חומר רקע

אל: ועדת החוקה חוק ומשפט 1‏1 יולי 2010 מאת: הייעוץ המשפטי כ"ט תמוז תש"ע מסמך רקע לדיון הקבוע ליום 14.7.10: הצעת חוק עובדים זרים (תיקון מס' 14) (העסקה שלא כדין – הגברת האכיפה), התש"ע–2010 מטרתה של הצעת החוק היא להגביר את האכיפה על עבירות על חוק עובדים זרים, התשנ"א–1991 (להלן, החוק), ובפרט להפחית את העסקתם הלא חוקית של עובדים זרים. לשם כך, מוצע לקבוע קנס מינימום בשל עבירה של העסקת עובד זר ללא היתר, וקנס מינימום מוגבר למי שיש לו הרשעות קודמות של העסקה שלא כדין. בנוסף, מוצע לקבוע חזקה לפיה מי שמחזיק במקרקעין, שבהם נמצא עובד זר אשר מבצע עבודה או נותן שירות עבורו, יראו אותו כמי שמעביד את העובד הזר. עוד מוצע ליצור הסדר חדש בהליך הפלילי, הנקרא "הסדר לסגירת תיק מותנית", אשר יסמיך תובע להציע לחשוד סגירה מוסכמת של התיק הפלילי נגדו, מחוץ לכותלי בית המשפט, בכפוף להודאת הנאשם בעובדות, תשלום חצי מהקנס המינימום הקבוע בחוק, והתחייבות הנאשם להימנע מביצוע העבירה בשנה הקרובה. יצוין כי הסדר דומה מוצע על ידי הממשלה בהצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 61) (הסדר לסגירת תיק מותנית), התשס"ט–2008, שאמורה לעלות לדיון בוועדה זו לאחר שיסתיים הדיון בהצעת החוק בעניין הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה. לבסוף, מוצע תיקון עקיף של חוק הגבלת שימוש במקום לשם מניעת ביצוע עבירות, תשס"ה–2005, כך שבית משפט יהיה מוסמך לתת צו להגבלת שימוש במקום, אם יש יסוד סביר לחשש שבית עסק ישמש לביצוע עבירה של העסקת עובד זר, בכפוף לתנאים הקבועים בחוק. קנס מינימום בסעיף 2 להצעת החוק מוצע לחוקק קנס מינימום לעבירה של העסקת עובד זר: סעיף 2. העבדה שלא כדין (א) מעביד1 שעשה אחד מאלה – (1) העביד עובד זר שאינו רשאי לעבוד בישראל מכח חוק הכניסה לישראל והתקנות לפיו; (2) העביד עובד זר בניגוד להוראות סעיף 1יג2; דינו – כפל הקנס כאמור בסעיף 61(א)(23) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, ובלבד שלא יפחת מ-10,000 שקלים חדשים, וקנס נוסף פי ארבעה מהקנס הקבוע בסעיף 61(ג) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, לעובד, לכל יום שבו נמשכת העבירה, ואם נעברה העבירה לגבי עובד זר שהועסק במסגרת עסקו או משלח ידו של המעביד – דינו מאסר שנה או קנס פי ארבעה מהקנס האמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, ובלבד שלא יפחת מ-25,000 שקלים חדשים וקנס נוסף פי ארבעה מהקנס הקבוע בסעיף 61(ג) לחוק העונשין, תשל"ז-1977, לעובד, לכל יום שבו נמשכת העבירה. סעיף 4. עונשין – מעסיק בפועל (א) מעסיק בפועל4 שמועסק אצלו עובד זר אשר אינו רשאי לעבוד בישראל לפי הוראות חוק הכניסה לישראל, דינו כדין מעביד שעבר עבירה לפי הוראות סעיף 2(א)(1). (ב) מעסיק בפועל שמועסק אצלו עובד זר המועבד על ידי קבלן כוח אדם בניגוד להוראות סעיף 1יג, דינו כדין מעביד שעבר עבירה לפי הוראות סעיף 2(א)(2). דברי ההסבר מציינים כי קנס המינימום מוצע כדי להרתיע אחרים – ולכן מוצע קנס מינימום לביצוע עבירה על ידי יחיד של 10,000 ₪, וקנס מינימום לביצוע עבירה במסגרת עסק של 25,000 ₪. יש להזכיר כי שיקול זה של הרתעה עומד בסתירה לעמדה המוצעת בהצעת החוק הממשלתי, בעניין הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה, שם מוצע לקבוע כי השיקול המנחה בענישה יהיה הגמול וההלימה לעבירה שנעברה, ושיקול ההרתעה הוא שיקול משנה ומוגבל בענישה. לא ברור איך שתי הצעות החוק האלו יכולות לדור בכפיפה אחת, במערכת משפט אחת. כמו כן, יש לקבל נתונים וראיות לגבי האכיפה הקיימת, ולגבי השאלה האם המוצע אכן מרתיע יותר מהיום. כמו כן, אפילו כאשר המחוקק קובע עונש מינימום בחוק, הוא בדרך כלל נותן לבית המשפט את הסמכות לסטות מעונש המינימום במקרים מיוחדים, כאשר הנסיבות מצדיקות כך. מה שמוצע כאן, סוטה מהמודל המקובל, עליו עומדת הממשלה ככלל, ובהצעות חוק של חבריה כנסת בפרט. לכן, בכל מקרה יש לדבוק בנוסח המקובל בעונשים מזעריים בחוק העונשין: "אלא אם כן החליט בית המשפט, מטעמים מיוחדים שיירשמו, להקל בעונשו". יוער כי סעיף 35א(א) לחוק העונשין, שלפי דברי ההסבר מובא כתחליף, אין בו אותו ההסדר. הוא קובע כי: "(א) הורשע אדם בעבירה שדינה עונש חובה, ניתן להטיל עליו עונש קל מעונש החובה הקבוע לעבירה, אם העבירה נעברה בנסיבות מקלות מיוחדות שיפורשו בגזר הדין." אולם, משמעות הביטוי "העבירה נעברה בנסיבות מקלות מיוחדות" אינו חופף לחריג הסטנדרטי של "מטעמים מיוחדים שיירשמו". בנוסף, יודגש כי נהוג בכל עונשי המינימום האחרים בחוק, ודאי בשנים האחרונות, להוסיף את החריג בתוך סעיף העבירה עצמו, ולכן יש לעשות זאת גם במקרה הזה. חשוב מאוד לברר מדוע מוצע המנגנון שמוצע, ומדוע נכשל המנגנון הקיים האחר של הרתעה: הקנס המינהלי בגין העבירה. בתקנות העבירות המנהליות (קנס מינהלי – עובדים זרים), תשנ"ב-1992, נקבעו קנסות מינהליים גבוהים מאוד לרשימה של עבירות לפי חוק עובדים זרים, העולים עד כדי 20,000 ₪ במקרים מסוימים. לעניין סעיף 2 ו-4(א) לחוק עובדים הזרים, שכעת מוצע לקבוע לגביהן קנס מינימום, סכומי הקנסות הם כדלהלן: הקנס בשקלים חדשים לעבירהשנעברה על ידי יחיד שלא במסגרת עסקו או משלח ידו הקנס בשקלים חדשים לעבירה שנעברה על ידי מי שאינו קבלן כוח אדם או לשכה פרטית ואינו יחיד כאמור בטור ג' הקנס בשקלים חדשים לעבירה חוזרת שנעברה על ידי מי שאינו קבלן כוח אדם או לשכה פרטית הקנס בשקלים חדשים לעבירה שנעברה על ידי קבלן כוח אדם או לשכה פרטית הקנס בשקלים חדשים לעבירה חוזרת שנעברה על ידי קבלן כוח אדם או לשכה פרטית 5,000 5,000 10,000 10,000 20,000 כנראה, לאור הקנסות הגבוהים, וצמצום מוחלט של שיקול הדעת לגבי עבירות בנסיבות קלות, שיעור גבוה של נקנסים מבקשים להישפט על העבירה בבית משפט. נאמר בדברי ההסבר של הצעת החוק כי: "שוקד משרד המשפטים בימים אלה על תיקונן של תקנות העבירות המנהליות... במטרה לבטל את תחולת חוק העבירות המנהליות על סעיפים 2(א), 4(א), ו-(ב) לחוק, שעניינם העסקה שלא כדין של עובד זר, כך שלגביהן יוגשו כתבי אישום כאשר קיימות ראיות לכאורה לביצוען." [דבר זה יכול לחסוך מהתביעה את הסרבול הנוסף של בקשות לביטול קנס המופנות לתובע בעבירות מינהליות.] אולם, לעת עתה, תקנות המנהליות בגין עבירות של העסקה של עובד זר עדיין בתוקף. ויש גם להזכיר כי בשנת 2009 הובאה לוועדת החוקה הצעה לתיקון תקנות (שעדיין מונחת על שולחת הועדה, ושהטיפול בה הוקפא לבקשת הממשלה) להעלות את הקנסות הקבועים בתקנות בשל עבירה של העסקה שלא כדין! כלומר – קנסות גבוהים ללא שיקול דעת, שהוכחו בבתי המשפט כמוגזמים, יוחמרו, ויצומצם עוד יותר שיקול הדעת להתערב בהם – גם בערכאה השיפוטית. הדבר גם ירתיע הרתעת יתר – מפניות מוצדקות לבית המשפט. יש לנווט בזהירות בין הצורך לצמצם פניות סרק, לבין עיקרון היסוד של הגישה לערכאות. קביעת עונש מינימום יכולה להוות מחסום לא ראוי בפני אנשים. בכל מקרה כשמתנהל הליך בבית המשפט, ניתן להטיל עונשים כבדים יותר מאשר באכיפה מנהלית. גם היום, אדם לוקח סיכון כשהוא מחליט להישפט על עבירות מינהליות, סיכון שלעיתים עולה לו בעונש כבד יותר. לעומת זאת, כשמדובר בפנייה אשר לא הייתה פניית סרק, אך האיש הורשע בסופו של יום, מדוע שהשופט יחויב להטיל על האדם קנס כזה גבוה, שיכול שיהיה גבוה יותר מאשר הקנס המקורי? לא כל פנייה שסופה בהרשעה הינה פניית סרק, ואין להעניש אדם על עצם רצונו להישפט. על פני הדברים ההצעה היא לכן בעייתית. לא הובאו בפני הוועדה אסמכתאות לכך שקנס מוגבר, או קנס מוכפל ומשולש כפי שמוצע בסעיף הבא, יש בידיו להביא להרתעתו של הנאשם הספציפי העומד לדין, או להרתעתם של נאשמים פוטנציאלים בעבירות של העסקת עובדים זרים. כמו כן, לא הובאו נתונים ואסמכתאות לתמוך בטענה כי יש צורך בקנס מזערי. על הוועדה לדון בצורך בהטלת קנס מזערי כאשר יש בפניה את כל הרקע העובדתי הרלוונטי לנושא: כמה פקחים אוכפים עבירות אלה? והאם אכיפה יעילה אינה מרתיעה דיה? כמה קנסות הוטלו בשנים האחרונות? כמה קנסות הוטלו על יחידים וכמה על עסקים? כמה קנסות הוטלו בשל עבירה ראשונה, וכמה בשל עבירות חוזרות? מה אחוז הנקנסים שהגישו בקשה לתובע לבטל את הקנס? מה אחוז הנקנסים שביקשו להישפט? מה היו התוצאות בבתי המשפט? (זיכויים, הרשעות, גובה הקנסות, עונשים אחרים שנגזרו, וכו') בכל מקרה, לא הובאו נתונים מדוע חסימת שיקול הדעת בשלב הראשון, צריכה להביא כעת לחסימת שיקול הדעת בשלב השני, השיפוטי. קנס מינימום כפול לעבריין חוזר סעיף 3 להצעת החוק מציע לקבוע, בסעיף חדש 4א לחוק, קנס מינימום פי שניים או פי שלושה בשל הרשעות קודמות הקשורות לעבירות של העסקה שלא כדין של עובד זר. כידוע, הממשלה מתנגדת נמרצות להצעות דומות בתחומים אחרים של המשפט הפלילי. הסעיף המוצע קובע: "סעיף 4א. החמרת הענישה בשל הרשעות קודמות בעבירה של העסקה שלא כדין (א) הורשע מעביד בעבירה של העסקה שלא כדין לפי סעיף 2(א) או לפי סעיף 4(א) או (ב), ובחמש השנים שקדמו למועד ביצוע העבירה כבר הורשע בעבירה כאמור, לא יפחת עונשו לפי סעיף 2(א) מכפל הקנס המזערי האמור באותו סעיף, לפי העניין. (ב) הורשע מעביד בעבירה של העסקה שלא כדין לפי סעיף 2(א) או לפי סעיף 4(א) או (ב), ובחמש השנים שקדמו למועד ביצוע העבירה הורשע ונקבע עונשו לפי סעיף קטן (א), לא יפחת עונשו לפי סעיף 2(א) מפי שלושה מהקנס המזערי האמור באותו סעיף, לפי העניין. (ג) לעניין סעיפים קטנים (א) ו-(ב), יראו כמה הרשעות בשל אירוע אחד, כהרשעה אחת. (ד) במניין ההרשעות הקודמות כאמור בסעיפים קטנים (א) ו-(ב) יובאו בחשבון גם הרשעות שקדמו ליום תחילתו של חוק עובדים זרים (תיקון מס' 14) (העסקה שלא כדין – הגברת האכיפה), התש"ע–2010." בנוסף לבעייתיות של קנס מזערי באופן כללי והצורך בנתונים, כפי שהובהר לעיל, קיימת בעיה נוספת בקביעת עונש מוגבר בשל הרשעות קודמות. בימים אלה מתקיים דיון בוועדת החוקה, שוב בנושא הצעת החוק הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה, בעניין מקומו של העבר הפלילי של הנאשם בענישה. הממשלה עצמה תמכה בגישה כי אין להחמיר בעונשו של נאשם בשל עברו הפלילי מעבר לעונש "ההולם" את חומרת העבירה ואשמו של הנאשם (אלא אם עברו הפלילי מעיד על מסוכנות הנאשם, ואז יש להרחיקו מהחברה). הנושא טרם הוכרע בוועדה. מכל מקום, קביעת עונש מינימום כפול לעבירה שנייה בתוך חמש השנים האחרונות, ועונש מינימום פי שלושה לעבירה נוספת, כאשר מדובר בעונש מינימום גבוה במיוחד גם לעבירה הראשונה, אינה עולה בקנה אחד עם הצעת החוק הממשלתית, אשר שואפת לקבוע את עקרונות הענישה במשפט הישראלי, לפי עקרונות של הלימה ומידתיות. בנוסף, על אף שמדובר לכאורה בנסיבה מחמירה לעונש, יש בהוראה אלמנט של תחולה רטרואקטיבית של ענישה מחמירה, דבר אשר מנוגד להוראות סעיף 5 לחוק העונשין.5 כיוון שמוצע בסעיף זה לקבוע קנס מינימום לעבירה, אין להתעלם מהעובדה כי הסעיף אכן יחמיר את הענישה בהתבסס על עבירה שנעברה לפני חקיקת החוק.6 כפל קנס לנושא משרה: מוצע בסעיף 4 להצעת החוק להכפיל את הקנס המרבי בשל עבירה של הפרת חובת פיקוח בידי נושא משרה בתאגיד, כדי לתמרץ נושאי משרה לפקח על התאגיד. סעיף 5: אחריות נושא משרה (א) נושא משרה חייב לפקח ולעשות כל שאפשר למניעת עבירות כאמור בסעיפים 2 עד 4 בידי התאגיד או בידי עובד מעובדיו; המפר את חובתו כאמור, דינו –כנס כקבוע כפל הקנס האמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, תשל"ז-1977; לענין סעיף זה, "נושא משרה" – מנהל פעיל בתאגיד, שותף, למעט שותף מוגבל, ופקיד שחובתו מטעם התאגיד היא לפעול לקיום חובות התאגיד לפי הסעיפים האמורים. (ב) נעברה עבירה לפי סעיפים 2 עד 4 בידי התאגיד, חזקה היא שנושא משרה הפר חובתו האמורה בסעיף זה, אלא אם כן הוכיח שנהג בלא מחשבה פלילית ובלא רשלנות ושעשה כל שאפשר כדי למנוע את העבירה. גם כאן יש לקבל נתונים על רמת האכיפה והענישה הקיימת והאם אכן יש צורך בהחמרת העונש: האם, ברוב המקרים, אין המדובר באחריות ישירה, או בעבירה לצורך הפקת טובות הנאה – שאז יש פתרונות בחוק העונשין המאפשרים ענישה מחמירה? חזקה למחזיק במקרקעין בסעיף 3 להצעת החוק עוד מוצע לקבוע חזקה לפיה כאשר עובד זר מבצע עבודה או נותן שירות בעבור המחזיק במקרקעין (או נמצא בנסיבות שיש בהן להצביע על כך), חזקה על המחזיק במקרקעין כי הוא מעביד את העובד הזר. חזקה זו ניתנת לסתירה: 4ב. חזקה לגבי העסקת עובד זר בידי מחזיק במקרקעין מחזיק במקרקעין שבהם נמצא עובד זר אשר מתקיים לגביו אחד מאלה, יראו אותו כמי שמעביד את העובד הזר, אלא אם כן הוכיח אחרת: (1) העובד הזר מבצע עבודה או נותן שירות, בעבור המחזיק במקרקעין; (2) העובד הזר נמצא במקרקעין בנסיבות שיש בהן להצביע כי הוא מבצע עבודה או נותן שירות, בעבור המחזיק במקרקעין." הערות: לא ברור איך החזקה המוצעת מוסיפה על יסודות העבירה. כאשר התביעה מוכיחה כי העובד ביצע עבודה או נתן שירות "עבור" המחזיק, הלא היא כבר הוכיחה את היסוד העובדתי שבעבירה בכך שהתביעה הוכיחה כי המחזיק "העביד עובד זר". כמו כן, אם התביעה מוכיחה כי קיימות ראיות נסיבתיות שמצביעות על כך שהעובד ביצע עבודה בעבור המחזיק, היא הוכיחה את היסוד העובדתי של העבירה. אם כן, מה מוסיפה החזקה? לשם מה ליצור אותה? יוער כי דברי ההסבר מציינים, כי חזקה זו תואמת את ההלכות שנקבעו בפסקי דין שונים של בתי הדין לעבודה. אלא שהחזקה שקיימת בפסיקת בתי הדין לעבודה הינה שונה במקצת: הפסיקה קבעה כי כאשר עובד זר נמצא בשטחו (או עובד בשטח) של מחזיק במקרקעין, קיימת חזקה כי הוא עובד בעבור המחזיק. פס"ד המצוין בדברי ההסבר, ניר עם כהן: תפ (ב"ש 1018/04), אינו ברור לגבי היקף חזקה זו7, אולם פסקי דין אחרים מחדדים את החזקה. לדוגמא, (פס"ד אילן בן יאיר: תפ (ב"ש) 1238/08: " הפסיקה קבעה כי במקרה בו עובד זר נמצא בשטח הנכס והוא עובד בו, הרי שקיימת חזקה כי אותו עובד עבד עבור בעל הנכס או מבצע הפרויקט בפועל, אלא אם יוכיח הנאשם אחרת. " וכן נקבע ב- תפ (י-ם) 211/07 (משרד התעשייה המסחר והתעסוקה נ' עראמין סעדי), בו העובדים נמצאו בשטח עובדים בעבודת שיפוץ: "בעניין זה ההלכה היא, כי עת שעובדים נמצאים בשטח השייך או נמצא בשימוש של בעל מקרקעין קמה חזקה לפיה לעובדים קיים קשר של יחסי עובד מעביד עם אותו בעל מקרקעין, אלא אם יוכח אחרת ע"י אותו בעל מקרקעין. זהו המבנה המשפטי הראוי במקרה של העסקת עובדים זרים. " אם לכך הייתה כוונת ההצעה – ליצור חזקה לפיה אדם שנמצא בשטח ועובד בו, חזקה כי הוא מועסק על ידי מחזיק המקרקעין – לא כך היא נוסחה, ובכל מקרה, אם הפסיקה קבעה חזקה עובדתית – העולה מניסיון החיים – לשם מה ליצור חזקה שבדין בענין זה? קביעת חזקה בדין הפלילי היא בעייתית, כיוון שהיא הופכת את נטל ההוכחה במשפט. כידוע, נטל ההוכחה רובץ על התביעה להוכיח, מעבר לכל ספק סביר, את יסודות העבירה. אולם, כאשר החוק קובע חזקה (בשונה מחזקה ששופט קובע על בסיס ניסיון החיים8), נטל ההוכחה עובר לכתפי הנאשם אשר צריך להוכיח את טענתו. כל עוד הנאשם לא הוכיח את טענתו, חייב בית המשפט לקבוע כי הוכחה העובדה אשר ביסוד העבירה. (ויצוין כי רמת ההוכחה הנדרשת אינה ברורה. בתי המשפט קובעים את רמת ההוכחה בכל חזקה בנפרד, בהתאם ללשון החוק, תכלית החוק, שיקולי מדיניות, ועוד.9) כמובן, החזקה בדין הפלילי אמורה להיות חריג. יש לקבוע חזקה לא רק כאשר קיים קשר הגיוני ועובדתי בין העובדה לבין המסקנה שנקבעה על ידי החזקה, אלא כאשר קיים בנוסף קושי ראייתי מצד התביעה, שהחזקה באה לפתור – בדדך כלל, כאשר המידע הרלוונטי מצוי בידי הנאשם, ולא בידי התביעה. יש גם לוודא כי לנאשם אפשרות מעשית לסתור את החזקה. במקרה של העסקת עובדים זרים ללא היתר, נדמה כי ישנו קשר הגיוני בין הימצאות אדם שעובד במקום לבין המחזיק במקרקעין כמעסיקו. נדמה עוד כי במקרים רבים, המידע הרלוונטי להוכחת העובדות נמצא בידי הנאשם: אם נמצא עובד זר אשר מבצע עבודה במקום, ידוע שהוא עובד עבור מישהו, אבל לא תמיד יכולה עובד הזר להצביע על המעסיק (לפעמים כי אין אפשרות לאתר את העובד הזר, לפעמים כי הוא בעצמו אינו יודע מי בדיוק העסיקו, וכו'). סביר להניח כי הוא עובד עבור מחזיק המקרקעין – ואם מחזיק המקרקעין אינו המעסיק, בידו האפשרות להסביר למה העובד הזה מבצע עבודות בשטח שלו, ומי אכן המעסיק – בידו המידע הנדרש כדי לסתור את החזקה. אולם, על הוועדה לבחון האם היא תרצה לקבוע ברירת המחדל לפיה המחזיק במקרקעין הוא המעסיק, אם הוא לא מוכיח אחרת, אפילו כאשר קיים קבלן או נותן שירות אחר שעובד בשטח. בנוסף, כיוון שהכלל במשפט הפלילי הוא כי נטל ההוכחה רובץ על כתפי התביעה, אין לכרסם בעיקרון בסיסי זה אלא אם כן הדבר חיוני להשגת אינטרס ציבורי חשוב. לכן, מוצע לברר נתונים המראים עד כמה קיים קושי ראייתי בתיקים של העסקת עובד זר. בכמה תיקים התביעה לא הייתה מסוגלת להוכיח מי הוא המעסיק של העובד? האם במקרים הבעייתיים, הייתה חזקה זו משנה את התוצאה? מה הן ההוכחות שהתביעה נדרשת לאסוף ולהביא לבית המשפט כדי להוכיח מי הוא המעסיק, ועד כמה קשה לאסוף הוכחות אלה? אם החזקה העובדתית אשר קבעה הפסיקה בעניין זה מאפשרת לתביעה לגבור על הקשיים הקיימים בהוכחת העבירה, למה יש לקבוע חזקה שבדין שתהפוך את נטל ההוכחה? הסדר לסגירת תיק מותנית סעיף 5 להצעת החוק מציע לקבוע הליך חדש בתוך ההליך הפלילי: הסדר לסגירת תיק מותנית. מוצע להסמיך תובע להציע לחשוד סיום מוסכם של תיק הפלילי נגדו, מחוץ לכותלי בית המשפט, בכפוף להודאת הנאשם בעובדות, והתחייבות הנאשם לקיים תנאים שהתובע רשאי לקבוע. הסדר דומה מוצע על ידי הממשלה בהצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 61) (הסדר לסגירת תיק מותנית), התשס"ט–2008, (להלן: הצעת החוק הכללית) המונחת על שולחן הוועדה והקשורה בהצעת החוק בעניין הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה. כפי שהודגש מספר פעמים על ידי יושב ראש הוועדה בדיונים אלה, כשם שיש להבנות את שיקול הדעת השיפוטי בענישה, כך יש להבנות את שיקול הדעת של התביעה בענישה (לדוגמא, בבחירת סעיפי אישום, ובהסדרי טיעון). ההסדר המוצע כאן – ובהצעה הכללית של סגירת תיק מותנית – מקנה לתובע סמכויות רבות, ללא בלמים ואיזונים ראויים. ובכל מקרה, יש לשקול האם זה ראוי לעגן הסדר חדש, הליך ביניים חדש בתוך ההליך הפלילי, רק בתחום מאוד ספציפי, קרי עבירות של העסקת עובד זר; או האם יותר נכון יהיה להסדיר את ההליך החדש במסגרת הצעת החוק הכללית של סגירת תיק מותנית, ואז להחליט לאיזה עבירות או נושאים ההסדר מתאים? יש גם לקבל נתונים מהתביעה: כמה תיקים של העסקת עובד זר נסגרים על ידי תובעים בשל חוסר עניין לציבור? במילים אחרות – האם יש צורך בהליך הביניים הזה בתחום הספציפי של העסקת עובדים זרים? והאם – גם בהנחה שהייתה מתקבלת הצעת החוק בעניין סגירת תיק מותנית – העבירות דנן היו מתאימות להחלת ההסדר? בדברי ההסבר להצעת החוק הכללית של סגירת תיק מותנית נטען, כי הסדר זה יעשיר את "ארגז הכלים" העומד לרשות התביעה ויאפשר התאמה טובה יותר בין חומרת העבירה ונסיבות ביצוע לבין חומרת התגובה החברתית המופעלת נגד העבריין. לצד זאת, ההסדר יאפשר גם את הרחבת האכיפה על תיקים פליליים שכיום נסגרים מחוסר עניין לציבור, בין מאחר שאינם מצדיקים סנקציה פלילית ובין בשל אילוצי כוח אדם וזמן שיפוטי. כיום, בהעדר אמצעי ביניים הולם, נאלץ לעיתים תובע – במקרים מהסוג הנדון – להגיש כתב אישום או לסגור את התיק, אף ששתי חלופות אלה אינן תמיד הולמות. במקרים כאלה נקיטת הליך פלילי היא לעיתים אמצעי חמור מדי בנסיבות העניין, ואילו סגירת התיק אינה ממצה את האינטרס הציבורי שבאכיפת החוק, המצדיק תגובה חברתית הולמת גם במקרים לא חמורים. הסדר לסגירת תיק מותנית, כך לפי ההצעה הממשלתית הכללית, יוצע על ידי תובע כאשר קיימת תשתית ראייתית להגשת כתב אישום נגד חשוד. ההסדר יוצע כאשר בנסיבות ביצוע העבירה הספציפית ניתן להסתפק בסגירת תיק, המותנית בכך שהחשוד ימלא את התנאים שייקבעו ויוסכמו בינו לבין התביעה. בין התנאים שניתן יהיה על פי המוצע לכלול בהסדר בחוק הכללי: פיצוי של ניזוק או שיפוי נזק שנגרם בעקבות ביצוע העבירה; השבת רווחים לא חוקיים או טובות הנאה שהושגו בעקבות ביצוע העבירה; חיוב בביצוע פעולה אחרת שיש בה כדי להשיב מצב לתיקונו והפניית החשוד לתוכנית טיפול שיציע לו שירות המבחן. בעבירות של העסקת עובד זר, מוצע כי התנאים שהתובע יהיה מוסמך לקבוע יהיו שניים: (1) תשלום קנס בגובה של מחצית הקנס הקבוע לעבירה (ולא ברור אם התובע יכול לקבוע קנס בסכום אחר); (2) התחייבות להימנע מעבירה, לאחר הודאת הנאשם (יכול שיהיה בצירוף ערובה). התובע מוסמך אף לקבוע את הדרך שבה החשוד יוכיח לו כי מילא את תנאי ההסדר. משמעות הדבר, כי ההסדר הכללי המוצע מעגן הסכם בין הרשות השלטונית (מערכת התביעה) ובין מי שחשוד בביצוע עבירה פלילית, על פיו החשוד מסכים כי יוטלו עליו תנאים והתחייבויות שונות, וזאת אף ללא שהוכחה אשמתו בהליך ראייתי בפני בית משפט. החשוד מסכים להצעה משום שבקבלתה יש כדי להקנות לו הטבה מסוימת – אי העמדה לדין פלילי. הרשות מסכימה כדי להבטיח "ענישה" מהירה ואפקטיבית יותר, כדי לפנות משאבים לטיפול בתיקים אחרים, כדי למנוע הליכי משפט כשאלו עלולים להזיק לנפגע או לאינטרסים ציבוריים אחרים, וכיו"ב. אולם, להסדר המוצע מספר בעיות עקרוניות: • החלטות על סגירת תיק מותנית המתקבלות על ידי תובעים במקרים דומים, עשויות להיות שונות, בהתאם לגישות שונות, מבלי שהשוני יהיה מבוסס על הבדל ענייני בין המקרים. שוני כזה בהחלטות פירושו גם אי שוויון בביצוע החוק, ובכך יש משום פגיעה בעיקרון בסיסי של מערכת המשפט וחשש לאי צדק במקרים מסוימים (כלומר, אין הבנייה של שיקול הדעת); • התובעים שאמורים להחליט על סגירת תיק מותנית אינם בהכרח מצוידים בראיה מקיפה ובנתונים מספיקים כדי לקבוע מדיניות מבוססת כראוי לגבי החלת ההסדר על עבירות מסוימות, או כדי להחליט במקרה מסוים, בדרך הטובה ביותר מבחינת הציבור; • עומס העבודה המוטל על רשויות אכיפת החוק ומגבלות כוח אדם עלולים ליצור חוסר בהירות בקביעת סדרי עדיפויות בפעולות האכיפה. • על כל אלה יש להוסיף שהשקיפות ויכולת הבקרה על פעולות תובע (בניגוד להליך שיפוטי) מאוד נמוכות. יש לזכור כי יתרונותיו של הליך שיפוטי על מפני הליך מנהלי רבים, בין היתר – גם מבחינת אינטרס הציבור. הליך שיפוטי הוא גלוי ופומבי; הוא כפוף לכללי פרוצדורה ברורים וקשוחים למדי; ההחלטות המתקבלות בו מנומקות באריכות, וניתנות לערעור בהליך מסודר המבטיח ביקורת אפקטיבית על ההכרעות של הערכאות הנמוכות יותר. כל אלה, מאפשרים הלכה למעשה ביקורת ציבורית ומערכתית אפקטיבית ומקטינים את החשש מפני משוא פנים, הפליה, שיקולים זרים ושרירות. לכן, ברי שהצעת החוק כללית בענין סגירת תיק מותנית תזכה לדיון ממצה בוועדת החוקה. יש לשקול להבנות של שיקול דעתו של התובע בהליך, להתוות את השיקולים שעליו לקחת בחשבון בהחלטתו, וכן להבטיח מנגנון לביקורת על החלטת התובע . הצעת החוק מציעה לא רק להגביר את סמכויות התובע, באמצעות ההסדר לסגירת תיק מותנית, אלא היא מציעה להקנות יותר שיקול דעת לתובע כאשר בו-זמנית היא מציעה להצר את שיקול הדעת של השופט בתיק. בעבירה שמוצע לחוקק בגינה קנס מינימום כאשר אדם מבקש להישפט, כיצד מתיישבת גישה כזו עם הצעה להסמיך את התובע לקבוע קנס נמוך מזה – ואף לא להבהיר מה הם השיקולים הראויים שישקול התובע? אם בית המשפט אינו מוסמך להקל בעונשו של נאשם בשל נסיבות אישיות, מדוע שהתובע יוכל להקל בעונשו בשל נסיבות אישיות, וכל שכן, מדוע שהתובע יהיה מוסמך להקל בעונשו בשל עומס על המערכת (כלומר – על התביעה)? לכן, לא מתאים לייסד מנגנון זה אגב עבירות של החוק בענין עובדים זרים. ואולם – אף אם היה הסדר כללי – דווקא כאן – ובמיוחד נוכח הצרת שיקות הדעת של בית המשפט, לא מתאים לנקוט בהסדר זה. למעשה, יוצא מכך שבמקרים שבהם ברור כי העונש המירבי מוגזם, וכדי להרתיע אנשים מלפנות – גם במקרים המצדיקים זאת – לבית המשפט, יוכל רק התובע, "לפסוק" עונש נמוך יותר (ללא שקיפות, ללא בקרה אמיתית, וללא שוויון באכיפת הדין). מעבר לכך, יש לשים לב כי בעבירות של חוק עובדים זרים, מוסמך התובע לקבוע אך ורק שני תנאים בהסדר: קנס בגובה של מחצית הקנס הקבוע החוק (ולא ברור אם מדובר בסכום מקסימום, סכום מינימום, סכום מומלץ, או סכום קבוע). בעבירות אחרות, לדוגמא עבירות בהן יש נפגע עבירה, או כאשר יש נסיבות מיוחדות לנאשם, אפשר שהסדר לסגירת תיק מותנית יהיה מותאם לעבירה ולנאשם, בכך שהתובע יכול לקבוע מגוון של תנאים, ובכך לחסוך לא רק במשאבי המערכת התביעה והשיפוט, אלא גם לתרום לקהילה, להקל על נפגע העבירה, להקל על החשוד שאין לו משאבים, וכו'. אולם פה מוצע לקבוע כי התובע יכול רק להטיל קנס ולקבל מהחשוד התחייבות להימנע מעבירה. לא מוצע כאן לתובע מגוון של אפשריות שהוא יכול להתאים לחשוד האינדיבידואלי העומד לפניו. כמו כן, אין מעגל חיצוני של אנשים שיכולים לצאת נהנים מההסדר, וכן אין מעגל של אנשים שיכולים להיפגע אם התיק יטופל על ידי בית המשפט. אם כן, מה התועלת בכך שהתובע יקבע את ההסדר? כבר יש מנגנון של קנס מינהלי מצד אחד, ושפיטה בבית משפט מצד שני: מה מוסיף ההסדר של סגירת תיק מותנית? לכן, נדמה כי עבירות של העסקת עובד זר ללא היתר אינן העבירות המתאימות להסדר של סגירת תיק מותנית, ועל אחת כמה וכמה, אינן מתאימות להיות העבירות הראשונות להסדיר בהם הסדר חדש זה. תיקון חוק העבירות המינהליות סעיף 6 להצעת החוק מציע לתקן את חוק העבירות המנהליות, התשמ"ו–1985. הכלל הקבוע בחוק העבירות המנהליות הוא שניתן להעמיד אדם לדין בשל עבירה מינהלית רק כאשר קיימות "נסיבות המצדיקות זאת מטעמים שיירשמו". מוצע לקבוע כי בעבירות מינהליות מסוימות (ראה להלן), אם נמצא שהנאשם גם עבר על עבירה של העסקה שלא כדין של העובד, יהיה זה תנאי מספיק כדי להוות נסיבות המצדיקות הגשת כתב אישום. 15. סמכות תובע (א) קביעת עבירה כעבירה מינהלית אין בה כדי לגרוע מסמכותו של תובע להגיש בשלה כתב אישום, כאשר הוא סבור שהנסיבות מצדיקות זאת מטעמים שיירשמו, ובלבד שטרם נמסרה הודעה על הטלת הקנס; סעיף זה אינו גורע מסמכותו של תובע להגיש כתב אישום אם ביקש מקבל ההודעה להישפט על העבירה. "(ב) היה לתובע יסוד סביר להניח שאדם עבר עבירה מינהלית לפי סעיף 2(ב)(3), (4), (5) או (8)10 לחוק עובדים זרים, התשנ"א–1991, וכן ראה כי באותו אירוע קיימות ראיות מספיקות לאישום אותו אדם בעבירה של העסקה שלא כדין לפי סעיפים 2(א)11 או 4(א) או (ב)12 לחוק האמור, יהיה די בקיומן של ראיות כאמור כדי להוות נסיבות המצדיקות הגשת כתב אישום בשל העבירה המינהלית, כאמור בסעיף קטן (א)." לא ברור מה הצורך בתיקון זה. סעיף 15 קובע כי יש לתובע את שיקול הדעת להחליט כי הנסיבות מצדיקות הגשת כתב אישום – האם יש תובעים שסבורים כי במקרה הזה הנסיבות אינן מצדיקות הגשת כתב אישום? והאם היה מקרה כשלהו בו קבע בית המשפט כי במקרה כזה לא מדובר בנסיבות המצדיקות הגשת כתב אישום? מה הסמכות של בית המשפט למחוק כתב אישום במקרה בו בחר תובע להעמיד לדין (שלא על יסוד שוויון כאכיפה או זוטי דברים)? נראה כי כאשר מדובר באדם שעבר, לפחות, על שתי עבירות לפי חוק עובדים זרים, תובע ישתכנע בקלות כי הנסיבות מצדיקות הגשת כתב אישום. הכלל הקבוע בסעיף 15 היום, שלפיו דרך המלך בעבירה מינהלית היא הטלת קנס מינהלי, וכי אפשר לסטות מדרך המלך במקרים המתאימים, הוא כלל חשוב, ואין לכרסם בכלל זה ללא צורך וללא תועלת של ממש, כאשר ניתן להגיש כתב אישום ללא הפרעה במקרים המפורטים בסעיף המוצע. האם הנחיות לתובע לא צריכות להינתן על ידי פרקליט המדינה? והאם לא ניתן בשורה של מקרים כשהוחלט על הגברת האכיפה בתחום מסוים (הן לגבי העמדה לדין, הן לגבי עסקאות טיעון), דבר המאפשר גם גמישות והתאמה לצורך העיתים? מדוע לקבוע בחוק כלל כזה? מוצע לברר עם נציגי משרדי המשפטים, האם יצאו הנחיות כאלו, ואם כן – מדוע לא די בהן. צו להגבלת שימוש במקום סעיף 7 להצעת החוק מציע לתקן את חוק הגבלת השימוש במקום לשם מניעת ביצוע עבירות, התשס"ה–2005, כך שבית המשפט השלום יהיה מוסמך לצוות על הגבלת שימוש במקום, בהליך אזרחי, כאשר יש חשש שבית עסק ישמש לביצוע עבירה של העסקת עובד זר, אם בבית עסק נעברו שתי עבירות קודמות במשך חמש השנים האחרונות, אלא אם ההגבלה תגרום לפגיעה באינטרס ציבורי חשוב, או תגרום נזק כלכלי "שאינו סביר". להלן החוק הקיים, משולב עם התיקון המוצע: חוק הגבלת שימוש במקום לשם מניעת ביצוע עבירות, תשס"ה-2005 1. הגדרות בחוק זה – "בעלים של מקום" – לרבות שוכר; "עבירה" – עבירה של העסקת עובד זר שלא כדין או עבירה על הוראה בחוק העונשין, התשל"ז-1977, כמפורט להלן: (1) עבירה של סרסרות למעשי זנות לפי סעיף 199; (2) עבירה של הבאת אדם לידי עיסוק בזנות לפי סעיף 202; (3) עבירה של סחר בבני אדם לעיסוק בזנות לפי סעיף 203א; (4) עבירה של החזקת מקום לשם זנות לפי סעיף 204; (5) עבירה של השכרת מקום לשם זנות לפי סעיף 205; מיום 29.10.2006 תיקון מס' 1 ס"ח תשס"ז מס' 2067 מיום 29.10.2006 עמ' 6 (ה"ח 231) (3) עבירה של סחר בבני אדם לעיסוק בזנות לפי סעיף 203א לפי סעיף 377א(א)(5); "צו הגבלה מינהלי" – צו שהוצא לפי סעיף 3; "צו הגבלה שיפוטי" – צו שהוצא לפי סעיף 2; "צו הגבלת שימוש" – צו הגבלה שיפוטי או צו הגבלה מינהלי; "תובע" – כמשמעותו בסעיף 12 בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, וכן קצין משטרה בדרגת פקד ומעלה שהסמיך לענין זה המפקח הכללי של משטרת ישראל. 2. צו שיפוטי להגבלת שימוש במקום (א) (1) בית משפט השלום, רשאי, לבקשת תובע, ליתן צו להגבלת שימוש במקום, בהליך אזרחי, אם שוכנע כי קיים יסוד סביר לחשש שהמקום ישמש לביצוע עבירה אם לא יינתן צו הגבלת שימוש. (2) בבואו ליתן צו הגבלה שיפוטי ישקול בית המשפט, בין השאר, ביצוע עבירות קודמות במקום, את ידיעת בעל המקום או המחזיק או על ביצוע עבירה במקום או על הכוונה לבצע עבירה במקום ואת מידת הפגיעה שיגרום להם הצו. (3) בסעיף קטן זה, "עבירה" – למעט עבירה של העסקת עובד זר שלא כדין. (א1) בית משפט השלום, רשאי, לבקשת תובע, ליתן צו להגבלת שימוש במקום, בהליך אזרחי, אם שוכנע כי קיים יסוד סביר לחשש שהמקום ישמש לביצוע עבירה של העסקת עובד זר (בסעיף קטן זה – עבירה), אם לא יינתן צו הגבלת שימוש, ובלבד שנוכח כי התקיימו כל אלה: (1) המקום הוא בית עסק; (2) בבית העסק נעברו בחמש השנים האחרונות שתי עבירות לפחות כאמור בסעיף 4א(א) או (ב) לחוק עובדים זרים, התשנ"א–1991 (בסעיף קטן זה – עבירות קודמות); (3) למחזיק במקום או לבעל המקום, אם ניתן לאתרו בשקידה סבירה, ניתנה התראה בכתב שבה הוא נדרש לנקוט צעדים למניעת הישנות העבירה, וכן הובא לידיעתו ביצוען של עבירות קודמות בבית העסק ואפשרות הגבלת השימוש במקום לפי הוראות סעיף זה, במקרה של הישנות העבירה; (4) הגבלת השימוש במקום לא תגרום לאחד מאלה: (א) פגיעה בביטחון המדינה, בשלום הציבור, או באינטרס ציבורי חשוב אחר; (ב) נזק כלכלי חמור שאינו סביר בנסיבות העניין לבעל המקום, למחזיק במקום או לאדם אחר. (ב) הודעה על בקשה למתן צו הגבלה שיפוטי תוצג במקום שאליו מתייחסת הבקשה ותומצא לבעלים של המקום ולמחזיק במקום, אם ניתן לאתרם בשקידה סבירה בנסיבות הענין; בית המשפט לא ייתן צו כאמור אלא לאחר שנתן להם, אם הם ידועים, הזדמנות להשמיע את טענותיהם. (ג) עותק של צו הגבלה שיפוטי יוצג במקום שעליו הוא חל ויומצא לבעלים של המקום ולמחזיק במקום, אם ניתן לאתרם בשקידה סבירה בנסיבות הענין. (ד) צו הגבלה שיפוטי יעמוד בתוקפו לתקופה שתיקבע בו ואשר לא תעלה על 90 ימים, אלא אם כן בוטל בתקופת תוקפו בידי בית משפט; בית המשפט רשאי להאריך את תוקפו של צו הגבלה שיפוטי לתקופות נוספות שלא יעלו כל אחת על 90 ימים. (ה) (1) בית משפט שנתן צו הגבלה שיפוטי רשאי לשנות את תנאי הצו או לבטלו לבקשת תובע או מי שרואה את עצמו נפגע מהצו ואשר לא הוזמן להשמיע את טענותיו. (2) בית המשפט רשאי לדון מחדש בצו הגבלה שיפוטי שנתן אם ראה כי הדבר מוצדק בשל נסיבות שהשתנו או עובדות חדשות שהתגלו לאחר מתן הצו. (ו) תובע או מי שרואה את עצמו נפגע מצו הגבלה שיפוטי רשאי לערער על החלטת בית המשפט לבית משפט מחוזי בדרך שמערערים על החלטה בענין אזרחי והערעור יידון לפני שופט יחיד. (ז) הוראות חוק זה לענין צו הגבלה שיפוטי יחולו גם לענין הארכה של צו הגבלה שיפוטי. 3. צו מינהלי להגבלת שימוש במקום (א) (1) היה למפקד מחוז במשטרת ישראל חשד סביר כי מקום משמש לביצוע עבירה וכי יש יסוד סביר לחשש שהמקום ימשיך לשמש לביצוע עבירה אם לא יוגבל השימוש במקום באופן מיידי, רשאי הוא ליתן צו להגבלת השימוש במקום, לתקופה שיקבע בצו, והוא רשאי להאריכה לתקופות נוספות ובלבד שסך כל התקופות לא יעלה על 30 ימים. (2) עותק של הצו יוצג במקום שעליו הוא חל ויומצא לבעלים של המקום ולמחזיק במקום, אם ניתן לאתרם בשקידה סבירה בנסיבות הענין. (ב) הרואה את עצמו נפגע מצו הגבלה מינהלי רשאי לעתור לביטולו או לשינוי תנאים בו לבית משפט השלום; בית המשפט רשאי לבטל את הצו, לשנות בו תנאים או לאשרו; על החלטת בית משפט השלום ניתן לערער לבית משפט מחוזי כאמור בסעיף 2(ו). 4.תוכנו של צו הגבלת שימוש צו הגבלת שימוש יקבע תנאים, הגבלות או איסורים על השימוש במקום הנקוב בצו ולתקופה הנקובה בצו, לרבות בדרך של סגירת המקום והכל במידה שלא תעלה על הנדרש בנסיבות הענין כדי למנוע ביצוע עבירה במקום. 5. ביצוע של צו הגבלת שימוש ניתן צו הגבלת שימוש רשאי שוטר להיכנס למקום שלגביו ניתן הצו ולנקוט אמצעים סבירים, לרבות שימוש בכוח, הדרושים כדי להבטיח את קיום הצו. 6. הפרה של צו הגבלת שימוש המשתמש במקום או המרשה לאחר להשתמש במקום בניגוד לצו הגבלת שימוש, דינו – מאסר שנתיים. 7. ביצוע ותקנות שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו, לרבות בדבר – (1) המצאת עותק של צו הגבלת שימוש לפי סעיפים 2 ו-3; (2) המצאת הודעה על הגשת בקשה למתן צו הגבלה שיפוטי, לביטולו או להארכת תוקפו לפי סעיף 2; (3) סדרי הדיון בבקשה למתן צו הגבלה שיפוטי, לביטולו או להארכת תוקפו לפי סעיף 2 ובבקשה לביטולו של צו הגבלה מינהלי או לשינויו לפי סעיף 3. *** הערות: החוק להגבלת שימוש במקום מתייחס כיום רק לעבירות זנות, ובזמנו עלה בדיון הצעה להרחיב את ההסדר גם למקום למכירת סמים (אשר לא התקבלה). מטרתה של סגירת מקום, או הגבלת השימוש, הייתה, לפי הצעת החוק המקורית, "להקשות על הקשר שבין קהל הלקוחות לבין המקום שבו ניתנים שירותי הזנות". כך גם עבירות של מכירת סמים יכולה להיות דומה לעבירות זנות, בכך שסוגרים מקום בו לקוחות מגיעים כדי "לקנות" את המוצר. בדיונים על הצעת החוק בשנת 2005, ציין יושב ראש הוועדה דאז, כי "האופי של החוק הזה מיועד למקומות שיפריעו בעיקר ללקוחות להגיע, למנוע את הגישה של הלקוחות." (דיון בוועדת חוקה לקראת קריאה 2 ו-3 בתאריך 23.3.05). עבירה של העסקת עובד זר אינה דומה לעבירות זנות, או אפילו לעבירות של מכירת סמים; מדובר בעסק שמטרתו יכול שתהיה חוקית לחלוטין, ואף מועילה לציבור, שלא כמו מקום המשמש לביצוע עבירות זנות. בנוסף, מעשה זנות, וכן מכירת סמים, מזיקים לציבור בצורה ישירה, ולכן יש טעם בסגירת המקום במהירות רבה כדי למנוע את המשך הנזק. הגבלת השימוש בעסק שמעסיק עובד זר לא מנתקת קשר בין לקוחות לבין מקום, וכן איננה עוצרת פעולה שיכולה לגרום נזק מיידי לציבור. פעולה כזאת היא על פני הדברים עונשית והרתעתית בלבד, ולא נדרשת כדי לעצור מיידית את המשך ביצוע העבירה. יש לקבל הסבר מדוע לכלול את ההסדר המוצע בחוק להגבלת שימוש במקום. יש גם לציין כי על פי המוצע בהצעה הממשלתית, יחול סעיף 3 - אשר מסמיך את המשטרה להוציא צו מינהלי להגבלת שימוש במקום ל-30 יום – גם על עבירה של העסקת עובד זר, והוא יחול אף אם לא מדובר בבית עסק, וללא התנאים המגבילים הנוספים שנקבעו בסעיף מוצע 2(א1). ייתכן שזו טעות, אך המיקום של ההסדר המוצע מביא לתוצאה זו.