חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי
המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות – הכנה לדיון הקבוע ליום 5.7.09
(סעיף 251 להצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009)
פקודת המיסים (גבייה) וחוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995
מיסים, אגרות, קנסות, הוצאות והיטלים שונים שחייב האזרח למדינה, ניתנים לגבייה באחד משני מסלולים (בהתאם לסוג החוב): המסלול הראשון – פקודת המיסים (גבייה) (להלן – "הפקודה"); המסלול השני – המרכז לגביית קנסות (להלן – "המרכז") הפועל מכוח חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995 (להלן – "החוק"). להלן, מספר מילים על כל אחת מהדרכים הללו:
פקודת המיסים (גבייה)
אדם שאינו משלם מס בו הוא חייב על פי חוק, רשאי פקיד גבייה (שהוא עובד ציבור שמונה על ידי שר האוצר), להוציא כתב הרשאה לגובה מיסים (שמונה על ידי הממונה על הגבייה, שגם הוא עובד ציבור שמונה על ידי שר האוצר), שבו יצטווה לדרוש מהחייב לשלם מיד את הסכום המגיע ממנו. אם החייב אינו משלם את החוב, ניתן להפעיל נגדו מגוון נרחב של סמכויות ואמצעים. כך, ניתן להיכנס לחצריו של החייב (ס' 5), לתפוס, לעקל או למכור מיטלטלין של החייב (ס' 4), למכור מקרקעין של החייב (ס' 8), לבקש מבית המשפט לשלוח את החייב לכלא לחודש ימים (ס' 10), לעכב רישומי העברות של מקרקעין או מיטלטלין הטעונים רישום של החייב (ס' 12 ו-12א) ועוד.
הפקודה חלה על חוב המוגדר כ"מס". לעניין זה, מוגדר המונח "מס" כ"כל מס, ארנונה, הלוואה ותשלום אחרים שעל גבייתם הוכרז או יוכרז... על ידי שר האוצר כגבייה הכפופה לחוק הדן בגביית מיסים" (ס' 1). לשון אחר: יש צורך בהכרזה של שר האוצר על חוב מסוים כחוב הכפוף לפקודת המיסים (גבייה) כדי שתחול עליו הפקודה. בפועל, בנוסף להכרזות של שר האוצר, מצויים סעיפים בחוקים שונים המכפיפים את התשלומים הקבועים באותם החוקים לפקודה.
ההליך של גבייה מנהלית מכוח הפקודה הינו חריג לכלל שעל פיו אדם או רשות המעוניינים לתבוע כספים, חייבים בהוכחת טענה זו בפני ערכאה שיפוטית בבחינת "המוציא מחברו עליו הראייה". בהליכי הגבייה מכוח הפקודה, אין על הרשות הנוקטת בהליכים אלה כל פיקוח מצד גוף שיפוטי כלשהו, בשונה מגביית כספים אשר מגיעים מכוח פסק דין, שאז קיימת מסננת של הערכאה השיפוטית וההוצאה לפועל, אשר מאשרים את קיומו של החוב ומפקחים על הליכי הגבייה. מאז חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו קיימת מעין התנגשות בין הפקודה, הנחשבת לדרקונית, לבין רוח חוק- היסוד והוראותיו. הפקודה מאפשרת לרשויות לעקוף את המסננת השיפוטית שנועדה להעמיד את החייב והרשות כשווים, והופכת למעשה את הרשות למחליטה, שופטת ומבצעת. לא זו אף זו, בהליכי הגבייה מכוח הפקודה אין "שסתומי ביטחון", לעומת סדרי הדין האזרחיים הקובעים כללים ברורים לעניין דרכי ההמצאה של צווים, עיקולים, קריטריונים בדבר הוצאת צו עיכוב יציאה מהארץ, סכומים הפטורים מעיקול וכדומה. על פי הפקודה יכולה רשות להחליט כאמור, על הליכי גבייה על פי שיקול דעתה בלבד.
יוער, כי בשנים האחרונות ניכרת מגמה בפסיקה לצמצם עד כמה שאפשר את האפשרות להשתמש בפקודת המיסים (גבייה) כדרך לגיטימית לגביית חובות על ידי המדינה. בהקשר זה, ניתנו כמה פסקי דין בבתי המשפט המנהליים, שקבעו כי לנוכח הוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, יש לתת לסמכות שלטונית, המגבילה זכויות יסוד, פרשנות צרה ככל האפשר. כך, נקבע כי רק במקרים חריגים ביותר ורק כאשר "כלו כל הקיצין" רשאית רשות לפנות להליכי הגבייה מכוח הפקודה, וכי רשות אינה יכולה לפנות להליכי גבייה מנהליים כדבר שבשגרה1. מדובר במגמה שהולכת ומתרחבת.
המרכז לגביית קנסות
המרכז לגביית קנסות הוקם בשנת 1995, מכוח החוק, כיחידה הכפופה להנהלת בתי המשפט. במאי 2008 התקבלה החלטת ממשלה לנתק את מערכת ההוצאה לפועל והמרכז לגביית קנסות מכפיפותם להנהלת בתי המשפט ולהקים יחידת סמך עצמאית שתהיה כפופה באופן ישיר לשר המשפטים. החלטה זו מיושמת החל מינואר 2009, ושני גופים אלו נקראים היום "מערכות ההוצאה לפועל וגביית קנסות".
כדי לאפשר גבייה יעילה, הוענקו למרכז כל הסמכויות הקיימות בפקודה (ס' 3(ב) לחוק), וכן סמכויות נוספות כגון: הסמכות לדרוש מידע מגוף ציבורי אודות החייב (ס' 6); הסמכות לפנות לבית המשפט בבקשה למנות כונס נכסים לנכס מסוים של החייב (ס' 7) או לעכב את יציאתו של החייב מהארץ (ס' 8); הסמכות לפרוס חוב לתשלומים (ס' 5ב), לבטל תוספת פיגורים על חוב פלילי (ס' 5ג) ועוד.
המרכז מוסמך לגבות את סוגי החובות המפורטים בהגדרת "חוב" שבחוק המשולמים לאוצר המדינה2. מדובר בעיקר בקנסות אזרחיים ומנהליים מכוח חוק, אגרות, דמי ערובה והוצאות משפט המשתלמות לבתי משפט ובתי דין, ופיצויים מכוח חוקים שונים.
התיקון המוצע
על פי הנטען בדברי ההסבר להצעת החוק, ישנם חובות נוספים המגיעים למדינה, שאינם נכללים בהגדרת המונח "חוב" שבחוק (בעיקר אגרות, תמלוגים והיטלים), שלשם גבייתם נדרשת הקמה של מנגנון מקצועי וייחודי לשם אכיפה וגבייה. הניסיון מלמד, כך נטען, כי במקרים רבים לא הוקמו במשרדי הממשלה יחידות אכיפה וגבייה מקצועיות, כנדרש, וגביית החובות כאמור נפגעה.
במסגרת התיקון המוצע, מוצע לקבוע כי הטיפול בחובות כאמור ייעשה באמצעות המרכז, ובכך יתייתר הצורך בהקמת יחידות אכיפה קטנות במשרדי הממשלה השונים, שכן, כלל גביית החובות כלפי המדינה תרוכז במרכז לגבייה והטיפול בגבייה כאמור יתייעל.
להלן, סקירה אודות התיקונים המוצעים:
הוספת פרט (13) להגדרת המונח "חוב" – חוב שפקודת המיסים גבייה חל עליו
סכום שיש לשלמו למדינה לפי דין ושפקודת המסים (גבייה) חלה עליו ובלבד שמנהל המרכז, בהסכמת חשב המשרד הממשלתי הנוגע בדבר, אישר לגבותו באמצעות המרכז; הודעה על אישור המנהל כאמור תפורסם ברשומות
מוצע לקבוע כי ניתן יהיה לגבות באמצעות המרכז סכומים שיש לשלם למדינה לפי דין ושפקודת המיסים (גבייה) חלה עליהם. על פי הנטען בדברי ההסבר לתיקון, כדי למנוע כפילות משאבים וכן לצרכי תיאום בין משרדי הממשלה לפעילות המרכז בקשר עם תשלומים שניתן לגבותם גם באמצעות המשרד הממשלתי הרלבנטי (מכוח פקודת המיסים (גבייה)), מוצע לקבוע שסכומים כאמור ייגבו באמצעות המרכז רק אם מנהל המרכז, בהסכמת חשב המשרד הממשלתי הרלבנטי, אישר לגבותו באמצעות המרכז. הודעה על החלטה כאמור תפורסם ברשומות.
התיקון המוצע מעורר שאלה של כפילות אפשרית במערכות הגבייה. כך, מתעוררת השאלה האם לאחר אישור מנהל המרכז והסכמת חשב המשרד הממשלתי, ניתן יהיה לגבות את אותם הסכומים בשני האופנים, דהיינו: גם באמצעות המרכז, וגם על ידי פקודת המיסים (גבייה), או שמא כאשר הוחלט על העברת הגבייה בתשלום מסוים למרכז לא ניתן יהיה לגבות את החוב דרך פקודת המיסים (גבייה)? על פניו, לכאורה, אין בהחלטת המנהל על העברת גביית תשלום מסוים למרכז כדי למנוע גבייה, במקביל, גם באמצעות פקודה המיסים (גבייה). מציאות כזאת, בה קיימות שתי צורות גבייה אפשריות לאותו חוב, נראית בעייתית, וטומנת בחובה טעויות ובעיות אפשריות שעלולות להיגרם מכפילות שכזו.
אמנם, נראה כי על פי כללי הפרשנות3, ולנוכח תכלית החוק לרכז את הגבייה במרכז לגביית קנסות, כמו גם ההפעלה השלטונית המסודרת והמתחשבת יותר בזכויות האדם, דרך המרכז לגביית קנסות ניתן יהיה לטעון ולפרש את התיקון המוצע באופן שמטרתו היא לקבוע כי אם יחליט המנהל להעביר גביית תשלום מסוים למרכז, כי אז אותו תשלום לא ייגבה על פי פקודת המיסים (גבייה). עם זאת, ולנוכח הספק הפרשני שמעורר התיקון המוצע, נראה כי נכון יהיה להוסיף משפט שיקבע, באופן ברור, כי אכן כך הוא הדבר, באופן שימנע תחולה אפשרית של שתי מערכות הגבייה במקביל.
נוסח אפשרי:
סכום שיש לשלמו למדינה לפי דין ושפקודת המסים (גבייה) חלה עליו ובלבד שמנהל המרכז, בהסכמת חשב המשרד הממשלתי הנוגע בדבר, אישר לגבותו באמצעות המרכז; אישר המנהל כאמור, לא ייגבה אותו הסכום על פי פקודת המסים (גבייה) אלא באמצעות המרכז; הודעה על אישור המנהל כאמור תפורסם ברשומות
משאבים – פקודת המיסים (גבייה) חלה על עשרות – אם לא מאות – סוגים שונים של תשלומי חובה למדינה. משמעות התיקון המוצע היא, אפוא, כי ניתן יהיה, בהחלטת מנהל המרכז, להעביר את כל סוגי התשלומים האמורים לגבייה במרכז. האם המרכז ערוך לכך מבחינת המשאבים שלו (תקציבים, תקנים, כוח אדם וכו')? הדבר מהווה הרחבה דרמטית של פעילות המרכז ויש לוודא שהוא ערוך לכך.
מהמרכז לגביית קנסות נמסר, כי בדיקתם העלתה שיש הרבה מאוד חובות שחלה עליהם פקודת המסים (גביה). עם זאת, העברתם לגבייה במרכז אינה אוטומטית, ועל פי המוצע יש צורך הן בהסכמת מנהל המרכז והן בהסכמת החשב של המשרד הממשלתי הנוגע בדבר כדי להעבירם לגבייה במרכז. כך, למעשה, תתאפשר העברה מדורגת של החובות לגביית המרכז בהתאם לאפשרות קליטת החובות במרכז. כמו כן, טענו בפני נציגי המרכז כי סוכם עם האוצר שהתקציב שהאוצר יקצה למרכז יהיה בהתאם לקליטת החובות על ידי המרכז. כלומר, עם ההחלטה להעברת חוב מסוים לגבייה במרכז יראו מה נפח הפעילות וכו', ויתקצבו את המרכז בהתאם. לשון אחר: כוונת התיקון היא ליצור את הפלטפורמה שתאפשר את העברת החובות לגבייה במרכז מבחינה חוקית, אך הדבר עדיין אינו אומר שכל החובות יועברו באופן מיידי למרכז, וההעברה תהיה מדורגת, בהתאם להקצאת המשאבים למרכז על מנת שיוכל לבצע כראוי את פעולות הגבייה.
אמות מידה להעברה לגבייה במרכז – הפנינו לנציגי המרכז לגביית קנסות את השאלה מהן אמות המידה שינחו את מנהל המרכז אלה סוגי תשלומים להעביר לגבייה באמצעות המרכז ואלו לא? האם השיקולים הם תקציביים, מהותיים (בהתאם לסוג התשלום), או תלויי משרד ממשלתי?
תשובתם היתה כי כדי להחליט ולקבוע אלה חובות שפקודת המיסים (גבייה) חלה עליהם ניתן יהיה להעביר לגבייה באמצעות המרכז, הם יבקשו מכל משרד ממשלתי את הנתונים הכלליים הבאים:
א. היקף החיובים המוטלים בממוצע בשנה עבור אותו סוג חיוב.
ב. היקף הגבייה השנתי הממוצע.
ג. מערך אכיפה וגבייה הקיים ביחידה על סוג החיוב (האם קיים מערך כזה?).
ד. מספר התיקים הקיימים נכון להיום ומוכנים לגביה.
ה. סכום החוב הכולל בגין כל סוג חיוב התלוי ועומד לגביה.
ו. זהות האחראי על גביית החיוב ודרך יצירת קשר עמו.
על סמך פרטים אלו ניתן יהיה לקבל אינדיקציות לגבי כוח אדם ומשאבים נוספים להם הם יזדקקו לשם העברת החוב לגבייתם, כאשר הקצאת המשאבים האמורים תהווה תנאי לקבלת התיקים לגבייה במרכז (ההדגשה במקור).
הוספת פרט (14) להגדרת המונח "חוב" – סעיף סל
מס, אגרה, היטל או תשלום חובה אחר שיש לשלמו למדינה לפי דין, שסכומו נקבע בחיקוק, ושפקודת המסים (גבייה) לא חלה עליו, ובלבד ששר המשפטים קבע אותו בצו, באישור ועדת החוק חוק ומשפט של הכנסת ומנהל המרכז, בהסכמת חשב המשרד הממשלתי הנוגע בדבר, אישר לגבותו באמצעות המרכז.
פרט (14) המוצע, מהווה "סעיף סל", שמאפשר להוסיף סוגים שונים של תשלומי חובה המשתלמים מכוח החוק – שפקודת המיסים (גבייה) אינה חלה עליהם – לרשימת ה"חובות" הנגבים על ידי המרכז, באמצעות צו של שר המשפטים שקיבל את אישורה של וועדת החוקה חוק ומשפט. מטרת התיקון המוצע היא ליצור מנגנון שיאפשר גמישות רבה יותר בהוספת סוגי תשלומים שניתן יהיה לגבות באמצעות המרכז, וזאת ללא צורך בהליך של תיקון חקיקה.
על פי דברי ההסבר להצעת החוק, כדי למנוע כפילות בפעולות הגבייה מול חייבים שונים באמצעות המרכז ובאמצעות המשרד הממשלתי הרלבנטי ולשם הגברת היעילות בגבייה, מוצע לקבוע כי לאחר שייקבע על ידי שר המשפטים בצו שאושר בוועדת החוקה חוק ומשפט כי ניתן לגבות סוג תשלום חובה כאמור באמצעות המרכז, על מנהל המרכז לאשר, בהסכמת חשב המשרד הממשלתי הנוגע בדבר, כי יש לגבותו בפועל באמצעות המרכז. לשון אחר: קביעת שר המשפטים בצו אינה מעבירה את החוב באופן אוטומאטי ומכני לגבייה על ידי המרכז, אלא רק מאפשרת העברה כזאת באמצעות החלטה של מנהל המרכז, שתתקבל בהסכמת חשב המשרד הממשלתי הנוגע בדבר.