חומר רקע

לקראת דיון הוועדה לזכויות הילד של הכנסת בנושא "ילדים וצרכנות" יוצגו במסמך שלהלן נתונים על ילדים וצרכנות, יובאו חוקים וכללים המסדירים נושא זה בישראל וייבדק אופן ומידת יישומם בפועל ויועלו נושאים שלפי ארגונים העוסקים בזכויות הצרכן מהווים מוקד לתלונות ולקושי בהקשר של צרכנות ילדים. תמצית • בעולם המערבי ילדים ובני נוער נדרשים לתפקד כצרכנים מגיל צעיר, הם צופים בפרסומות המכוונות אליהם, משפיעים על הוצאות המשפחה ובעלי מקורות הכנסה שמאפשרים להם לרכוש מוצרים בעצמם. 29% מבני הנוער מבצעים רכישות באינטרנט, לרוב בני הנוער בגילאי 12 ומעלה יש טלפון נייד ושיעור בני הנוער המחזיקים בטלפון נייד עולה עם הגיל. לצרכנות יש חלק חשוב בתרבות הבילוי של ילדים ובני נוער בימינו. • הפרסום והשיווק המיועדים לילדים ולבני-נוער הולך ותופס מקום חשוב בשוק הפרסום. היכולת להבין שמאחורי הפרסומות יש כוונה מסחרית מתפתחת בגיל מאוחר יותר מהיכולת להבחין בין פרסומת לתוכנית. אף כי יש הבדלים בין מחקרים בשאלה כיצד להגדיר ולהעריך את רמת ההבנה של הילד בנושא זה, רובם קבעו כי רוב הילדים פיתחו יכולת להבחין בין פרסומת לתכנית והבינו את הכוונה המסחרית של הפרסומת בגיל 12-10. היכולת להתמודד עם טכניקות שיווק ופרסום שאינן מסורתיות מתפתחת לרוב בגיל מאוחר יותר. • השפעה שלילית של מסחור וחשיפה לפרסומות על ילדים עשויה לבוא לידי ביטוי במספר אופנים: פגיעה בקשר בין הורים לילדיהם בשל הפצרות הילדים לרכישת מוצרים, גרימת קשיים חברתיים לילדים ולבני נוער והפעלת לחץ חברתי, פגיעה בדימוי הגוף של ילדים ובני נוער, עידוד ילדים לעישון, שתיית אלכוהול וצריכת מוצרים אחרים המזיקים לבריאותם, השמנת יתר, חשיפת ילדים לתכנים מיניים ומסחור של המיניות, הבניית זהויות מגדריות והגדלת תחושת אי השוויון בין ילדים משכבות שונות באוכלוסייה. עם זאת העדות המחקרית בדבר הקשר בין חשיפה לפרסומות לבין השפעות שליליות אלה מועטה ואיננה חד משמעית. • החקיקה בישראל פועלת להגן על ילדים ובני נוער כצרכנים באמצעות כמה חוקים והוראות מרכזיות: חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962, חוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 ותקנות הגנת הצרכן (פרסומות ודרכי שיווק המכוונים לקטינים), התשנ"א-1991, חוק איסור פעילות מסחרית במוסדות חינוך, התשס"ח-2007, כללי המועצה לשידורי כבלים ושידורי לווין וכללי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו. • ההסדרה הקיימת נוטה להתמקד בכלי השיווק המסורתיים (קרי: פרסום בטלוויזיה או באמצעות מודעות פרסום), בערוצים ובמקומות מוגדרים, ומתקשות להתמודד עם טכניקות שיווק שאינן מסורתיות הנפוצות כיום בקרב מפרסמים ועם פרסום ושיווק שאיננו מכוון לילדים ובני נוער בלבד. מבחינת יישום ההוראות עולה כי כלי האכיפה העומדים לרשות המדינה בהקשר זה מוגבלים. הממונה על הגנת הצרכן במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן תמ"ת) פועל לפי תלונה בלבד ואף כי טיפל במספר מקרים של הפרת תקנות הגנת הצרכן (פרסומות ודרכי שיווק המכוונים לקטינים), התשנ"א-1991 מעולם לא הוגש כתב אישום נגד מפירי החוק. במסגרת משרד החינוך פועלת וועדה שמנפיקה אישורים לגורמים מסחריים לפעילות בבתי ספר. בכל שנה ניתנים בין 10 ל-20 היתרים מסוג זה. עם זאת, הוועדה איננה גוף מפקח. משרד החינוך לא העביר מידע על העמדה לדין של עובדי הוראה או מנהלי מוסדות חינוך בגין עבירה על חוק איסור פעילות מסחרית במוסדות חינוך, התשס"ח-2007. • גופים המטפלים בזכויות הילד ובפניות של ציבור הצרכנים, בהם המועצה הלאומית לשלום הילד, ארגון "אמון הציבור" והמועצה הישראלית לצרכנות, מצביעים על שוק התקשורת והטלפונים הניידים כתחום המהווה מוקד לתלונות בנושא צרכנות ילדים. עיקר התלונות מתקבלות על רקע חיוב ישיר של חשבונות טלפונים ניידים על שירותים שונים, בהם שירותי תוכן בתשלום בטלפון הנייד ומשחקים ופרסומות באינטרנט, שבמסגרתם נדרשים המשתתפים לרשום מספרי טלפון נייד כאחד מתנאי ההשתתפות. נטען כי החיוב באמצעות חשבון הטלפון הנייד מסיר חסמים לביצוע עסקאות בידי ילדים ובני נוער ומאפשר להם להתחייב לעסקאות לטווח ארוך בלי שיהיו מודעים לתנאי העסקה. בדיון הוועדה לזכויות הילד בנושא חובות ילדים ובני נוער לחברות הסלולר בשנת 2007 הוחלט על הקמה ועדה משותפת לנושא. וועדה זאת לא הוקמה. 1. רקע בעולם המערבי ילדים ובני נוער נדרשים לתפקד כצרכנים מגיל צעיר ביותר. הם נחשפים לפרסומות המכוונות במיוחד לילדים ולבני נוער, מעורבים בהחלטות הצרכניות שמשפחתם מקבלת, משפיעים על הוצאות המשפחה ובעלי מקורות הכנסה שמאפשרים להם לרכוש מוצרים בעצמם. בסקר שערך בשנת 2007 משרד התמ"ת בשיתוף המועצה הלאומית לשלום הילד עלה כי לילדים בני 12 עד 15 יש הכנסה ממוצעת של קרוב ל-650 ש"ח בחודש מדמי כיס, ממתנות ומעבודה. יש להניח כי הכנסתם של בני נוער עולה ככל שהם גדלים. ההחלטות הצרכניות של ילדים בגיל זה הן עצמאיות למדי גם כשמדובר במוצרים יקרים. ההשפעות העיקריות על ההחלטות הצרכניות של הילדים מקורן בפרסומות ובמותגים, בחברים ובמושאי הערצה כגון זמרים ולהקות, סלבריטאים, תכניות טלוויזיה וכד'. לגורם המחיר, להורים ולבני משפחה ניתן מקום שולי יחסית בבחירת מוצרים על ידי הילדים. כן עולה ממצאי הסקר כי לילדים השפעה על החלטות צרכניות של המשפחה. 58.2% מן ההורים מסכימים שקניית מזון לבית מושפעת מהעדפותיהם של הילדים, 50.1% סבורים כי לילדים השפעה רבה על קניית מוצרים הקשורים אליהם ישירות ו-13% מעידים כי לילדים השפעה על רכישת מוצרים כלליים למשפחה. מכיוון שמדובר בקבוצת גיל צעירה יחסית, סבורים עורכי המחקר כי השפעתם בגילאים מבוגרים יותר גדולה יותר.1 סקר בנושא הרגלי צריכה מקוונת של בני נוער בגילאי 14 עד 17 שנערך בראשית 2009 מצא כי 29% מבני הנוער נוהגים לרכוש מוצרים באינטרנט (לעומת 25% מן המבוגרים). המוצרים הנפוצים בקניה באינטרנט בקרב בני נוער הן מוצרי בילוי, מוצרי אלקטרוניקה בידורית ושירותי נסיעה. כמחצית מן הקונים קונים מוצר אחד לפחות בחודש וכ-10% שלושה מוצרים ויותר.2 לפי סקר שנערך בשנת 2004, 82% מבני הנוער היהודיים החזיקו בבעלותם טלפון נייד.3 לפי סקר שערך משרד התמ"ת בשנת 2007 לכ-254,000 ילדים בני 12 עד 15 היה מכשיר טלפון נייד. ב-58.6% ממשקי הבית עם ילדים בגיל זה היה לילד אחד לפחות מכשיר טלפון נייד.4 כן נמצא כי צרכנות היא אחד מאופני הבילוי הנפוצים בקרב ילדים ובני נוער. לפי סקר שנערך בקרב בני נוער בשנת 2004, 82.4% מבני הנוער במגזר היהודי מבקרים בקניון לפחות אחת לחודש.5 סקר שנערך על ידי עיריית תל-אביב מעיד ש-21.9% מבני הנוער נוהגים לבלות בקניון אחר-הצהריים.6 אחת הסוגיות המשמעותיות העולות בהקשר זה היא נושא הפרסום והשיווק המכוון לילדים ולבני נוער. 1.1. ילדים ופרסום7 תחום השיווק והפרסום לילדים ובני-נוער הולך ומתרחב, הן בעולם והן בישראל. חברות מסחריות רואות בילדים ובבני-הנוער קהל יעד מועדף, הן בשל כוחם הכלכלי והשפעתם על כלכלת המשפחה והן בשל התפיסה שיצירת נאמנות למותג בגיל צעיר היא השקעה משתלמת לשנים רבות. עם זאת, לא נערך מחקר מקיף שעוסק בשאלות הנוגעות להיקף הפרסום לילדים ולמספר הפרסומות שילדים ובני-נוער בישראל נחשפים אליהן באמצעי התקשורת. במחקרים שנערכו בארצות-הברית נמצא כי ילד ממוצע נחשף לכ-3,000 פרסומות ביום, באפיקי פרסום שונים – טלוויזיה, אינטרנט, עיתונות ושלטי חוצות – ולכ-20,000 עד 40,000 פרסומות בשנה בטלוויזיה בלבד. טכניקות שיווק שאינן מסורתיות דוגמת שיווק באמצעות האינטרנט, שיווק באמצעות קשרים חברתיים, מועדוני לקוחות, פרסום סמוי ותוכן שיווקי וכד' תופסות חלק גדול יותר ויותר מן הפרסום והשיווק בכלל ומן הפרסום המכוון לילדים ולנוער בפרט. ניתן להצביע על שתי סוגיות מרכזיות בנושא של ילדים ופרסומות: 1. רמת הידע וההבנה שיש לילדים הצופים בפרסומות בטלוויזיה; 2. השפעת הצפייה בתוכני הפרסומת על ילדים. לסוגיות אלו השפעה הן בהיבטים כלכלים, והן בהיבטים חברתיים רחבים יותר בעולמו של הילד, בהם: אלימות ילדים ובני נוער, השמנת-יתר של ילדים ובני נוער ועישון בקרב ילדים ובני נוער. מידת ההשפעה של פרסומות על התנהגות ילדים ובני נוער נחקרה רבות והמסקנות אינן חד משמעיות ותלויות בעורך המחקר, באינטרסים הכלכליים או הפוליטיים שהוא מייצג, בכלי המחקר שלו ובשאלות שבדק. מכון מחקר בשבדיה שמתמקד בילדים ובתקשורת ערך מחקר מקיף שבו נבדקו פרסומים רבים שעניינם ילדים ופרסום בטלוויזיה בשנים 2000-1994. נמצא כי הגיל שבו ילדים מסוגלים להבחין בין תוכניות לפרסומות נע בין 3 ל-7; בגיל 8-7 רוב הילדים מסוגלים להבחין בין פרסומות לתוכניות, ובגיל 12-10 כל הילדים מסוגלים לעשות זאת. היכולת להבין שמאחורי הפרסומות יש כוונה מסחרית מתפתחת בגיל מאוחר יותר מהיכולת להבחין בין פרסומת לתוכנית. אף כי יש הבדלים בין מחקרים בשאלה כיצד להגדיר ולהעריך את רמת ההבנה של הילד בנושא זה, רובם קבעו כי רוב הילדים פיתחו יכולת זו בגיל 12-10. אשר להשפעת הצפייה בתכני הפרסומת על ילדים, אין ממצאים חד-משמעיים בנושא זה, ותוצאות המחקר נוטות להיות מושפעות מן האינטרסים של יוזם המחקר ושל עורכיו. עם זאת, חוקרים מסכימים כי השפעתם של מסרים המועברים באמצעות פרסומות ניכרת בעיקר במיקוד תשומת הלב במוצרים או בשירותים, ופחות בשינויים ארוכי טווח בהתנהגות, המושגים בעיקר בהשפעת הסביבה החברתית או המשפחתית. ואכן, טכניקות שיווק אחרות, כגון מועדוני מעריצים, אירועי שיווק, יחסי ציבור ותוכן שיווקי, מיועדות להגדיל את חלקם של הקשרים הבין-אישיים במערך השיווקי. כן מצאו מחקרים כי לפרסום סמוי עשויה להיות השפעה על העדפת מותגים בקרב ילדים ובני נוער. נייר עמדה בנושא זה שפרסמה האקדמיה האמריקנית לרופאי ילדים קבע כי ילדים שגילם פחות מ-8 הם חסרי הגנה מפני פרסומות מבחינה קוגניטיבית ופסיכולוגית. הם אינם מבינים את הכוונה למכור, ולעתים קרובות מקבלים את ההצהרות של הפרסומות כפי שהן. מפרסמים הפונים אל ילדים כקהל יעד משתמשים לעתים קרובות בטכניקות שילדים רגישים אליהן, כגון טכניקות של תוכן שיווקי: שילוב מוצרים בסרטים ובתוכניות טלוויזיה, יצירת קשר בין מוצרים לתוכניות טלוויזיה פופולאריות, מועדוני מעריצים, קידום מוצרים על-ידי כוכבי טלוויזיה ועוד. נטען כי לפרסום ולמסחור השפעות שליליות רבות על ילדים ובני נוער ובהן השפעה על הבריאות הנפשית ועל רווחת הילד, הגדלת החומרנות של ילדים, הפעלת לחץ חברתי וגרימת קשיים חברתיים לילדים ולבני נוער שאינם רוכשים מותגים מסיבות שונות, פגיעה בקשר בין הורים לילדיהם בשל הפצרות הילדים לרכישת מוצרים, פגיעה בדימוי הגוף של ילדים ובני נוער, עידוד ילדים לעישון, שתיית אלכוהול וצריכת מוצרים אחרים המזיקים לבריאותם, השמנת יתר, חשיפת ילדים לתכנים מיניים ומסחור של המיניות, הבניית זהויות מגדריות והגדלת תחושת אי השוויון בין ילדים משכבות שונות באוכלוסייה. מחקר עצמאי שהוכן עבור המשרד לילדים, בתי ספר ומשפחות של בריטניה ופורסם בדצמבר 2009 בדק את סוגיית השפעת העולם המסחרי על רווחת הילד. המחקר מצא כי העדות המחקרית בדבר ההשפעה השלילית של מסחור וחשיפה לפרסומות על ילדים מועטה ואיננה חד משמעית. אך אפשר לקשור בין חשיפה לפרסומות לבין תוצאות שליליות בעיקר בהקשר של השמנת יתר. כן הביעו החוקרים דאגה מניצול תמימותם של ילדים ושל פגיעה בפרטיותם, במיוחד בהקשר של טכניקות שיווק שאינן מסורתיות.8 מנגד, נטען כי מעמדו של הילד כצרכן, כמו זה של מבוגר, הוא חלק בלתי נפרד מהמציאות של ימינו. במקום להגן על הילד מפני התערבות השוק המסחרי בעולמו יש להקנות לו כלים, בעיקר חינוכיים, להתמודד עם ההתערבות הזאת.9 2. הגנה על ילדים ובני נוער בתחום הצרכנות בחוק הישראלי החוק הישראלי רואה בילדים ובבני נוער אוכלוסייה הזקוקה להגנה בתחום הצרכנות וקובע הוראות מיוחדות הנוגעות לה. בחינה של הוראות אלה מעידה כי הן נוטות להתמקד בכלי השיווק המסורתיים (קרי: פרסום בטלוויזיה או באמצעות מודעות פרסום), בערוצים ובמקומות מוגדרים, ומתקשות להתמודד עם טכניקות שיווק שאינן מסורתיות הנפוצות כיום בקרב מפרסמים ועם פרסום ושיווק שאיננו מכוון לילדים ולבני נוער בלבד. כן עולה כי הסנקציות הקבועות בהוראות כנגד מי שמפר אותן אינן מופעלות. 2.1. חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962, מסדיר את תחום הפעולות המשפטיות של ילדים ובני נוער שגילם פחות מ-18, ובכללן כריתת חוזים. החוק קובע כי פעולה משפטית של קטין טעונה הסכמה של נציגו של הקטין, וללא הסכמה כאמור היא ניתנת לביטול בתוך חודש ימים לאחר שנודע לנציגו של הקטין דבר הפעולה המשפטית. אם לא נודע לנציג על עשיית הפעולה המשפטית, הפעולה ניתנת לביטול בידי הקטין עצמו עד חודש ימים לאחר יום הולדתו ה-18. ואולם, חריג לכלל זה נקבע בסעיף 6 לחוק, שלפיו פעולה משפטית שדרכם של קטינים בגילו לעשות כמוה איננה ניתנת לביטול, אף אם נעשתה שלא בהסכמת נציגו, אלא אם כן היה בה משום נזק של ממש לקטין או לרכושו. סעיף 6א לחוק קובע כי כמה פעולות משפטית הן חסרות תוקף ללא הסכמת נציגו של הקטין, אף אם דרכם של קטינים בגילו לעשות כמוהן, ובכלל זה רכישת נכס באשראי, קבלת שירות באשראי או עסקה בתשלומים. בהתאם לחוק זה קבע המפקח על הבנקים כי בני נוער רשאים להחזיק חשבון בנק בהסכמת הורה מגיל 14. הם רשאים לפתוח חשבון בנק ללא הסכמת הורה ולהחזיק כרטיס אשראי בכמה הגבלות מגיל 16 – או מגיל 15 אם הם עובדים.10 2.2. חוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 ותקנות הגנת הצרכן (פרסומות ודרכי שיווק המכוונים לקטינים), התשנ"א-1991 סעיף 7א לחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981 (להלן: החוק) קובע כי: "לא יפרסם אדם פרסומת ולא ינקוט דרך שיווק אחרת אם הפרסומת או דרך השיווק כאמור עלולות להטעות קטין, לנצל את גילו, תמימותו או חוסר ניסיונו או לעודד פעילות שיש בה כדי לפגוע בגופו או בבריאותו הגופנית או הנפשית." לפי החוק השר רשאי לקבוע תקנות ובהן יוגדרו עקרונות, כללים ותנאים לפרסומות ולדרכי שיווק אחרות המיועדות לקטינים. סעיף 7(ג)(1) לחוק קובע כי פרסומת העלולה להביא אדם סביר להניח שהאמור בה אינו פרסומת, יראו בה פרסום מטעה. תקנות הגנת הצרכן (פרסומות ודרכי שיווק המכוונים לקטינים), התשנ"א-1991 (להלן: התקנות) הן ההוראה העיקרית המתייחסות לשיווק ולפרסום המכוונים לילדים ולבני נוער. התקנות מרחיבות את הגדרת "דרכי שיווק" וכולל בה "כל פניה של עוסק, באופן ישיר, עקיף, גלוי או סמוי לרבות באמצעות דואר, טלפון, רדיו, טלוויזיה, תקשורת אלקטרונית מכל סוג שהוא, פקסימיליה, פרסום קטלוגים או מודעות, שמטרתה להתקשר בעסקה או לקדם מכירות של מוצר או שירות." בתקנות נקבעו עקרונות וכללים מקיפים לפרסומות ודרכי שיווק המכוונת לילדים ולבני נוער ולפיהם: 1. כל מידע בפרסומת יובא בלשון המובנת לילדים ולבני נוער בהתאמה לגילם, רמת הידע שלהם והבנתם; 2. הפרסומת תימסר באופן מדוייק ואמיתי כדי להימנע ממצב העלול להטעות את הצופים; 3. הפרסומת תעשה מתוך הכרה שילדים עלולים כתוצאה ממנה לעשות מעשים שיש בהם כדי להשפיע לרעה על בריאותם או על שלומם; כן מובאים בתקנות איסורים על פרסומות ודרכי שיווק המיועדים לקטינים, בהם איסורים על פרסום ושיווק שעשוי לנצל את תמימותם וחוסר ניסיונם של הילדים הצופים. בין האיסורים הקבועים בתקנות: איסור על הטעייה באשר לגודל המוצר, איסורים שנועדו למנוע פגיעות שונות בילדים ובמשפחתם, דוגמת איסור על פרסום שיש בו תיאורי אלימות, שימוש בעירום או ברמזים מיניים, איסור על פרסום שעשוי לעודד ילדים לבצע פעולות מסוכנות, איסור על פרסום שמעודד ילדים לרכוש מוצר שאינו בהישג ידם וגורם להם להפציר בהוריהם לרכוש עבורם את המוצר ועוד. סעיף 6 בתקנות קובע כי "לא יעשה אדם פרסומת ולא יינקטו דרכי שיווק במוסד חינוך, לרבות משלוח מתנות לקטינים, לא יערוך הגרלות ולא ינצל עזרי לימוד לצורך קידום מכירת מצרך או שירות, אלא אם כן קיבל היתר לכך מהמנהל הכללי של משרד החינוך והתרבות או ממי שהוא הסמיכו לכך".11 לפי סעיף 23 (א) לחוק עבירה על סעיף 7א היא בין החמורות בחוק ועונשה שנת מאסר או קנס של 204,400 ₪ (פי שבעה מן הסכום הקבוע בסעיף 61(א)(2) בחוק העונשין, התשל"ז-1977). סעיף 31 קובע כי עבירה על החוק היא עוולה אזרחית שניתן לתבוע בגינה פיצויים. 2.2.1. יישום החוק להגנת הצרכן, התשמ"א-1981 ותקנות הגנת הצרכן (פרסומות ודרכי שיווק המכוונים לקטינים), התשנ"א-1991 הפיקוח על ביצוע הוראות חוק הגנת הצרכן ובתוכן התקנות בנושא פרסום ושיווק לילדים מוטל על הממונה על הגנת הצרכן שברשות להגנת הצרכן במשרד התמ"ת. הממונה רשאי בין השאר לערוך חקירות, לתפוס מסמכים ודוגמאות של מוצרים, לבדוק טובין ושירותים, ולהעמיד עוסק על חובתו להפסיק נהגים שיש בהם לכאורה הפרה של הוראות החוק.12 פנינו לממונה על מנת לבדוק את אופן פעולתו ליישום החוק והתקנות, מה מספר התלונות שהתקבלו בגין עבירות על תקנות אלה ובאיזה אופן הן טופלו. לפי תשובת עו"ד יצחק קמחי שהיה הממונה על הגנת הצרכן עד ליוני השנה, הממונה לא מפעיל מאגר מידע של אופן הטיפול בתלונות בחלוקה לפי תקנות וסעיפי חוק ולכן אין באפשרותו להעביר נתונים על מספר התלונות בגין עבירות על תקנות אלו שטופלו על ידו. לדברי עו"ד קמחי זכורים לו כמה מקרים שבהם טיפל בתלונות הנוגעות לפרסום ובשיווק לילדים בשנים האחרונות. במקרים אלה פנה הממונה למפרסמים על מנת שיפסיקו את הפרת התקנות. באף מקרה לא הוגש כתב אישום בגין הפרת התקנות ולא נענשו המפרסמים שהפרו אותן. ראוי לציין כי עבודת הממונה על הגנת הצרכן נעשית לפי תלונה בלבד והוא איננו פועל לאיתור עצמאי של עבירות על החוק.13 מבדיקה שערכנו, הן במאגרי מידע משפטיים והן עם ארגוני זכויות ילדים וצרכנים הפעילים בתחום לא נמצאו תביעות אזרחיות לפיצויים בגין עבירה על התקנות. בשנת 2008 הוגשה על ידי הורה לפעוטות בקשה לתביעה ייצוגית בגין פרסום סמוי בקלטות ילדים על בסיס סעיף 7(ג)(1) בחוק הקובע כי פרסומת שעלולה להביא אדם סביר לחשוב שאינה פרסומת היא פרסום מטעה.14 המועצה הישראלית לצרכנות ביקשה להצטרף כצד בהליך זה אולם משיקולים משפטיים הגישה בסופו של דבר תביעה נפרדת. לפי החלטת בית המשפט התביעה שתתברר היא תביעת המועצה הישראלית לצרכנות. לדברי נציגת המועצה הדיון בתביעה מצוי כעת בשלב ההוכחות.15 2.3. חוק איסור פעילות מסחרית במוסדות חינוך, התשס"ח-2007 בסוף שנת 2007 אישרה הכנסת את חוק איסור פעילות מסחרית במוסדות חינוך, התשס"ח-2007 שיזם חה"כ זבולון אורלב. לפי החוק נאסר על מנהל מוסד חינוך לאפשר כל פעילות מסחרית, שיווקית או פרסומית על ידי עוסק או מפרסם בשטח מוסד חינוך בשעות פעילותו. המנהל הכללי של משרד החינוך או מי שהוא הסמיכו לכך רשאי לתת אישור מיוחד לביצוע פעילות על ידי עוסק או מפרסם בשטח מוסד חינוכי. חל איסור מוחלט על חלוקת מוצרי צריכה, מוצרי מזון, דוגמאות ודוגמיות של מוצרים, ספרים, עיתונים או כל חומר שיווקי או פרסומי במוסד החינוכי או בכל פעילות מטעמו ללא היתר שלל הוועדה. ראוי לציין כי האיסורים החלים בחוק זה הם על מנהל המוסד החינוכי ואילו על המפרסם חלים האיסורים הקבועים בתקנות הגנת הצרכן (ראו לעיל). חוזר מנכ"ל משרד החינוך מנובמבר 2008 מפרט את ההנחיות בנושא האיסור של שילוב פרסומת מסחרית מוסדות החינוך. ההנחיה אוסרת על מוסדות חינוך, יחידות המשרד ובעלי תפקידים בו לערוך פעילות המשלבת פרסומת מסחרית, להתקשר עם גופים מסחריים או לקבל חסות מהם ללא היתר מפורש של הוועדה לאישור פרסומת מסחרית (להלן: הוועדה). הוועדה ממונה על ידי מנכ"ל משרד החינוך ומטרתה לבחון ולבדוק מתן היתר לאישור שילוב פרסומת מסחרית בפעילות חינוכית במוסדות החינוך או בפעילות מטעמם. בוועדה משתתפים בעלי תפקידים ממשרד החינוך, נציג הסתדרות המורים, מנהל בית ספר, והממונה על החוק להגנת הצרכן ממשרד התמ"ת. כל המבקש לשלב פרסומת מסחרית בפעילותו במערכת החינוך חייב לפנות אל הוועדה לקבלת היתר. כן יש לקבל היתר של הוועדה עבור כל שיתוף פעולה עם גורם עסקי לצורך פעילות במערכת החינוך. הוועדה מאשרת ומתירה פעילות המשלבת פרסומת מסחרית, התקשרות או מתן חסות לאחר בדיקת הבקשה ומציידת את הפונה באישור בכתב המפרט את כל תנאי ההיתר. ההיתר ניתן לזמן קצוב ובכל היתר מצויין כי אי-עמידה בתנאיו תגרור את שלילתו לאלתר. הוועדה מאשרת את אזכור שמו של נותן הסיוע או נותן החסות בצנעה, ללא לוגו וללא שם מותג ואיננה מאשרת כל אזכור של נותן החסות, לוגו או שמות מותגים על גבי החומר החינוכי. הוועדה איננה מאשרת פרסומת ישירה לתלמידים, פעילות המשלבת היגדים ומאפיינים הנוגדים אמות מידה חינוכיות או חברתיות, פעילות שתגרום להוצאה כספית כתוצאה מהפרסום או פעילות המביעה או משלבת מסרים פוליטיים, מפלגתיים או מחאה חברתית. כן אוסרת הוועדה מגע ישיר עם תלמידים, חלוקת חומר פרסומי ושיווקי, חלוקת מתנות ושוברים להגרלות, קבלת פרטים מזהים מתלמידים, החתמת תלמידים על מסמכים או פרסום של שמות מותגים ומצרים על אביזרי לבוש וציור. היתר הוועדה איננו מהווה המלצה של המשרד על גוף או על פעילות ואיננו מחייב את מנהל המוסד החינוכי להסכים לפעילות המוצעת.16 פירוט מספר הפניות לוועדה ומספר ההיתרים שניתנו בטבלה מ-2008 עד 2010.17 פניות שנדונו בוועדה היתרים סירובים 2008 16 9 7 2009 21 12 7 2010 6 -- 2 ראוי לציין כי נתונים אלה סותרים נתונים שהעבירה הוועדה לועדת החינוך של הכנסת ולפיהם בין ספטמבר 2007 לסוף שנת 2008 העניקה הוועדה 18 היתרים לפעילות מסחרית ובשנת 2009 הוענקו 16 היתרים נוספים. 18 הגב' עירית ליבנה הסבירה כי חלק מן המקרים שנכללו בדוח הוועדה הם מקרים שבהם נדרש אישרור או הבהרה של בקשה של גורם עסקי לפעילות מסחרית ולכן המקרה לא הגיע לדיון הוועדה.19 נדגיש כי למרות שלפי חוק הוועדה מחויבת להעביר לוועדת החינוך של הכנסת דוח עבור שנת הלימודים הקודמת עד לא' בכסלו בשנת הלימודים הבאה, טרם התקבל דוח הוועדה. דוחות הוועדה לגבי שנים קודמות לא הכילו מידע מפורט בהתאם לבקשת ועדת החינוך ופניותיה בנושא זה לא נענו.20 לדברי עו"ד יבינה זכאי מן הלשכה המשפטית של משרד החינוך, בכוונת המשרד להגיש דו"ח דו-שנתי עבור שנות הלימודים תש"ע ותשע"א בסוף שנת הלימודים הנוכחית.21 זאת למרות שהחוק מחייב כאמור את המשרד להגיש דוח שנתי בנושא זה. לדברי הגב' ליבנה, הוועדה היא גורם מתיר אך לא גורם מפקח. מנהל המוסד החינוכי שבו מתקיימת הפעילות החינוכית באמצעות חברות מסחריות אמור לפקח על כך שהפעילות נעשית בהתאם להיתר שניתן. במידה ומתעוררת שאלה באשר לפעילותו של גורם עסקי במוסדות חינוך, ניתן לפנות לוועדה לצורך בדיקת הנושא.22 לפי נתוני האגף לפניות הציבור במשרד החינוך בשנת הלימודים תש"ע טיפל האגף בשמונה תלונות בנושא פעילות מסחרית במוסדות חינוך, זאת לעומת שלוש תלונות בשנת תשס"ט ושמונה תלונות בתשס"ח. ארבע מן התלונות שהוגשו בתש"ע עסקו בפעילות שיווקית ופרסומית במוסדות חינוך. במקרה זה דואג האגף לפניות הציבור כי העבירה תפסק או לא תשנה ובמקרה הצורך מעביר את התלונה לטיפול הפיקוח המחוזי.23 לפי חוזר המנכ"ל כל בעל תפקיד: מנהל מוסד חינוכי או עובד הוראה או פיקוח שיתיר חלוקת מוצרים או פעילות המשלבת פרסומת מסחרית בניגוד להוראות המשרד עלול להיקרא לדין משמעתי.24 למרות פנייתנו הלשכה המשפטית של משרד החינוך לא העבירה נתונים על מספר עובדי ההוראה או מנהלי בתי הספר שהועמדו לדין משמעתי בגין חוק זה. 2.4. כללי המועצה לשידורי כבלים ושידורי לווין המועצה לשידורי כבלים ולווין מסדירה את שידורי ערוצי הכבלים והלוויין בהם גם ערוצי ילדים מסוגים שונים. ככלל ערוצים אלה, מלבד ערוצים ייעודיים, אינם מורשים לשדר פרסומות. כללי המועצה לשידורים ולווין ובהם כללי התקשורת (בזק ושידורים) (בעל רישיון לשידורים), התשמ"ח-1987 וכללי התקשורת (בזק ושידורים) (תשדירי פרסומת, תשדירי שירות והודעות חסות בשידורי ערוץ ייעודי), התשס"ד-2004 אוסרים על שידור פרסומת שיש בה משום ניצול לרעה של עובדת היותם של קטינים נוחים לשכנוע יותר ממבוגרים. כן מגינים הכללים על ילדים מפני פרסום שעלול להזיק להם דוגמת פרסום הכולל התייחסות מפורשת למין ואוסרים על שידור פרסומות או תשדירי חסות הנוגעים למוצרים המסכנים ילדים ובני נוער בהם: זיקוקים ואמצעי הבערה אחרים, תרופות ותכשירי דיאטה, משקאות אלכוהוליים במסגרת או בסמוך לתוכניות המכוונות לילדים ולנוער. נוסף על כך אוסרים הכללים לשדר פרסומת שלא בדרך של תשדיר פרסומת, ובכלל זה פרסומת אגב, פרסומת מוסווית ופרסומת בלתי-מודעת. במחצית הראשונה של שנת 2006 אפשרה המועצה שילוב של תוכן שיווקי בערוציים הייעודים באמצעות הוראת שעה שתוקפה שישה חודשים. שילוב תוכן שיווקי בתוכניות לילדים לא הותר. למרות זאת, לפי דוחות המועצה לשידורי כבלים ולווין בכמה מקרים בשנים האחרונות נמצאו פרסומות וקידום עניינים של חברות מסחריות בתכניות המכוונות לילדים.25 2.5. כללי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו סעיף 40 לכללי הרשות השניה לטלויזיה ורדיו (אתיקה בפרסומת בטלויזיה), התשנ"ד- 1994 אוסר על בעל זיכיון לשדר תשדיר פרסומת המכוון לקטינים אשר יש בו משום עידוד קטינים למעשים לא ראויים או שיש בו ניצול לרעה, בכל דרך שהיא, את עובדת היותם של קטינים נוחים לשכנוע יותר ממבוגרים. מדריך האתיקה של הרשות השנייה מנחה את המפרסמים כיצד ליישם סעיף זה וקובע הוראות מקיפות ובהן: הפרסומת תהיה מותאמת לרמת הידע, ההבנה והבגרות של הקהל אליו היא פונה, תיקח בחשבון את רמת הציפיות של קהל היעד אליו היא פונה ותמנע מלעורר ציפיות לא ריאליות ולא תנצל לרעה את חוסר ניסיונם ותמימותם הטבעית של ילדים ואת נכונותם ליצור נאמנות לחפצים או למוצרים; איסור הטעיה ביחס לתכונות המוצר או השירות וסגולותיו; איסור הטעיה ביחס למצג בתשדיר פרסומת; איסור לעודד קטינים לרכוש מוצר או שירות שלא סביר או לא מקובל שקטינים ירכשו; איסור לעודד ילדים באופן בוטה להפציר בהוריהם או בכל אדם אחר לרכוש עבורם את המוצר או השירות ואיסור על התשדירים להציג מצג או להעביר מסר שיש בו לעודד קטינים להתנהגות שעשויה לסכן אותם. כן קובע המדריך כי יש להיזהר בהצגתם של ערכים ועמדות בתשדירי פרסומת המיועדים לקטינים, לשמור על כבוד האדם בכלל ועל כבוד הילד בפרט, להימנע מלכלול בפרסומת מסרים העלולים להביא לפגיעה חברתית, מוסרית או פסיכולוגית בילדים ועוד.26 על-פי כללי הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (אתיקה בפרסומות בטלוויזיה), התשנ"ד-1994, אסור להשתמש בתוכן שיווקי אלא במקרים מוגדרים ובתנאים מסוימים. ועדת האתיקה בפרסומות של הרשות השנייה בחנה לפני שנים אחדות את נושא התוכן השיווקי והגדירה את הכללים הנהוגים בעניין זה "מתכונת של איסור גורף המלווה בשורה ארוכה של יוצאים מן הכלל". לדבריה, איסור מסוג זה אינו מזמין יחס רציני מצד מי שאמורים לפעול על-פיו ואינו ניתן לאכיפה טבעית ושגרתית על-ידי הממונים על האכיפה. לנוכח מצב זה נבדקה מחדש סוגיית התוכן השיווקי בוועדת האתיקה בפרסומות במועצת הרשות השנייה. הוועדה פרסמה את המלצותיה בינואר 2007 בדוח שכותרתו "תוכן שיווקי: שיתופי פעולה מסחריים בשידורי טלוויזיה". לפי המלצת הוועדה יוּתר שילוב תוכן שיווקי בתוכניות מקטגוריות מסוימות: תוכניות עלילתיות, תוכניות מציאות ותוכניות בידור אחרות. שילוב התוכן השיווקי ייעשה לפי כללים מסוימים, כגון סימון תוכניות שיש בהן תוכן שיווקי והגבלת היקף המימון של התוכנית באמצעות גורמים מסחריים ל-25% מעלות ההפקה לכל היותר. בתכניות ילדים חל איסור מוחלט על שילוב תוכן שיווקי.27 הרשות השנייה מחייבת זכיינים להעביר לאישורה המוקדם תשדירי פרסומת המיועדים לילדים או תשדירים בהשתתפות ילדים. משרדי פרסום ומפרסמים שקיבלו תו אתי, ובהם כל משרדי הפרסום והמפרסמים המרכזיים, פטורים מצורך זה. קבלת התו האתי כרוכה בהדרכה על ידי הרשות השנייה בנושא המדריך לאתיקה ובחתימה על עקרונותיו.28 נציב תלונות הציבור ברשות השנייה מטפל בתלונות ציבור בנושאים שונים, בהם גם פרסומות שלדעת ההורים אינן ראויות לשידור בשעות הצפייה של הילדים כי יש בהן רמזים מיניים בוטים, עירום, הפחדה, אלימות או עידוד להתנהגות שעלולה לסכן את חיי הילדים וטענות על כך שבמסגרת השידורים משובצים פרסומות אגב – "תוכן שיווקי". בשנת 2009 טיפל הנציב ב-3,071 תלונות בנושא טלוויזיה, בתוכן 821 תלונות בנושא תוכן פרסומות ו-28 תלונות בנושא תוכן שיווקי, 158 תלונות היו בנושא פרסום לילדים. מאז 2004 ניכרת מגמת עלייה במספר תלונות הציבור על תוכן פרסומות ותוכן שיווקי ובתלונות על תוכן שאינו מתאים לילדים, כפי שעולה מן התרשים להלן29: 3. פעילות ארגונים המועצה לשלום הילד וכן ארגוני צרכנים שונים מטפלים במסגרת עבודתם בפניות ציבור הנוגעות לצרכנות ילדים. פנינו למועצה הלאומית לשלום הילד, לארגון אמון הציבור ולמועצה הישראלית לצרכנות על מנת לקבל תמונת מצב של הנושאים שבהם ניכרת פגיעה בזכויות ילדים ובני נוער כצרכנים. מן הפניות שהגיעו לארגונים עולה התמונה הבאה: 3.1. המועצה לשלום הילד המועצה לשלום הילד קיבלה בשנים האחרונות כמה תלונות בעניין ניצול לרעה של ילדים תוך ביצוע עסקאות שדורשות תשלום באמצעות חיוב חשבון הטלפון הנייד. לפי תלונות אלה פותו ילדים לרשום את מספרי הטלפונים הניידים שלהם או של הוריהם במודעות פרסום באינטרנט, להירשם לשירותי מסרונים בטלפון הנייד או לשלוח מסרונים בתשלום או להשתתף במשחקי אינטרנט בתשלום. חיוב חשבון הטלפון הנייד באופן אוטומטי ולא באמצעות כרטיס אשראי מונע כל חסם סביר למניעת רכישת השירות על ידי הילד.30 בנוסף טיפלה המועצה בתלונות על כך שמשחקי מחשב שסומנו כמתאימים לגיל 18 ומעלה לפי צו הגנת הצרכן (סימון טובין), התשמ"ג - 1983 נמכרים לילדים ובני נוער.31 3.2. ארגון "אמון הציבור" מרבית הפניות שקיבל ארגון "אמון הציבור" בנושא צרכנות ילדים הם מתייחסות לענף התקשורת. בין התלונות בולט חיוב צרכנים על שירותי תוכן שילדים הזמינו בטלפונים הניידים, חיוב צרכנים באמצעות חשבון הטלפון הנייד בגין מסרונים ששלחו ילדים בעקבות פרסומים באינטרנט והחתמה של ילדים ובני נוער על עסקאות ללא אישור הוריהם.32 3.3. המועצה הישראלית לצרכנות33 לפי נציגי המועצה הישראלית לצרכנות בתלונות צרכניות שבהן מעורבים ילדים עולים בעיקר הנושאים הבאים: • הצטרפות ילדים ובני נוער לשירותי קבלת מידע ותוכן בטלפון הנייד. הילד שמזמין את השירות לא בהכרח יודע שהשירות כרוך בתשלום וכי הסכמתו מהווה אישור לחיוב חשבון הטלפון הנייד. כשההורים מגלים את החיוב טוען הספק כי העסקה בוצעה בהסכמת הצדדים וכי בשירות נעשה שימוש. • משחקי מחשב או פרסומות באינטרנט הדורשות הכנסת מספר טלפון נייד. הילדים, שהם קהל היעד העיקרי של משחקים אלו והמשתתפים בהגרלות, אינם יודעים שהשארת מספר נייד גורר חיוב חשבון ההורים בעבור מנוי למשחקים שמקבלים באמצעות מסרונים בטלפונים הניידים. ההורים מתקשים לגלות את מקור החיוב הלא מוכר בחשבון הטלפון הנייד של הילד. • פנייה ישירה אל בני נוער והחתמתם על עסקאות ללא אישור הוריהם תוך הצעת מתנות מבלי ליידע אותם על התנאים הנלווים. • חברות דוגמנות המתנות עבודה בדוגמנות בהזמנת אלבום תמונות בתשלום גבוה. לאחר קבלת התשלום החברות מתנערות מאחריותן בטענה כי בחוזה אין הבטחת עבודה. לצד הטיפול בתלונות פועלת המועצה הישראלית לצרכנות בשיתוף משרד התמ"ת ומשרד החינוך לפיתוח ולהעברה של תכנים ופעילויות בנושא צרכנות נבונה בזיקה למקצועות הלימוד השונים בבית הספר וביום הצרכן הבינלאומי המצויין במערכת החינוך ב-15 במרץ. ראוי לציין כי בפברואר 2007 קיימה הוועדה לזכויות הילד של הכנסת דיון בנושא חובות ילדים ובני נוער לחברות הסלולר. בסיכום הדיון הוחלט, בהסכמת נציגי שלוש חברות הסלולר הגדולות על הקמת ועדה משותפת למשרד התקשורת, המועצה לשלום הילד, מועצת התלמידים הארצית, חברות הסלולר פרטנר, סלקום ופלאפון, המועצה לשלום הילד ועמותת ”ידיד”. לפי הסיכום הוועדה הייתה אמורה לבחון דרכים להסברה והעברת מידע לצרכנים בכל הנוגע לאפשרויות העומדות בפניהם להפחתה או הגבלה של חשבונות הטלפון הסלולרי של ילדיהם.34 לדברי נציגת המועצה לשלום הילד, המועצה לא הוזמנה להשתתף בוועדה מסוג זה.35