חומר רקע

משרד המשפטים דו"ח הועדה לבחינת האכיפה המנהלית לפי הוראות חוק החברות סיכום והמלצות ירושלים, חשוון התשס"ט נובמבר, 2008 תוכן עניינים חברי הצוות דף חתימות מבוא חלק ראשון - חוק החברות – מרשם החברות והסמכות להטלת עיצום כספי א. מרשם החברות ב. הסמכות להטלת עיצום כספי בחוק החברות, תשנ"ט – 1999: 1. הרקע לחקיקה; 2. ההוראות הרלוונטיות; 3. יישום עד כה; 4. היקף ההפרות לכאורה; חלק שני - משפט משווה – מרשם החברות והסמכות להטלת עיצום כספי בחוק החברות האנגלי – Companies Act 2006 חלק שלישי - עיצום כספי בישראל – חקיקה ויישום א. עיצום כספי בהוראות חוק אחרות; 1. הוראות חוק נוספות בהן נקבעה סמכות להטלת עיצום כספי; 2. הגורם המטיל עיצום כספי בחוקים אחרים; 3. ערעור; 4. אחריות פלילית ב. מקרה לדוגמא: הטלת עיצום כספי ע"י רשות ניירות ערך; ג. הנחיות, פסיקה וחוות דעת לגבי אופן הפעלת הסמכות להטלת עיצום כספי חלק רביעי - המלצות הוועדה בנוגע להפעלת הסמכות להטלת עיצומים כספיים על ידי רשם החברות א. המלצות הוועדה ב. המשאבים הנדרשים סיכום נספחים נספח 1 - סימן ב' לפרק רביעי בחלק תשיעי בחוק החברות (עיצום כספי), סעיפים 354-363 נספח 2 - תרשים זרימה- סדר פעולות בעת הטלת עיצום כספי על חברה פרטית נספח 3 - הסעיפים הרלוונטיים בחוק האנגלי- Companies Act 2006 חברי הצוות הצוות מנה את החברים הבאים: מר אלון בכר, ראש רשות התאגידים ורשם החברות, משרד המשפטים מר עמי טלמור, חשב משרד המשפטים גב' מרים אילני, מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים מר מאיר בינג, אגף תקציבים, משרד האוצר מר אייל אביטל, מנהל אגף תקצוב וארגון, משרד המשפטים גב' יעל קוטיק, נציגת היועץ המשפטי למשרד, משרד המשפטים תודה מיוחדת לגב' שרה קנדלר וגב' שרון אופיר נציגות הרשות לניירות ערך, אשר תרמו מזמנן ומניסיונן לעבודת הצוות. ולגברת נוגה מאיר וענת משה ולמר עמיחי ציסמריו שהשתתפו בחלק מדיוני הועדה. דף חתימות _________________ _________________ אלון בכר, עו"ד מרים אילני, עו"ד ראש רשות התאגידים ורשם החברות מחלקת ייעוץ וחקיקה (כלכלי- פיסקאלי) יו"ר הוועדה חברת הועדה _________________ _________________ יעל קוטיק, עו"ד עמי טלמור נציגת היועץ המשפטי, משרד המשפטים חשב משרד המשפטים חברת הועדה חבר הועדה _________________ אייל אביטל מנהל אגף תקצוב תכנון וארגון, משרד המשפטים חבר הועדה מבוא במסגרת הוראות סימן ב' לפרק הרביעי בחלק התשיעי בחוק החברות, התשנ"ט-19991 (להלן - חוק החברות) הוסמך רשם החברות (להלן - הרשם) להטיל עיצומים כספיים על חברות ועל דירקטורים, בנסיבות מסוימות, בשל הפרות שונות של הוראות חוק החברות. סמכות הרשם להטלת עיצומים כספיים על חברות המפרות הוראות הקבועות בחוק החברות למעשה לא יושמה מאז כניסת חוק החברות לתוקף בשנת 2000, בשל סיבות שונות אשר חלקן יתואר בדו"ח זה. במסגרת עתירה שהוגשה לבית המשפט העליון בשבתו כבג"צ, הועלתה בין היתר, השאלה מדוע רשם החברות אינו מפעיל את הסמכות המנהלית הנתונה לו בחוק, להטיל עיצום כספי על חברות שלא עומדות בחובות המוטלות עליהן לפי החוק. בעקבות כך מינה מר משה שילה, מנכ"ל משרד המשפטים, וועדה בראשותו של עו"ד אלון בכר, ראש רשות התאגידים ורשם החברות דהיום, לשם בחינת הצורך ואופן היישום הראוי של סמכויות רשם החברות לאכיפה מנהלית לפי חוק החברות. הועדה הוסמכה, בין היתר, להתייחס לדרכים הראויות לשימוש בסמכויות המינהליות שהוענקו לרשם החברות, לסדר העדיפויות הרצוי בשימוש בסמכויות אלו, לפעולות הנדרשות לשם יצירת מנגנון אכיפה, ככל שיידרש, למשאבים הנדרשים לשם מימוש ההמלצות וללוח הזמנים המשוער לביצוע ההמלצות, לאחר הקצאת המשאבים, אם יוחלט כי יש בהם צורך. חלק ראשון חוק החברות: מרשם החברות והסמכות להטיל עיצום כספי א. מרשם החברות רשות התאגידים, שהוקמה ע"י הממשלה באפריל 2006, הינה מערכת ממשלתית אחת המטפלת ברישום ובפיקוח על תאגידים. הרשות נמצאת בעיצומו של תהליך התאמה למציאות המשפטית, הכלכלית והטכנולוגית של המאה ה-21. הרשות בנויה משתי זרועות מרכזיות. הזרוע עסקית כוללת את יחידות רשם החברות, רשם השותפויות, רשם שמות העסק ורשם המשכונות, והזרוע המלכ"רית כוללת את יחידות רשם העמותות, רשם החברות לתועלת הציבור ורשם ההקדשות. בנוסף כוללת רשות התאגידים את יחידת רשם המפלגות, אשר המהווה יחידה נפרדת ברשות, שאינה משתייכת לאחת הזרועות לעיל. במסגרת תפקידה השוטף אחראית רשות התאגידים בראש ובראשונה על רישום, פיקוח ואכיפה במסגרת הסמכויות המוקנות לה, בדינים2, לפי העניין, בכל הנוגע לחברות, עמותות, חברות לתועלת הציבור, הקדשות, מפלגות שותפויות ומשכונות. רשות התאגידים אוגרת את המשאבים של יחידות הרשמים הקודמות להקמת הרשות על מנת לנצל את המשאבים הכספיים, הפיזיים והאנושיים בצורה מיטבית תוך ייעול הליכי עבודה וביטול כפילויות תפקודיות. רשות התאגידים מהווה, בין היתר, מרכז מידע ושירות לקהל באמצעות לשכות קבלת קהל, המתבססות על תשתית פיזית ואנושית, באמצעות מענה טלפוני ומגוון גדול של שירותים מקוונים. לרשות התאגידים מאגר מידע אינטרנטי נגיש לציבור וכך, משמשת הסוכנות מרכז חיפוש, בחינה ומתן מידע לצורך פיקוח מטעם הציבור ומטעם רשויות ציבוריות נוספות על תאגידים בישראל. אחד מתפקידיה העיקריים של יחידת רשם החברות המהווה נדבך מרכזי ברשות התאגידים הוא ניהול מרשם החברות, בהתאם להוראות סעיף 38 (א) לחוק החברות: "הרשם ינהל רישום לגבי כל חברה ויקבל מסמכים ודיווחים לרישום או לתיוק בתיקי החברה, הכל כפי שקבע השר." על מרשם החברות להיות פתוח לעיון הציבור, כפי שנקבע בסעיף 43 לחוק החברות: "המרשמים שמנהל הרשם בלשכת הרישום יהיו פתוחים לעיון הציבור וכל אדם רשאי לעיין בהם ולקבל העתקים מאושרים מן הרשום בהם, בין באמצעות הרשם ובין באמצעות אחרים שהרשם הסמיך אותם לכך, הכל כפי שקבע השר." בדברי ההסבר להצעת חוק החברות, התשנ"ו-19953 נאמר כך: "ללשכת רישום החברות, אשר בראשה עומד רשם החברות, שני תפקידים מרכזיים. התפקיד האחד הוא רישום ומחיקה של חברות. התפקיד השני הוא קיום מאגר נתונים אודות החברות הרשומות, הפתוח לעיונו של הציבור". ועוד מצוין בדברי ההסבר4: "חברות רשומות מצוות לשלוח באופן שוטף נתונים ללשכת הרישום על מנת שיהיו פתוחים לעיונו של הציבור"... המאגר אותו מנהל רשם החברות הינו בעל ערך ציבורי וכלכלי רב, החיוני לחיי המסחר במדינה בכלל ובמאה ה-21 בפרט. המידע הפתוח לעיון הציבור הרחב כולל פרטים מסוימים על כל חברה רשומה, וביניהם: מי הם בעלי מניותיה, מנהליה, כתובתם ועיסוקם, מהו ההון העצמי של החברה, שנת הקמתה, מועד הגשת מאזניה, והאם יש לחברה שעבודי נכסים או מחויבויות רשמיות אחרות וכן האם החברה בהליכי פירוק. פומביות המרשמים המנוהלים אצל רשם החברות חשובה בעיקר בהיותה של חברה אישיות משפטית הנוצרת על פי דין, אשר תכונותיה, פעילותה ומצבה נלמדים, בין היתר, מן המרשמים המנוהלים אצל רשם החברות. פומביות מסמכי ההתאגדות ויתר הדוחות המוגשים לרשם החברות נועדה ליידע הן מתקשרים פוטנציאליים והן נושים רצוניים ובלתי רצוניים ביחס לסמכויות והכשירויות של החברה ונציגיה. ב. הסמכות להטלת עיצום כספי בחוק החברות 1. הרקע לחקיקה חוק החברות מקנה לרשם החברות סמכות להטלת עיצום כספי על חברה, במקרה שזו הפרה שורה של הוראות המצויות בחוק. בדברי ההסבר להצעת החוק בואר הרציונל מאחורי הענקת סמכות זו, כדלקמן5: "הדין הקיים רצוף בעבירות פליליות רבות שהמחוקק קבען במגמה להבטיח את הציות להוראותיה של פקודת החברות. ניסיון החיים מוכיח כי המדינה איננה ששה לאכוף הוראות עונשיות אלה, וזאת בשל קלותן היחסית והעומס הכבד המוטל בלאו הכי על שכם התביעה הכללית. התוצאה שהתקבלה היתה כי החוק לא נאכף: הוראותיה של הפקודה הושמו פלסתר, וגם הושג אפקט חינוכי שלילי כתוצאה מהפרה בריש גלי של החוק הפלילי. כדי להתגבר על תסמונת זו, ממעטת ההצעה הנוכחית ככל האפשר בקביעת סנקציות פליליות לאכיפת הוראותיה. מאידך גיסא, קובעת ההצעה במפורש, כי הפרת ההוראות שנקבעו בחוק להגנה על בעלי מניות וכן על צדדים אחרים, יוצרת עילת תביעה אזרחית כנגד המפר.. עם זאת, לא תמיד יהיה נפגע ישיר מההפרה, ועדיין יש ענין כי החוק יקוים לטובת כלל הציבור. על כן, כוללת ההצעה סנקציה חדשה הנקראת "עיצום כספי". מדובר בתשלום לאוצר המדינה בגין הפרת כל ההוראות הטכניות בעיקרן, שעד היום הסנקציה בגין הפרתן היתה פלילית. הרעיון העומד בבסיס סנקציה חדשה זו הוא, הרצון למעט בעבירות פליליות בעניינים שהעקרונות העומדים בבסיס המשפט הפלילי אינם יפים להם מחד, ומאידך, להטיל על מי שרוצה ליהנות מקיומו של התאגיד, סנקציה במקרה שלא עמד במשטר התאגידי על היתרונות והחובות שהוא מעמיד...".6 הסנקציה בגין הפרת קיום הוראות המשטר התאגידי, הן הסנקציה הפלילית שהיתה קבועה בעבר בפקודת החברות והן הטלתו של עיצום כספי בהתאם להוראות חוק החברות כיום, נגזרת מחשיבותו הרבה של נכונות המידע המופיע במאגר המתנהל על ידי רשם החברות, בהיותו המרשם הפומבי עליו מסתמך הציבור. 2. הוראות החוק הרלוונטיות כאמור, בנושא הטלת העיצום הכספי עוסקים סעיפים 354-363 לחוק החברות. להלן יפורטו ההוראות השונות הנוגעות לסמכות הנדונה. יצוין כי סמכות הטלת העיצומים מתייחסת לחברה פרטית וחברת חוץ (ס' 354(א)), לחברה ציבורית (ס' 354(ב)) ולחברה לתועלת הציבור (ס' 354 (ב1)). א. הפרות החוק בגינן הוסמך רשם החברות להטיל עיצום כספי סעיף 354 לחוק החברות מעניק לרשם החברות את הסמכות להטיל עיצום כספי על חברה פרטית או חברת חוץ ומונה את הפרות הוראות החוק אשר בגינן רשאי רשם החברות להפעיל את סמכותו זו. ככלל, מדובר בהפרת חובות הנוגעות לענין אמינות ועדכון נתוני המאגר, וכמו כן הפרת החובה לתשלום אגרה שנתית לרשם החברות7, .והפרת חובות נוספות שהוטלו על חברות לתועלת הציבור במסגרת חוק החברות. ההפרות בהן מדובר הן: הפרת החובה לדווח לרשם על נושאים שונים הנוגעים לפעילות החברה8 (שינוי תקנות, שינוי כתובת, הודעה כי לחברה אין רו"ח, מינוי דירקטורים, הקצאת מניות, העברת מניות, מיזוג, הפיכה מחברה פרטית לחברה שהיא תאגיד מדווח), המנעות מהעמדה של פנקסי החברה לעיונו של הרשם9, המנעות מהעברה לרשם של דו"חות שנתיים10, הפרת חובה להציג את דו"חות החברה בפני האסיפה השנתית11, הפרת חובה לצרף לדו"ח השנתי את המאזן12, הפרת חובה לדווח על הפיכה מחברה ציבורית לפרטית ולהיפך13 וכן הפרת חובות המוטלות על חברה לתועלת הציבור כגון, אי מינוי ועדת ביקורת, אי הגשת דוחות כספיים, לא ציינה לצד שמה את הסיומת "חברה לתועלת הציבור" לא הודעה לרשם ההקדשות על אישור עסקה שאינה חריגה, ועוד.. . כמו כן, כאמור, הפרת החובה לתשלום אגרות או תשלומים אחרים שהחברה חייבת בתשלומם14. ב. סכום העיצום הכספי בהתאם לסעיף 355 עיצום כספי יהיה לפי סכומו המעודכן ביום הדרישה לתשלומו. נכון להיום, עומד סכום זה על 6,435 ₪15. הרשם רשאי לעדכן את סכום העיצום הכספי מדי שנה, בהתאם לשיעור השינוי במדד מאז מועד העדכון הקודם. ג. הפרוצדורה הנוגעת להטלת עיצום כספי בגין הפרה ובגין הפרה מתמשכת עיצום כספי יוטל על חברה בדרישה של הרשם שתופנה לחברה, בה תצוין ההפרה הרלוונטית והתראה כי באם לא תתוקן ההפרה בתוך 45 יום ממועד הדרישה, תהא החברה מחויבת בתשלום העיצום הכספי16. מקום בו תיקנה חברה את ההפרה תוך פרק הזמן הנדרש, עליה להודיע על כך לרשם ולא תחויב בעיצום הכספי17. לא תוקנה ההפרה, רשאי הרשם להטיל עיצום כספי נוסף בגין הפרה נמשכת, במידה שהתריע על כך מראש בדרישה שהוצאה לחברה18. ד. ערעור ערעור על החלטת הרשם בדבר הטלת עיצום כספי יוגש לבית משפט השלום, בתוך 30 ימים מיום קבלת הדרישה19. על החלטת בית המשפט בערעור ניתן לערער ברשות20. הגשת ערעור מעכבת את תשלום העיצום הכספי עד להחלטת ביהמ"ש, אלא אם הורה ביהמ"ש אחרת21 . ה. הפרות חוזרות לרשם סמכות להטיל כפל העיצום הכספי אם לרשם היה יסוד סביר להניח כי חברה אשר הוטל עליה עיצום כספי הפרה את אותה ההוראה בגינה הוטל העיצום הכספי, תוך שנתיים ממועד הטלתו. כמו כן, חברה אשר הפרה בתוך שנתיים שלוש הפרות ויותר רשאי הרשם להטיל עליה כפל העיצום, אף אם אלו הוטלו בשל הפרת הוראות שונות22. ו. גביית העיצום הכספי על גביית העיצום הכספי חלה פקודת המיסים (גביה)23. כמו כן, לעיצום כספי שלא שולם במועד ייתוספו הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961, על תקופת הפיגור עד ליום התשלום בפועל24. ז. גבייה מדירקטור הרשם מוסמך לדרוש את תשלומו של עיצום כספי שהוטל ולא שולם במועד, "מכל מי שרשום במרשמי הרשם כדירקטור באותה חברה או שהיה רשום כאמור בזמן ההפרה"25. על גביה מדירקטור יחולו הוראות סעיפים 355 עד 35926, דהיינו: סכום העיצום הכספי על דירקטור זהה לסכום העיצום הכספי על חברה, כמו גם מתן אפשרות לתיקון ההפרה, התווספות הפרשי הצמדה וריבית, תחולת פקודת המיסים (גביה) והאפשרות לערער. מי שנדרש לשלם עיצום כספי לפי סעיף זה, לא יחויב בתשלומו אם הוכיח בפני בית משפט אחד מאלה: (1) שנקט את כל האמצעים הנאותים כדי למנוע את ההפרה; (2) שלא ידע את דבר ההפרה ולא היה עליו לדעת על כך27. ח. סמכות הרשם לדרוש פירוק חברה עקב אי תשלום עיצומים כספיים ס' 362 לחוק מאפשר לרשם לבקש פירוקה של חברה, מקום בו זו לא שילמה עיצום כספי שהוטל עליה, ובתוך 3 שנים ממועד הטלת העיצום הכספי הוטל עליה עיצום כספי נוסף, שאף הוא לא שולם על-ידה במועד. 3. יישום עד כה בין השנים 2003-2005 נעשה ניסיון ליישום הפרק ע"י רשם החברות דאז, במהלכו נשלחו עשרות אלפי הודעות על הטלת עיצומים כספיים, וזאת אך ורק בגין אי תשלום אגרה שנתית, ולא בגין ההפרות האחרות שצוינו בסעיף 2(א) לעיל. הניסיון נעשה בלא שהוקמה לצורך הענין מחלקה מתאימה, ללא הקצאת משאבי כוח אדם לסוגיה ובלא הכשרה מתאימה לעובדים הקיימים. בעקבות הדרישות שנשלחו לחברות לתשלום העיצום הוגשו לרשם החברות פניות חוזרות אשר בהעדר כח אדם ייעודי לענין זה, לא ניתן להן מענה, ומשכך ניסיון זה הסתיים בכישלון ובקול ענות חלושה. יצוין כי יש בכך כדי להדגים את יישומה של התיאוריה הכלכלית הידועה כ-Repeated Game. לפי תיאוריה זו, הבחירה הצפויה של שחקנים רציונאליים במשחק חוזר תהא בהתאם לתוצאה במשחק הראשון. דהיינו, לענייננו – אם נדרש מאן דהוא לשלם עיצום כספי ולא עשה זאת, אלא התעלם מהדרישה, או לחילופין פנה בטענות כאלה ואחרות, שלא נענו, ובכך הסתיים הטיפול בענין, התוצאה היא כי הטלת עיצום כספי לא תהיה אפקטיבית, מאחר והבחירה הרציונלית הצפויה של השחקנים תהיה להמשיך ולהתעלם מהטלת העיצום, שכן אין בכך נזק מבחינתם. יצוין כי בשל העברת המידע בשוק, צפוי כי השמועה תעבור מפה לאוזן, ובעקבות זאת גם גורמים אחרים שהתכוונו לשלם את העיצום הכספי ינהגו באותה דרך. לענייננו, הדבר מדגיש את חשיבות הקמת מערך אכיפה אפקטיבי כחלק אינטגרלי ובסיסי להקמת מנגנון הטלת עיצומים אפקטיבי. אשר על כן, יש חשיבות רבה להקמתו של מערך אכיפה בעל כוח אדם מספיק ואיכותי ובעל הכשרה בנושאים כלכליים ומשפטיים אשר יהיה ערוך ליתן מענה לפניות, לערוך את הבירורים הנדרשים, להתמודד עם גורמים בעלי הכשרה משפטית וכלכלית המייצגים את החברות ולאכוף את החלטות הרשם בכל האמצעים והערכאות הנדרשים, כמפורט בחוק החברות. 4. היקף ההפרות לכאורה מנתוני רשם החברות עולה כי היקף ההפרות לכאורה של הוראות חוק החברות בגינן רשאי רשם החברות להטיל עיצומים כספיים, הינו גבוה. את היקף ההפרה ניתן להמחיש. כל חברה פרטית מחויבת לשלוח לרשם החברות מדי שנה דוח שנתי אשר בו יפורט מען החברה, מתי קוימה האסיפה השנתית, מהי חלוקת הון המניות בחברה, בעלי המניות והמניות שבבעלותם, פרטי הדירקטורים המכהנים בחברה ופרטי הדירקטורים שחדלו מלכהן. יצוין כי לנוכח חשיבות אמינות הפרטים המדווחים באמצעות הדוח השנתי הדרישה היא כי הדוח יהא חתום ע"י נושא משרה בחברה אשר את חתימתו יאמת עו"ד, או רו"ח המבקר של החברה. קליטת הפרטים המופיעים בדוח השנתי ועדכון השינויים במרשם החברות הינם חשובים ביותר, וחשיבותם עולה יותר ככל שגוברת זיקת ציבור החברות והציבור בכלל למידע המפורסם במרשם החברות. יתירה מכך, אי הגשת הדוח השנתי עלולה להביא את מרשם החברות לכדי פרסום מידע אשר אינו מעודכן ובכך אף לגרום להטעיית הציבור. מתוך למעלה מ-420 אלף חברות הרשומות במרשם החברות אשר מתוכן כ-250 אלף חברות שלא נמחקו, פורקו או נמצאות בהליכי פירוק (בדוח זה – חברות פעילות) נקלטו במהלך שנת 2007- 26,738 דוחות שנתיים של חברה בלבד. כן, מתחילת שנת 2008 ועד לסוף חודש ספטמבר נקלטו 19,262 דוחות שנתיים. דוגמא נוספת הינה תשלום האגרות השנתיות של חברות פרטיות. חובת חברה לתשלום אגרה שנתית לרשם החברות קבועה בחוק החברות ועל הפרתה כמו גם על הפרות נוספות הקבועות בחוק, רשאי רשם החברות להטיל עיצום כספי. חוב החברות הפעילות לרשם החברות עומד על כ - 1,440,063,734 ₪. חוב רשום זה הצטבר במשך שנים רבות ועובדתית, בהיעדר מחלקה מתאימה וכח אדם מקצועי לטיפול בסוגייה לא נעשה כל מעשה אפקטיבי לגבייתו לקופת המדינה. מספר רב של חברות אינן מגישות לרשם החברות דיווחים שוטפים נוספים בגין פעולות כגון העברת מניות וכד', על אף ההוראות המפורשות לפי חוק החברות. מעבר לעובדה שחברות אלו מפרות את הוראות החוק, הן מביאות את מרשם החברות למצב בו אין הציבור יכול להסתמך על הכתוב בו ובהיות המרשם לא מעודכן ולא מדויק יש כדי לפגוע באופן ישיר בציבור הרחב. בנתונים אלה יש כדי להמחיש את חיוניות טיוב הנתונים המצויים במרשם החברות, כמו גם את חשיבותו של הקמת מערך אשר יאכוף את חובות הדיווח וחובת תשלום האגרות השנתית. ג. עיצומים כספיים בחוק החברות האנגלי – Companies Act 2006 הוראות החוק חוק החברות האנגלי – Companies Act 2006 הינו חוק חדש המחליף את ה – Companies Act 1985. החוק נכנס לתוקף בצורה הדרגתית עד לכניסתו המלאה לתוקף, באוקטובר 2009. בחוק החדש, כמו גם בחוק מ – 1985, קיימות הוראות המאפשרות הטלת עיצום כספי – ,"Civil Penalty" על חברה המפרה הוראות חוק שונות. כך, 27 sec קובע כי על רשם החברות לשלוח הודעה – "a notice" לחברה אשר לא שלחה לרשם מסמכים הנוגעים לתיקון התקנון, כנדרש בחוק. בדומה להוראות חוק החברות הישראלי, בהודעה כלולה דרישה לחברה המפרה לתקן ההפרה, זאת בתוך 28 ימים מתאריך ההודעה. אי ציות להודעת הרשם יגרור חיובה של החברה ב "Civil Penalty"בסך 200 יורו . החוק האנגלי, בדומה להוראות מכוח הדין בישראל, קובע כי הטלת הקנס אינה גורעת מאחריותה הפלילית של החברה. הקנס נגבה על-ידי הרשם ומועבר לאוצר המדינה (sec 27(5)). Sec 453 עניינו "Civil penalty for failure to file accounts and reports". על פי סעיף זה, במקרה בו דרישות החוק לשליחת דו"חות חשבונאיים ודיווחים שונים כנדרש על-פי sec.441 - בהתאם לגודל החברה – מופרות על ידי חברה, תחוייב החברה בתשלום "Civil Penalty". זאת, מבלי לגרוע מהאמור ב – sec.451, על פיו, מי ששימש כדירקטור לפני תום התקופה בגינה נדרשים הדיווחים כאמור, ביצע עבירה פלילית במידה ואלו לא נשלחו כנדרש. כמו כן, sec.451(4) מחייב דירקטור שנמצא אשם בעבירה כזאת, בקנס (פלילי). Companies House'' רשם החברות באנגליה עומד בראש ה "Companies House" – 'בית החברות', שהינו זרוע ביצועית של משרד התעשיה והמסחר האנגלי -Department for Business, Enterprise and .Regulatory Reform (BERR) ל'בית החברות' שני תפקידים עיקריים: 1. לעסוק בכל הקשור לרישום חברות וחיסולן. 2. בדיקת החומר הנשלח על-ידי החברות בהתאם לדרישות החוק, אחסונו והעמדתו לעיון הציבור. נכון להיום, רשומות ב'בית החברות' באנגליה למעלה מ- 2,000,000 חברות ומצויים ברשותו למעלה מ- 240,000,000 מסמכים. על פי הנתונים המתפרסמים באתר ה- Companies House28 מידי שנה נרשמות ב'בית החברות' למעלה מ- 300,000 חברות. המאגר הינו ממוחשב - כל המסמכים המצויים במאגר מאז 1995 נסרקו, וניתנים להורדה. חלק מן המידע או המסמכים ניתנים לציבור תמורת תשלום וחלקו בחינם. במסגרת המידע העומד לרשות הציבור בחינם, ניתן למצוא: תאריך ייסוד החברה; כתובתה הרשומה של החברה; עיסוקה; שמות קודמים; סוג החברה; סטטוס החברה; פרטים אודות חברות חדלות פירעון או הליכים שונים שננקטו נגד החברה. מידע נוסף העומד לעיון הציבור במרשמים הקיימים ב'בית החברות', הינו, בין היתר: פרטים כלליים אודות החברה (שם, כתובת, תאריך ייסוד וכדו'); דו"חות חשבונאיים; מידע אודות מינויים בחברה; משכונים; מידע אודות חברות המצויות בהליכי פירוק; חברות חדלות פירעון. בנוסף, קיים מאגר מיוחד המאפשר לציבור לאתר מידע עדכני לגבי חברות שפורקו או שינו את שמן בעשרים השנים האחרונות. 'בית החברות' באנגליה משקיע משאבים ומאמצים רבים לשמירה על עדכנותו ומהימנותו של המידע העומד לרשות הציבור במסגרת המרשם הציבורי – 'The 'Public Register. בתוך כך, מיוחסת חשיבות יתרה להקפדה על הוראות החוק הנוגעות לחובת שליחת הדו"חות השנתיים על-ידי החברות ויישומן של הוראות החוק בדבר הטלת עיצום כספי בגין אי-שליחת הדו"חות או איחור בהגשתם. כך, כאמור לעיל, על-פי sec.441 לחוק האנגלי נדרשות כל החברות לשלוח דו"ח כספי שנתי – (an annual accounts) לרשם החברות, תוך 9 חודשים מתום השנה החשבונאית (חברה פרטית) ותוך 6 חודשים מתום השנה החשבונאית (חברה ציבורית). Sec.453 קובע, כי איחור בהגשת הדו"ח יגרור הטלת עיצום כספי, כאמור לעיל. גובה העיצום המוטל משתנה בהתאם לאורך הפיגור במסירת הדו"ח; הסכום מוכפל במקרה של הפרה חוזרת. במידה והסכום לא משולם כנדרש, מועבר הקנס לגביה על ידי הרשויות המתאימות. לרשם החברות מוקנה שיקול דעת מוגבל ביותר באשר לגביית העיצום והוא מוסמך לבטלו רק בנסיבות חריגות. בנוסף, נדרשות החברות לשלוח דיווח שנתי (an annual return) לרשם החברות, הכולל מידע עדכני אודות החברה. החברה נדרשת לספק נתונים שונים, ביניהם: שם החברה, סוג החברה, כתובתה הרשומה, עיסוקה, שמו וכתובתו של מזכיר החברה, פרטים אודות הדירקטורים ועוד. במידה ולחברה הון מניות, יש לפרט בדו"ח מהו ערך הון המניות המונפק של החברה וכן לצרף רשימה של בעלי המניות, מספר וסוג המניות שבבעלותם. אי- שליחת דיווח כאמור הינה עבירה פלילית. חשיבותו הרבה של המידע המצוי ב'בית החברות', מהימנותו ונגישותו לציבור, הפכו את 'בית החברות' לגורם מרכזי ומשמעותי בחיי המסחר והעסקים באנגליה. משאבים ומאמצים רבים הושקעו בשיפור השירות שמעניק 'בית החברות' לחברות הרשומות בו ולאזרחים, בכלל זה רישום חברה ושליחת טפסים באופן מקוון המאפשר ייעול וקיצור זמן הטיפול בחברות. במסגרת הדו"ח השנתי 2007/2008 שפרסם 'בית החברות' – 'Companies House – Annual Report and Account, 2007/08' – פורסמו נתונים מרשימים אודות כמות המשתמשים בשירותי 'בית החברות': "2007/08 has been a busy and exciting year for Companies House. The companies register has grown at a rate of 8%, 5.6 million company searches have been made, and our electronic services have received more than 40 million hits per month. These statistics point very firmly to growth in the use of the companies register and its continued use as a tool, informing the public and companies, and supporting confident decision making among the business community." בנוסף, בהתייחס למהפכת המחשוב שנעשתה ב'בית החברות', כאמור לעיל, נכתב: "The significance of this is the ease and security with which companies can file their data with us, and the speed with which we can then update the companies register, ensuring its integrity and its usefulness as a tool for data exchange across the business world". על החשיבות הרבה המיוחסת לנתונים המצויים במרשם החברות ועדכונם, כמו גם על הקשר שבין שמירה על מרשם אמין ומדוייק לאכיפת סנקציית העיצום הכספי, ניתן ללמוד ממסמך שפורסם על-ידי ה 'Companies House' להערות הציבור בנוגע לתיקון חוק החברות האנגלי, בהתייחס להוראות הנוגעות לסנקציית העיצום הכספי המוטלת בגין אי-שליחת דו"חות כספיים, כנדרש. באנגליה, אם כן, המידע המצוי אצל רשם החברות הינו עדכני ואמין, כאשר התפיסה היא שמי שרוצה להנות מיתרונות ההתאגדות מחויב בהעברת הנתונים שנקבעו כחייבים בדיווח למרשם החברות וממנו לציבור. כתוצאה מכך, מרשם החברות באנגליה מהווה גורם מרכזי ומשמעותי בחיי המסחר והעסקים. גם במבט השוואתי, נראה אפוא, כי בכדי להביא את מרשם החברות בישראל - הלא מדויק והלא מעודכן - למצבו של "בית החברות", יש מקום להפעיל את הסמכות להטלת עיצומים כספיים לצורך אכיפת ביצוע החובות המוטלות על פי דין על חברות. חלק שני עיצום כספי בישראל – חקיקה ויישום א. עיצום כספי בהוראות חוק אחרות 1. הוראות חוק נוספות בהן נקבעה סמכות להטלת עיצום כספי הטלת עיצום כספי נקבעה גם בחוקים נוספים במשפט הישראלי, ביניהם: חוק איסור הלבנת הון, תש"ס-2000; חוק ניירות ערך, תשכ"ח-1968; חוק התקשורת (בזק ושידורים), תשמ"ב-1982; חוק משק הגז הטבעי, תשס"ב-2002; פקודת הבנקאות 1941; חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), תשס"ה-2005; חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), תשמ"א-1981; חוק הפיקוח על יצוא בטחוני, תשס"ז-2007; חוק שירות נותני אשראי, תשס"ב-2002; חוק תאגידי מים וביוב, תשס"א-2001; כללי שידורי טלוויזיה מהכנסת, תשס"ז-2006; חוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשיה, תשמ"ד-1984; חוק שירותי תיירות, תשל"ו-1976; פקודת ביטוח רכב מנועי (נוסח חדש), תש"ל-1970; ועוד. מהות ההפרות ומורכבותן שונה מחיקוק לחיקוק כמו גם סכומי העיצום הכספי, אשר נגזרים, פעמים רבות, ממהות ההפרה, אופי הגופים הנתונים לפיקוח ומידת ההרתעה הנדרשת29. 2. הגורם המטיל עיצום כספי בחוקים אחרים על פי החוקים השונים, בעל הסמכות להטלת העיצום הכספי הינו האדם לו ניתנו סמכויות הפיקוח על פי חוק (לדוגמא: רשם החברות, המפקח על הביטוח, מנהל, ממונה וכו'), למעט בחוק איסור הלבנת הון, שם סמכות הטלת העיצום הכספי נתונה לועדה המוקמת על פי החוק, ומונה שלושה חברים: הממונה, עובד המשרד ומשפטן. 3. אחריות פלילית סנקציית העיצום הכספי בחיקוקים השונים, אינה גורעת מהאחריות הפלילית המוטלת על המפר על פי חוק. הוראה זו מופיעה גם בסעיף 361 לחוק החברות ולפיה מוסמך תובע להגיש כתב אישום בשל עבירה לפי החוקים השונים בגינה ניתן להטיל עיצום כספי, מטעמים שיירשמו ובמקרה של הגשת כתב אישום כאמור, לא יחויב המפר בתשלום העיצום הכספי ואם שולם, יוחזר למפר. ב. מקרה לדוגמא – הטלת עיצום כספי ע"י רשות ניירות ערך רשות ניירות ערך מוסמכת להטיל עיצומים כספיים וקנסות אזרחיים לפי חוק ניירות ערך, חוק הסדרת העיסוק, חוק השקעות משותפות בנאמנות, חוק איסור הלבנת הון. לפיכך, הוזמנו נציגי רשות ניירות ערך להופיע בפני הועדה על מנת לחלוק מניסיונם בתחום הטלת העיצום הכספי (או קנס אזרחי), הן בנוגע ל"התנעת" הסמכות להטיל עיצום כספי והן בנוגע להפעלה השוטפת של ההליך, וזאת במטרה להפיק לקחים מניסיונה הרב של רשות ניירות ערך בתחום זה. גב' שרה קנדלריועצת בכירה למנהל מחלקת השקעות ברשות ניירות ערך והגברת שרון אופיר, ראש יחידת הפיקוח על קרנות נאמנות ברשות ניירות ערך, הציגו בפני הועדה את אופן ההליך ברשות ניירות ערך ואת הלקחים אשר הופקו במהלך הפעלת הסמכות. האמור בפרק זה מסתמך על הנתונים שהוצגו על ידן בפני הועדה, לאור נסיונן בהפעלת הסמכות להטלת עיצומים כספיים מכוח חוק איסור הלבנת הון והן מכח חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק ובניהול תיקי השקעות ומכוח חוק השקעות משותפות בנאמנות30. יצוין כי יש הבדל בין מודל הטלת העיצומים בהתאם לחוק איסור הלבנת הון וחוק החברות, שכן גובה העיצום הכספי המוטל לפי חוק החברות הינו בסכום קבוע, בעוד גובה העיצום הכספי המוטל לפי חוק איסור הלבנת הון והתקנות מכוחו נתון לשיקול דעת הועדה. עוד יצוין, כי המודל המקובל כיום לגבי הטלת עיצום כספי דומה למודל הקיים בחוק החברות לענין העדר שיקול דעת באשר לגובה העיצום הכספי, ולענין זה אין כמובן ללמוד מהטלת עיצום לפי חוק איסור הלבנת הון לענין הטלת עיצום לפי חוק החברות. עם זאת, לענין ההחלטה באילו מקרים יוטל עיצום כספי ניתן ללמוד לענייננו מהפעלת הסמכות לענין זה לפי חוק איסור הלבנת הון. אופן הפעלת הליך העיצום הכספי בתחילת הפעלתו של הליך זה: בשנת 1999 הטילה רשות ניירות ערך עיצומים כספיים. לאחר שהוגשו כ-5 ערעורים ובקשות נוספות שהוגשו לבית המשפט, קרסה המחלקה מן הטעם של היעדר כוח אדם מספיק לצורך מתן מענה לכל אותם ערעורים, שכן הטיפול בערעורים ובתיקים דרש זמן עבודה רב. לפיכך, הופחת בצורה משמעותית מספר המקרים בהם הוטלו עיצומים, עד לקבלתו של כח אדם למשימה זאת, ושינוי הליך העבודה, כפי שיפורט להלן. איתור המקרים בהם יש מקום להטיל עיצום כספי: הרשות עורכת דו"ח ביקורת, באופן יזום או בעקבות תלונות. הביקורת עצמה נערכת באמצעות Outsourcing ע"י רו"ח חיצוניים. חשיבות ביצוע הסינון ומתן המענה בהמשך על ידי כח אדם איכותי בעל כישורים משפטיים וכלכליים - עובדי הרשות עורכים סינון של המקרים המובאים באמצעות הביקורת ומביאים בפני הוועדה להטלת עיצום כספי מקרים בהתייחס אליהם נראה כי לא קיימת תשתית עובדתית ומשפטית מספקת להטלת העיצום הכספי. ביצוע סינון זה חייב להעשות על ידי כוח אדם בעל כישורים משפטיים וכלכליים. השלב הבא דורש התמודדות עם טענות המועלות נגד הטלת העיצום הכספי, ולעיתים המחלוקות מובילות להתדיינויות בבתי המשפט . ברור כי הטיפול בהליך זה על שלביו השונים דורש כוח אדם איכותי ומקצועי. חשיבות הקמת ה-BACK OFFICE: חשיבות קריטית קיימת להקמת BACK OFFICE משמעותי, אשר יהווה את המערך הפנימי האחראי על איתור ההפרות, איסוף המידע, והטיפול בשלבים השונים של התהליך, לרבות בדיקת טענות משפטיות ועובדתיות, ולרבות הטיפול הבירוקרטי הכרוך בהליך זה. מערך מיחשובי: קיימת חשיבות רבה להקמת מערך מחשובי חכם. נציגות הרשות ממליצות לענין זה על התוכנה בה משתמשת רשות ניירות ערך. אפקטיביות השימוש בכלי העיצום הכספי: נציגות הרשות הדגישו בפני הוועדה כי עצם האפשרות להטיל עיצום כספי הביאה לייעול המערכת בצורה משמעותית. הפעלת סנקציה זו תרמה במידה משמעותית ביותר להטמעת החובות המוטלות על הגורמים השונים, וכלי זה הוכיח את עצמו ככלי אפקטיבי להרתעה יעילה וזולה יחסית. לפי נתוני הרשות, עד כה נגבו כ-12 מיליון ₪ מגביית עיצומים כספיים. הערה לענין ההבדלים בין הגורמים המפוקחים על ידי רשות ניירות ערך לאלה המפוקחים ע"י רשם החברות קיים הבדל גדול בכמות הגורמים לגביהם מוסמכת רשות ניירות ערך להטיל עיצום כספי לבין מספר הגורמים לגביהם מוסמך רשם החברות להטיל עיצום כספי. בהתייחס לרשות ניירות ערך, מדובר בכ-200 חברות לניהול תיקי השקעות, כ-20 חברי בורסה ועוד כ-3000 בעלי רישיונות בודדים. לעומת זאת, מספר החברות הרשומות במרשם החברות עובר את רף ה-420 אלף חברות, כאשר ההערכה היא כי כ-250,000 מתוכן הינן חברות פעילות. כמו כן יצויין כי יש שוני רב באופי הפיקוח והיקפו בין רשות ניירות ערך ורשם החברות. לנוכח שוני זה ,לרשם החברות קשה לאתר את ההפרות. הבדלים אלו מחייבים הקמת מערך פיקוח רחב יותר ברשם החברות. עם זאת, אופי ההפרות בנוגע לחוק החברות הינו פשוט יותר מזה שבחוקים עליהם מפקחת רשות ניירות ערך. יחד עם זאת, יש לציין כי במקרים בהם תטען חברה כנגד הדרישה לתשלום העיצומים יתנהל דו שיח משפטי אשר יחייב מתן מענה מקצועי, בדרך כלל משפטי ברמה נאותה ותוך שימת לב לכך כי במקרים רבים דין ודברים זה יהווה שלב מקדים להליכים משפטיים שיינקטו ע"י רשם החברות או ע"י הגורמים עליהם הוטלו העיצומים הכספיים. עוד יצויין כי לנוכח הוספת סעיף 354(ב1) לחוק החברות, לפיו מוסמך הרשם להטיל עיצום כספי על חברות לתועלת הציבור, בחינת ההפרות במקרה זה הינה מורכבת יותר ומצריכה אף היא כוח אדם מיומן. ג. חקיקה, פסיקה וחוו"ד בנוגע לאופן הפעלת הסמכות להטלת עיצום כספי לאור היעדר האכיפה והטיפול בתחום הפעלת העיצום הכספי במסגרת חוק החברות, מטבע הדברים, לא הוצאו הנחיות בהקשר להטלת עיצומים כספיים על חברות המפרות את הוראות חוק החברות, ובבדיקת הצוות לא נמצאה פסיקה העוסקת בהטלת עיצומים על ידי רשם החברות31. עם זאת, ניתן ללמוד על העקרונות הנוגעים להטלת עיצום כספי גם מהפסיקה הקיימת לגבי הטלת עיצום כספי במסגרת הוראות חוק אחרות - ובעיקר, לגבי חוק איסור הלבנת הון, באשר רוב הפסיקה המתייחסת לעיצום כספי מתייחסת לעיצום כספי שהוטל לפי חוק זה – וזאת, על אף השוני הקיים בין ההפרות והוראות החוק בדבר הטלת עיצום כספי מכח החוק לאיסור הלבנת הון לבין אלה מכח חוק החברות. ראשית, יצוין כי ההחלטה בדבר הטלת עיצום כספי הינה החלטה מנהלית, ונבחנה בפסיקה ככזו32. מרבית פסקי הדין העוסקים בנושא העיצום הכספי ניתנו במסגרת ערעורים על החלטת הועדה להטלת עיצום כספי מכח חוק איסור הלבנת הון. החלטה על הטלת עיצום כספי תיבחן על פי תכלית החוק מכוחו הוקמה, על פי הסמכויות שהוענקו בחוק ובהתאם לכללים על פיהם אמורה לפעול ולהחליט רשות מנהלית. הראיות והפרוצדורה במסגרת קבלת החלטה בדבר הטלת עיצום כספי בבש"א (ת"א) 162365/06 בזק בינלאומי בע"מ נ' מדינת ישראל (להלן- ענין בזק בינלאומי) שעניינו ערעור על הטלת עיצום כספי מכח חוק התקשורת (בזק ושירותים), תשמ"ב-1982, נקבע כי בהתאם ל"כלל הראיה המנהלית", רשאית הרשות המנהלית להסתמך לצורך קבלת החלטה מסוימת, על כל ראיה שאדם סביר היה מסתמך עליה לצורך קבלת אותה החלטה. ההליך המנהלי, ובכלל זה הליך הטלת העיצום הכספי, אינו כפוף לדיני הראיות הרגילים ויש בו ריכוך וגמישות בכדי לייעל ולפשט את הדיון. עוד נקבע בענין זה כי בשל גמישותו של ההליך המינהלי, בשונה מההליך השיפוטי, אין חובה לרשום פרוטוקול ואין הוראה מחייבת בנדון. לכן, העדרו של פרוטוקול, כשלעצמו, איננו עילה לביטולה של ההחלטה המינהלית ואיננו פגם היורד לשורשו של עניין. יחד עם זאת, נקבע בפסק הדין הנ"ל כי "ראוי לגורם המינהלי לנהל רישום של פרוטוקול אשר ישקף נאמנה את התנהלות העניינים עד להחלטה על הטלת עיצום כספי". גם בהקשר זה עומדת לרשות המינהלית הגמישות האמורה ואין מדובר בפורמאליות מכבידה, ובלבד שמקריאת הפרוטוקול ניתן יהיה להבין כיצד פעל הגורם המינהלי. עריכת פרוטוקול יאפשר בחינת טענות של מי שהוטל עליו עיצום כספי וכן יקל על ביקורת שיפוטית על ההחלטה המינהלית. אופן הפעלת הסמכות על ידי הגורם המינהלי והביקורת השיפוטית על ההחלטה המינהלית שורה של פסקי דין קבעו הלכה לפיה אין בית המשפט מעמיד עצמו במקום הרשות המינהלית. בית המשפט בוחן את סבירות פעולתה של הרשות המינהלית, ואינו מחליף את שיקול דעתו בשיקול דעתה. על מנת שבית המשפט יתערב יש להוכיח חריגה מהותית ממתחם הסבירות. כך, בבש"א (תל-אביב-יפו) 150842/04 - מעבדות גלקסי אלקטרוניקס 1985 בע"מ נ' משרד התקשורת, תק-של 2004(3), 1917: "הלכה ידועה היא, כי כל עוד עומדות החלטותיה של רשות מנהלית במתחם הסבירות, אין בית המשפט מעמיד עצמו במקום הרשות ואין הוא מתערב בהחלטות שקיבלה (בג"צ 389/80 דפי זהב נ' רשות השידור, פ"ד לה(1) 421, 434 ו-442)". בו"ע (רמלה) 3/05 - אלחדד יעקב נ' הוועדה לעיצום כספי בית המכס ואח', תק-של 2006(3), 4416 צוין: "מאחר שבפני ערעור על החלטה מינהלית הרי ש"פועלת כאן חזקת התקינות, דהיינו חזקה שכל פעולה מינהלית נעשתה כדין. זוהי כמובן הנחה הניתנת לסתירה... אך על מי שמבקש לסתור מוטל הנטל לטעון ולהוכיח כי במקרה הנדון ההנחה נסתרת על ידי עובדות". עם זאת, נקבע בבש"א (תל אביב-יפו) 150842/04 לעיל כי: "הסמכות הניתנת בידי בית המשפט להתערב במעשי הרשות עדיין נותרה רחבה ולא יהסס הוא מהפעלתה מקום בו התערבות זו נדרשת". על בית המשפט לבחון את סבירות החלטת הועדה, אך לא לשים שיקול דעתו במקום שיקול דעתה, שכן המדובר בפיקוח מינהלי, שיש להחיל לגביו אמות המידה של דיון מינהלי. בו"ע (י-ם) 199/06 הנ"ל, קבעה השופטת שניידר בנוגע לערעור על החלטת ועדת עיצומים: "אם סבור בית משפט שלערעור, לאחר שבחן את סבירות החלטתה של רשות מינהלית, באמצעות המבחנים וכלי הביקורת השיפוטית של מעשי המינהל העומדים לרשותו, כי נפל בה פגם, הוא רשאי להתערב בה. ואולם, בית המשפט אינו יכול להחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו, ובודאי שלא יעשה כן מקום שלא נפל כל פגם בשיקולי הרשות". בו"ע (י-ם) 199/06 שפיק נסייר נ' מדינת ישראל נקבע, כי שיקול דעתה של הועדה (מכח חוק איסור הלבנת הון) – ולענייננו – הרשם – בהפעלת הסמכות אמור להיות מופעל על פי אמות מידה מקובלות של הגינות ויושר, ולא מתוך שרירות לב, משוא פנים, ניגוד עניינים, אפליה או חוסר סבירות. נקבע בפסק הדין, כי: "תפקידו של בית המשפט בהליך הערעור לקיים ביקורת שיפוטית על החלטתה של הרשות המינהלית נשוא הערעור, שמשמעותה - בחינת ההחלטה, בהתחשב בסמכויות ובסעדים שמקורם במשפט המינהלי. וביתר פירוט: בשלב הערעור אין בית המשפט אמור לבחון את טיב הראיות שנשמעו ומהימנותן, ואין הוא נדרש לפרטי פרטים של גרסת המערער או עדים אחרים. תפקידו לבחון את סבירות ומידתיות החלטתה של הועדה, אם זו מיישמת את אמות המידה והעקרונות המקובלים, ולבדוק אם לא נפלו בהחלטה טעות חמורה, או פגם היורד לשורש העניין ומצדיק התערבות". בפסק הדין המנחה לעניין זה - בג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור ואח', פ"ד לה(1) 421 – נקבע כי: "הלכה ידועה היא, כי סבירות החלטתה של רשות מינהלית נבחנת על פי ההליך שהוביל ליצירת תשתית עובדתית ראויה ומושכלת, שעליה מבוססת ההחלטה. הליך זה צריך לעמוד במספר מבחנים מצטברים: איסוף סביר של נתונים ועובדות, שקילת הממצאים הרלוונטיים והאמינים בלבד, וקביעת תשתית עובדתית מוצקה במידה מספקת כדי לתמוך בהחלטה [ראו גם: בג"צ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון, פ"ד מז(2) 229, בעמ' 268; בג"צ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים, פ"ד כו(2) 337, בעמ' 357; בג"צ 2013/91 עיריית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד מו(1) 271, בעמ' 279]." עם זאת, כותב רענן הר זהב בעמוד 44133 בספרו המשפט המנהלי הישראלי (1996)34 כי: "ההלכה שבית המשפט אינו מחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו, אין משמעותה ששיקול הדעת של הרשות המנהלית חסין מפני ביקורת שיפוטית. בית המשפט מתערב בשיקול הדעת המנהלי כל אימת שזה לא הופעל כדין. ההתערבות בשיקול הדעת נעשית במסגרת עילות ביקורת מוגדרות שגובשו במשפט המנהלי. ... העילות המרכזיות להתערבות בשיקול הדעת של הרשות הן: החובה להימנע מהפליה ולנהוג בשוויון; החובה לפעול בתום לב; החובה לפעול בהגינות; החובה להפעיל את שיקול הדעת בסבירות; החובה שלא לפעול מתוך שיקולים זרים או למטרות זרות; החובה לשקול את כל השיקולים הרלבנטיים בעת הפעלת שיקול הדעת. ... הפרה של כל אחת מהחובות בדבר הפעלת שיקול הדעת מהווה פגם בשיקול הדעת המנהלי, העלול לגרור ביטול או בטלות של החלטת הרשות. כל אחד מהפגמים עומד על רגליו שלו". עיצום כספי – אכיפה חלקית אכיפת סנקציית העיצום הכספי מכח חוק החברות, עשויה להעלות טענות בדבר "אכיפה בררנית". זאת, נוכח העובדה כי המשאבים והאמצעים העומדים לרשותה של רשות מנהלית, ורשם החברות בכלל זה, הינם מוגבלים ואינם מאפשרים הטלת עיצום כספי בכל מקרה ומקרה של הפרה. הדבר נכון במיוחד, בהתחשב בנתונים שהוצגו בפני הועדה לעיצום כספי אודות מספרן העצום של ההפרות הקיימות לכאורה. טענת "אכיפה בררנית" נכללת כאחת מן הטענות בקשת הרחבה של דוקטרינת "ההגנה מן הצדק". קיימת פסיקה ענפה הדנה בדוקטרינת ההגנה מן הצדק ובטענת האכיפה הבררנית העולה ממנה. פסיקה מצומצמת, עוסקת אף בטענת אכיפה בררנית שהועלתה בהקשר של כתבי אישום שהוגשו בגין עברות מכח חוק איסור הלבנת הון, בגינן ניתן להטיל אף עיצום כספי (ראו: תפ 04 / 343 מדינת ישראל נ' אהרון אייל (ירון) כהן (פדאור (לא פורסם) 05 (20) 625); תפ (ת"א) 40346/05 מדינת ישראל נ' קרן ללום , פורסם בנבו) . הטענה בדבר אכיפה בררנית התייחסה, בהקשר זה, ליישומו של חוק איסור הלבנת הון באופן חלקי ומפלה בעצם הגשת כתבי האישום בעוד שנגד גופים אחרים ננקטה סנקציית העיצום הכספי. כאמור, על אף השוני בין חוק איסור הלבנת הון ובין חוק החברות, נראה כי ניתן ללמוד מן הפסיקה בעניין זה בכל הנוגע להלכה הקיימת באשר לטענת אכיפה בררנית, כמפורט להלן.   אכיפה בררנית אל מול אכיפה חלקית בבג"ץ 6396/96 סימונה זקין ו-2 אח' נ' ראש עיריית באר-שבע, פ"ד נג(3),289, נתקבלה טענה בדבר אכיפה סלקטיבית פסולה הפוגעת בשוויון. בפסק דין זה, מפרט השופט י' זמיר את המבחנים לתחולתה של אכיפה סלקטיבית: "אכיפה בררנית היא אכיפה הפוגעת בשוויון במובן זה שהיא מבדילה לצורך אכיפה בין בני אדם דומים או בין מצבים דומים לשם השגת מטרה פסולה, או על יסוד שיקול זר או מתוך שרירות גרידא. דוגמה מובהקת לאכיפה בררנית היא, בדרך כלל, החלטה לאכוף חוק כנגד פלוני, ולא לאכוף את החוק כנגד פלמוני, על בסיס שיקולים של דת, לאום או מין, או מתוך יחס של עוינות אישית או יריבות פוליטית כנגד פלוני". (ההדגשות שלנו – א.ב.) השופט זמיר קבע כי אכיפה בררנית (באנגלית: selective enforcement) אינה היפוך של אכיפה מלאה. לדבריו, לעתים קרובות, מבחינה מעשית לא יכולה להיות אכיפה מלאה של חוק או תקנות: "אכיפה חלקית אינה בהכרח אכיפה פסולה. כך גם אכיפה מדגמית. שהרי המדינה אינה יכולה להקצות אלא משאבים מוגבלים לאכיפת החוק. כך גם רשויות מינהליות שונות, כמו רשויות מקומיות. לכן רק טבעי וראוי הדבר שהמדינה ורשויות אחרות יקבעו לעצמן מדיניות, ובמידת הצורך והאפשר גם הנחיות כתובות, שיקבעו סדר עדיפות לאכיפת החוק. אכן, מדיניות או הנחיות כאלה צריכות לעמוד במבחנים המקובלים לגבי כל החלטה מינהלית, כגון, מבחנים של מטרה כשרה, שיקולים ענייניים, סבירות ועוד. אולם, אם הן עומדות במבחנים אלה, אכיפת החוק על פי מדיניות או הנחיות כאלה אינה אכיפה פסולה. אכיפה כזאת, אף שהיא אכיפה חלקית, אינה אכיפה בררנית". (ההדגשות שלנו – א.ב.) נמצאנו למדים, אפוא, כי אכיפה חלקית על ידי רשות מנהלית, הנגזרת ממדיניות ברורה והנחיות כתובות הקובעות סדר עדיפות לאכיפת החוק והעומדות בכללי ההחלטה המנהלית, אינה אכיפה בררנית פסולה, כזו הפוגעת בתקינות ההחלטה המנהלית. אך עם זאת – "הפעלת החוק באורח מקרי - שלא על דרך מדיניות קבועה, ברורה ומבוקרת מראש - משמיעה שרירות, ושרירות הינה אוייבת שלטון החוק" (דברי השופט חשין, בדעת מיעוט, בע"פ 3520/91 תורג'מן נ' מדינת ישראל, פ"ד מז441). לעניין הנטל הראייתי המוטל על הטוען לאכיפה בררנית, הרי שעליו לבססו באמצעות ראיות על מנת להוכיח כי שיקולי המאשימה היו זרים ושרירותיים, ובכך לסתור את חזקת תקינות המנהל. כפי שנקבע בע"פ 1003/00 - הנדימן נ' מדינת ישראל - משרד העבודה . תק-אר 2002(3), 1200: "טענה בדבר אכיפה סלקטיבית שאינה עניינית או הנעשית ממניעים פסולים זקוקה להוכחה או, למצער, להוכחה לכאורה. תחושה סובייקטיבית בליבו של נאשם כי נפל קורבן לאכיפה פסולה, אינה מספקת". (ההדגשות שלנו – א.ב.) סיכום אשר על כן, לאחר סקירת אופן הפעלת סמכות רשם החברות להטלת העיצום הכספי בתחילת פרק זה ובהתאם להמלצות אותן העבירו נציגות רשות ניירת ערך לוועדה, ברי כי אין מקום להפעיל את הסמכות להטלת עיצומים ללא הכנה של ממש לתוצאות ולהשלכות הידועות מראש של הפעלתה. עם זאת, בחינת אופן התנעת מערך האכיפה על כלל החברות המפרות יחייב הטלת עיצומים על מספר גבוה של חברות - עשרות אלפים לכל הפחות, בהתחשב בכמות החברות הפעילות. ההתמודדות של מערך האכיפה עם כמות זו מחייבת היערכות ראשונית משמעותית לצורך הפעלתו של פיילוט לגבי מערך הטלת העיצומים, כשלב מקדים להטלת עיצומים בהמשך על כלל החברות המפרות. קביעת החברות שייכללו בפיילוט תיעשה על בסיס נתונים שיויוניים ואובייקטיבים. חלק שלישי המלצות הועדה בנוגע להפעלת הסמכות להטלת עיצומים כספיים על ידי רשם החברות א. המלצות הועדה הועדה נוכחה כי יש להקים מחלקת אכיפה וביקורת ביחידת רשם החברות ברשות התאגידים אשר תהא אחראית לאכיפת קבלת דיווחים ודוחות מחברות וכן תבצע מיוזמתה פעולות ביקורת שונות בחברות על מנת לוודא כי אכן עומדות החברות בחובות הדיווח והאגרה המוטלות עליהן מכח הדין. לדעת הוועדה המועד הנדרש לתחילת הקמת מערך האכיפה הראוי הינו מיידי, ומחלקת האכיפה תופעל דה פקטו בתוך 3 חודשים מתום איוש התקנים המיועדים להפעלתה, כמפורט בפרק המשאבים להלן. לאור היקף ההפרות ובהתייחס לכמות החברות הרשומות נראה כי בשלב ראשון נכון יהיה להקים מחלקה מקצועית בסיסית ולהתחיל בהפעלה ניסיונית (פיילוט) של מערך האכיפה אשר נועדה לבחון את יישום הפעלת הסמכות ואת התגובות לה ובהתאם לכך להסיק מסקנות לגבי המשך פעילותה והמשאבים הנדרשים לקיומה המלא והשוטף וזאת לא יאוחר משנה מתום איוש התקנים המיועדים להפעלתה. המטרה העיקרית בהפעלת הסמכות בהפעלה ניסיונית בשלב ראשון על ידי מחלקה מצומצמת באופן יחסי, הינה לשם צבירת ניסיון ותיקון טעויות קודם להפעלתה בהיקף מלא, לאחר מכן ניתן יהיה לדעת את ההיקף המדויק הנדרש בתקציב ובכוח אדם מקצועי. ב. המשאבים הנדרשים לענין זה הועברו לוועדה, בין היתר, נתונים הנוגעים למספר הגבוה של החברות הרשומות – למעלה מ- 420 אלף, המספר הגבוה, בהיקף של מאות אלפים של החברות המפרות את החובות להגיש דיווחים שונים לידי רשם החברות, מספר ההפרות והחובות העצומים אשר נצטברו בעקבות אי אכיפת תשלום האגרה השנתית של חברות העומד בהערכה על היקף של כמיליארד וחצי ₪. לכך יש להוסיף את הקושי הרב באכיפה בעת שהמידע, כגון מען החברה הדירקטורים ומקום מגוריהם, אינו מעודכן, דבר אשר יקשה על הטלת עיצום כספי במקרה שהחברה תפר את הוראות החוק, וכן את המורכבות הרבה בהטלת עיצום כספי על חברות לתועלת הציבור לפי תיקון 6 לחוק החברות, המצריכה היערכות בדמות שילוב אנשי מקצוע בעלי רקע חשבונאי בצוות האכיפה, כבר בשלב הפיילוט. כמו כן יש מקום להתחשב בעובדה כי קיים צורך ממשי ומקדים להפעלת מערך אכיפה, להקצות תקציב ומשאבי כוח אדם ניכרים אשר עיסוקם העיקרי יהא טיוב מאגר הנתונים העצום של רשם החברות, והפיכתו לרלוונטי ומעודכן. במכלול הנתונים שהובאו בפני הועדה ואשר נסקרו במסגרת מסמך זה, הגיעה הוועדה לכלל דעה כי לצורך ביצוע המערך הניסיוני ("פיילוט")- וזה בלבד של יישום הוראות חוק החברות בנוגע לאכיפה המנהלית באמצעות הטלת עיצומים כספיים וביצוע פעולות ביקורת, נדרש צוות אשר, כמינימום, יכלול: 5 עו"ד 2 רואי חשבון או בעלי רקע בכלכלה וחשבונאות 3 עובדים מינהליים מערך בסיסי זה יבצע את פעולות איתור ההפרות והמקרים המתאימים להטלת העיצומים הכספיים, יטפל בהכנת החומר להטלת העיצומים ע"י רשם החברות ויחל לדאוג באופן שוטף אף לתחזוקת מרשם החברות ושמירה על עדכונו ומהימנותו. כמו כן יבצע צוות זה פעולות ביקורת יזומות, בהתאם לסמכויות המפורטות בחוק החברות . הוועדה אינה שוללת את האפשרות כי במידת הצורך יופעל חלק ממערך האכיפה העתידי באמצעות מיקור חוץ ע"י שימוש בשירותי משרדי עו"ד ו/או רו"ח המתמחים בתחום, והכל בהתחשב באפשרות החוקית, באשר לכל סמכות וסמכות, להטלת המשימות על גורמים שאינם עובדי מדינה. לדעת הוועדה המשאבים הנדרשים הינם בבחינת סף מינימאלי להפעלת הפיילוט בלבד, וברי כי להפעלת מערך הטלת עיצומים באופן רחב ומלא יידרשו בעתיד משאבים נוספים , בעיקר של כח אדם וסביבת עבודה מתאימה. כמו כן, הוועדה הגיעה למסקנה כי הקמת מערך אכיפה במשאבים הפחותים מאלו שהוצעו עדיף ולא יוקם. במקרה כזה מוצע לשקול תיקון חקיקה מתאים המבטל את הסמכות וזאת מן הטעמים שפורטו בהרחבה בדוח זה הכוללים את כמות החברות הרשומות, היקף ההפרות וסכום העתק של חובות האגרה שנצטברו עד היום. הפקת לקחים הן מניסיון העבר שנעשה ברשם החברות להפעלת הסמכות, ניסיון, אשר כפי שפורט בדו"ח נחל כישלון מוחלט, והן מניסיונה של רשות ניירות ערך המפעילה את הסמכות בפועל מזה עשור שנים מובילה למסקנה הברורה כי הפעלת הסמכות מחייבת הקמת צוות מקצועי במידה אשר תאפשר להפעיל את סמכות הטלת העיצומים באופן מלא, נחרץ ומקצועי הבנוי להתמודדות מול הגורמים המקצועיים רבי העוצמה המשרתים את ציבור החברות בישראל. אין ספק כי ללא תוספת משאבי כוח האדם המצוינים לעיל, יחידת רשם החברות ברשות התאגידים לא תוכל להקים את מערך האכיפה מול חברות אשר אינן מקיימות את חובותיהן לפי הדין. סיכום תמצית החלטות צוות הוועדה והמלצותיו אחד מתפקידיה המרכזיים של יחידת רשם החברות ברשות התאגידים הוא לנהל את מרשם החברות ולקיים מאגר נתונים אודות החברות הרשומות, מאגר שיהא פתוח לעיון הציבור. לצורך עדכונו של המאגר מצוות החברות לשלוח באופן שוטף נתונים לרשם החברות. המאגר אותו מנהל רשם החברות הינו בעל ערך ציבורי וכלכלי רב החיוני לחיי המסחר במדינה בחיי היומיום. פומביות מסמכי התאגדות ויתר הדוחות המוגשים לרשם החברות חיונית לצורך יידוע הן מתקשרים פוטנציאליים והן נושים בלתי רצוניים ביחס לסמכויות והכשירויות של חבריה ונציגיה של החברה. המחשה לחשיבותו הרבה של מידע זה ניתן לראות גם בהתיחסות ל"בית החברות" באנגליה. הסנקציה בגין הפרת קיום המשטר התאגידי, הן הסנקציה הפלילית שהייתה קבועה בעבר והן הענקת הסמכות להטלת עיצומים כספיים כיום, נגזרת מחשיבותו הרבה של נכונות המידע המופיע במאגר המתנהל ברשם החברות בהיותו המרשם הפומבי עליו מסתמך הציבור. ניסיון העבר להפעלת סמכות האכיפה ללא היערכות מתאימה נחל כישלון בשל כך שפניות של רשם החברות אל חברות לצורך הטלת עיצומים, הובילו להגשת פניות רבות לרשם החברות –בדרך כלל באמצעות באי כוחן של החברות - בבקשות, השגות וערעורים עימם לא הייתה היחידה מסוגלת להתמודד במסגרת המשאבים הקיימים. אלו ועוד מדגישים את חשיבותו של הקמת מערך אכיפה אפקטיבי בעל כוח אדם מספיק ואיכותי ובעל הכשרה משפטית, אשר יהיה ערוך ליתן מענה לפניות, לערוך את הבירורים הנדרשים, להתמודד עם ומול גורמים בעלי הכשרה משפטית וחשבונאית המייצגים את החברות ולאכוף באופן אפקטיבי את החלטות הרשם בכל האמצעים והערכאות הנדרשים כמפורט בחוק. יודגש כי הרשם רשאי להטיל עיצום כספי בגין היקף רחב של הפרות של הוראות חוק החברות, אך בהעדר מערך אכיפה אפקטיבי, הלכה למעשה אין לסמכות נרחבת זו משמעות של ממש. קיימת חשיבות עליונה לטייב את נתוני המאגר של רשם החברות בכדי להביאו למצב בו יוכל הציבור להסתמך על הכתוב בו. עם זאת, בטיוב הנתונים לא די שהרי באם לא יוקם מערך אכיפה המורכב מכוח אדם ראוי ומקצועי, אשר יהא בעל יכולת מספקת לקבל ובמקרים המתאימים לדרוש את הדיווחים מהחברות, כמו גם את אכיפת תשלום חובות האגרה השנתית, לאחר זמן ישוב ויהיה המאגר לא מעודכן מצד אחד וחובות האגרה השנתית יוסיפו להצטבר מצד שני. הוועדה מצאה כי בכדי להביא את מרשם החברות בישראל שאינו מדויק ואינו מעודכן למצב הדומה לזה שבאנגליה המקבל את מלוא המשקל הראוי לו, יש מקום להפעיל את הסמכות להטלת עיצומים כספיים. הועדה בחנה את כל הוראות החוק המעניקות סמכות להטלת עיצומים כספיים ואף למדה מנציגות רשות ניירות ערך, אשר תרמו מניסיונן בתחום והציגו בפני הועדה את אופן ההליך של הטלת עיצום כספי ברשות לניירות ערך ואת הלקחים אשר הופקו במהלך הפעלת הסמכות. הוועדה נוכחה בהתאם להמלצות נציגות רשות ניירות ערך, כי אין מקום להפעיל את הסמכות להטלת עיצומים ללא הכנה של ממש לתוצאות הידועות מראש של הפעלת סמכות זו. מניסיונה של רשות ניירת ערך בתחילת דרכה בהפעלת הסמכות בשנת 99' כפי שהוזכר בדו"ח זה, הוגשו דרישות רבות לעיצום כספי, ולאחר הגשת חמישה ערעורים על הטלת העיצומים המערכת נדרשה להיערכות חדשה, בשל הזמן הרב אשר הוקדש לצורך בחינת הפניות בצורה מקצועית. יצוין כי בשל כמות החברות הרשומות במרשם החברות, המידע הלא מעודכן והיתכנות מורכבות חלק מן הפניות, במקרים רבים יתקיים דין ודברים בין רשם החברות לחברות עצמן או לבאי כוחן, ויהיה דו שיח זה שלב מקדים להליכים המשפטיים שיינקטו ע"י רשם החברות או הגורמים עליהם הוטלו העיצומים הכספיים, ואף עניין זה יהיה בגדר תפקידה וסמכויותיה של מחלקת האכיפה. בהתאם להמלצות נציגות רשות לניירות ערך נוכחה הוועדה כי כוח אדם איכותי חשוב לשם איתור המקרים המתאימים להטלת עיצומים כספיים, וקיימת חשיבות לביצוע סינון ובהמשך מתן מענה ע"י כוח אדם איכותי בעל כישורים משפטיים וחשבונאיים. כמו כן, הוועדה ממליצה על הקמת Back Office ובניית מאגר מיחשובי, אשר יהווה מסייע למחלקת האכיפה. הוועדה בחנה פסיקה רלוונטית לענין אופן הפעלת הסמכות להטלת עיצומים כספים, ובכלל זה הראיות הדרושות והפרוצדורה במסגרת קבלת החלטה בדבר הפעלת הסמכות, שיקול הדעת הנדרש באשר להפעלת הסמכות, אופן הפעלת הסמכות ע"י הגורם המנהלי והביקורת השיפוטית על ההחלטה המנהלית, העברת המידע בעניין ועדות העיצומים הכספיים וכן טענת האכיפה החלקית. בשקול הוועדה את מכלול הנתונים הגיעה היא לכלל מסקנה כי הפעלת הסמכות להטלת עיצומים אינה יכולה להיעשות באופן חלקי או ללא הכנה של ממש לכלל האפשרויות. עם זאת, בחינת אופן התנעת מערך האכיפה על כלל החברות המפרות יחייב הטלת עיצומים על מספר גבוה של חברות - עשרות אלפים לכל הפחות, בהתחשב בכמות החברות הפעילות. ההתמודדות של מערך האכיפה עם כמות זו מחייבת היערכות ראשונית משמעותית לצורך הפעלתו של פיילוט לגבי מערך הטלת העיצומים, כשלב מקדים להטלת עיצומים בהמשך על כלל החברות המפרות. קביעת החברות שייכללו בפיילוט תיעשה על בסיס נתונים שיויוניים ואובייקטיבים. הוועדה סבורה כי הפעלת הסמכות להטלת עיצום כספי תתרום במידה רבה להטמעת החובות המוטלות על החברות. כלי זה הינו כלי אפקטיבי להרתעה יעילה וזולה יחסית. הטמעת חובות אלה תביא לשיפור של ממש באמינותו ועדכנותו של המידע המצוי במרשם החברות. לאור כל זאת, המלצת הוועדה היא להקים מחלקת אכיפה וביקורת ביחידת רשם החברות שתעסוק באיתור הפרות החוק ואבחון המקרים המתאימים להטלת עיצומים כספיים, תטפל בהכנת החומר להטלת עיצומים כספיים ע"י רשם החברות ותדאג אגב כך באופן שוטף אף לתחזוקת מרשם החברות ושמירה על עדכונו ומהימנותו באופן שהציבור הרחב והרשויות השונות יוכלו להסתמך על תוכנו הן במסגרת הפעילות העסקית והן במסגרת הפיקוחית. כשלב ראשון, ממליצה הועדה על הפעלתו של "פיילוט" להטלת עיצומים כספיים לפי חוק החברות, שיופעל באמצעות מערך כוח אדם בן 5 עו"ד, 2 רואי חשבון או בעלי רקע בכלכלה או חשבונאות ו-3 עובדי מינהלה. - נספח 1 - סימן ב': עיצום כספי 354. (א) היה לרשם יסוד סביר להניח כי חברה פרטית או חברת חוץ עשתה אחד מאלה, רשאי הוא להטיל עליה עיצום כספי בסך ששת אלפים שקלים חדשים35: (1) הפרה הוראה של הרשם לפי סעיף 37(ב) או (ג); (1א) לא שילמה אגרות או תשלומים אחרים שהיא חייבת בתשלומם לפי סעיף 44(6); מיום 25.12.2003 תיקון מס' 2 ס"ח תשס"ד מס' 1914 מיום 25.12.2003 עמ' 29 (ה"ח 3132, ה"ח 54) הוספת פסקה (1א) (2) הפרה חובה להגיש דיווחים, לפי הוראות סעיף 140; (3) הפרה חובה להגיש דין וחשבון שנתי, לפי הוראות סעיפים 141 או 348; (4) הפרה חובה המוטלת עליה לפי הוראות סעיפים 173(א) או 175; (5) הפרה חובה המוטלת עליה לפי הוראות סעיף 343. (ב) היה לרשם יסוד סביר להניח כי חברה ציבורית לא שילמה אגרות או תשלומים אחרים שהיא חייבת בתשלומם לפי סעיף 44(6) או הפרה חובה המוטלת עליה לפי הוראות סעיף 343, רשאי הוא להטיל עליה עיצום כספי כאמור בסעיף קטן (א). מיום 25.12.2003 תיקון מס' 2 ס"ח תשס"ד מס' 1914 מיום 25.12.2003 עמ' 29 (ה"ח 3132, ה"ח 54) (ב) היה לרשם יסוד סביר להניח כי חברה ציבורית לא שילמה אגרות או תשלומים אחרים שהיא חייבת בתשלומם לפי סעיף 44(6) או הפרה חובה המוטלת עליה לפי הוראות סעיף 343, רשאי הוא להטיל עליה עיצום כספי כאמור בסעיף קטן (א). (ב1) (1) היה לרשם יסוד סביר להניח כי חברה לתועלת הציבור עשתה אחד מאלה, רשאי הוא להטיל עליה עיצום כספי כאמור בסעיף קטן (א): (א) הפרה חובה להודיע לרשם כי התקבלה החלטה בדבר שינוי תקנונה שמשמעותו היא כי החברה תהיה חברה לתועלת הציבור, לפי סעיף 345ב(ג); (ב) הפרה חובה לציין בצד שמה את הסיומת "חברה לתועלת הציבור" או "(חל"צ)", לפי הוראות סעיף 345ד(א); (ג) הפרה חובה להגיש דוחות ומסמכים בהתאם להוראות לפי סעיפים 345ב, 345ג או 345כד; (ד) לא שילמה אגרות או תשלומים אחרים שהיא חייבת בתשלומם לפי סעיף 345כז. (2) היה לרשם יסוד סביר להניח כי חברה לתועלת הציבור עשתה אחד מאלה, רשאי הוא להטיל עליה כפל העיצום הכספי כאמור בסעיף קטן (א): (א) הפרה חובה להצהיר בפני הרשם בעת הגשת הבקשה לרישומה, כי היא חברה לתועלת הציבור לפי סעיף 345ב(א); (ב) הפרה חובה להגיש לרשם ההקדשות בקשה לרישומה בפנקס, לפי הוראות סעיף 345ב(ז), ובלבד שלא יוטל עיצום כספי על אותה חברה הן בשל אי-מתן הצהרה בעת הרישום והן בשל אי-רישום בפנקס; ואולם ניתן להטיל עיצום כספי לפי סעיף קטן זה, לגבי אותה חברה, אם חלפו שישה חודשים מיום הטלת העיצום הכספי בשל אי-מתן הצהרה לרשם, והחברה טרם נרשמה בפנקס; (ג) ציינה בצד שמה את הסיומת האמורה בפסקה (1)(ב) או הציגה את עצמה בדרך אחרת כחברה לתועלת הציבור אף שאינה רשומה בפנקס כמשמעותו בסעיף 345ג, בניגוד להוראות סעיף 345ד(ב); (ד) לא מינתה ועדת ביקורת בניגוד להוראות לפי סעיף 345ח או שלא מינתה מבקר פנימי בניגוד להוראות לפי סעיף 345ט; (ה) הפרה חובה להודיע לרשם ההקדשות על אישור עסקה שאינה חריגה כאמור בסעיף 345יב(א)(3). (3) היה לרשם יסוד סביר להניח כי חברה שאינה חברה לתועלת הציבור ציינה בצד שמה את הסיומת האמורה בפסקה (1)(ב) או הציגה עצמה בדרך אחרת כחברה לתועלת הציבור, בניגוד להוראות סעיף 345ד(ב), רשאי הוא להטיל עליה כפל העיצום הכספי כאמור בסעיף קטן (א). (4) היה לרשם יסוד סביר להניח כי חברת חוץ לתועלת הציבור הפרה את החובה להירשם לפי סעיף 346, רשאי הוא להטיל עליה כפל העיצום הכספי כאמור בסעיף קטן (א), ובלבד שלא יוטל עיצום כספי על אותה חברה הן בשל אי-רישומה כחברת חוץ והן בשל אי-רישומה לפי סעיף 345ב(א) או 345ב(ז); ואולם ניתן להטיל עיצום כספי בשל אי-רישום לפי סעיף 345ב(א) או (ז), לגבי אותה חברה, אם חלפו שישה חודשים מיום הטלת העיצום הכספי בשל אי-רישומה כחברת חוץ, והחברה טרם נרשמה כחברת חוץ לתועלת הציבור. (5) בית משפט שלום, לבקשת בעל מניה בחברה, תורם לחברה או רשם ההקדשות, שהוגשה לאחר שניתנה התראה על כך בכתב לנתבע, רשאי לקבוע כי נושא משרה בחברה לתועלת הציבור ישיב לחברה את כספי העיצום הכספי שהוטל עליה לפי סעיף קטן זה אם מצא כי אותו נושא משרה בחברה ידע או היה עליולדעת על הפרה כאמור בפסקאות (1)(א), (2)(א) או (ב), או (3) אלא אם כן הוכיח אחד מאלה: (א) שהתנגד להפרה ונקט את כל האמצעים הסבירים כדי למנעה; (ב) שהסתמך בתום לב על מידע שמסר לו בעל תפקיד בחברה שהוסמך לכך כי לא הופרו הוראות החוק שבשלן הוטל העיצום הכספי כאמור באותן פסקאות; (ג) שבשל נסיבות מיוחדות אחרות לא היה עליו לדעת על הפרת הוראות החוק; (ד) לענין פסקאות (1)(א), או (2)(א) או (ב) – כי החברה פעלה בהתאם לשאר הוראות החוק לענין חברה לתועלת הציבור אף אם לא נרשמה. מיום 21.6.2007 תיקון מס' 6 ס"ח תשס"ז מס' 2098 מיום 21.6.2007 עמ' 346 (ה"ח 195) הוספת סעיף קטן 354(ב1) (ג) היה לרשם יסוד סביר להניח שחברה שהוטל עליה עיצום כספי הפרה אותה הוראה שבשלה הוטל העיצום הכספי, בתוך שנתיים ממועד הטלתו, רשאי הוא להטיל עליה כפל העיצום הכספי האמור בסעיף קטן (א) או כפל העיצום הכספי האמור בסעיף קטן (ב1)(2) עד (4); כן רשאי הוא לעשות כך אם החברה הפרה, בתוך התקופה האמורה, שלוש הפרות או יותר, אף אם העיצומים הכספיים הוטלו בשל הפרת הוראות שונות. מיום 21.6.2007 תיקון מס' 6 ס"ח תשס"ז מס' 2098 מיום 21.6.2007 עמ' 348 (ה"ח 195) (ג) היה לרשם יסוד סביר להניח שחברה שהוטל עליה עיצום כספי הפרה אותה הוראה שבשלה הוטל העיצום הכספי, בתוך שנתיים ממועד הטלתו, רשאי הוא להטיל עליה כפל העיצום הכספי האמור בסעיף קטן (א) או כפל העיצום הכספי האמור בסעיף קטן (ב1)(2) עד (4); כן רשאי הוא לעשות כך אם החברה הפרה, בתוך התקופה האמורה, שלוש הפרות או יותר, אף אם העיצומים הכספיים הוטלו בשל הפרת הוראות שונות. 355. (א) עיצום כספי יהיה לפי סכומו המעודכן ביום הדרישה לתשלומו, ואם הוגש ערעור ובית המשפט הדן בערעור לא הורה על תשלומו, לפי סכומו המעודכן ביום ההחלטה בערעור. (ב) הרשם רשאי לעדכן את סכום העיצום הכספי באחד בינואר של כל שנה, לפי שיעור השינוי שחל במדד מהמדד האחרון שפורסם לפני העדכון לעומת המדד האחרון שפורסם לפני תחילתו של חוק זה; כן רשאי הרשם לעגל את סכום העיצום הכספי לסכום הקרוב שהוא מכפלה של עשרה שקלים חדשים. (ג) הרשם יפרסם, בהודעה ברשומות, את סכום העיצום הכספי המעודכן. 356. (א) עיצום כספי יוטל על החברה בדרישה של הרשם שתופנה לחברה (בפרק זה - דרישה); בדרישה יציין הרשם את ההפרה כאמור בסעיף 354 ויודיע לחברה כי אם לא תתוקן ההפרה בתוך ארבעים וחמישה ימים ממועד הדרישה, יהיה עליה לשלם את העיצום הכספי במועד שנקבע בדרישה. (ב) תיקנה החברה את ההפרה במועד שנקבע בדרישה, תודיע על כך לרשם. (ב1) היה לרשם יסוד סביר להניח כי חברה שהוטל עליה עיצום כספי, לא תקנה את ההפרה במועד שנקבע בדרישה, רשאי הוא, אם התריע על כך מראש בדרישה לפי סעיף קטן (א), להטיל על החברה עיצום כספי נוסף בשיעור החלק השישים של העיצום הכספי, לכל יום שבו נמשכת ההפרה, ובלבד שלא יעלה על סכום של 250,000 שקלים חדשים; הוראת סעיף קטן זה לא תחול על אי תשלום אגרות או תשלומים אחרים כמפורט בסעיף 354, בסעיפים קטנים (א)(1א) או (ב) או (ב1). (ב2) על אף הוראות סעיפים קטנים (א) עד (ב1), בהפרות לפי פסקאות (1)(א), (2), (3) ו-(4) שבסעיף 354(ב1), לא נדרש ליתן לחברה הזדמנות לתקן את ההפרה בטרם יוטל העיצום הכספי, והרשם יהיה רשאי להטיל עיצום כספי כאמור, שיהיה עליה לשלמו, במועד שצוין בדרישה, שלא יפחת משלושים ימים מיום שנשלחה, ובלבד שבדרישה נכללה הודעה לחברה כי היא רשאית לטעון את טענותיה בתוך 14 ימים מיום שנשלחה אליה הדרישה וההודעה כאמור. (ג) הוגש ערעור על החלטת הרשם כאמור בסעיף 359, לא ישולם העיצום הכספי אלא אם כן הורה בית המשפט אחרת. מיום 25.12.2003 תיקון מס' 2 ס"ח תשס"ד מס' 1914 מיום 25.12.2003 עמ' 29 (ה"ח 3132, ה"ח 54) הוספת סעיף קטן 356(ב1) מיום 21.6.2007 תיקון מס' 6 ס"ח תשס"ז מס' 2098 מיום 21.6.2007 עמ' 348 (ה"ח 195) (ב1) היה לרשם יסוד סביר להניח כי חברה שהוטל עליה עיצום כספי, לא תקנה את ההפרה במועד שנקבע בדרישה, רשאי הוא, אם התריע על כך מראש בדרישה לפי סעיף קטן (א), להטיל על החברה עיצום כספי נוסף בשיעור החלק השישים של העיצום הכספי, לכל יום שבו נמשכת ההפרה, ובלבד שלא יעלה על סכום של 250,000 שקלים חדשים; הוראת סעיף קטן זה לא תחול על אי תשלום אגרות או תשלומים אחרים כמפורט בסעיף 354, בסעיפים קטנים (א)(1א) או (ב) או (ב1). (ב2) על אף הוראות סעיפים קטנים (א) עד (ב1), בהפרות לפי פסקאות (1)(א), (2), (3) ו-(4) שבסעיף 354(ב1), לא נדרש ליתן לחברה הזדמנות לתקן את ההפרה בטרם יוטל העיצום הכספי, והרשם יהיה רשאי להטיל עיצום כספי כאמור, שיהיה עליה לשלמו, במועד שצוין בדרישה, שלא יפחת משלושים ימים מיום שנשלחה, ובלבד שבדרישה נכללה הודעה לחברה כי היא רשאית לטעון את טענותיה בתוך 14 ימים מיום שנשלחה אליה הדרישה וההודעה כאמור. 357. לא שולם העיצום הכספי במועד, ייתוספו עליו, לתקופת הפיגור, הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א-1961 (להלן- הפרשי הצמדה וריבית), עד תשלומו. 358. על גביית עיצום כספי תחול פקודת המסים (גביה). 359. (א) על החלטת הרשם לפי סעיף 354 ניתן לערער לבית משפט השלום, בתוך שלושים ימים מיום קבלת הדרישה. (ב) שולם העיצום הכספי והתקבל הערעור, יוחזר העיצום הכספי בתוספת הפרשי הצמדה וריבית. (ג) על החלטת בית המשפט בערעור ניתן לערער ברשות. 360. (א) לא שולם במועד עיצום כספי שהוטל לפי סעיף 354, רשאי הרשם לדרוש, כפוף להוראת סעיף קטן (ה), את תשלומו מכל מי שרשום במרשמי הרשם כדירקטור באותה חברה או שהיה רשום כאמור בזמן ההפרה. (ב) על דרישה לפי סעיף זה יחולו הוראות סעיפים 355 עד 359. (ג) שילם מי מהמנויים בסעיף קטן (א) את העיצום הכספי, לא תידרש החברה לשלמו, והמשלם זכאי להשבה מן החברה. (ד) בית משפט לא יחייב מי שנדרש לשלם עיצום כספי לפי סעיף זה בתשלומו אם הוכיח אחד מאלה: (1) שנקט את כל האמצעים הנאותים כדי למנוע את ההפרה; (2) שלא ידע את דבר ההפרה ולא היה עליו לדעת על כך. (ה) חברה רשאית לציין בדין וחשבון השנתי, כי המנהל הכללי או דירקטור מסוים הוא האחראי לקיום ההוראות והחובות כאמור בסעיף 354; ציינה החברה כאמור, לא ידרוש הרשם את תשלומו של העיצום הכספי מדירקטור אחר בחברה, אלא אם כן נדרש תשלומו של העיצום הכספי קודם לכן מהמנהל הכללי או מהדירקטור שציינה החברה ולא שולם על ידם. 361. (א) אין בהוראות סימן זה כדי לגרוע מסמכותו של תובע להגיש כתב אישום בשל עבירה לפי חוק זה שעליה ניתן להטיל עיצום כספי לפי סימן זה, מטעמים שיירשמו; לענין זה, "תובע" - כמשמעותו בסעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982. (ב) הוגש נגד המפר כתב אישום כאמור בסעיף קטן (א), לא יחויב בתשלום העיצום הכספי לפי סימן זה, ואם שולם - יורה הרשם על החזרתו למפר, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית. 362. הרשם רשאי לבקש את פירוקה של חברה לפי פרק י"ב לפקודת החברות, אם עיצום כספי שהטיל על החברה לפי סעיף 354, לא שולם על ידיה, ובתוך שלוש שנים ממועד הטלת העיצום הכספי שב הרשם והטיל עיצום כספי נוסף, שאף הוא לא שולם במועד, ובלבד שלא שולמו עד למועד הגשת הבקשה לפירוק. 363. השר רשאי להתקין תקנות לביצוע פרק זה. -נספח 2- תרשים זרימה - סדר פעולות בעת הטלת עיצום כספי על חברה פרטית