חומר רקע
ט' תמוז, תשס"ט
1 יולי, 2009
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
ה0000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000רישום חברה כחברה מפרה – הכנה לדיון
((הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2000 ו-2010) – פרק ל"ד: תיקון החלק התשיעי, פרק רביעי לחוק החברות, התשנ"ט-1999)
כללי:
במסגרת הוראות סימן ב' לפרק הרביעי בחלק התשיעי בחוק החברות, התשנ"ט-1999, בסעיפים 363-4 (להלן - חוק החברות) הוסמך רשם החברות (להלן - הרשם) להטיל עיצומים כספיים על חברות ועל דירקטורים, בנסיבות מסוימות, בשל הפרות שונות של הוראות חוק החברות. ככלל, מדובר בהפרת חובות הנוגעות לענין אמינות ועדכון נתוני המרשם, וכמו כן הפרת החובה לתשלום אגרה שנתית לרשם החברות (העומדת היום על כ-1,300 ₪ אך למקדימים לשלם עד לסוף חודש פברואר של השנה החייבת, שיעור האגרה הוא מופחת ועומד על סך 1,005 ₪), וכן הפרת חובות נוספות שהוטלו על חברות לתועלת הציבור במסגרת חוק החברות.1 הסכום הבסיסי של העיצום עומד היום על כ-6,500 ₪, ובנסיבות מסויימות (כגון הפרה נוספת בתוך שנתיים) – על כפול מזה. כן יצויין שיכול שהסנקציה תוטל באופן אישי על הדירקטורים ולא רק על החברה.
הנתונים כפי שדווחו על ידי מר אלון בכר, ראש רשות התאגידים, מלמדים כי בשנת 2008, מתוך כ-260 אלף חברות פרטיות שרשומות במרשם החברות בסטטוס "פעיל" (כשמתוכן, כך על פי הערכת מר בכר, כ – 200 אלף חברות שפעילות מבחינה כלכלית) רק כ – 70 אלף חברות שילמו את האגרות השנתיות ורק כ – 25 אלף חברות הגישו דוחות שנתיים. יוער, כי הדיווח לרשם החברות נדרש לצורך ניהול מרשם חברות פומבי ואמין, אשר מאפשר למתקשרים פוטנציאליים ולנושים (רצוניים ובלתי רצוניים) לקבל מידע ביחס לסמכויות והכשירויות של החברה ונציגיה (כלומר – האינטרס הציבורי כאן ברור).
סמכות הרשם להטלת עיצומים כספיים על חברות המפרות הוראות הקבועות בחוק החברות לא יושמה, ככלל, מאז כניסת חוק החברות לתוקף בשנת 2000 והיא אינה מיושמת גם היום. (ראו, בעניין זה: דו"ח הועדה בראשות מר אלון בכר, ראש רשות התאגידים, לבחינת האכיפה המנהלית לפי הוראות חוק החברות (נובמבר 2008). וכן מכתבו של מר בכר מיום 29.6.09 במענה לשאלות יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט לקראת הדיון בהצעת החוק שבנדון). ככל הנראה, בשנת 2003 נעשה ניסיון להטלת עיצומים כספיים בגין אי תשלום אגרות, אולם ניסיון זה נחל כישלון נוכח העדר כוח אדם שישיב על פניותיהן של חברות שלהן נשלחו הודעות העיצומים.
יוער, כי הוועדה בראשות מר בכר, אשר בחנה את נושא יישומו של העיצום הכספי המליצה להקים מחלקת אכיפה וביקורת ביחידת רשם החברות שתעסוק באיתור הפרות החוק ואבחון המקרים המתאימים להטלת עיצומים כספיים. כשלב ראשון, המליצה הוועדה על הפעלתו של "פיילוט" להטלת עיצומים כספיים לפי חוק החברות, שיופעל באמצעות מערך כוח אדם בן 5 עו"ד, 2 רואי חשבון או בעלי רקע בכלכלה או חשבונאות ו-3 עובדי מינהלה. נמסר לנו כי בימים אלה נרקמת תכנית ממשית יותר למערך אכיפה אך עד היום לא נעשה שימוש של ממש בכלי של עיצום כספי אפילו פעם אחת (ור' מכתבו של יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט ליו"ר רשות התאגידים והתשובה שנתקבלה ממנו בימים האחרונים – מצ"ב).
למרות שהיוזמה לחקיקת הפרק של עיצומים כספיים היתה של הממשלה (ולוותה בדיונים מעמיקים בוועדת החוקה חוק ומשפט בנסיון למצוא את האיזונים המתאימים), היא לא לוותה, לטענת יו"ר רשות התאגידים ואחרים, בהכנה מנהלית וטכנית על מנת להשתמש בכלי שהוצע (המחייב תקשורת עם גורמים רבים ובדיקת טענות של חברות ודירקטורים, מתן זכות טיעון ועמידה על פרוצדורה ראויה). מומלץ לברר ענין זה בדיון עם אנשי משרד המשפטים ומשרד האוצר.
נוכח המלצות הוועדה ברשות יו"ר רשות התאגידים, ומסקנותיה בדבר מערך כוח האדם הנדרש לצורך הטלת העיצומים הכספיים באופן יעיל (המלצות הנבחנות בימים אלה), פנתה הממשלה לדרך אחרת – היא הדרך המתוארת בהצעת החוק שבנדון. במסגרת זו מבקשת הממשלה, כעת, ליצור סטטוס חדש לרישומה של חברה ברשם החברות – רישום חברה כ"חברה מפרה", שיביא להגבלות על פעילות החברה, עד שתסדיר דיווחים כנדרש ותשלום האגרה השנתית בה חייבת. ברור שכאן יש לבחון שהסנקציות מאוזנות, מוטלות על הגורמים המתאימים, ושיש התראה מספקת ופומבית על מנת שלא ייפגעו זכויות צדדים שלישיים.
עיקרי התיקון המוצע (ר' הנוסח המצורף, מסומנים התיקונים שהוכנסו בעקבות הערותינו והערות גורמים נוספים לעומת ההצעה המקורית):
חברה או חברת חוץ שלא שילמה אגרת רישום, אגרה שנתית, או אגרות ותשלומים אחרים שהשר קבע שיש לשלמם, או הפרה חובה להגיש דין וחשבון שנתי לפי הוראות סעיפים 141 או 348, רשאי הרשם לשלוח לה הודעה כי היא צפויה להירשם כחברה מפרה. רישום כאמור יופיע גם במרשם שמנוהל על ידו. אם בתום 30 ימים לא תוקנה ההפרה, ירשום הרשם את החברה כחברה מפרה.
יצוין כי בהצעה המקורית לא היה הליך של התראה לחברה ובמרשם. ואולם לאחר דין ודברים הוכנס כאן תיקון שאלו מטרותיו: ראשית, להתרות בחברה ולאפשר לה 30 ימים להסדיר את ענייניה (ומדובר בעניינים שלא קשה להסדירם – דיווחים פשוטים ותשלום אגרה שנתית), ושנית, להתרות גם כלפי צד ג' שבעוד 30 ימים תרשם החברה כמפרה ולהזהירו מפני עסקה הכוללת רישום שיעבוד. המרשם פתוח וההתראה תרשם בחלק הנגיש לציבור בחינם. ההתראה תכלול תאריך על מנת שצד ג' ידע מתי חולפים 30 הימים והחברה תרשם כמפרה.
הסנקציות הצפויות כלפי החברה המפרה לפי הצעת החוק הן בעיקרן מסוג כאלה שדורשות רישום (כלומר, שירות) של רשם החברות:
1. מניעת שינוי ברישום שם החברה ומטרותיה וכן מניעת שינוי בתקנון החברה שבעקבותיו הופכת החברה לחברה לתועלת הציבור; (מובהר כי שינויים אלו הם שינויים שאינם נכנסים לתוקף, אלא לאחר רישומים ברשם החברות, ולכן אי רישומם לא יפגע באמינות המרשם);
2. מניעת רישום שעבודים של החברה ולטובת החברה (המשמעות של פריט זה והבא אחריו – קשיים במתן הלוואות ובקבלתן לצורך פעילות החברה);
3. רישום משכון לטובת החברה המפרה;
4. מניעת רישום של חברה חדשה שהחברה המפרה צפויה להיות בעלת מניות בה.
בנוסף, מוצע להטיל סנקציות גם על בעלי שליטה ודירקטורים בחברה כדלקמן (כאן יש לדקדק בגלל הפגיעה בחופש ההתאגדות שכן מדובר על הגבלות להיות חלק מחברה חדשה. ר' גם הערותינו לגבי סעיף התחילה והתחולה שלא היה בהצעה המקורית):
1. מי שרשום כמחזיק בלמעלה מ – 50% ממניות החברה המפרה לא יוכל להירשם כבעל מניות בחברה חדשה.
כאן הוכנס תיקון לעומת ההצעה המקורית. ראשית, הערנו שהטלת סנקציות על בעל שליטה מהווה הרחבה לעומת הפרק של עיצום כספי, שם ניתן להטיל עיצום רק על דירקטור (יש לשים לב גם להתחלפות בעלי שליטה במשך הזמן – הממשלה מציעה, כעת, שהסנקציה תוטל על בעל שליטה בעת ההפרה. מן הסתם מתוך תפיסה שיש לו אחריות גם כלפי חוב אגרות מהעבר). שנית, ההצעה המקורית היתה להטיל סנקציה על כל מי שמחזיק ב-25% ומעלה מהון המניות המונפק. זה היה נראה % נמוך מדי, בעיקר נוכח הנתון שקבלנו מרשות התאגידים שברוב המכריע של החברות הפרטיות, בעל השליטה האמיתי מחזיק בהרבה יותר מ-50% מההון המונפק. בסופו של דבר השתכנעה הממשלה לתקן את מידת השליטה שתאפשר הטלת סנקציה על בעל שליטה.
2. דירקטור בחברה המפרה, שלא שילם עיצום כספי שהוא נדרש לשלמו לפי סעיף 360 בשל הפרת החובה שבשלה נרשמה החברה כחברה מפרה, לא יוכל להירשם כבעל מניות בחברה חדשה.
תחילה ותחולה – הערנו לממשלה לגבי התחילה, כי יש לתת זמן התארגנות נאות לראש רשות התאגידים ולא להביא את הדברים לידי מצב בו לא יהיה יישום להוראות כמו בעבר. יש גם לאפשר התראה פומבית לציבור מטעם הרשם לגבי כל ההסדר על מנת שהחברות תוכלנה לתקן את ההפרות בזמן הקרוב בטרם ייכנס התיקון לתוקף (דוגמא לחיוב בפרסום בחקיקה – ר' למשל חיוב מבקר המדינה בפרסום "מנחה", בפרק לגבי בחירות מקדימות בתיקון מס' 14 לחוק המפלגות).
לגבי התחולה הערנו כי נוכח התפיסה, הנהירה לנו היטב, של אי התיישנות על אגרות (מה שיכול להביא לחוב אגרות של שנים רבות), נוכח "האשם" של הרשות באי אכיפה ונוכח החידוש בסנקציות (שאחת מהן מהווה הגבלה על חופש ההתאגדות) נראה שעדיף שכל ההסדר יחול רק גבי הפרות מעתה והלאה. הצעת הממשלה – הסנקציה של הגבלה על חופש ההתאגדות תחול מעתה והלאה ואילו הסנקציות ה"רישומיות" האחרות – לגבי הפרות של 7 שנים לאחור, היא תקופת ההתיישנות המקובלת (יצוין שמדובר באגרה של כ-1,300 ₪ שההצמדה מגולמת בתוכה, וללא ריבית כך שהחוב לא יעלה על 10,000 ₪).
מצ"ב: הסעיפים הרלבנטיים מחוק החברות, מכתב יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט לראש רשות התאגידים, מכתב תשובה מאת הנ"ל, התנגדות לתיקון מאת איגוד לשכות המסחר, נוסח לדיון.