חומר רקע

פורום הארגונים ה חברתיים לשמירה על זכויות החייבים בהוצאה לפועל – ב " הל התנועה למלחמה בעוני , [ר.ע] עמותת סינגור קהילתי , קליניקת הוצל " פ במכללה למנהל המשפט בשירות הקהילה-הפקולטה למשפטים אוניברסיטת ת , א" המרכז לחינוך משפטי קליני , הקליניקה לייצוז אוכלוסיות בפריפריה-האוניברסיטה העברית , איתך מעכי משפטניות למען צדק חברתי עמותת " ידיד "-מרכזי זכויות בקהילה אצל : עמותת " ידיד – " מרכזי זכויות בקהילה ( ר"ע) רח ' פייר קני ג 28 ירושלים93469 . ד . ת53151 ירושלים91531 . טל02-6790710 פקס . 02-6790340 e-mail: [email protected] www.yedid.org.il 1 10 באוקטובר , 2010 לכבוד ח" כ דוד רותם חברי ועדת חוקה ומשפט " יו ר ועדת חוקה , חוק ומשפט ועדת חוקה , חוק ומשפט כנסת ישראל כנסת ישראל ירושלים ירושלים מכובדיי , הנדון : התייחסות פורום הארגונים החברתיים לשמירה על זכויות חייבים בהוצאה לפועל לתיק ון המוצע לתקנות ההוצאה לפועל בעניין חוקרי הוצאה לפועל 1. לקראת הדיון העתיד להתקיים בועדת חוקה , חוק ומשפט ביום 13.10.10 , פורום הארגונים החברתיים לשמירה על זכויות החייבים בהוצאה לפועל ) להלן : " פורום הארגונים "( מתכבד להציג את התייחסותו והצעותיו התמציתיות ל תיקון ה מוצע לתקנות ההוצאה לפועל ) תיקון מס ' ....( , התש "ע- 2010 . 2. לשם הנוחות , נתייחס במסגרת עמדתנו זו לסעיפי תקנות ההוצאה לפועל , התש – ם "1979 ) להלן : " התקנות , (" בהם מוצע לבצע תיקונים ו / או תוספות . 3. בקליפת האגוז , יצוין כי פורום הארגונים מתנגד להפעלת ו של סעיף 68א לחוק הה וצאה לפועל , תשכ – ז "1967 ) להלן : " חוק הוצאה לפועל , "( שעיקרו מתן סמכויות של ביצוע בדיקה בדבר יכולת החייב , על כל ה סמכויות הקשורות בכך , לחוק ר הוצאה לפועל שהוא אדם פרטי " עו ) ד או רו ( ח" שמונה לתפקיד לפי סעיף 68א לחוק ההוצאה לפועל , ואינו בבחינת רשות ממלכתית , שיפוט ית או מעין-שיפוטי ת. 4. על כן , פורום הארגונים מבקש לקיים בועדת חוקה , חוק ומשפט דיון מקדמי בעצם הפעלת סעיף 68 א לחוק ההוצאה לפועל. ו יצוין , כי למיטב ידיעת הח , מ" לא התקיים דיון בעניין בפני ועדת חוקה , חוק ומשפט . 5. ואמנם , סעיף 68א לחוק ההוצאה לפועל והתקנות שהותק נ ו מכ וחו קיימ ים מאז שנת 1994 ו- 1995 בהתאמה , אולם לא הופעלו מאז . לאור הבקשה להפעלת הסעיף , נדרשת בחינה מחודשת , הן של החוק ו הן של התקנות . למען הסר ספק , פורום הארגונ י ם מתנגד להפעלתו של הסעיף והתקנות מכוחו , לרבות עם השינויים המוצעים בהם בטיוטה המוצעת . פורום הארגונים ה חברתיים לשמירה על זכויות החייבים בהוצאה לפועל – ב " הל התנועה למלחמה בעוני , [ר.ע] עמותת סינגור קהילתי , קליניקת הוצל " פ במכללה למנהל המשפט בשירות הקהילה-הפקולטה למשפטים אוניברסיטת ת , א" המרכז לחינו ך משפטי קליני , הקליניקה לייצוז אוכלוסיות בפריפריה-האוניברסיטה העברית , איתך מעכי משפטניות למען צדק חברתי עמותת " ידיד "-מרכזי זכויות בקהילה אצל : עמותת " ידיד – " מרכזי זכויות בקהילה ( ר"ע) רח ' פייר קני ג 28 ירושלים93469 . ד . ת53151 ירושלים91531 . טל02-6790710 פקס . 02-6790340 e-mail: [email protected] www.yedid.org.il 2 6. בהמשך לניירו ת עמדה קודמים שהוגשו על-ידי ארגונים חברתיים נ , שוב ונ דגיש כי יעילות מערכת ההוצאה לפועל אינה חזות הכל . ברי , כל ניסיון לשפר את תפקודה של מערכת ההוצאה לפועל נדרש לשמור על עקרונות היסוד של חוק ההוצאה לפועל , תוך שמירה על זכויות יסוד של חיייבים . 7. ש לגי ת פורום הארגו נים , סמכות הבדיקה של יכולת החייב הינה סמכות מהותית , הנושאת אופי שלטוני שיפוטי מובהק ו בעלת השלכות מרחיקות לכת . , ברי העברת סמכות זו לאנשים פרטיים , אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד : כבוד האדם וחירותו – ובכלל זה הפגיעה בכבוד האדם , חירותו ואף קניינו ו , טומ נת בחוב ה פגיעה בזכויות יסוד של חייבים , והכל כפי שיפורט כד להלן ; העברת סמכויות שיפוטי ות 8. כידוע , ביצוע הליכי הוצאה לפועל , על פי דין , מביא בהכרח לפגיעה בזכויותיו החוקתיות של החייב כפי שהן מעוגנות בחוק יסוד : כבוד האדם וחירותו . זאת , מאחר ש מערכת ההוצאה לפועל מפעי לה אמצעי גבייה פוגעניים כנגד חייבים , לרבות פקודות מאסר , צווי עיקול , כינוס נכסים , עיכו ב יציאה מהארץ ה , טלת ה גבלות על רשיון נהיגה , דרכון ועוד , וכן נוכח הגישה של מערכת ההוצאה לפועל למידע רב אודות החייב . 9. פגיעה זו מחייבת איזון ככל הניתן בין זכויות החייב לבין זכו יות הזוכה כ , אשר לצד התכלית שעניינה הגנה על הקניין - סיוע לזוכה בגבייה מהירה ויעילה של החוב , עומדת בבסיס חוק ההוצאה לפועל התכלית שענינה הגנה ושמירה על כבוד האדם וחירותו של החייב ) ראו " רע א 4905/98 גמזו נ ' ישעיהו "פ , ד נה )3( , 360 , 375 .( 10 . בתוך כך , רשם ההוצאה ל פועל מחויב למצוא את נקודת האיזון הראויה , בין הזכויות החוקתיות הנוגדות , במהלך אכיפתו של פסק הדין , בהתאם לנסיבות העובדתיות המיוחדות של המקרה שנדון בפניו . ד ' ר) בר אופיר )2009 ( , " הוצאה לפועל- הליכים והלכות ) " להלן " : בר אופיר , (" בעמ ' 41 .( 11 . תפקידה של חקירת היכ ולת נועדה לברר את מצבו של החייב , הכנסותיו וחובותיו , כדי לברר את יכולתו של חייב למלא אחר הצו שניתן נגדו . על בסיסה של חקירת היכולת נקבע לחייב צו התשלומים וכן בעקבותיה נגזרים הליכים עתידיים שיינקטו כנגד חייב בהוצאה לפועל . ויודגש , אין מדובר בבדיקה טכנית גרידא , אלא בהליך מורכב בעל השלכות ניכרות על חייב , מערך זכויותי ו וחירויותי . ו 12 . ואמ נם , הסמכות ל יתן החלטה ול אשר הליכים נגד חייב מסורה בסופו של יום בידי רשם ההוצאה לפועל . ברם , על פי המוצע , החלטת רשם ההוצאה לפועל תינתן בהתאם לממצאי ם עובדתיים שנקבעו פורום הארגונים ה חברתיים לשמירה על זכויות החייבים בהוצאה לפועל – ב " הל התנועה למלחמה בעוני , [ר.ע] עמותת סינגור קהילתי , קליניקת הוצל " פ במכללה למנהל המשפט בשירות הקהילה-הפקולטה למשפטים אוניברסיטת ת , א" המרכז לחינו ך משפטי קליני , הקליניקה לייצוז אוכלוסיות בפריפריה-האוניברסיטה העברית , איתך מעכי משפטניות למען צדק חברתי עמותת " ידיד "-מרכזי זכויות בקהילה אצל : עמותת " ידיד – " מרכזי זכויות בקהילה ( ר"ע) רח ' פייר קני ג 28 ירושלים93469 . ד . ת53151 ירושלים91531 . טל02-6790710 פקס . 02-6790340 e-mail: [email protected] www.yedid.org.il 3 ב בדיקה של ה חוקר על , בסיס עובדות שאינן בידיעתו האישית אלא מובאות אליו מכלי שני על- ידי ה חוקר , ועל יסוד התרשמות ו של ה חוקר ו ממצאי ו של החוקר הקשורים במהימנות החייב לעניין יכולתו הכלכלית . 13 . זאת ועוד , ניהול ח קירת היכולת טומ ן בחוב ו הכרעות שיפוטיות או מעין- שיפוטיות רבות הנובעות מניהול ההליך . כך לדוג ', באם חייב או בא-כוח החייב יבקש להתנגד לשאלה שנשאלת ע " י בא- כוח הזוכה - מי יחליט בהתנגדות- חוקר ההוצל ? פ" הלוא יש צורך בהחלטה שיפוטית על אתר כך . גם לעניין הגשת מסמכים במהלך הדיון , והחלטה בעניין קבילותם או אי-קבילותם . 14 . יתרה מכך , חקירת יכולת גו פה מחייבת את רשמי הוצאה לפועל ב הפעלת שיקול דעת שיפוטי , לגופו של עניין , ותוך התייחסות לנסיבות המשתנות ממקרה למקרה . כך לדוג ', בבחינת הוצאות סבירות ואורח חייו של של חיי ; ב כך לדוג ', בקביעת כושר השתכרות של חייב על דרך אומדן , כאשר אין נתונים מספיקים לכך . האם סמכ ות זו תהא גם כן נתונה לחוקר הוצאה לפועל ? 15 . יצוין , כי לרשמי הוצאה לפועל כיום אין הנחיות או קריטריונים אחידים לגבי אופן החישוב וההתייחסות לגורמים הרבים אותם יש לקחת בחשבון בעריכת בדיקה כלכלית של חייב . לגישת פורום הארגונים , לא קונה זו בעייתי נ ו ת דרש לתקנה , תוך ק ביעת הנחיות ברורות ע " ב קריטריונים קבוע י ם המסדירים את אופן השקלול של הכנסותיו והוצאותיו של חייב בהוצאה לפועל . מקל וחומר , מקום בו שיקול הדעת יינתן לחוקרי הוצאה לפועל , אשר אינם חלק מהרשות השופטת . 16 . זאת ועוד ה , בעייתיות מת עצמת נוכח העדרה של אפשרות ערעור ביחס להח לטת חוקר הוצאה לפועל . ואמנם , ישנה אפשרות ערעור לגבי החלטות רשם ההוצאה לפועל ) שתתקבלנה בעקבות " וע ב בדיקה של חוקר הוצאה לפועל (. ברם , הלכה פסוקה היא כי ערכאת ערעור לא תתערב , אלא במקרים חריגים בלבד , בקביעות מהימנות ובקביעות עובדתיות שנקבעו על-ידי הערכאה הראשונ . ה ברי , ממצאי בדיקה של חוקר ההוצאה לפועל יהפכו לחל ו טים , ללא ביקורת שיפוטית כלשהי . 17 . למעלה מן הצורך יצוין , כי העברת הסמ כ ות השיפוטית לחוקרי הוצאה לפועל טומנת בחובה שאלות רבות לגבי תחולה של אחריות בנזיקין , אחריות פלילית ומשמעתית של חוקרי ההוצאה לפועל . 18 . תפקידם ה מיועד של חוקרי ההוצאה לפועל טומן בחובו סמכויות מרחיקות לכת לגבי האזרחים הנחקרים , ובהתאם – פוטנציאל רחב לפגיעה בזכויות . כך למשל , במישור הפלילי והמשמעתי , עלולים חוקרי-הוצאה לפועל להפר את חובת השמירה על פרטיות וסודיות , להעביר מידע לאנשים שאינם מורשים לקבלו , למעול באמון ולקבל שוחד . במישור האזרחי , עלולים הם לגרום עוולות נזיקיות שונות ) נוסף על העבירות שפורטו לעיל שאף הן מקימות עילה בנזיקין (. פורום הארגונים ה חברתיים לשמירה על זכויות החייבים בהוצאה לפועל – ב " הל התנועה למלחמה בעוני , [ר.ע] עמותת סינגור קהילתי , קליניקת הוצל " פ במכללה למנהל המשפט בשירות הקהילה-הפקולטה למשפטים אוניברסיטת ת , א" המרכז לחינו ך משפטי קליני , הקליניקה לייצוז אוכלוסיות בפריפריה-האוניברסיטה העברית , איתך מעכי משפטניות למען צדק חברתי עמותת " ידיד "-מרכזי זכויות בקהילה אצל : עמותת " ידיד – " מרכזי זכויות בקהילה ( ר"ע) רח ' פייר קני ג 28 ירושלים93469 . ד . ת53151 ירושלים91531 . טל02-6790710 פקס . 02-6790340 e-mail: [email protected] www.yedid.org.il 4 19 . ברם , בהיותם אנשים פרטיים ולא עובדי מדינה ) כמו רשמי ההוצאה לפועל – ( לא יהיו חוקרי ההוצאה לפועל כפופים לדין המשמעתי , ואף לא ל תחולתן של הוראות הדין הפלילי החלות על עובדי מדינה . במישור האזרחי , לא ברור כלל האם ובאיזו מידה תוחזק המדינה אחראית לנזקים שיגרמו חוקרי ההוצאה לפועל , והנפגע עלול למצוא עצמו ללא אפשרות לתבוע את נזקיו ו / או לממש פסקי דין שייפסקו לזכותו . 20 . אלו הן בעיות חמורות , שכולן עד אחת נובעות מהטלת סמכויות על אנשים פרטיים , שאמורות להיות מוטלות אך ורק על עובדי המדינה . למותר לציין כי התקנות המוצעות אינן נותנות מענה לבעיות אלה , וספק אם ניתן לעשות כן במסגרת של חקיקת משנה . פגיעה ב זכות לפרטיות גישה למאגרי מיד ע 21 . כידוע ב , תיקון 29 לחוק ההוצאה לפועל , הוספו הוראות מסירת מידע לגבי חייבים במסגרת סעיף 7 ב לחוק ההוצאה לפועל , כאשר בתנאים מסוימים ניתן לדרוש ממאגרי המידע ידע על החייב , גם לא ל צורך שהחייב יחתום על כתב ויתור על סודיות . 22 . אין חולק כי הפניה למאגרים לשם קבלת מידע על מצבו של החייב טומנת בחובה פגיעה בזכות היסוד של החייב לפרטיות ולצנעת הפרט . מבלי לה י דרש לשאלת ה לגיטימיות של פגיעה זו בפרטיות , אשר נידונו בהרחבה במסגרת הדיונים שקדמו ל תיקון 29 ,ברי , כי עמדת המוצא בבואו של המחוקק להתיר פגיעה זו , היתה כי המידע שנדרש יימסר לר שם הוצאה לפועל . 23 . בתוך כך , רשם ההוצאה לפועל יהיה מצווה להקפיד , במידת האפשר , על פרטיות החייב ועל סודיות המידע , וכן להפעיל את שיקול דעתו , באשר לגילוי המידע ולשימוש בו , תוך איזו ן בין השיקולים הנוגדים : מצד אחד שמירה על פרטיות החייב וצנעת הפרט שהן זכויות חוקתיות מוגנות , ומהצד האחר זכות הקניין של הזוכה וכן שיקולים חברתיים כלליים של שלטון החוק , ביצוע פסקי דין ואכיפה של חיובים משפטיים כהלכתם ) ראו בר אופיר , בעמ ' 435 .( 24 . במקרה דנן , מתן נגישות של חוקר ההוצאה לפועל למידע ממאגרי המידע הרבים העומדים לרשות רשמי ההוצאה לפועל כיום עפ " י חוק , פוגע בזכות היסוד של החייבים לפרטיות ומפר באופן בוטה את ה איזון הקיים בין השיקולים הנוגדים במסגרת פגיעה זו בפרטיות . פורום הארגונים ה חברתיים לשמירה על זכויות החייבים בהוצאה לפועל – ב " הל התנועה למלחמה בעוני , [ר.ע] עמותת סינגור קהילתי , קליניקת הוצל " פ במכללה למנהל המשפט בשירות הקהילה-הפקולטה למשפטים אוניברסיטת ת , א" המרכז לחינו ך משפטי קליני , הקליניקה לייצוז אוכלוסיות בפריפריה-האוניברסיטה העברית , איתך מעכי משפטניות למען צדק חברתי עמותת " ידיד "-מרכזי זכויות בקהילה אצל : עמותת " ידיד – " מרכזי זכויות בקהילה ( ר"ע) רח ' פייר קני ג 28 ירושלים93469 . ד . ת53151 ירושלים91531 . טל02-6790710 פקס . 02-6790340 e-mail: [email protected] www.yedid.org.il 5 ביצוע הבדיקה 25 . זאת ועוד , חקירת היכולת , כשלעצמה , טומנת בחובה פגיעה בפרטיות , כאשר במסגרת הבדיקה ייאלץ החייב להתייחס לשאלות בדבר תשלום החוב , מצבו הכלכלי , האופן בו הוא בוחר לנהל את ענייניו האישיים , ועוד . ברי , ניהול ה בדיקה על- ידי חוקר ההוצאה ל פועל , פוגע בזכות היסוד של החייבים לפרטיות ומפר באופן בוטה את האיזון הקיים והחיוני לעיל . חשש ל ניגוד עניינים 26 . מתוקף תפ ק ידה של מערכת ההוצאה לפוע , ל האינטרס הציבורי מחייב כי מערכת ההוצאה לפועל תישאר ניטראלית כלפי שני הצדדים ללא נקיטת עמדה ולו למראית עין . בתוך כך , נדרש כי בדיקת יכולתו של החייב תיערך על -ידי אדם נייטראלי ללא חשש להשפעה זרה . 27 . ברם , עולה החשש כי יש במינוי עורכי דין פרטיים כחוקרי הוצאה לפוע ל כדי לפגוע בנייטרליות זו , ולהיות כר פורה לניגוד עניינים , הן ניגוד עניינים מובנה ו הן ניגוד עניינים פרטני . 28 . אמנם , במתכונת הנוכחית ישנה התייחסות לניגוד עניינים , בסעיף 68( ד)א לחוק , וכן תקנה 37() א) יב4 ( לתקנות . ברם , כפי שיפורט להלן , הוראות אלה אינן מספקות ואין בהן כדי למנוע ניגוד עניינים . 29 . ניגוד עניינים מובנה ; ככל שמדובר בעורכי דין אשר מייצגים לקוחות בהוצאה לפועל , בין אם חייבים ובין אם זוכים , יש בכך כדי לפגוע בנייטרליות הנדרשת בפני מערכת ההוצאה לפועל . .א כך לדוג ', עורך דין שמייצג בנק מסוים בתיקים בהוצאה לפועל ו א שר ימונה כ חוקר הוצאה לפועל בתיקים בהם בנק אחר הוא הזוכה . .ב כמו כן , עולה חשש לניגוד עניינים נוכח הנגישות של חוקרי הוצאה לפועל למאגרי מידע ולמחשבי ההוצאה לפועל . .ג בתוך כך , מבוקש כי יו גבל המינוי של חוקרי הוצאה לפועל לעורכי דין שאינם מייצגים חייבים או זוכים ב מער כת ה הוצאה לפועל ו , כי תוסף הוראה הקובעת " כי לא ימונה להיות חוקר הוצאה לפועל עורך דין שעיקר עיסוקו ביצוג של זוכים או חייבים . " .ד כמו כן , מבוקש כי יוספו ת קנות אשר מ גבילות את ה נגישות של חוקרי ההוצאה לפועל הן למאגרי המידע ו הן למחשבי ההוצאה לפועל . פורום הארגונים ה חברתיים לשמירה על זכויות החייבים בהוצאה לפועל – ב " הל התנועה למלחמה בעוני , [ר.ע] עמותת סינגור קהילתי , קליניקת הוצל " פ במכללה למנהל המשפט בשירות הקהילה-הפקולטה למשפטים אוניברסיטת ת , א" המרכז לחינו ך משפטי קליני , הקליניקה לייצוז אוכלוסיות בפריפריה-האוניברסיטה העברית , איתך מעכי משפטניות למען צדק חברתי עמותת " ידיד "-מרכזי זכויות בקהילה אצל : עמותת " ידיד – " מרכזי זכויות בקהילה ( ר"ע) רח ' פייר קני ג 28 ירושלים93469 . ד . ת53151 ירושלים91531 . טל02-6790710 פקס . 02-6790340 e-mail: [email protected] www.yedid.org.il 6 30 . ניגוד עניינים פר טני ; ככל שמדובר בעורכי דין אשר ייצגו בעבר חייבים או זוכים מסויימים , אין בתקופת צינון של 5 שנים כדי למנוע ניגוד עניינים כאמור ) כפי שקבוע בתקנה 37)(א) יב4 .( על כן , מבוקש כי ישונו התקנות ו יקבע כי עורכי דין לא י מונו לחוקרי הוצאה לפועל ב תיקים בהם הם ייצגו את הז וכה או החייב המסוים בעבר . 31 . כמו כן , מבוקש כי יוקם מנגנון שיאפשר בקרה חיצונית על העבודה השוטפת של חוקרי ההוצאה לפועל , לרבות פרסום של הפרוטוקולים והדין וחשבון בדבר הממצאים והתוצאות של הבדיקה ) כשפרטי החייב חסויים מטעמי צנעת הפרט (. סיכום 32 . אשר על כן , הנכם מת בקשים להורות על דיון מקדמי בעצם הפעלת סעיף 68א לחוק ההוצאה לפועל . 33 . כמו כן , נוכח האמור , הנכם מתבקשים להורות על הקפאת הצו המפעיל את סעיף 68 א לחוק ההוצאה לפועל , והתקנות מכוחו , לרבות השינויים המוצעים , על מנת לאפשר בחינ ה מחודשת . 34 . אנו לרשותכם לכל מידע או הבהרה נוספים . בכבוד רב , אסף דרעי ד" עו , יעל קסטן-רבסקי ד" עו , דמרי ורדית-מדר , ד " עו הקליניקה להוצאה לפועל מחלקה משפטית המשפטית המחלקה מנהלת המכללה למנהל עמותת ידיד עמותת ידיד העתק : ים שר המשפטים , פרופ ' יעקב נאמן , משרד המשפטי , ם ירושלים . המשנה ליועץ המשפטי ) כלכלי – פיסקאלי , ( מר אבי ליכט , משרד המשפטים , ירושלים . כבוד השופט עודד מאור " יו , ר הוועדה לשיפור ולייעול הליכי האכיפה והגבייה בישראל . מר דויד מדיוני , מנהל רשות האכיפה והגבייה " עו ד ענת הר אבן , יועצת משפטית מנהלת רשות האכיפ ה והגבייה