חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט 26 אוקטובר 2010
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה יח חשוון תשע"א
הערות לדיון הקבוע ליום 28.10.10:
הצעת חוק עובדים זרים (תיקון מס' 14) (העסקה שלא כדין – הגברת האכיפה), התש"ע–2010
I. קנס מינימום על עבירות מינהליות נוספות
סעיף 2 להצעת החוק מציע לקבוע קנס מינימום לעבירה של העסקת עובד זר ללא היתר, או בניגוד לתנאי ההיתר. כיום, עבירה זו, כמו עבירות אחרות המנויות בחוק עובדים זרים, הינם קבועות כעבירות מינהליות, קרי, עבירות שבגינן יכול פקח להטיל קנס על העובר על החוק, במקום להגיש נגדו כתב אישום. [לתובע נשארת הסמכות להגיש כתב אישום בעבירות שנקבעו כעבירות מינהליות, כאשר הנסיבות מצדיקות כך.] אם אדם חפץ בקיום משפט, הוא חייב לבקש זאת. בדרך כלל עבירות מינהליות הן עבירות "קלות יחסית", אשר אין צורך בהפעלת שיקול דעת רחב מצד הפקח, כיוון שמדובר בהליך של בירור עובדות שאינו מסובך. אולם, אם האדם ביקש להישפט ובית המשפט הרשיעו, המחוקק קבע כי יש להטיל עליו קנס מינימום: בית המשפט לא יטיל קנס הנמוך מסכום הקנס הקבוע לעבירה המינהלית. 1
הצעת החוק מבקשת לתקן את חוק עובדים זרים, כך שייקבע בחוק קנס מינימום לעבירת העסקת עובד זר ללא היתר או בניגוד להיתר (ס' 2(א), 4(א) ו-4(ב)) אשר יעלה על סכום הקנס הקבוע לעבירה מינהלית, ואשר תחול בכל מקרה (ולא רק כאשר האדם ביקש להישפט). ההצדקה לכך, לפי הנטען בדברי ההסבר, היא כי יש צורך בהרתעה מיוחדת בעבירות אלה. ובהתאם לכך, שוקד משרד המשפטים על הצעה אשר תמחק את העבירה של העסקת עובד זר ללא היתר או בניגוד להיתר מרשימת העבירות המנהליות, כך שהתובע יהיה חייב להגיש כתב אישום בגין עבירות אלה, במקום להטיל קנס מינהלי.
אולם, הועלתה טענה כי לפי הנוסח המוצע בהצעה הממשלתית, קנס המינימום יחול גם על עבירה מינהלית אחרת, אם העבירה נכתבה כ-"תנאי" להיתר. על אף שלא לזה התכוון משרד המשפטים בהצעה המקורית, הסכים משרד המשפטים להוסיף להצעה סעיף חדש אשר יקבע עונש מינימום על עבירות מינהליות מסוימות – ללא קשר לשאלה האם הם היו חלק מתנאי ההיתר [העבדת עובד זר ללא ביטוח רפואי; העבדתו ללא שהעמיד לשימושו מגורים הולמים; העבדתו כאשר המעסיק לא החזיק עותק של חוזה עבודה או תרגום לעברית במקום העבודה; והעבדתו ללא הפקדת כספי פיקדון של העובד לקרן או לחשבון בנק], בנוסח הבא:
תיקון סעיף 2(א)
1.
בסעיף 2(א) לחוק העיקרי, אחרי "כפל הקנס כאמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, תשל"ז-1977" יבוא "ובלבד שלא יפחת מ-10,000 שקלים חדשים, לעניין מעשה שלא נקבע כעבירה מינהלית2"; ואחרי המילים "דינו מאסר שנה או קנס פי ארבעה מהקנס האמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, תשל"ז-1977" יבוא "ובלבד שלא יפחת מ-25,000 שקלים חדשים, לעניין מעשה שלא נקבע כעבירה מינהלית".
(2) אחרי סעיף קטן (א) יבוא:
(א) הוגש כתב אישום לפי סעיף 15 לחוק העבירות המינהליות,3 התשמ"ו-1985, בשל מעשה שהוא עבירה מינהלית לפי סעיפים 2(ב)(3), (4), (5) או (8), לא יפחת הקנס משיעור הקנס המינהלי שנקבע לעבירה".
על פני הדברים, אין הצדקה להרחבת קנס המינימום המוצע:
(א) בדיון בוועדת חוקה ביום 20.10.10, טען ראש אגף התביעות ברשות האוכלוסין כי כאשר התביעה מביאה את התיק לבית המשפט תוך זמן סביר, הקנסות שמטילים בתי משפט על נאשמים אינם נמוכים. בנוסף, מהנתונים שהובאו בפני הוועדה, מתברר כי מעט מאוד תיקים מגיעים עד כדי הכרעה בבית המשפט: בשנים 2008-2010, הוגשו 6000 כתבי אישום, ומתוכם 529 הגיעו להכרעה בבית המשפט(ומתוכם 102 זוכו). בעיית האכיפה, אם כן, איננה נמצאת בסכומי הקנסות המוטלים על ידי בית המשפט, אלא בחוסר כוח אדם: יש צורך בחוקרים, תובעים, ושופטים נוספים. לכן על פני הדברים, לא הוסברה לוועדה ההצדקה לקבוע קנס מינימום בעבירות אלה בכלל. מדוע להצר את שיקול הדעת של השופט כאשר לא הוכח שקיים בעיה בשיקול הדעת – ולהיפך, הוכח כי הקנסות המוטלים הינם סבירים? אולם, אף אם תחליט הוועדה כי יש לקבוע קנס מינימום בעבירת העסקת עובד זר ללא היתר, או בניגוד לתנאי ההיתר, מה הטעם בקביעת קנס מינימום נוסף לעבירות המנהליות אחרות?
(ב) יש לזכור כי בכל מקרה קיים קנס מינימום בעבירות מינהליות, כאשר האדם מבקש להישפט– הצעת החוק מבקשת למצוא פיתרון להמוני האנשים, לטענת משרד המשפטים, שמגישים בקשה להישפט – אם כן, אין צורך בהרחבת קנס המינימום בעבירות מינהליות גם במקרים שהוגש נגד האדם כתב אישום מלכתחילה.
(ג) מדובר בפרשנות דחוקה לסעיף המוצע, וברור שלא לכך הייתה הכוונה בהצעה. הסעיף המוצע מטיל קנס מינימום על העסקת עובד זר "בניגוד להוראות סעיף 1יג", קרי, העסקת עובד זר ללא היתר או בניגוד לתנאי ההיתר -- וברור שהכוונה הייתה לתנאי היתר כגון משך הזמן שיועסק העובד, מספר העובדים שיועסקו, וכו'. אין צורך לכלול בהיתר "תנאים" שהם בעצם עבירות. אולי יש טעם לציין במסמך את העבירות, כדי שהמעסיק ידע על החיובים שלו כלפי העובד, אבל זה לא "תנאי" של ההיתר. [זאת ועוד: בתקנות העבירות המנהליות בנושא, יש שימוש באותו ביטוי ("העבדת עובד זר בניגוד להוראות סעיף 1יג לחוק") וברור שאם ההיתר כולל תנאי שהוא עבירה מינהלית אחרת, זה לא ייחשב הפרה של "העבדת עובד זר בניגוד לתנאי ההיתר" לעניין הקנס.] אפשר להבהיר זאת בנוסח, או להגיד זאת לפרוטוקול. אין צורך בהוספת קנס מינימום בעבירות מינהליות אחרות.
II. שיקול דעת במקרים מיוחדים
כפי שקבע יו"ר הוועדה בדיון הקודם, יש להוסיף לסעיף בעניין קנס מזערי את הניסוח הסטנדרטי – "אלא אם כן החליט בית המשפט, מטעמים מיוחדים שיירשמו, להקל בעונשו" – אשר מותיר לשופט שיקול דעת במקרים מיוחדים.
נוסח מוצע לדיון, אם תחליט הוועדה כי יש לקבוע קנס מזערי בגין עבירת של העסקת עובד זר ללא היתר/בניגוד להיתר:
[הסעיף הקיים: (א) מעביד שעשה אחד מאלה –
(1) העביד עובד זר שאינו רשאי לעבוד בישראל מכח חוק הכניסה לישראל והתקנות לפיו;
(2) העביד עובד זר בניגוד להוראות סעיף 1יג;
דינו – כפל הקנס כאמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, וקנס נוסף פי ארבעה מהקנס הקבוע בסעיף 61(ג) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, לעובד, לכל יום שבו נמשכת העבירה, ואם נעברה העבירה לגבי עובד זר שהועסק במסגרת עסקו או משלח ידו של המעביד – דינו מאסר שנה או קנס פי ארבעה מהקנס האמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, וקנס נוסף פי ארבעה מהקנס הקבוע בסעיף 61(ג) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, לעובד, לכל יום שבו נמשכת העבירה.]
(א1) קנס כאמור בסעיף קטן (א) לא יפחת מ-10,000 שקלים חדשים, ולעניין עבירה שנעברה לגבי עובד זר שהועסק במסגרת עסקו או משלח ידו של המעביד – מ-25,000 שקלים חדשים, ובלבד שלא נקבע לעבירה קנס לפי סעיפים 1 ו-2 לחוק העבירות המנהליות; בית המשפט רשאי להקל בעונש כאמור, מטעמים מיוחדים שיירשמו.