חומר רקע
אל: יו"ר ועדת החוק חוק ומשפט 10 אוקטובר 2010
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה ב' חשון תשע"א
הצעת חוק עזרה משפטית בין מדינות (פטור ממתן התחייבות), התש"ע–2010
מסמך רקע לדיון הקבוע ליום 12.10.10
חוק עזרה משפטית בין מדינות, תשנ"ח-1998 (להלן – "חוק עזרה משפטית" או "החוק"), מסדיר את המסגרת הנורמטיבית להענקת עזרה משפטית למדינות זרות – או לאחד מהגופים המפורטים בתוספת הראשונה לחוק (ס' 2(ג))1 – בהיבטים שונים. עזרה משפטית כוללת את הפעולות הבאות: המצאת מסמכים, גביית ראיות, פעולות חיפוש ותפיסה, העברת ראיות ומסמכים אחרים, העברת אדם להעיד בהליך פלילי או לקחת חלק בפעולת חקירה, פעולת חקירה, העברת מידע, חילוט רכוש, מתן סעד משפטי, אימות מסמך ואישורו או ביצוע פעולה משפטית אחרת – הכל בקשר לענין אזרחי או לענין פלילי2 (ס' 2(א)). יצוין, כי עזרה משפטית אינה כוללת ביצוע מעצרים או ביצוע פסקי דין, למעט פסקי דין לחילוט רכוש (ס' 2(ב)).
אחת מהפעולות המוגדרות כ"עזרה משפטית", היא פעולה של חילוט רכוש. סימן 6 של פרק ג' לחוק, עוסק בשתי סוגי בקשות שעניינן חילוט רכוש: (1) אכיפת צו חילוט זר; (2) בקשה לסעדים זמניים. החוק קובע הסדרים מפורטים לכל אחת מבקשות החילוט האמורות, אשר כולל דרישה למתן התחייבות על ידי המדינה הזרה לתשלום פיצויים, במידת הצורך. הצעת החוק מבקשת לאפשר לשר המשפטים לפטור את המדינה הזרה ממתן התחייבות כאמור, במקרים מיוחדים, ובכך להקל על שיתוף הפעולה עם מדינות אחרות בעניין.
בקשה לסעדים זמניים
החוק קובע, בין היתר, כי מדינה אחרת יכולה להגיש בקשה למתן סעד זמני להבטחתו של רכוש הנמצא בישראל, שבקשר אליו מתקיים הליך משפטי בפני רשות שיפוטית זרה. כמו כן, המדינה האחרת רשאית לבקש צו זמני, גם במצבים בהם טרם הוגש כתב אישום בפני רשות שיפוטית זרה או בטרם הוגשה בקשה אחרת בפניה לקבלת צו חילוט, בנימוק שקיים יסוד סביר להניח שהרכוש שלגביו מבקשים את הצו עלול להיעלם או שעלולים לעשות בו פעולות שימנעו את מימוש החילוט.
תהליך קבלתה של בקשה כאמור נדרש לעבור שלוש תחנות:
תחנה ראשונה: הרשות המוסמכת – הרשות המוסמכת – שהיא היום שר השמפטים לפי סעיף 3 לחוק – מקבלת את הבקשה ונדרשת לבדוק את קיומם המצטבר של התנאים המפורטים בסעיפים 33(א) ו-(ב), דהיינו: (א) העבירה שבשלה ניתן הצו; (ב) הרכוש שלגביו ניתן הצו; (ג) הראיות שעל פיהן מתבקש הצו הזמני. אם התקיימו התנאים האמורים, רשאי שר המשפטים להעביר את הבקשה לפרקליט המחוז (ס' 39(א)). לפי החוק הקיים, השר לא יעביר בקשה כאמור, אלא אם כן המדינה המבקשת נתנה התחייבויות מספיקות לתשלום פיצויים כאמור בסעיף 40(ז) – הקובע כי אם נתן בית המשפט צו זמני, ולא חולט הרכוש, רשאי בית המשפט להורות שמי שניזוק בשל צו כאמור יפוצה מאוצר המדינה (ס' 39(ג)). יש לציין כי משיחות עם המחלקה הבינלאומית במשרד המשפטים, מתברר כי מדינות זרות אינן נכונות לתת התחייבות כאמור, ולכן המנגנון הקבוע בחוק הפך לאות מתה.
הצעת החוק שבנדון מבקשת לבטל את הדרישה למתן התחייבות מהמדינה המבקשת לתשלום פיצויים, כאשר קיימים נימוקים מיוחדים שיירשמו. דברי ההסבר מציינים מספר שיקולים שיכולים להיות רלוונטיים להחלטה לוותר על התחייבות לתשלום פיצויים, כגון זהות המדינה, ניסיון העבר עם המדינה, חומרת העבירה, עוצמת הראיות, וכו'. יש לזכור כי לאחר שהרשות מעבירה את הבקשה הלאה, יש עוד שני גורמים שבוחנים את הבקשה: פרקליט המחוז ובית המשפט:
תחנה שניה: פרקליט המחוז – פרקליט המחוז רשאי לבקש צו לסעד זמני (להלן – "צו זמני"), ובכלל זה: צו בדבר מתן ערבויות מטעם האדם שלגבי רכושו יינתן הצו, או אדם אחר המחזיק ברכוש; צווי עיקול או הוראות בדבר צעדים אחרים שיבטיחו את האפשרות של מימוש החילוט, לרבות הוראות לאפוטרופוס הכללי או לאדם אחר בדבר ניהול זמני של הרכוש (ס' 39(ב)).
תחנה שלישית: בית המשפט – בית המשפט מחליט האם לתת צו זמני ולאיזה תקופה3.
התיקון המוצע מסומן באדום:
39. (א) ביקשה מדינה אחרת שיינתן סעד זמני להבטחתו של רכוש הנמצא בישראל, שבקשר אליו מתקיים או אמור להתקיים הליך משפטי בפני רשות שיפוטית זרה, בשל מעשה שאילו נעשה בישראל היה מהווה אחת העבירות המנויות בתוספת השניה, רשאית הרשות המוסמכת, אם התקיימו התנאים המפורטים בסעיף 33(א) ו-(ב), בשינויים המחויבים, להעביר את הבקשה לפרקליט מחוז.
(ב) פרקליט מחוז רשאי לבקש מבית המשפט המחוזי, לתת צו זמני בדבר מתן ערבויות מטעם האדם שלגבי רכושו יינתן הצו, או אדם אחר המחזיק ברכוש, צווי עיקול או הוראות בדבר צעדים אחרים שיבטיחו את האפשרות של מימוש החילוט, לרבות הוראות לאפוטרופוס הכללי או לאדם אחר בדבר ניהול זמני של הרכוש (בסימן זה — צו זמני).
(ג) הרשות המוסמכת לא תעביר בקשה כאמור בסעיף קטן (א), אלא אם כן המדינה המבקשת נתנה התחייבויות מספיקות לתשלום פיצויים כאמור בסעיף 40(ז), ואולם רשאית הרשות המוסמכת שלא לדרוש התחייבויות כאמור, מנימוקים מיוחדים שיירשמו.
אכיפת צו חילוט זר
החוק עוד קובע כי מדינה אחרת יכולה להגיש בקשה לאכיפת צר חילוט זר. הליך זה תחילתו בצו חילוט רכוש שנתנה רשות שיפוטית זרה4, בין בהליך פלילי ובין בהליך אזרחי5. המדינה הזרה, שבה הוצא צו החילוט, רשאית להגיש לרשות המוסמכת בישראל, בקשה לאכיפת הצו ביחס לרכוש הנמצא בישראל. תהליך אכיפתו של צו החילוט הזר, עובר בשלוש תחנות:
תחנה ראשונה: הרשות המוסמכת – הרשות המוסמכת בישראל (שר המשפטים), מקבלת את בקשת האכיפה מהמדינה הזרה, ובודקת את קיומם המצטבר של שני תנאים (ס' 33(א)):
(א) העבירה שבשלה ניתן הצו – הצו ניתן בשל עבירה, שאילו נדונה בישראל היתה מהווה אחת העבירות המנויות בתוספת השניה.
(ב) הרכוש שלגביו ניתן הצו – הרכוש שלגביו ניתן צו החילוט הזר שימש או נועד לשמש אמצעי לביצוע העבירה או אמצעי כדי לאפשר את ביצוע העבירה, או הושג, במישרין או בעקיפין, כשכר העבירה, או כתוצאה מביצוע העבירה.
אם הרשות מחליטה שהתנאים הנ"ל התקיימו6, היא מעבירה את הבקשה לפרקליט המחוז.
תחנה שניה: פרקליט המחוז – פרקליט המחוז נדרש לבדוק את הראיות שעל פיהן ניתן צו החילוט הזר:
• אם מדובר בראיות שהיו מספיקות לפי הדין בישראל למתן צו חילוט – יגיש פרקליט המחוז7 בקשה לאכיפת צו החילוט הזר לבית המשפט המחוזי שבאזור שיפוטו נמצא הרכוש (ס' 33(ב)).
• אם מדובר בראיות שאינן מספיקות לפי הדין בישראל למתן צו חילוט – פרקליט המחוז יודיע זאת לרשות המוסמכת (ס' 33(ג)).
תחנה שלישית: בית המשפט – ככלל, בית המשפט המוסמך בענייני חוק זה הוא בית משפט השלום, וזאת גם אם הפעולה המבוקשת אינה בתחום סמכויותיו (ס' 9(א)). עם זאת, החוק קובע כי בקשות לאכיפת צו חילוט רכוש זר ובקשות לסעדים זמניים יוגשו לבית המשפט המחוזי (ס' 33(ב) ו-ס' 39(ב)). אם נוכח בית המשפט שהתקיימו בצו החילוט הזר התנאים המפורטים בס' 33(א) (עבירה שבתוספת השניה + הרכוש שימש לביצוע העבירה) ובס' 33(ב) (ראיות מספיקות לביסוס הצו) – רשאי הוא לצוות על אכיפתו של צו החילוט הזר וליתן צו אכיפה, ומשציווה כן רואים את צו החילוט הזר, לכל דבר וענין, כאילו ניתן בישראל (ס' 34(א)).
על פי הוראת ס' 35 לחוק, בית המשפט לא ייתן צו אכיפה:
(א) אלא לאחר שנתן למי שטוען לזכות ברכוש הזדמנות להשמיע את טענותיו8.
(ב) אם הוכיח מי שטוען לזכות ברכוש, כי הרכוש שימש בעבירה ללא ידיעתו או שלא בהסכמתו, או שרכש את זכותו ברכוש בתמורה ובתום לב ומבלי שיכול היה לדעת כי הוא שימש או הושג בעבירה.
(ג) אלא אם כן נוכח שלבעל הרכוש ולבני משפחתו, יהיו אמצעי מחיה סבירים ומקום מגורים סביר.
(ד) ביחס למיטלטלין, שאינם ניתנים לעיקול לפי ס' 22 לחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967.
לאן מועבר הרכוש שחולט
הרכוש שחולט לפי חוק עזרה משפטית, באכיפת צו חילוט זר, או תמורתו, יועבר לאפוטרופוס הכללי ויופקד על ידיו בקרן אותה הוא מנהל (ס' 41). שר המשפטים, בהתייעצות עם שר האוצר, רשאי לקבוע שרכוש שחולט או תמורתו, יועבר למדינה שבה ניתן צו החילוט הזר (ס' 42). עם זאת, לפי סעיף 43 היום, לא יועבר הרכוש המוחלט למדינה המבקשת, אלא אם כן נתנה אותה מדינה התחייבות שאם יבוטל צו החילוט בישראל לגבי הרכוש שהועבר אליה, תישא המדינה המבקשת בכל ההוצאות הקבועות בסעיף 36 – סעיף 36 מסמיך את בית המשפט לבטל צו חילוט לבקשת מי שטוען לזכות ברכוש, ולא הוזמן להשמיע את טענותיו בעניין צו האכיפה, ולפצותו.
סעיף 36: ביטול חילוט
(א) מי שטוען לזכות ברכוש שחולט לפי חוק זה (להלן - המבקש), ולא הוזמן להשמיע את טענותיו לענין צו אכיפה, רשאי לבקש מאת בית המשפט שנתן את הצו - לבטל את הצו.
(ב) בקשה לביטול צו אכיפה תוגש בתוך שנתיים מיום מתן הצו, או בתוך מועד מאוחר יותר שיקבע בית המשפט, אם ראה שמן הצדק לעשות כן.
(ג) ביטל בית המשפט את צו האכיפה, יצווה על החזרת הרכוש למבקש או על תשלום תמורתו מאוצר המדינה, אם לא ניתן להחזיר את הרכוש או אם הסכים המבקש לקבל את תמורתו; ציווה בית המשפט על תשלום תמורת הרכוש, יקבע בצו את סכום התשלום בהתאם לערכו של הרכוש בשוק החופשי ביום מתן צו האכיפה או ביום מתן צו התשלום, לפי הגבוה שבהם; צו התשלום יינתן לא יאוחר משישה חודשים מיום שהחליט בית המשפט לבטל את צו האכיפה.
(ד) ביטל בית המשפט את צו האכיפה, רשאי הוא לצוות על תשלום דמי שימוש ברכוש בשל התקופה שהרכוש נלקח מהמבקש, וכן על תשלום פיצוי בשל נזק או פחת שנגרם לרכוש באותה תקופה.
(ה) צו להחזרת הרכוש או צו התשלום, יבוצעו בהקדם האפשרי ולא יאוחר משישים ימים מיום נתינתם.
הצעת החוק שבנדון מבקשת לבטל את הדרישה למתן התחייבות מהמדינה המבקשת שתישא בכל ההוצאות למי שטוען לזכות ברכוש אם יבוטל החילוט, כאשר קיימים נימוקים מיוחדים שיירשמו.
התיקון המוצע מסומן באדום:
41. החלטת בית המשפט על חילוט לפי חוק זה תהיה אסמכתה בידי האפוטרופוס הכללי לתפוס את הרכוש המחולט; הרכוש שחולט, או תמורתו, יועבר לאפוטרופוס הכללי ויופקד על ידיו בקרן שהוקמה לפי סעיף 36ח(א) לפקודת הסמים המסוכנים.
42. על אף האמור בסעיף 41, רשאי שר המשפטים בהתייעצות עם שר האוצר, לקבוע שרכוש שחולט לפי סימן זה או חלק ממנו, או תמורתו, יועבר למדינה שבה ניתן צו החילוט הזר.
43. על אף האמור בסעיף 42, לא יועבר הרכוש למדינה המבקשת, אלא אם כן נתנה אותה מדינה התחייבות שאם יבוטל צו החילוט בישראל לגבי הרכוש שהועבר אליה, תישא המדינה המבקשת בכל ההוצאות המפורטות בסעיף 36, ואולם רשאי שר המשפטים שלא לדרוש התחייבות כאמור, מנימוקים מיוחדים שיירשמו.
הערה: יש לשקול להגביל את האפשרות למתן פטור רק במקרים שצו החילוט הוא חלוט (שאין עליו ערעור) – כיוון שמדובר במקרה בו מעבירים את הרכוש מחוץ לגבולות ישראל, דבר אשר יכול להקשות על החזרתו במידת הצורך. מנגד, במשרד המשפטים סבורים כי די בביקורת של שר המשפטים ושר האוצר על העברת הכספים, ואין צורך להגבלה נוספת.