חומר רקע

1. מבוא לקראת דיון בוועדה לזכויות הילד בנושא "הרחבת הכלים המשפטיים להגנה על ילדים מפני תכנים מזיקים בטלוויזיה" יוצג להלן מסמך העוסק בהגנה על ילדים ובני נוער מפני צפייה בתכניות ובשידורים שאינם מתאימים לגילם. המסמך מפרט נתונים על צפיית ילדים ובני נוער בטלוויזיה, מחקרים על השפעת הצפייה בטלוויזיה על ילדים ובני נוער, מידע על האמצעים הקיימים לחסימת שידורים למבוגרים בפני ילדים ובני נוער ויישומם בארץ ופרטים על פעילות הפיקוח שנעשות בתחום זה על ידי הגופים המפקחים. יצויין כי המסמך איננו עוסק בנושא הפרסומות, שהוא נושא נרחב, הכפוף לעיתים לחקיקה ולכללים נפרדים, וראוי למחקר בפני עצמו ואף לא בנושא איכות השידורים המיועדים לילדים ולבני נוער. בפתח מסמך זה ראוי להדגיש, כי מטרת ההתערבות הממשלתית בנושא תכנים מזיקים לילדים המשודרים בטלוויזיה היא לתת להורים כלים על מנת להגן על ילדיהם מפני צפייה בתכנים שהם אינם מעוניינים כי יצפו בהם. בהעדר מעורבות הורית מספקת בהרגלי הצפייה של ילדיהם, יכולתם של המחוקק והגופים המפקחים להגן על ילדים ובני נוער מפני התכנים המשודרים מוגבלת. תמצית • צפייה בטלוויזיה היא אחת מפעילויות הפנאי הנפוצות אצל ילדים ובני נוער. ישראל היא אחת המדינות שבהן בני נוער מבלים את הזמן הרב ביותר בצפייה בטלוויזיה ומרבית הילדים ובני הנוער צופים בטלוויזיה למעלה משלוש שעות בכל יום. חלק ניכר מן הילדים ובני הנוער, במיוחד בגיל ההתבגרות המאוחר אך גם בגילאי הילדות, צופים בטלוויזיה עד שעות הלילה המאוחרות. לרוב בני הנוער יש טלוויזיה בחדר והם נוהגים לצפות בה ללא ליווי הוריהם. • מחקרים מצאו כי לצפיית ילדים ובני נוער באלימות בטלוויזיה יש השפעה מזיקה על התנהגות ילדים ואופן תפיסתם את המציאות הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך. בין ההשפעות המזיקות שצוינו: תוקפנות והתנהגות אנטי-חברתית, הורדת רמת הרגישות לאלימות והגדלת החשש מפני האפשרות כי הילד ייפול קורבן לאלימות. עם זאת, הצפייה בטלוויזיה היא אחד ממכלול גורמים התורמים לאלימות ילדים ובני נוער ומידת ואופי הנזקים שנגרמים בעטייה תלוי במגוון של השפעות שונות על הפרט והחברה. • בישראל נהוגים שני כלים עיקריים להגנה על ילדים ובני נוער מפני צפייה בתכניות שאינן הולמות לגילם: סיווג התכנית כמתאימה לגילאים שונים והצגת סימן ויזואלי מתאים לפי חוק סיווג, סימון ואיסור שידורים מזיקים, התשס"א-2001 ותקנותיו, והגבלת זמן השידור של שידורים שתוכנם אינו הולם גילאים מסוימים. בעניין זה, מתייחס החוק לשידורם של פרסומות וקדימונים אך איננו מטיל מגבלות על שידור תכניות. • הגופים המפקחים על השידורים בערוצים השונים, הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו והמועצה לשידורי כבלים ולווין, מטפלים גם בהפרות של החוק והמדיניות הנוגעים לשידורים שאינם הולמים לצפיית ילדים ובתלונות של הציבור בעניין זה. בנושא זה טיפלה הרשות השנייה בשנים 2005 עד 2008 בחמש הפרות ו-347 תלונות ציבור בממוצע שנתי, כ-40% מתלונות הציבור נמצאו מוצדקות. המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין טיפלה בתקופה זאת בחמישה מקרים של חשש להפרה ובשלושים עד שישים תלונות ציבור מדי שנה. נגד הגופים המשדרים ננקטו בתקופה זאת סנקציות כגון נטילת זמן פרסומות ומתן מכתבי הפרה, אך לא הופעלה נגדם סנקציה כספית. 2. נתונים על צפיית ילדים ובני נוער בטלוויזיה הצפייה בטלוויזיה היא אחת מפעילויות הפנאי הנפוצות אצל ילדים ובני נוער. למרות ההבדלים בין סקרים שונים שנערכו בנושא זה, ככלל עולה מן הסקרים כי מרבית הילדים ובני הנוער צופים בטלוויזיה למעלה משלוש שעות בכל יום. חלק ניכר מן הילדים ובני הנוער, במיוחד בגיל ההתבגרות המאוחר אך גם בגילאי הילדות, צופים בטלוויזיה עד שעות מאוחרות. למרבית בני הנוער יש טלוויזיה בחדר והם נוהגים לצפות בה ללא ליווי הוריהם. לפי נתוני סקר משנת 2006 בנושא התנהגות בריאות בקרב בני-נוער בגילאי 11, 13 ו-15 שנערך עבור ארגון הבריאות העולמי, ישראל היא אחת המדינות שבהן בני נוער מבלים את הזמן הרב ביותר בצפייה בטלוויזיה. הסקר בדק את שיעור התלמידים בגילאי 11, 13 ו-15 הצופים בטלוויזיה למעלה משעתיים בכל יום ב-41 מדינות צפון אמריקה, מערב אירופה ומרכזה, ולפיו שיעור בני הנוער בישראל הצופים בטלוויזיה למעלה משעתיים ביום עומד על: 75% מן הילדים בגיל 11, לעומת 61% בממוצע הכללי (ישראל במקום החמישי מבין המדינות שנבדקו), 80% מבני ה-13, לעומת 70% בממוצע כללי (מקום שישי) ו-76% מבני ה-15, לעומת 68% בממוצע כללי (מקום התשיעי). בגילאים הצעירים, בנות צופות בטלוויזיה יותר מבנים, אך בגילאי מבוגרים יותר המגמה מתהפכת.1 נתוני הוועדה הישראלית למדרוג, המודדת צפיית טלוויזיה ביתית בזמן אמת, מעידים כי ילדים ובני נוער בגילאי ארבע עד 17 צופים בטלוויזיה כ-3 שעות בממוצע בכל יום (2.84 שעות בממוצע בגיל ארבע עד תשע, 3.42 שעות בגילאי עשר עד 12 ו-2.8 שעות בגילאי 13-17). ילדים צופים בטלוויזיה במהלך היום כולו. שעות הצפייה המקובלות ביותר הן שעות הצהריים, אחר הצהריים והפריים טיים, אך יש שיעור ניכר של ילדים ובני נוער, לרבות בקבוצת הגיל הצעירה, הצופים בטלוויזיה גם בשעות הלילה. ערוצי הכבלים והלוויין פופולאריים בקרב ילדים ובני נוער יותר מערוץ שתיים וערוץ 10, במיוחד בשעות הבוקר והלילה.2 לפי סקר שנערך בשנת 2004 עבור הרשות השנייה, בני נוער בגילאי 12-17 צופים בטלוויזיה 3.4 שעות בממוצע באמצע השבוע ו-3.5 שעות בממוצע בסוף השבוע. ל-64% מבני הנוער טלוויזיה בחדר (ל-59% מבני 12-14 ול-70% מבני 15-17). 57% מבני הנוער נוהגים בדרך כלל לצפות בטלוויזיה לבד ו-20% נוהגים לצפות בה ביחד עם הוריהם. 14.4% מבני 12-14 נוהגים לצפות בטלוויזיה עד 22:00 לכל המאוחר, כ-50% נוספים נוהגים לצפות עד חצות. כ-35% נוספים צופים בטלוויזיה בשעות שלאחר חצות. בקרב גילאי 15-17, 5.8% צופים בטלוויזיה עד 22:00 לכל המאוחר, כ-30% נוספים צופים בה עד חצות לכל המאוחר. וכ-62% צופים בטלוויזיה בשעות שלאחר חצות. 3 לפי נתוני סקר על פעילות פנאי של ילדים בגילאי 6-12 שבוצע בשנת 2008 עבור חברת נגה תקשורת (המחזיקה בערוץ הילדים ובערוץ לוגי), הצפייה בטלוויזיה היא פעילות הפנאי האהובה על 55% מן הילדים. 40% מן הילדים מדווחים כי הם צופים בטלוויזיה חמש שעות ויותר ביום ו-27% העידו כי הם צופים בה במשך יותר משש שעות ביום. 3% מן הילדים צופים בטלוויזיה פחות משעה ביום. 17% מהילדים בגילאי 6-12 דיווחו כי הם צופים בטלוויזיה בין השעות 21:00-24:00.4 3. השפעת הצפייה בטלוויזיה על ילדים ובני-נוער גילו של הדיון בנושא השפעת הצפייה בטלוויזיה על הצופים בכלל, ועל ילדים ובני נוער בפרט, הוא כימיה של הטלוויזיה עצמה. לטלוויזיה מיוחסים שורה ארוכה של נזקים, בהם כאלה הנובעים מעצם הצפייה, כגון: השפעה שלילית על תהליכי למידה, על תפקודים קוגנטיבים, על קשרים חברתיים ועל הזמן המוקדש לפעילות גופנית, ואחרים הנובעים מן התכנים המשודרים בה, דוגמת: השפעה על התנהגות תוקפנית ועל תפיסת האלימות, על התנהגות מינית ועל תפיסת המיניות, על דימוי עצמי, על דימוי גוף, על סטריאוטיפים, על הרגלי צריכה ואכילה, על שפת הדיבור ועוד. מאידך, מיוחסת לה גם השפעה חיובית במגוון נושאים בהם למידה, רכישת שפה, פיתוח יכולת קוגניטיבית ויכולת למיקוד תשומת הלב, התנהגות חברתית ורכישת ערכים, מודעות לנושאים חברתיים, מעורבות חברתית ואזרחית, גיבוש הזהות והיכרות עם ערכי תרבות.5 אופן ומידת ההשפעה של הטלוויזיה על ילדים ובני נוער תלויים במגוון גורמים בהם: סוג התכנים שהילד נחשף אליהם, גיל הילד, משך החשיפה לטלוויזיה, אופי התיווך והליווי שמקבל הילד בעת הצפייה ומאפייניו האישיים השונים של הילד הצופה. להלן נתמקד במחקרים העוסקים בהשפעת תכנים הכוללים אלימות ומין על ילדים ובני נוער הצופים בהם. 3.1. השפעת הצפייה בתכנים הכוללים אלימות ומין על ילדים ובני נוער בשנת 2007, לפי בקשת בית הנבחרים האמריקאי, בדקה המועצה הפדראלית לתקשורת את נושא תכניות הטלוויזיה האלימות והשפעתן על ילדים. הוועדה מצאה כי יש ראיות לקשר שבין צפיית ילדים באלימות בטלוויזיה לבין שינויי התנהגות ותפיסה הן בטווח הקצר והן בטווח הארוך. לפי דוח המועצה, בעשורים שמאז תחילת השימוש ההמוני בטלוויזיה נערכו מחקרים רבים בנושא ההשפעה של הצפייה בטלוויזיה על התנהגותם של ילדים ובני נוער. ככלל ניתן לחלק מחקרים אלה לשלושה סוגים: ניסויים שבהם הנבדקים צפו בקטעי וידאו והתנהגותם לאחר הצפייה נבדקה על ידי החוקרים, בדיקה של הרגלי הצפייה בטלוויזיה של נבדקים בעלי מאפיינים התנהגותיים מסוימים, ומחקרים ארוכי טווח שבדקו קבוצות של נבדקים לאורך שנים על מנת לקבוע את ההשפעות של הצפייה על התנהגות ותפיסות לטווח רחוק. המחקרים שנערכו ניסו למצוא קשר סיבתי בין הצפייה בתכנים אלימים לבין תוקפנות לאחר מכן. החוקרים במחקרים אלה התמקדו בשלוש השפעות מזיקות של הצפייה באלימות בטלוויזיה: התנהגות אנטי-חברתית, לרבות חיקוי של תוקפנות שנצפתה בטלוויזיה או יחסי גומלין שליליים עם אחרים; הורדת רמת הרגישות לאלימות ותפיסת ההתנהגות האלימה כנורמטיבית ומקובלת חברתית והגדלת החשש מפני האפשרות כי הצופה יהיה קורבן של אלימות.6 מרבית המחקרים מסוג זה מצאו שיש מתאם גבוה בין חשיפה לאלימות באמצעות המדיה לבין תוקפנות. חלק מן המחקרים דיווחו כי קיים קשר בין צפייה באלימות בטלוויזיה לבין קבלה של התנהגות אלימה אצל אחרים וכן לתפיסה מוגזמת של כמות האלימות הקיימת בחברה. עם זאת, המחקר העוסק בנושא התקשה להוכיח קשר סיבתי ברור בין צפייה באלימות בטלוויזיה לשינויי התנהגות ותפיסה. חלק גדול מן החוקרים מסכימים כי הצפייה באלימות בטלוויזיה לבדה איננה גורמת לילד הצופה לבצע פעולה אלימה וכי היא אחד ממכלול גורמים התורמים לתוקפנות, לגישות אנטי-חברתיות ולאלימות בקרב ילדים ובני-נוער. כן עולה כי ההשפעה על הצופים קשורה בהקשר בתוכו מופיעה האלימות.7 בשנת 2005, בדק דוח שהוכן עבור משרד התקשורת בבריטניה את נושא "נזק ופגיעה בתוכני מדיה". הבדיקה העלתה כי הראיות הקיימות תומכות בכך שלצפייה בטלוויזיה ובמיוחד לאלימות המופיעה בטלוויזיה, יש השפעות מזיקות הן על התנהגות אלימה ותוקפנית בטווח הקצר והן מבחינת ההשפעה לטווח ארוך על גישות והשקפות, בעיקר בקרב ילדים. עם זאת, מחברי הדוח ציינו כי המחקרים בתחום לוקים בחסר ומושפעים מן האקלים התרבותי והחוקי שבתוכו נוצרו. לפי הדוח, להקשר שבתוכו מוצגת אלימות בטלוויזיה ולמידת ההזדהות של הצופה עם הגיבור יש משקל בהשפעה של האלימות המוצגת על הצופה. כן צוין כי קיימים הבדלים גדולים בהשפעה על קהלים שונים של צופים, המובחנים לפי גיל, מין, מצב משפחתי ועוד. מחברי הדוח מדגישים, כי גם כאשר נמצאו ראיות לקשר ברור בין צפייה באלימות בטלוויזיה לבין התנהגות תוקפנית, אין מדובר בנזק הכרחי אלא בסיכון לגרימת נזק. לא כל הצופים באלימות בטלוויזיה ניזוקים מכך באותו אופן ובאותה המידה ויש מי שאיננו ניזוק מכך כלל. בכל הנוגע לצפייה בתכנים מיניים בטלוויזיה, קובע הדוח כי נמצא קשר מסוים בין צפייה בתכנים מיניים בטלוויזיה לבין התנהגות מינית, דוגמת קיום יחסי מין בגיל צעיר. עם זאת, לא הוכח קשר סיבתי בין הדברים ומשתנים רבים תורמים לאופן שבו בני-נוער מגבשים את מיניותם ומבטאים אותה. ככלל, קובע דוח זה כי מידת הנזק וההשפעה של צפייה בתכנים שאינם ראויים לגיל בטלוויזיה תלויה בגורמים שונים, ואין לנתק אותה ממכלול ההשפעות השונות על הצופה בפרט והחברה בכללותה.8 4. אמצעים למניעת חשיפה של ילדים ובני נוער למשדרים המיועדים למבוגרים האמצעים המקובלים למניעת החשיפה של ילדים לתכנים שעלולים להשפיע עליהם לרעה הם: • מגבלת זמן שידור – תכניות למבוגרים לא ישודרו בזמנים שבהם ילדים ובני נוער נוהגים לצפות בטלוויזיה; • סימון ויזואלי – הצגת סימון מוסכם על גבי המסך בעת שידור התכנית המפרט לאיזה גילאים היא מיועדת ו/או מה התכנים הבלתי ראויים שהיא כוללת; • אזהרה קולית – לפני המשדר, המסבירה כי המשדר כולל תכנים שאינם ראויים לצפייה לגיל מסוים; • חסימה טכנולוגית – במכשיר הטלוויזיה של תכניות או ערוצים שאינם ראויות לצפייה לילדים; כל אמצעי שנעשה בו שימוש מבוסס על מערכת לסיווג משדרים הקובעת את הקריטריונים לפיהם נקבע אילו תכניות ואילו תכנים מתאימים לצפיית ילדים ובני נוער בגילאים שונים. בישראל נהוגים, לפי חוק, שני אמצעים עיקריים להגנה על ילדים מפני צפייה בתכניות שאינן ראויות לגילם: מגבלת זמן שידור וסימון ויזואלי.9 בשידורי הכבלים והלוויין מחייבת המועצה את בעלי הרישיון לאפשר למנויים הצופים בשידורים המועברים בשיטת השידור הספרתי (כל מנויי YES ומרבית מנויי הוט) לחסום תכניות בהתאם לקטגוריית סיווגן, וכן לחסום לצפייה ערוצים שלמים. לדברי נציגת המועצה, המועצה מעבירה מידע להורים על אפשרות זאת באמצעות תשדירים ייעודיים, אך מידת השימוש שנעשה בה בפועל מעולם לא נבדקה על ידה.10 חסימה באמצעים טכנולוגיים לפי חוק נהוגה כיום במדינות צפון אמריקה בלבד. מאז 1996 מותקן בכל מכשיר טלוויזיה חדש שנרכש בארצות הברית, שבב אלקטרוני (v chip) המאפשר להורים להגדיר סיווגים של תכניות טלוויזיה שהם אינם מעוניינים שילדיהם יצפו בהם. מחקרי הערכה שנערכו בנושא מצאו שמרבית ההורים אינם יודעים כיצד להפעיל את השבב והשימוש בו איננו אפקטיבי.11 להלן נתמקד באמצעים הנהוגים לפי חוק בישראל. 4.1. סיווג תכניות טלוויזיה וסימונן מאז שנת 2003 חלים על כל הגופים המשדרים בישראל12 חוק סיווג, סימון ואיסור של שידורים מזיקים, התשס"א-2001 (להלן: החוק) ותקנותיו. לפי החוק: "משדר טלוויזיה המשודר בישראל הכולל ביטויים חזותיים, מילוליים או קוליים של אלימות, של מין או של אכזריות, או שקיים חשש סביר כי הוא עלול להוביל לעבריינות או לשימוש בסמים מסוכנים, ישא סימן... המצביע כי המשדר אינו ראוי לצפייה לבני גיל מסוים ומטה. קדימון למשדר שיש לסמנו .... יכלול מידע .... ולפיו המשדר אינו ראוי לצפייה לבני גיל מסוים ומטה." אחת השאלות העיקריות בנושא סיווג תכניות היא מיהו הגוף המסווג: המדינה או רשות מטעמה, תעשיית הטלוויזיה עצמה או גורם חיצוני דוגמת ארגון ללא כוונת רווח העוסק בנושא או וועדה של מומחים.13 החוק בישראל מטיל על הגופים המפקחים על השידורים בערוצים השונים את האחריות על ביצוע הסימון ועל הפיקוח על הביצוע ויש להם הסמכות לקבוע כללים בנושא זה. בפועל, הגופים המסווגים הם הגופים המשדרים עצמם, לפי הקריטריונים שיוצגו להלן, כאשר במקרים שבהם של ספק מתנהל דיון בעניין בינם לבין הגופים המפקחים עליהם. הגופים המפקחים יכולים, לאחר השידור, לקבוע כי הסיווג שניתן לתכנית איננו מתאים ולדרוש את סיווגה מחדש וכן להטיל על גופי השידור סנקציות דוגמת נטילת זמן שידור או פרסומות. 14 כל משדרי הטלוויזיה בישראל בין השעות 6:00 בבוקר ל-1:00 לפנות בוקר חייבים בסיווג, מלבד: חדשות, פרסומות, שידורים חיים ומשדרי חוץ15 כאשר לגוף המשדר אין אפשרות לקבל מידע רלוונטי שיאפשר לסווג אותם זמן סביר לפני השידור. קדימונים אינם מסווגים כיחידות שידור בפני עצמם אלא לפי השידור שאותו הם באים לקדם. במידה ויש במשדר אחד מספר מאפיינים הדורשים סיווג, המשדר יסווג לפי הסיווג המחמיר עבור המשדר כולו. כל משדר מסווג מסומן באמצעות סימן באחת מן הפינות של המסך. בשידורים של ערוצי הלוויין מותר לכלול את הסימן ברצועת המידע. הסימן מופיע בתחילת המשדר, לאחר כל הפסקת פרסומות, וכל 30 דקות במהלך השידור. כן מחויבים הגופים המשדרים להודיע לציבור על משמעות הסימנים ולפרסם אותם בלוחות השידורים שלהם. הפרת החוק היא עבירה פלילית שבגינה ניתן להגיש כתב אישום ולהטיל קנס על הגוף המשדר, לאחר קבלת התראה מהגוף המפקח (כך שלא מדובר בחריגה חד-פעמית אלא בסדרה של חריגות מן הכללים שנקבעו). אך מאז שהוחל החוק לא הוגש כתב אישום נגד גוף משדר לפיו. קריטריונים לסיווג משדרים מטרתה העיקרית של מערכת הסיווג היא לספק מידע להורים על מנת להגביר את יכולת השליטה שלהם על התכנים אליהם נחשפים ילדיהם. קיימות שתי שיטות מקובלות לסיווג משדרים: סיווג הערכתי, המוסר מידע על סוג הקהל שאליו מתאים התוכן וסיווג תיאורי, המספק מידע על מאפייני התכנית. בבסיס הסיווג התיאורי עומדת ההנחה כי תפקיד המסווגים הוא ליידע את הצופים לגבי מה שצפוי להם. סיווג הערכתי נמנע ממתן מידע ומתמקד בדרך כלל בהמלצות לגבי גיל הצופה. נגד הסיווג ההערכתי נטען כי הוא איננו אובייקטיבי ואיננו עקבי ולכן מידת האמינות שלו נמוכה, למרות זאת, נעשה בו שימוש במרבית מדינות העולם, שכן יש קושי לבנות מערכת סיווג תיאורית פשוטה, ברורה וקלה לשימוש שתכלול את כל התיאוריים האפשריים.16 מערכת הסימונים הנהוגה בישראל היא הערכתית (למרות שבסעיף 3 בחוק נקבע כי הסימן יכול להכיל גם מידע לגבי תוכן המשדר) ובמסגרתה נקבעו שלושה סימנים המבחינים בין שלוש קטגוריות גילאים שונות: שמונה ומעלה, 14 ומעלה ו-18 ומעלה. תכניות המיועדות לכל המשפחה אינן נושאות סימן. משדרים שאינם ראויים לצפייה לגיל שמונה ומטה כוללים עירום בהקשר מיני או פעילות מינית במרומז, אכזריות ואלימות (לרבות אלימות מילולית ושפה בוטה) מסוג כלשהו או התייחסות כלשהי לשימוש בסמים (לרבות בהקשר ביקורתי). משדרים שאינם ראויים לצפייה לגיל 14 ומטה כוללים עירום בהקשר מיני או פעילות מינית מפורטים, אלימות מינית במרומז, סצנות אכזריות ואלימות שלא בהקשר ביקורתי או סצנות הכוללות שימוש בסמים, למעט בהקשר ביקורתי. משדרים שאינם ראויים לצפייה לגיל 18 ומטה כוללים אלימות מינית, תכנים פורנוגראפיים המיועדים במהותם לעודד גירוי מיני לרבות הצגה מפורשת של יחסי מין, סצנות אכזריות ואלימות ברמה ובהיקף ניכר, סצנות שיש בהן כדי לעודד אכזריות ואלימות או תכנים שיש חשש סביר כי יעודדו עבריינות או שימוש בסמים. ביקורת המערכת לסיווג תכניות וסיווגן המערכת לסיווג וסימון משדרים ככלל, ויישומה בישראל בפרט, ספגו ביקורת ניכרת. ביום עיון שנערך על ידי הרשות השנייה בטרם יישום החוק, נטען על ידי נציגי הרשות, כי הקריטריונים לקביעת גיל הצפייה המומלץ הם כוללניים, אינם ברורים ואינם מקיפים מספיק. כמו כן, החלוקה לרמות סיווג לפי גילאים איננה מפורטת מספיק ואיננה תואמת את רמות הסיווג הנהוגות בקולנוע.17 מאז 2008 בוחן משרד התקשורת באמצעות מינהלת הסדרת השידורים לציבור את שינוי התקנות לחוק, המפרטות את רמות הסיווג והקטגוריות לקביעתן, אך עד כה טרם נוסחו המלצותיו בנושא זה.18 במסגרת ההליכים לקראת גיבוש עמדת המשרד ערכה המינהלת שימוע ציבורי בנושא. לפי ההודעה על השימוע, אנשי המקצוע במינהלת נוכחו במהלך פעילותם כי קטגוריות הסיווג הקיימות אינם מפורטות דיין, ובשל כך סיווג לעיתים הערוצים את התכניות באופן שאינו הולם את תכנם. כן הגיעו פניות ציבור רבות בעניין זה.19 מחקרים שנערכו בארצות הברית מצאו כי האמינות של מערכת הסיווג ההערכתית נמוכה למדי, ובמקרים רבים תוכניות שסווגו בקטגוריה מסוימת כללו תכנים שהיו אמורים להעניק להן סיווג אחר.20 בישראל לא נערך מעולם מחקר דומה. מאז יישום החוק לסיווג ולסימון משדרים בשנת 2003, הוגשו מספר הצעות לתיקונו. בהן: הצעות חוק המרחיבה את סוגי הפרסומות והקדימונים שאין לשדרם בטלוויזיה21 והצעות חוק המחייבות את העיתונים לכלול את סיווג התכניות בלוח המשדרים המפורסם בעיתונות22. אף אחת מן ההצעות לא עברה קריאה ראשונה במליאת הכנסת. 4.2. קביעת מגבלת זמן שידור הפעלת מערכת של סיווג מאפשרת לקבוע זמני שידור שבהם לא ישודרו משדרים שסיווגם הגדיר אותם כמתאימים לצפייה לקהלים מסוימים. לעומת המדיניות האחידה שנכפתה על גופי השידור השונים בתחום סיווג התכניות, קיים חוסר אחידות ניכר, בין ערוצי השידור השונים, בקביעת הזמן שבו מותר לשדר תכניות המסווגות לגילאים שונים וקדימונים אליהן. טכנולוגיות השידור החדשות והאינטרנט מאפשרים כיום לצפות בתכניות המשודרות בטלוויזיה גם שלא במועד שידורן המקורי. כמו כן, האפקטיביות של מגבלות השידור הקיימות, מוטלת בספק, לאור הנתונים המצביעים על שיעורי צפייה משמעותיים של ילדים ובני נוער בשעות הערב המאוחרות. לאור זאת, יש חשיבות מיוחדת לסוגיית הקדימונים, המעודדים ילדים לצפות בתכניות שאינן מיועדות לבני גילם. החוק איננו מתייחס להגבלת זמני שידור של תכניות מסווגות. תיקון לחוק משנת 2002 אוסר לשדר פרסומות או קדימונים העלולים לעודד עבריינות או שימוש בסמים מסוכנים והגביל את השעות שבהן הגופים המשדרים רשאים לשדר פרסומות או קדימונים שמוצגים בהם ביטויים חזותיים, מילוליים או קוליים של אלימות, של מין או של אכזריות – אין לשדר פרסומות או קדימונים מסוג זה במהלך, בין או בסמוך למשדרים המיועדים לילדים וכן בין השעות 14:30 ל-21:00 ביום חול ו-6:00 ל-21:00 בשבת ובחג. גופי הפיקוח האחראים על השידורים בערוצים השונים קבעו כללים ומדיניות בעניין הגבלת זמני השידור של תכניות למבוגרים: הרשות השנייה קבעה במסגרת נספח ה' לכללי הזיכיון משנת 2005 כי תכנית המסווגת כתכנית שאינה ראויה לצפייה לגילאי 18 ומטה לא תשודר לפני חצות. קדימון לתכנית זאת לא ישודר לפני 22:00 ותוכנו יותאם לשעת שידורו. תכנית המסווגת כתכנית שאינה ראויה לצפייה לגילאי 14 ומטה לא תשודר לפני 22:00. קדימון לתכנית זאת לא ישודר לפני 22:00 אלא אם תוכנו יותאם לשעת שידורו ולא יכלול קטעי מין או אלימות. בנוסף מתערבת התכנית במקרים חריגים בקביעת זמן שידור של תכניות מטעמים שאינם נוגעים ישירות לתקנות החוק, דוגמת, שידור תכנית שבה התבקשו הצופים להתקשר לאולפן בעלות שיחה גבוהה.23 המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין קבעה במסגרת כללי התקשורת (בזק ושידורים) (בעל רישיון לשידורים), התשמ"ח-1987 כי מועדי השידור של התכניות בערוצים השונים ייקבעו בהתחשב בגילם של הצופים. משדר או קדימון הכולל ביטויים חזותיים, מילוליים או קוליים קשים או בוטים של אלימות, מין או סבל, או משדר שיכול לשמש מושא חיקוי באופן שיכול להיות מסוכן לא ישודר לפני השעה 22:00. קדימון למשדר מסוג זה, לא ישודר בערוץ ייעודי לילדים, גם אם איננו כולל תכנים מזיקים. המועצה רשאית להתיר שידור תכניות מסוג זה, בתנאים ובערוצים מסוימים לפי שיקול דעתה. בנוסף נקבע בכללי התקשורת כי הגוף המשדר לא יפנה משידור המיועד לילדים אל שידור הכולל ביטויים חזותיים, מילוליים או קוליים קשים או בוטים של אלימות, מין או סבל, או מסרים שאינם מתאימים לילדים מטעם אחר, ולא יקדם שידור הכולל מסרים מסוג זה בשידור המיועד לילדים.24 כן פרסמה המועצה את כללי סיווג, סימון ואיסור שידורים מזיקים (שידור פרסומות וקדימונים ומתן התראה), התשס"ה – 2005 בהם נקבעה התאמה בין הגיל שאליו מיועדים המשדרים לבין הקדימונים שמשודרים במהלכם או בסמוך להם: במהלך או בסמוך למשדרים המיועדים לגיל הרך לא ישודרו קדימונים למשדרים שאינם ראויים לצפייה לגילאי שמונה ומטה; במהלך או בסמוך למשדרים המיועדים לילדים עד גיל 14 לא ישודרו קדימונים למשדרים שאינם ראויים לצפייה מתחת לגיל זה; במהלך או בסמוך למשדרים המיועדים לילדים ובני נוער עד גיל 18 לא ישודרו קדימונים למשדרים שאינם ראויים לצפייה מתחת לגיל זה. חוק רשות השידור, התשכ"ה-1965 איננו קובע כללים מיוחדים לעניין הגנה על ילדים ובני נוער מפני תכנים מזיקים המשודרים בטלוויזיה. לדברי הממונה על קבילות הציבור ברשות, מר אלישע שפיגלמן, לרשות אין מדיניות כתובה בנושא מועדי שידורן של תכניות הכוללות תכנים שאינם מתאימים לילדים ולבני נוער והדבר תלוי לחלוטין בשיקול דעתו של הממונה על התכניות ולוח המשדרים. האפקטיביות של מגבלות השידור הקיימות, מוטלת בספק, לאור הנתונים המצביעים על שיעורי צפייה משמעותיים של ילדים ובני נוער בשעות הערב המאוחרות. כמו כן, טכנולוגיות השידור החדשות והאינטרנט מאפשרים כיום לצפות בתכניות המשודרות בטלוויזיה גם שלא במועד שידורן המקורי. לאור זאת, יש חשיבות מיוחדת לסוגיית הקדימונים, המעודדים ילדים לצפות בתכניות שאינן מיועדות לבני גילם. 5. אכיפת ופיקוח של המדיניות הקיימת על ידי הגופים האחראים לכך הגופים האחראים על השידורים בערוצי הטלוויזיה השונים מפעילים הן מנגנונים לפיקוח על משדרי גופי השידור השונים שבפיקוחן והן נציגי קבילות ציבור המטפלים בתלונות של הצופים על תכני השידורים. להלן יוצגו פרטים ונתונים על תפקודם של גורמי הפיקוח ברשות השנייה ובמועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין. יצוין כי נציב קבילות הציבור ברשות השידור לא היה מסוגל להפיק נתונים בנוגע לפעילותו בלוח הזמנים שהוגדר להכנת המסמך. מן הנתונים שיוצגו להלן עולה כי קיים פער בין מספר ההפרות של החוק וההוראות לעניין שידורים שאינם הולמים לילדים שדווחו על ידי הגופים המפקחים לבין תלונות הציבור בעניין זה. חלק מן הפער נובע מכך שמספר מתלוננים יכול לפנות בקשר לתכנית אחת. אך נתון זה מצביע גם על כך שיש הבדל בין הקריטריונים לקביעת השידורים ההולמים לגילאים שונים שלפיהם פועלים גופי הפיקוח לבין תפיסת הציבור מהם התכנים המתאימים לצפיית ילדים. 5.1. הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו כחלק מהפיקוח על השידורים, מבררת הרשות עם כל אחד מן הזכיינים שתחת פיקוחה, אירועים שבהם מתקיימת הפרה של אחד מן החוקים, הכללים או ההנחיות שמסדירים את השידורים, בהן גם הפרות של המדיניות בעניין הגנה על ילדים מפני תכנים מזיקים. אם לאחר הליך הבירור עם הזכיין מתקבלת החלטה, כי אכן בוצעה הפרה בשידור, רשאית הרשות לרשום לזכיין התראה או לנקוט נגדו סנקציה של נטילת זמן פרסומת מן הזכיין. הזכיין יכול לערער על החלטת הרשות בפני ועדה של מועצת הרשות. לפי דוח הרשות לשנת 2007 בשנה זאת נרשמו 45 הפרות בתחומים שונים. מרבית ההפרות היו בתחום שיבוץ פרסומות ואתיקה בפרסומות ומיעוטן בתחום התכניות.25 על פי נתוני הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו בשנים 2004 עד 2008 היו 25 הפרות של כללי השידור הנוגעים לסיווג שידורים ולמועדי שידור של תכניות (4 בשנת 2004, 3 בשנת 2005, 6 בשנת 2007 ו-12 בשנת 2008). הסנקציות שהוטלו על הפרות אלו נעו בין התראות, במקרים קלים, לבין נטילת זמן פרסום, מ-30 שניות ועד ל-10 דקות, בהתאם לחומרת ההפרעה. לדברי נציגי הרשות, המקרה הקיצוני ביותר, בו הוענש המשרד בנטילה של 10 דקות פרסומות, היה בשנת 2007, כאשר ערוץ 10 שידר פרק מתכנית לאחר שקיבל הנחייה מראש מן הרשות שלא לשדרו. ברשות השנייה פועל, לפי חוק, נציב לתלונות הציבור. הנציב מקבל תלונות מן הציבור בנוגע לנושאים שונים הנוגעים לשידורים, מברר את התלונה עם הזכיין, ועם נציגי התחום המקצועי ברשות השנייה, מקיים חקירה בנושא, מקבל את הכרעתו ומודיע אותה לרשות השנייה, לזכיין ולמתלונן. הטיפול בתלונות נמשך לכל היותר שישה שבועות. התלונות לנציב עוסקות במגוון רחב של נושאים: אי-התאמה ללוח המשדרים, זמני שידור, פגיעה בהרגלי צפייה, קדימונים, קטיעת השידור ע"י פרסומת, הפרעות בקליטה, ריבוי פרסומות, עוצמת הקול, תוכן התכניות והחדשות, תוכן שיווקי ועוד. לפי דוח הנציב, בשנים האחרונות ניתן להצביע על עלייה במספר התלונות של הורים לילדים המתלוננים על תוכניות, פרסומות וקדימונים שחושפים את הילדים לסצנות גסות, מתירניות או אלימות.26 על פי נתוני הנציב, בשנים 2005 עד 2009 נתקבלו 1418 תלונות הנוגעות לילדים, הן בנושא תכניות והן בנושא פרסומות, שהן 11.5% מכלל תלונות הציבור בתקופה זאת. כ-42% מן התלונות נמצאו מוצדקות. מספר התלונות הממוצע בנושא זה בכל שנה, בין 2005 ל-2008 הוא 347. יש לציין, כי נמצאו הבדלים גדולים בין שנה לשנה בעניין זה, כפי שעולה מן הטבלה שלהלן. נציגי הרשות מציינים כי הגידול בתלונות בשנת 2008, ובמיוחד בנושא תכני התכניות, נובע הן מריבוי תלונות בנושא קדימונים בשנה זאת והן מתלונות הנוגעות לתכניות מציאות ובתכניות הדומות במאפייניהן לתכניות מציאות, דוגמת התכנית 'הפוליגרף' שבעקבותיה בלבד הגיעו לנציב כ-300 תלונות. לפי הנתונים החלקיים, המגמה של ריבוי התלונות איננה ממשיכה בשנת 2009.27 שנה 2005 2006 2007 2008 2009 * סה"כ סה"כ התלונות לנציב בשנה זו 2618 3564 2104 3002 1048 12336 מס' התלונות הנוגעות לילדים 200 182 206 800 30 1418 שיעור התלונות הנוגעות לילדים מתוך כלל התלונות 7.6% 5.1% 9.8% 26.6% 2.9% 11.5% מתוכן – נמצאו מוצדקות 17 71 18 490 2 598 שיעור התלונות המוצדקות 8.5% 39.0% 8.7% 61.3% 6.7% 42.2% * עד לתאריך 17 במאי, 2009. 5.2. המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין אגף הפיקוח והבקרה שבמועצה לשידורי כבלים ולשידורי לווין מבצע פיקוח שוטף על כלל הערוצים והשירותים שמציעים גופים השידור והערוצים שתחת פיקוחו. במסגרת עבודתו השוטפת, בודק האגף את עמידת בעלי הרישיונות בהוראות החוק וכללי המועצה, לרבות ההוראות הנוגעות להגנה על ילדים בפני תכנים מזיקים כפי שפורטו להלן. על פי נתוני המועצה בשנים 2005 עד 2008 היו 20 בירורים לגבי חשש להפרה של כללי השידור הנוגעים לסיווג שידורים ולמועדי שידור של תכניות (5 בשנת 2005, 9 בשנת 2006, אפס בשנת 2007 ו-6 בשנת 2008).28 בשמונה מן המקרים קיבל הגוף המשדר מכתב הפרה באף מקרה לא הופעלה נגד בעל הרישיון סנקציה כספית. המועצה לשידורי כבלים ולווין מטפלת בתלונות המתקבלות מן הציבור בנושאים שונים. תלונות הציבור נחשבות לאחד מכלי הפיקוח החשובים של המועצה המאפשר לה להעלות את איכות השירות, לאתר כשלים מערכתיים וחריגות חוזרות מתנאי הרישיונות והסכמי המנוי. תלונה המגיעה למועצה מטופלת הן במישור האישי, שבו מבוררות התלונות וניתן מענה לפונים, והן במישור המערכתי, על מנת לתקן את הגורם לתלונה ולמנוע תלונות נוספות בנושא זה. תלונות על התכניות המשודרות מהוות כ-20% מכלל התלונות שמתקבלות במועצה הן כוללות תלונות בנושא: שידורים לא הולמים, תכני אלימות, שידורים חוזרים, פרסום סמוי, תרגום ועוד.29 על פי נתוני המועצה, בשנים 2005 עד 2008 נתקבלו במועצה 179 תלונות בנושא שידורים שאינם הולמים תכניות אלימות ומין בתכניות30: שנה 2005 2006 2007 2008 מספר תלונות שנתקבלו במועצה 1200 1819 1710 2620 מספר תלונות בנושא תכנים לא הולמים, אלימות ומין בתכניות 58 59 31 34 שיעורן בכלל התלונות 4.8% 3.2% 1.8% 1.3% לצד פעילויות אכיפה אלו מקדמת המועצה "הסדרה עצמית" של התחום על ידי הגופים המשדרים עצמם. לצורך כך, יזמה המועצה הקמת פורום בהשתתפות נציגי הערוצים השונים המשדרים תכניות לילדים ולבני נוער ואנשי מקצוע המתמחים בתחום. חברי הפורום אימצו אמנה משנת 2002 שנוסחה על ידי ועדה בראשות פרופ' דפנה למיש – "האמנה לשידורי טלוויזיה לילדים ולבני נוער". האמנה כוללת עקרונות שיש לקדם ולמנוע בעת הפקת תכניות לילדים ובני נוער. היא איננה מתייחסת לשידורים שאינם מיועדים מלכתחילה לילדים ולבני נוער.31