חומר רקע

18 במאי 2009 כ"ד באייר תשס"ט אל: חברי וועדת החוקה מאת: אלעזר שטרן, הלשכה המשפטית צו הנזיקין (שינוי התוספת לפקודה), התשס"ח-2008 אחריות מעביד לנזקי עובדיו – כללי ככלל, אחריות בדיני נזיקין היא אחריות אישית המוטלת על אדם רק בגין מעשיו שלו. עם זאת, פקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן – "פקודת הנזיקין" או "הפקודה") מכירה במצבים בהם אדם נושא בנזק בגין מעשיו של אחר. כך, מאפשר ס' 13 לפקודה להטיל אחריות נזיקית על מעביד, בגין נזק שביצע עובדו1, בהתקיימם של שלושה יסודות מצטברים: (1) קיומם של יחסי עובד מעביד; (2) ביצוע עוולה על ידי העובד; (3) ביצוע העוולה תוך כדי העבודה למען המעביד. חשוב לציין כי הגדרת "עובד" ו"מעביד" לעניין זה, קובעת כי "מעביד" הוא "מי שיש לו ביחסיו עם אדם אחר שליטה גמורה על הדרך שבה אדם אחר מבצע עבודה בשבילו, ואילו הוא עצמו אין עליו מרות דומה לגבי אותה עבודה"; ו"עובד" הוא "מי שעבודתו נתונה לשליטה כאמור" (ס' 2 לפקודת הנזיקין). דהיינו: יחסי עובד-מעביד – לעניין פקודת הנזיקין – אינם נקבעים על פי דיני העבודה הרגילים, אלא על פי "מבחן השליטה הגמורה"2. רציונאלים שונים הוצעו להצדקת אחריותו של המעביד: אשמה משפטית-מוסרית של המעביד כמי שיכול לכוון את מעשיו של העובד; יכולת פיצוי גדולה יותר של המעביד ("כיס עמוק"); תמריץ למעביד לשמור על עובדיו, ועוד. אחריות עובדי ציבור בנזיקין – רקע לנוכח האמור, כאשר עובדים של רשות ציבורית מסיבים – במסגרת עבודתם – נזק, ניתן לתבוע הן את עובד הציבור כמי שהזיק בפועל והן את הרשות הציבורית כמעבידתו. ואמנם, קודם שהתקבל החוק לתיקון פקודת הנזיקין (תיקון מס' 10), התשס"ה-2005 (להלן – "תיקון מס' 10"), הכלל היה שעובדת היותו של אדם עובד ציבור אינה פוטרת אותו מאחריות בנזיקין, ועל עובדים הוטלה אחריות אישית בגין נזקים שגרמו (וזאת בנוסף על האחריות שהוטלה על הרשות הציבורית שבה עבדו). תיקון מס' 10, שנכנס לתוקף בפברואר 2006, יצר הסדר חדש המקנה לעובדי ציבור (עובדי מדינה, עובדי רשויות מקומיות וכו') חסינות מפני תביעות נזיקין שהוגשו נגדם, בשל נזק שנגרם עקב מעשה שעשו תוך מילוי תפקידם השלטוני ברשות הציבורית. מטרת התיקון היתה להגן על שיקול הדעת המופעל על ידי עובדי הציבור, מפני הרתעת יתר ומפני הטיות שעלולות להיגרם עקב איומים בהגשת תביעות נזיקין אישיות, במידה ועובד הציבור לא יחליט בדרך מסוימת. עם זאת, כדי שלא להותיר את הנפגע ללא פיצוי, הוענקה לעובדי הציבור חסינות דיונית בלבד, דבר המאפשר הגשת תביעה נגד הרשות הציבורית שהעסיקה את העובד, ושהיא בעצם המזיק האמיתי והגורם הנכון והראוי להיתבע. תיקון מס' 10 מסדיר גם את האופן שבו תועלה טענת החסינות, ובעבר, התקין שר המשפטים תקנות המסדירות את ההיבטים השונים הנוגעים לסדרי הדין3. במסגרת הדיונים שנערכו בוועדת החוקה בתיקון מס' 10, נעשה ניסיון ליצור איזון בין הענקת החסינות לעובדי הציבור, מחד גיסא, לבין הרצון לרסן את הכוח השלטוני המצוי בידי עובדי ציבור, כדי למנוע מצבים של שימוש לרעה בכוח שלטוני זה תוך התעמרות באזרח הקטן, מאידך גיסא. הניסיון לשמור על איזון כאמור, הוביל לצמצום החסינות, ולקביעת הוראה כי החסינות לא תחול כאשר עובד הציבור גרם את הנזק ביודעין מתוך כוונה לגרום נזק או בשוויון נפש לאפשרות גרימתו (ס' 7א(א) לפקודה). כן נקבע, כי אם עובד הציבור פעל בסטייה חמורה מהתנהגות ראויה של עובד ציבור תהא המדינה זכאית לפיצוי (במקרה שהעובד ביצע כלפי המדינה מעשה המקים אחריות בנזיקין) או לשיפוי (אם המדינה נמצאה אחראית למעשה שעשה) מאת העובד (ס' 7ו לפקודה). בהתאם להגדרת "רשות ציבורית" שבס' 7 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן – "הפקודה"), תיקון מס' 10 חל גם על תאגידים סטטוטוריים המנויים בתוספת לפקודת הנזיקין. כיום, מנויים בתוספת שמונה תאגידים: בנק ישראל; המוסד לביטוח לאומי; שירות התעסוקה; הרשות לשמירת הטבע והגנים; הרשות לפיקוח חקלאי; רשות ניירת ערך; רשות העתיקות; והרשות השניה לטלוויזיה ורדיו4. ס' 92 לפקודה קובע, כי שר המשפטים רשאי להוסיף תאגידים נוספים לאלו המנויים בתוספת, ובלבד שקיבל את אישורה של וועדת החוקה של הכנסת. המבחן שעל פי נבחרו התאגידים הסטטוטוריים הראויים להיכלל בתוספת הוא "מבחן התפקיד", דהיינו: האם הם ממלאים תפקיד שלטוני-רגולטורי, הכרוך במתן רישיון, זיכיון או היתר, או שיש בו משום הפעלת סמכויות שלטוניות מובהקות, כגון סמכות חקירה, העמדה לדין או סמכויות פיקוח. ההוראות המרכזיות שנוספו לפקודה בעקבות תיקון מס' 10 הן אלה: ס' 7א(א) לפקודה קובע, כי לא תוגש תובענה בנזיקין נגד עובד ציבור על מעשה שעשה תוך כדי מילוי תפקידו השלטוני כעובד ציבור. אם בכל זאת הוגשה תובענה כאמור, רשאית המדינה להודיע לבית המשפט כי היא טוענת לקיומה של חסינות לעובד (ס' 7ב(א)). אם טענה המדינה לקיומה של חסינות – התובענה נגד העובד תידחה, ויראו את התובענה כאילו הוגשה נגד המדינה מכוח ס' 13 או 14 לפקודת הנזיקין (ס' 7ב(ב)); אם המדינה אינה טוענת לקיומה של חסינות כאמור – רשאי העובד לבקש מבית המשפט שייקבע כי מתקיימים תנאי החסינות, ואם קבע בית המשפט כי קיימת חסינות – תידחה נגדו התובענה ותימשך נגד המדינה כאמור (ס' 7ב(ד)). מיום 10.2.2006 תיקון מס' 10 ס"ח תשס"ה מס' 2026 מיום 10.8.2005 עמ' 950 (ה"ח 6) התיקון המוצע שר המשפטים מבקש לתקן את התוספת לפקודת הנזיקין, ולהוסיף לה את רשות שדות התעופה, לעניין סמכויותיה לפי שני חוקים: חוק הטיס (ביטחון בתעופה האזרחית), התשל"ז-1977 (להלן – "חוק הטיס") – החל על פעולת הבידוק הביטחוני בשדות התעופה; והחוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998 (להלן – "חוק להסדרת הביטחון") – החל על פעולת הבידוק הביטחוני הן בשדות התעופה והן במעברי הגבול, היבשתיים והאוויריים. רשות שדות התעופה (להלן – "הרשות") היא תאגיד סטטוטורי, שהוקם בחוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן – "חוק רשות שדות התעופה"). ככלל, שר המשפטים סבור כי רשות שדות התעופה אינה נמנית על התאגידים הסטטוטוריים שיש להחיל את החוק עליהם, משום שאינה ממלאת תפקיד רגולטורי-פיקוחי, אלא היא מפעל כלכלי הפועל על פי חישובים כלכליים5, וככזו, הטעמים העומדים ביסוד החסינות עובד ציבור אינם מתקיימים בה ובעובדיה. לנוכח האמור, סבור שר המשפטים כי אין מקום להחיל את התיקון על עובדי רשות שדות התעופה באופן גורף, אלא רק ככל שהדבר נוגע לתפקידי הביטחון המבוצעים על ידם, על פי שני החוקים שהוזכרו לעיל, שכן במסגרת זו מפעילים עובדי הרשות תפקיד שלטוני מובהק. על פי הנתונים שנמסרו על ידי עו"ד אריה שחם, היועץ המשפטי של רשות שדות התעופה, ברשות ישנם כ-3000 עובדים, ומתוכם כ-1,000 אנשי ביטחון. בנוסף, הרשות מעסיקה עוד כ-1000 עובדי ביטחון – מתוכם כ-500 בנתב"ג וכ-500 במעברי הגבול ובשדות תעופה פנימיים – באמצעות חברות למתן שירותים. דהיינו: כחצי מאנשי הביטחון ברשות שדות התעופה אינם עובדים של הרשות, אלא של חברות למתן שירותים, שכמוהם כקבלני כוח אדם. מעמדם הנורמטיבי הנוכחי של עובדי הביטחון ברשות שדות התעופה כדי לבחון האם יש לאשר את התיקון המוצע, אם לאו, יש לברר, קודם לכן, מהו מעמדם הנורמטיבי הנוכחי של עובדי הרשות על פי החקיקה הקיימת. ישנם מספר חיקוקים שיש להם רלבנטיות לשאלת מעמדם וסמכויותיהם של אנשי הביטחון ברשות שדות התעופה: חוק רשות שדות התעופה, תשל"ז-1977 – המגמה הברורה בחוק רשות שדות התעופה, היא להשוות את מעמדם של עובדי הרשות למעמדם של עובדי מדינה רגילים. כך, נקבע כי סדרי קבלת עובדים לרשות יהיו מותאמים לאלו של עובדי מדינה (ס' 25(א)), וכי חוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג-1963 יחול על עובדי הרשות כאילו היו עובדי המדינה (ס' 52(א)). כחלק ממגמה זו, קובע ס' 51 לחוק רשות שדות התעופה, כי דין עובדי הרשות הוא כדין עובדי המדינה לעניין מספר חיקוקים, ובין היתר לעניין פקודת הנזיקין. מכאן, לכאורה, יש להסיק כי תיקון מס' 10 לפקודת הנזיקין, חל – מכוח ס' 51 הנ"ל – על עובדי הרשות, כאילו היו עובדי מדינה. חוק הטיס (בטחון בתעופה האזרחית), תשל"ז-1977 – חוק זה מעניק סמכויות חיפוש (ס' 9(א)), סמכות לתפיסת חפצים (ס' 11), סמכות לדרוש הזדהות (ס' 9(ב)) וסמכויות נלוות אחרות (ס' 9(ג)), לשם שמירה על ביטחון הציבור, למספר גורמים6, וביניהם ל"איש ביטחון", המוגדר (ס' 1) כ"אדם שהסמיכו לכך שר המשטרה7". ס' 19 לחוק זה – שכותרתו "חסינות" – מעניק חסינות לאנשי ביטחון, בקובעו כי "איש בטחון, שוטר, חייל .... לא ישאו באחריות פלילית או אזרחית על מעשה שנעשה לגבי אדם פלוני בהתאם לאמור בחוק זה". מכאן, לכאורה, יש להסיק כי ס' 19 לחוק הטיס, מעניק לאנשי הביטחון העובדים ברשות חסינות מפני תביעה פלילית או אזרחית (ובכלל זה תביעת נזיקין) על הפעילות הביטחונית שהם מבצעים על פי חוק הטיס. יוער, כי בניגוד לתיקון מס' 10 המעניק לעובד הציבור חסינות דיונית, שרק מונעת הגשת תביעה נגדו, אך מאפשרת הגשת תביעה נגד המדינה, כמעבידתו, בגין מעשיו; ס' 19 האמור – לפי לשונו ("לא ישאו באחריות") – מעניק לאיש הביטחון חסינות מהותית. משמעות הענקת חסינות מהותית היא, שכלל לא ניתן לתבוע בגין המעשה. דהיינו: לא זו בלבד שלאיש הביטחון ישנה חסינות, אלא גם לא ניתן לתבוע גם את הרשות כמעבידתו של איש הביטחון, בגין מעשה שעשה. חוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, תשנ"ח-1998 – חוק זה מעניק סמכויות דומות לאלו המוענקות בחוק הטיס הן לממונה ביטחון (ס' 3) והן למאבטח (ס' 13א). "ממונה ביטחון", הוא גורם שהגוף הציבורי – מהגופים המנויים בתוספת לחוק, וביניהם רשות שדות התעופה – ממנה, ותפקידו הוא להיות אחראי על ארגון פעולות האבטחה ועל הפיקוח עליהן באותו גוף ציבורי. מינויו של "ממונה ביטחון", דורש את אישורו של קצין מוסמך8, כי האדם כשיר לכך. מינויו של "מאבטח", נעשה גם הוא על ידי הגוף הציבורי – באופן דומה לזה של "ממונה ביטחון" – לאחר קבלת אישורו של הקצין המוסמך. יוער, כי "פעולות האבטחה" בהן עוסק חוק זה, כוללת הן פעולות לאבטחה פיזית והן פעולות לאבטחת מידע ומערכות ממוחשבות חיוניות. בהקשר זה מן הראוי לציין, שס' 15א לחוק זה קובע כי התוקף ממונה ביטחון או מאבטח דינו כדין התוקף עובד ציבור לפי סעיף 381(ב) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – "חוק העונשין"). חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, תשס"ה-2005 – חוק נוסף העוסק באופן כללי במעמדם של מאבטחים, הוא חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה-2005. על אף שבפועל חוק זה אינו מסדיר בצורה ישירה את מעמדם של המאבטחים ואנשי הביטחון של רשות שדות התעופה, מצאתי לנכון לציין אותו, כדי לצייר את התמונה באופן מלא. חוק זה, מעניק סמכויות דומות לאלו המוענקות בחוק הטיס – דהיינו: סמכויות חיפוש, סמכות לתפיסת חפצים, סמכות לדרוש הזדהות וסמכויות נלוות אחרות – למאבטח (סעיפים 3-5). ס' 7(א) לחוק קובע, כי מאבטח יוסמך על ידי השר לביטחון פנים, אם שוכנע השר כי הסמכה זו נחוצה לשם ביצוע פעולות אבטחה ושמירה על ביטחון הציבור. החוק קובע במפורש כי השר רשאי להסמיך כמאבטח גם את מי שאינו עובד ציבור. כמו-כן, קובע החוק כי הסמכת מאבטח על ידי השר, תיעשה רק לאחר שהקצין המוסמך9 אישר את כשירותו של המאבטח. תקנה 1 – שינוי התוספת בתוספת לפקודה, בסופה יבוא: "9. רשות שדות התעופה, לעניין תפקידיה לפי חוק הטיס (ביטחון בתעופה האזרחית), תשל"ז-1977 וחוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998." סקירת החקיקה המסדירה את מעמדם הנורמטיבי וסמכויותיהם של מאבטחים ואנשי ביטחון ברשות שדות התעופה, עשויה ללמד, לכאורה, כי התיקון המוצע מיותר, ממה נפשך: אם במאבטחים ואנשי ביטחון שהם "עובדים" של רשות שדות התעופה עסקינן – כי אז, לפי ס' 51 לחוק רשות שדות התעופה, דינם כדין "עובדי מדינה" לעניין פקודת הנזיקין, ובכלל זה לעניין תיקון מס' 10, ומכאן שיש לעובדים אלה חסינות בהתאם להסדר הקבוע בתיקון מס' 10. אם במאבטחים ואנשי ביטחון שאינם "עובדים" של רשות שדות התעופה עסקינן – למשל, מאבטחים המועסקים כעובדי חברת כוח אדם, ס' 51 לחוק רשות שדות התעופה (החל על "עובדי" רשות שדות התעופה) אמנם אינו חל עליהם, אולם, לפי ס' 19 לחוק הטיס10 מוענקת להם חסינות פלילית ואזרחית על פעולות הביטחון שנקטו לפי חוק הטיס. בירור שערכתי בעניין זה, עם משרד המשפטים ועם רשות שדות התעופה, העלה כי הם סבורים שיש צורך בתיקון המוצע מהטעמים הבאים: באשר לס' 51 לחוק רשות שדות התעופה – משרד המשפטים סבור כי תיקון מס' 10 מהווה "הסדר שלילי", ולפיו חסינות לעניין פקודת הנזיקין לעובדי תאגידים סטטוטוריים חלה אך ורק לפי ההסדר הקבוע בתיקון מס' 10 ולא לפי כל דין אחר. מכיוון שתיקון מס' 10 הוא חיקוק חדש וספציפי, הרי שהוא גובר על הוראות חוק שונות המשוות את מעמדם של עובדי התאגידים הסטטוטוריים לעובדי המדינה לעניין פקודת הנזיקין (בדומה להוראה שבס' 51 לחוק רשות שדות התעופה)11. אליבא דמשרד המשפטים אין עוד מקום להוראות האמורות, לנוכח התיקון. עוד נמסר לי ממשרד המשפטים, כי על בסיס רלבנטיות כמויות העובדים שהם עובדי קבלן000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000 עמדתם זו, הפיץ משרד המשפטים לפני כשנה וחצי תזכיר חוק (שעותק ממנו נשלח אליי), שעניינו הוא ביטול כל ההוראות הקובעות כי "דין עובדי תאגיד פלוני כדין עובדי המדינה" – ובכלל זה ס' 51 האמור – וזאת מן הטעם שהן אינן תואמות עוד את הדין החדש. אמנם, ניתן להתווכח עם הפרשנות של תיקון מס' 10 כ"הסדר שלילי", אולם, מכיוון שמדובר בפרשנות סבירה, ולנוכח העובדה שהופץ תזכיר חוק שבא לתקן את החקיקה הקיימת ברוח פרשנות זו, נראה כי יש לקבלה. באשר לס' 19 לחוק הטיס – ממשרד המשפטים נמסר לי, כי בעת שנבחן הנושא לקראת קידומו של התיקון המוצע, סעיף זה נלקח בחשבון ונשקל. אולם, מסקנת משרד המשפטים היתה כי סעיף 19 האמור אינו מייתר את החסינות המוצעת לפי תיקון מס' 10, משני נימוקים מרכזיים: ראשית, משרד המשפטים טוען, כי המדינה אינה מרבה להשתמש בסעיף זה, וזאת לנוכח העובדה שבתי המשפט סולדים ממנו ומעניקים לו פרשנות מצמצמת ביותר. יוער, כי עיון ראשוני ולא ממצה שערכתי במספר פסקי דין שבהם הועלתה טענת חסינות מכוח ס' 19 הנ"ל, מעלה ספק האם נימוק זה של משרד המשפטים אכן מבוסס כדבעי. שנית, תיקון מס' 10 יוצר מנגנון של חסינות שמטרתו היא למנוע עיוות של שיקול הדעת של עובד הציבור. לטענת משרד המשפטים, מטרה זו אינה מקבלת מענה על ידי החסינות של סעיף 19 לחוק הטיס, וזאת בשני מישורים: (א) הותרת העובד כצד להליך – כדי להפיג את ההשפעה השלילית שעשויה להיות לעצם ניהולו של הליך משפטי נגד עובד, קיימת בתיקון מס' 10 הוראה, הקובעת כי העובד כלל לא יהיה חלק מההליך המשפטי, אלא התביעה נגדו תידחה ותמשיך להתנהל אך ורק כנגד המדינה. לעומת זאת, כאשר מועלת טענת חסינות לפי ס' 19 לחוק הטיס, איש הביטחון שכנגדו הוגשה התביעה נאלץ להיות צד להליך המשפטי עד לסיומו. לנקודה זו חשיבות רבה, שכן, עצם העובדה שעובד יודע כי תוגש נגדו תביעה, והוא ייאלץ להשתתף בהליך המשפטי, כנתבע, לכל אורכו, עלולה ליצור השלכה שלילית בלתי מבוטלת ועיוות של שיקול הדעת של העובד, וזאת גם אם בסופה של הדרך התביעה נגדו תידחה, בעקבות הוראת החסינות. (ב) דיון מאוחר בטענת החסינות – בתיקון מס' 10 נקבעה הוראה המחייבת את בית המשפט לדון בסוגיית החסינות לאלתר, לפני כל שאלה אחרת (ס' 7ג(ג) לפקודה). הוראה זו, חוסכת מהעובד את הצורך לנהל הליך משפטי שלם, שבסיומו תוכר חסינותו, וזאת בשל הטעמים שהוצגו לעיל, קרי: ההכרה שיש בעצם האיום על הצורך לנהל הליך משפטי – גם אם בסיומו התביעה תידחה – משום גורם שיש בו כדי לעוות את שיקול הדעת של העובד. אולם, כאשר מועלת טענה של חסינות לפי ס' 19 לחוק הטיס, בתי המשפט פעמים רבות דוחים את הדיון בטענת החסינות לפי ס' 19 (ובסעיפים דומים אחרים), לסוף הדיון בתיק – פעולה המנוגדת לרציונאל של החסינות, שכן היא מותירה את העובד לנהל את כל המשפט. נראה כי הנימוקים שמשרד המשפטים העלה הם סבירים – על אף שאינם נקיים מספיקות – ועל כן, יש לקבל את הטענה כי לא די בס' 19 לחוק הטיס, וכי יש צורך בהרחבת החסינות לפי תיקון מס' 10 גם על עובדי רשות שדות התעופה, בנוגע לפעילותם הביטחונית. סיכום ביניים: מהדברים האמורים עד כה עולה, כי הן ס' 51 לחוק רשות שדות התעופה והן ס' 19 לחוק הטיס אינם נותנים מענה לפעילותם הביטחונית של עובדי רשות שדות התעופה, ועל כן, לנוכח אופי פעילותם של אנשי הביטחון ברשות, והעובדה כי הם מפעילים סמכות שלטונית מובהקת – ישנה הצדקה להחלת תיקון מס' 10 על עובדי רשות שדות התעופה לעניין פעילותם הביטחונית. אנשי ביטחון ברשות שדות התעופה שהם עובדי חברות כוח אדם התמונה לא תהיה שלמה ללא התייחסות לעובדה שחלק ניכר מעובדי רשות שדות התעופה עליהם יחול התיקון המוצע, הם, למעשה, אינם עובדים של רשות שדות התעופה – על כל פנים לא מבחינת דיני העבודה הרגילים – אלא עובדים של חברות כוח אדם. כפי שצוין לעיל, על פי מה הנתונים שנמסרו לי מתוך כ-2,000 אנשי ביטחון ברשות שדות התעופה, כ-1,000 מועסקים על ידי הרשות באמצעות חברות למתן שירותים, שכמוהם כקבלני כוח אדם. לעובדה זו חשיבות רבה, שכן, היא מעוררת תהיות וספקות באשר לשאלת ההצדקה להענקת עובדי כוח אדם חסינות לפי תיקון מס' 10. כפי שצוין לעיל, אחד ממוקדי הדיון בוועדת החוקה במהלך הכנת תיקון מס' 10, היה הרצון למצוא את האיזון שבין הענקת חסינות לעובדי הציבור מחד גיסא, במטרה למנוע את הפוטנציאל לעיוות שיקול הדעת שלהם עקב איומים בתביעות נזיקין; לבין הרצון לרסן את הכוח השלטוני המצוי בידי עובדי ציבור, כדי למנוע מצבים של שימוש לרעה בכוח שלטוני זה תוך התעמרות באזרח הקטן, מאידך גיסא. הצורך באיזון כאמור, הוביל לצמצום החסינות ולקביעה כי החסינות לא תחול כאשר עובד הציבור גרם את הנזק ביודעין מתוך כוונה לגרום נזק או בשוויון נפש לאפשרות גרימתו. על רקע זה, כאשר בוחנים את ההצדקה להענקת חסינות לאנשי ביטחון עובדי חברת כוח אדם, המועסקים ברשות שדות התעופה, מתעוררת שאלה של ממש. שכן, מחד גיסא, אנשי ביטחון ברשות שהם עובדי חברת כוח אדם – בדומה לאנשי ביטחון שהם עובדי רשות שדות התעופה – מפעילים סמכות שלטונית, וככאלה, הרציונאלים להחלת החסינות רלבנטיים לגביהם; מאידך גיסא, המנגנונים הרגילים החלים על עובדי ציבור, שיש בהם כדי לשמש כגורם מרסן בהפעלת הכוח המצוי בידיהם – קרי: הדין המשמעתי החל על עובדי מדינה – אינם חלים עליהם. עובדה זו עלולה לגרום למצב בעייתי ולא מאוזן, שבו בידי אותם עובדי כוח אדם ניתנות סמכויות שלטוניות רבות עוצמה ומוענקת להם חסינות על נזקים שייגרמו כתוצאה מהפעלת אותן הסמכויות, אולם, מן הצד שני, המנגנונים המשמעתיים והאחרים הקיימים ביחס לעובדי מדינה רגילים – מנגנונים שיש בהם כדי לרסן את הפעלת הכוח השלטוני המצוי בידיהם, וכדי להבטיח כי השימוש בכוח השלטוני ייעשה באופן הראוי וללא התעמרות באזרח הקטן – אינם חלים עליהם12. לשאלתי האם מוצדק להעניק חסינות גם לעובדי חברת כוח אדם, קיבלתי ממשרד המשפטים ומרשות שדות התעופה את התשובות הבאה: (1) מדובר בעניין פורמאלי בלבד – העובדה שישנם אנשי ביטחון המועסקים ברשות, שהם עובדי חברת כוח אדם, היא עניין פורמאלי בלבד הנובע משיקולים תקציביים. בפועל, חברת כוח האדם מהווה רק צינור לאספקת העובדים, כאשר כל הנושא המקצועי מצוי בשליטה מוחלטת של הרשות. לכן, מבחינת דיני הנזיקין הרגילים, מידת השליטה של הרשות בעבודתם היא שליטה מוחלטת כשל מעביד בעובדו. לפיכך, עמדת משרד המשפטים והרשות היא כי במקרה זה ניתן לראות בעובדים אלו עובדים של הרשות, לעניין פקודת הנזיקין, ולנוכח מהותו השלטונית של התפקיד שאותו הם מבצעים, יש הצדקה להחיל עליהם את החסינות שבתיקון מס' 10. (2) פגיעה של ממש ביכולתם לספק שירותי ביטחון – על פי מה שנטען בפניי על ידי נציגי הרשות, משרד האוצר הוא זה שכפה על רשות שדות התעופה, משיקולים תקציביים, לגייס ולהפעיל עובדי בטחון באמצעות קבלני כוח אדם. אי הענקת חסינות לאותם עובדים שגויסו באופן האמור, בעקבות מהלך אשר, לטענתם, נכפה עליהם על ידי שר האוצר, מעבר לעובדה שהוא מצב לא סביר בעליל, עלול, כך הם טוענים, לגרום להם קשיים רבים ביכולת לגייס אנשי ביטחון באמצעות קבלני כוח אדם, וכתוצאה ישירה מכך, באפשרות לספק את שירותי הביטחון שהם נדרשים לספק על פי חוק. (3) סנקציות ואמצעי הרתעה – משרד המשפטים טען בפניי, כי אמנם הדין המשמעתי של עובדי המדינה אינו חל על עובדי חברות כוח אדם, אולם, יש במערכת החוזית שבין רשות שדות התעופה לבין חברות כוח האדם המספקות את העובדים, סנקציות משמעתיות מידיות. כך, למשל, עובד שאינו מגיע למשמרת, מאחר או מתנהג שלא כהלכה – הדבר גורר קנסות על חברת כוח האדם ופיטוריו המיידיים של איש הביטחון. בנוסף, גם הסנקציה הפלילית עומדת לרשות המדינה כשוט מעל ראשיהם של עובדי חברת כוח האדם. עו"ד שחם, היועץ המשפטי של רשות שדות התעופה, הוסיף וטען בפניי כי המציאות בפועל היא שדווקא אנשי ביטחון שהם עובדים של רשות שדות התעופה וחל עליהם הדין המשמעתי של עובדי המדינה, קשה מאוד להפעיל נגדם סנקציות ואמצעי הרתעה של ממש. הסיבה לכך, כך נטען, נעוצה בחוסר היעילות של נציבות שירות המדינה ובית הדין המשמעתי של עובדי המדינה, ומהעובדה שמאחורי עובדי הרשות ניצבת הסתדרות העובדים. לטענת עו"ד שחם, תלונות המוגשות על עובדי הרשות לנציבות שירות המדינה, מטופלות בחוסר יעילות, תוך נקיטת סחבת רבה והפעלה מינורית של סנקציות. כך, הובאה בפניי דוגמא של איש ביטחון, עובד הרשות, שנתפס על ביצוע עבירות של גניבה ושל עבודה תוך כדי שכרות, ואף על פי כן רשות שדות התעופה אינה מצליחה לגרום לפיטוריו, בשל ההתנהלות הלא יעילה של מערכת הדין המשמעתי. מנגד, כך נטען, דווקא כלפי עובדי הקבלן שמעמדם התעסוקתי חלש יותר, יכולה הרשות להפעיל סנקציות חריפות ביותר על כל חריגה מנורמות ההתנהגות המקובלות, וכך היא גם פועלת הלכה למעשה. לשון אחר: בעוד שעל פי הנורמות הסטטוטוריות, נראה כאילו רק כלפי עובדי הרשות ישנה יכולת להפעיל סנקציות ולהשתמש באמצעי הרתעה שונים לריסון הכוח השלטוני המצוי בידם, אך לא כלפי עובדי הקבלן שאינם מצויים תחת מרותו של דין משמעתי רשמי כלשהו; בפועל, הלכה למעשה, המצב הוא הפוך – הדין המשמעתי החל על עובדי הרשות אינו משמש כלי הרתעתי של ממש, ואילו היכולת להפעיל סנקציות כלפי עובדי הקבלן היא גדולה ויעילה בהרבה. משכך, טוענים נציגי הרשות, אין כל היגיון מעשי בהתעקשות על אמת המידה של תחולת או אי תחולת הדין המשמעתי על העובד, שכן, הסנקציות המופעלות כלפי עובדי הקבלן הרבה יותר יעילות והרבה יותר מרתיעות מאשר הדין המשמעתי של עובדי המדינה. בעוד שבשתי הטענות הראשונות אין תשובה עניינית לקושי שהוצג לעיל, נראה כי יש ממש בטיעון האחרון. בירורים שערכתי מעלים כי שני מרכיבי הטענה נכונים, דהיינו: מצד אחד – מערכת הדין המשמעתי של עובדי המדינה אינה מערכת שפועלת באופן יעיל שמספק מענה והרתעה של ממש; ומן הצד השני – הפעלת סנקציות חריפות כנגד עובדי חברות כוח אדם (לרוב מדובר בפיטורין), היא בגדר מעשים שבכל יום, לעיתים קרובות באופן לא מידתי וקיצוני מידי ותוך פגיעה בזכויותיהם של אותם עובדים. מדובר, אפוא, בסיטואציה מורכבת, שבה במקום שבו קיים דין משמעתי מסודר וברור, האפקטיביות וההרתעה שלו הם נמוכים; בעוד שדווקא ביחס לאותו מגזר עובדים שאין כל מערכת משמעית סטטוטורית מסודרת, קיימת הרתעה של ממש. הצעות לפתרונות אפשריים ניתן לחשוב על מספר פתרונות אפשריים: (1) יצירת מערכת משמעתית חילופית – חברי הוועדה יכולים לשקול האם להתנות את אישור הצו ביצירת מערכת משמעתית חילופית ביחס לאותם עובדי חברות כוח אדם, בדמותם של נהלים פנימיים או הנחיות מחייבות של הרשות13. עם זאת, נראה כי יצירת מערכת משמעית חילופית שכזו עלולה לעורר קשיים לא פשוטים במספר מישורים14. כמו כן, נראה כי מן הראוי שצעד בכיוון האמור לא ייעשה באופן אגבי במסגרת הדיון בצו שבנדון. לנוכח העובדה שמדובר בתופעה רחבה בשירות המדינה, נראה כי נדרשת חשיבה מערכתית ומסודרת של נציבות שירות המדינה בנדון. יוער, כי פניתי בעניין זה לנציגים של נציבות שירות המדינה, והללו אמרו לי כי עד למועד פנייתי15 הנציבות לא גיבשה עמדה מערכתית ומסודרת בנושא. (2) חובת בירור תלונות – לנוכח האמור, מוצע לחברי הוועדה לשקול להתנות את אישור הצו בקביעת חובת בירור תלונות. לשון אחר: לדרוש מרשות שדות התעופה, כתנאי לאישור הצו המוצע, לקבוע בנהליה הפנימיים חובת בירור ביחס לכל תלונה על עובד ביטחון המועסק באמצעות חברות כוח אדם16. קביעת חובה כאמור, לכשעצמה, אין בה את החסרונות הקיימים בקביעת מנגנון משמעתי חילופי מפורט, אולם יש בה, מעצם קיומה, הרתעה של ממש כלפי עובדי הקבלן. כך, עובד קבלן היודע כי כל תלונה על התנהגותו תעבור בירור יסודי, ידאג להפעיל את סמכויותיו באופן שקול ומרוסן יותר. זאת, בשל הידיעה כי קיומו של בירור כאמור עלול – לנוכח המדיניות של "יד קלה על ההדק" בהפעלת סנקציות נגד עובדי קבלן – להוביל לנקיטת סנקציות נגדו, ובכלל זה הסנקציה הקשה ביותר של פיטורין. חשוב לציין כי גם אם הצו המוצע לא יאושר, אנשי הביטחון המועסקים ברשות באמצעות חברות כוח אדם, לא יוותרו חשופים לגמרי, שכן, עדיין תעמוד להם החסינות מכוח ס' 19 לחוק הטיס (על אף הקשיים שעלולים להתעורר סביב יישומה וקיומה של אותה חסינות, כפי שצוין לעיל). נקודות לדיון ולבירור • מוצע לבקש מרשות שדות התעופה נתונים כמה תביעות אישיות נגד עובדי ביטחון של הרשות (עובדי הרשות או עובדי חברות כוח אדם) יש בכל שנה. ודוק, תביעות אישיות, ולא תביעות כנגד הרשות עצמה כמעבידה. זאת, כדי שניתן יהיה לברר עד כמה מדובר בבעיה אמיתית, ועד כמה בכלל התיקון המוצע נדרש. • מוצע לבקש מרשות שדות התעופה נתונים על תחלופת אנשי הביטחון המועסקים ברשות באמצעות חברות כוח אדם. • מוצע להפנות שאלה הן לנציבות שירות המדינה והן למשרד המשפטים, באשר לעמדתם בכל נושא הטיפול בדיני המשמעת בעידן ההפרטה. זאת, לנוכח המציאות הנוכחית, לפיה אחוז בלתי מבוטל של עובדים במשרדי הממשלה, מועסק באמצעות חברות כוח אדם. האם נערכה חשיבה מערכתית ומסודרת בשאלה האמורה? האם הנציבות או משרד המשפטים גיבשו הצעות או מודלים לפתרונות כוללים?