יש כאלה;
(3) על העמותה לעשות כל שביכולתה כדי לדעת אם התרומה הגיעה מישות מדינית זרה, וחובת הדיווח כאמור בסעיף זה תחול אם ידעה או היה עליה לדעת שהתרומה היא מישות מדינית זרה כאמור.
(ג) העמותה תפרסם באתר האינטרנט שלה מידע כאמור בסעיף קטן (ב); הודיעה העמותה לרשם כי אין לה אתר אינטרנט, יפרסם הרשם את המידע כאמור באתר האינטרנט של משרד המשפטים.
כפי שנאמר, התיקון נחקק ב-2008, ולכן הדו"חות השנתיים האחרונים שנמסרו לרשם העמותות(לשנת 2009), היו הדו"חות הראשונים שחלה עליהם חובת הדיווח לפי סעיף 36א. האיזונים שנעשו אז היו, מחד גיסה, כאמור, להגביר את השקיפות, אך מאידך גיסא, להחיל חובות פרסום על עמותות עם מחזור כספי משמעותי, על תרומות בסכום משמעותי, וכמו כן, לקבוע חובות פרסום שלא יכבידו יתר על המידה על הגופים ועל הרשויות הממשלתיות. מוצע לבחון ולקבל נתונים לגבי ההוראה החדשה, ולבחון האם היא משיגה את מטרתה.
לכאורה, על פני הדברים, בגלל העדר מידע באתר האינטרנט של רשם העמותות, ושל בחינת הדוחות המוגשים על ידי עשרות אלפי העמותות, יש עיכוב בזרימת המידע, ולא ברור אם הבעיה היא בחוק.
עוד יש לציין כי לאחרונה הושק מיזם חדש לשקיפות בהתנהלות עמותות : מערכתGuidestar - גיידסטאר ישראל . בתחילת חודש אוגוסט, הושק האתר של גיידסאר, בשיתוף פעולה עם משרד המשפטים, יד הנדיב וג'וינט ישראל. גיידסטאר, המבוסס על מודל שהצליח בארה"ב ובאנגליה, מציג מידע על כל העמותות בארץ. המידע מתקבל בראש ובראשונה מרשם העמותות, שמעביר את המידע הציבורי לאתר, כולל דוחות כספיים ודוחות מילוליים של העמותות. בנוסף, הארגונים עצמם יכולים לספק מידע אודות הארגון, כך שכל המידע הנחוץ לתורם ולציבור יימצא במקום אחד ובמרוכז. [כעת, גיידסטאר מכיל מידע רק על עמותות, ולא על חל"צים, אך מדובר במספר מועט של ארגונים: יש היום בערך 500 חל"צים, לעומת 30,000 עמותות. אפשר לבנות מערכת דומה לחל"צים.] באתר החדש אפשר למצוא מסמכים סרוקים של הארגון, ואפשר לחפש ארגונים לפי חיתוכים שונים, שכיום אין אפשרות לעשות באתר של הרשם. ככל שהדו"חות יימסרו באופן מקוון (ויש חובה כזאת לגבי חלק מהדו"ח כבר מהשנה), יתאפשרו יותר ויותר חיתוכים ספציפיים לחיפוש.
המיזם החדש יגביר את מידת השקיפות של העמותות בישראל במידה ניכרת, כך שכל המידע הציבורי בקשר לעמותה יהיה, בפעם הראשונה, פתוח ונגיש לציבור הרחב.
לכן, יכול שבעקבות חובת הדיווח החדשה, בצירוף עם המערכת החדשה גיידסטאר, יפחת הצורך בתיקון המוצע.
בדפדוף באתרים הן של רשם העמותות והן של גיידסטאר (על אף שהאחרון בהקמה), ניכר שבאתר האחרון מרוכז מידע רב. יש להעיר כי אין קשר מספק בין אתר הרשם לאתר גיידסטאר. כמו כן, יש לוודא כי מידע המועבר לרשם, כגון הדו"ח השנתי, יועבר מייד לאתר גיידסטאר (אין צורך לחכות מספר חדשים עד שרשם העמותות יעבור על הדו"ח).
החוק המוצע:
כמובן, קיימים הבדלים בין ההסדר הקבוע בחוק הקיים לבין ההסדר המוצע, בעיקר בתדירות הדיווחים, בגודל העמותות שהחובה חלה עליהן, בחובה לפרסום מיוחד, ובחובות של הרשם:
החוק הקיים (ס' 36א לחוק העמותות)
הנוסח המוצע בהצעת החוק
על מי חלה חובת הדיווח
עמותה שמחזורה עולה על 300,000 שקלים חדשים, אם קיבלה בשנה שאליה מתייחס הדוח הכספי, תרומות מישויות מדיניות זרות ששוויין המצטבר עולה על סכום של 20,000 שקלים חדשים
החובה חלה גם על חברה לתועלת הציבור מכוח סעיף 345כד לחוק החברות.
כל עמותה או חברה לתועלת הציבור שמקבלת תרומה כלשהי מישות מדינית זרה (או מחברת חוץ שרוב מימונה מישות מדינית זרה)
על מה יש לדווח
תרומות מישויות מדיניות זרות ששוויין המצטבר עולה על סכום של 20,000 שקלים חדשים
כל תרומה מישות מדינית זרה או מחברת חוץ כדלעיל.
מתי יש לדווח
בדו"ח הכספי (שנתי)
בתוך שבוע מתום אותו הרבעון בו התקבלה התרומה – ובטופס מקוון
חובות נוספות
חובת פרסום מיוחדת כשמתקבל מימון למסע פרסום מיוחד
פירוט הדיווח
(א) זהות נותן התרומה;
(ב) סכום התרומה;
(ג) מטרת התרומה או ייעודה;
(ד) התנאים לתרומה, אם יש כאלה;
(א) זהות נותן התרומה;
(ב) סכום התרומה;
(ג) מטרת התרומה או ייעודה;
(ד) ההתחייבויות שנתנו לישות המדינית הזרה על ידי הנתמך, בעל פה או בכתב, במישרין או בעקיפין, אם יש כאלה.
פרסום
העמותה תפרסם באתר האינטרנט שלה את המידע; הודיעה העמותה לרשם כי אין לה אתר אינטרנט, יפרסם הרשם את המידע באתר האינטרנט של משרד המשפטים.
(א) הרשם יפרסם באתר האינטרנט של משרד המשפטים את רשימת הנתמכים שהגישו דו"ח רבעוני, וכן את פירוט הדיווח.
(ב) כמו כן, אם יש לנתמך אתר אינטרנט, הוא יפרסם בו את פירוט הדיווח באופן בולט
(ג) אם הנתמך קיבל תמיכה כספית המיועדת למימון מסע פרסום מיוחד, יפרסם הנתמך במסגרת הפרסום, את קבלת התמיכה.
התיקון המוצע יצור הכבדה על עמותות בעקבות הניירת הנוספת. יש לזכור כי החוק יחול גם על ארגונים גדולים שמקבלים תרומות מישויות מדיניות זרות – לדוג' מכללות, בתי חולים פרטיים – אם הם רשומים כעמותות או חל"צ (לדוגמא, אונ' בר אילן הינה עמותה, כאשר האונ' העברית אינה עמותה), וגם על עמותות קטנות שמקבלות תרומות. מספר רב מאוד של ארגונים מקבלים תרומות מישויות זרות. כידוע, מספר ארגוני זכויות אדם מקבלים תמיכה ממדינות באירופה.2 בנוסף, ממשלת ארה"ב תורמת לארגונים בארץ הרבה מאוד כסף בתחומי הכלכלה, העלייה והקליטה, המדע, וכן חינוך ובריאות.3 יש גם לזכור כי החוק יחול רק על מוסדות הרשומות כעמותות/חל"צים בארץ – ולא כל ארגון שנוהגים להתייחס אליו כעמותה או חל"צ אכן התאגד כעמותה או חל"צ, ולא כל מי שפועל בארץ התאגד בה.4 לכן מצד אחד יכול שתכולת החוק תהיה רחבה מאוד, ותכביד על מספר רב של ארגונים ללא צורך, ומצד שני, תהיה צרה מדי.
הערות לנוסח:
• חוק נפרד או תיקון לחוק העמותות: התיקון המוצע מתאים, מבחינת המטריה המשפטית, לחוק העמותות. שם מרוכזות כל חובות הדיווח החלות על עמותות וחלצ"ים – חיקוק של חובות חדשות בחוק נפרד יכול לגרום לבלבול (במיוחד בעתיד, כאשר יהיו תיקונים לחוק העמותות). ר' נוסח של משרד המשפטים אשר משלב את עקרונות ההצעה בחוק העמותות.
• פרסום רשימה על ידי הרשם ופרסום על ידי הנתמך: ככל שמערכת גיידסטאר תהפוך למקור המרכזי למידע על עמותות, וככל שיהיה אפשר לחפש עמותות לפי החיתוך של תמיכה על ידי ישות מדינית זרה, יש לשקול את הצורך בסעיף הזה. ואולם, יש לוודא קישור בהבלטה בין אתר האינטרנט של הרשם לבין אתר גיידסטאר.
• מימון המיועד למסע פרסום מיוחד: הסעיף המוצע קשה לאכיפה: לרוב, תרומות ניתנות לפרויקט מסוים, או לארגון באופן כללי, ולא במפורש למימון של מסע פרסום מיוחד. מוצע, אם יש צורך בסעיף, להגדיר את המונח "מסע פרסום" כך שיחול על פרסום בעיתון או בשלט חוצות.
• תיקון לחוק החברות: אם מחוקקים חוק נפרד, ולא משלבים את התיקון לחוק העמותות, יש צורך בתיקון נוסף לחוק החברות. התיקון המוצע מאפשר לבית המשפט לקבוע כי נושא משרה בחל"צ ישיב לחברה את כספי העיצום הכספי שהוטל עלו בגין הפרות מסוימות, ומוצע להוסיף לרשימה הפרשה של החוק החדש. אולם יש גם צורך לתקן את סעיף 354(ב1)1, כך שלרשם יהיה סמכות להטיל עיצום כספי מלכתחילה בגין הפרה של החוק החדש [ככל שהתיקון נעשה בתוך חוק העמותות, אין צורך לתיקון הנוסף].