חומר רקע

26 ביולי 2009 לכבוד ועדת חוק חוקה ומשפט הנדון: תקנות אימוץ ילדים (כללים לטיפול בבקשה לאימוץ), התשס"ט-2009 אנו מודים לוועדה על הזמנתה לדיון שייערך ביום 27.7.09. עקב היעדר יכולת מעשית, לוועדה לא יצטרף הפעם נציג מטעמנו. עם זאת, ברצוננו להתייחס למספר נקודות דברים הטעונים שינוי בתקנות המונחות בפני הוועדה, ואנו תקווה כי הערותינו תילקחנה בחשבון: פעילותה של "משנה" בתחום האימוץ הבין ארצי 1. אנו מטפלים מזה כשנה בסוגיית האימוץ הבין ארצי. בין היתר, עסקנו גם בטיפול פרטני בהורים מאמצים וקיבלנו פניות שונות (הן מהורים אשר טרם החלו את הליך האימוץ, הן מהורים אשר במהלכו של ההליך והן מאלו אשר סיימו את הליך האימוץ). במהלך עיסוקנו בתחום כאמור נתגלו מספר רב של כשלים בחוק הקיים, חוק האימוץ, התשמ"א-1981 (להלן: החוק), ובכל הנוגע לטיפול ולפיקוח על פעילות העמותות ועל ההורים המאמצים על ידי הגופים האמונים על כך מכוח החוק. 2. פניות שונות בנושא הטיפול הנדרש הועברו מספר פעמים לוועדה זו ולגורמים נוספים. בקצרה, ניתן לסכם את האמור בכך שנראה כי קיימות בעיות של חוסר-פיקוח ממשי על הליך האימוץ הבין ארצי, הנגרמות בשל מבנה המערכת המפקחת במתכונתו הנוכחית, וכן היעדרה של יכולת אכיפה ממשית לגופים המפקחים מטעם המדינה. זאת כתוצר של תהליך ההפרטה, הלכה למעשה, שעבר הליך האימוץ הבין ארצי מידיה של המדינה לידיהן של העמותות העוסקות בכך מכוח החוק. 3. נוכח האמור, אנו סבורים כי יש לתקן סעיפים מהותיים ורבים בחוק האימוץ הבין ארצי, ובין היתר לדון במשמעותו ובמתכונתו של מנגנון הפיקוח האמור ולתקנו באמצעות רוויזיה מקיפה של החקיקה הראשית העוסקת בכך. 4. הצעת התיקון, כפי שאנו רואים אותה, אמורה לכלול, בין היתר, הסדרת המבנה של הגוף המפקח ונהלי עבודתו הן מול גורמים בארץ (ובכלל כך העמותות) והן מול גורמים בחו"ל; הענקת סמכויות שונות, לגוף המפקח לצורך ביצוע פיקוח על העמותות ואכיפת הוראות החוק והתקנות השונות; הסדרת הטיפול בהורים המבקשים טרם האימוץ ולאחריו, באופן הכולל מתן תמיכה על ידי המוסדות הרלוונטיים, ועוד. התקנות נושא הדיון הנוכחי 5. תקנות אימוץ ילדים (כללים למתן הנחה למבקש באימוץ בין ארצי), התשס"ט-2009 (להלן: התקנות) הינן תוצר של העלייה החדה בעלות האימוץ הבין ארצי, והועלו במהלכם של מספר דיונים שנערכו בפני הוועדה הנכבדת. מטרתן להעניק להורים הזכאים לכך הנחה של 15% ממחיר האימוץ הבין ארצי באופן אשר יקל על מעמסת העלות הכלכלית הכבדה. 6. לדעתנו, בתקנות המוצעות ישנם עדיין מספר כשלים, חלקם קוהרנטיים לטענותינו הקודמות. להלן התייחסותנו אליהן בקצרה: א. העובדה כי ככלל, מתן ההנחה האמורה בגובה 15% תוענק להורים המאמצים רק בסוף הליך האימוץ (תקנה 2(ב) לתקנות), למבקשים שיוגדרו, על פי התקנות, בעלי דלות כלכלית כזו או אחרת. במתן ההנחה בדיעבד אין סיוע ממשי, הלכה למעשה, להורים המתקשים בגיוס עלות האימוץ המשולמת בתחילתה של תקופת האימוץ או במהלכה. גם כאן עולה החסם הכלכלי הגבוה אשר הטיל התיקון לתקנות האימוץ בין ארצי (תשלומים מירביים לעמותה מוכרת)(תיקון), התשס"ח-2007. על כן, ההנחה האמורה, בגלל הענקתה בדיעבד, מחטיאה דה פקטו את מטרתה. ב. תקנה 3(א) לתקנות מגדירה דלות כלכלית של הורים ככאלו אשר הכנסתם החודשית אינה עולה על 70% מן השכר הממוצע במשק. לדידנו, יש לגבש קריטריונים פרטניים של דלות כלכלית חלף קריטריון גורף הבנוי על מדד של השכר הממוצע במשק, אשר אינו משקף נכונה (אם בכלל) את ההכנסה החודשית הריאלית של שכבת אוכלוסיה זו. יש לגבש קריטריונים הנוגעים מהותית להכנסה החודשית הפרטנית של המבקשים, בהתייחס גם למספר הנפשות המכניסות בתא המשפחתי אשר מעוניין באימוץ. ג. החריגים הקיימים בתקנות 3(ב)(2) ו- 3(ב)(3) לתקנות, המתייחסים לאימוץ שלא צלח, לדידנו אינם טומנים בחובם את כלל ההיבטים הרלוונטיים: ראשית, לא ברור מהי השפעתם של היחסים החוזיים בין העמותות לבין הורים המאמצים במצב זה והאם התקנה הינה דיספוזיטיבית. הווה אומר, האם העמותה יכולה להתנות על התקנות בחוזה שנחתם עם המבקשים ובכך בפועל לאיין את התקנה באמצעות התניה חוזית. זאת, בעיקר עקב היעדר פיקוח על תוכן החוזים של העמותות. שנית, תקנות אלו מותירות את שיקול הדעת בידי העמותות, בקובען כי "והעמותה המוכרת הראשונה אליה פנה המבקש קבעה כי המבקש אינו אחראי לכך שההליך לא הסתיים". תקנה זו יוצרת ניגוד אינטרסים רחב. לא ברור מדוע עמותה תחליט לסבסד הליך ותכיר במקביל במחדלה או במקרים קיצוניים יותר - ברשלנותה. כמו כן, לא ברור מה טומן בחובו המונח "אינו אחראי לכך", מהם גדרי האחריות ומדוע היא נקבעת על ידי העמותות. סעיף זה יהיה למצער שמיש במקרים מצומצמים עד מאוד או לא שמיש כלל. בנוסף, לא ברור מי יפקח על החלטה זו וכיצד היא תיאכף, וכן האם תוכלנה הרשויות המפקחות לאכוף אחרת (למשל במצב בו העמותה החליטה שלא ליתן סבסוד והרשות המפקחת תחשוב מנגד כי יש ליתן). גם כאן עולה ביתר שאת שאלת הפיקוח והיעדר השיניים בכל הנוגע לאכיפה על ידי המנגנונים המפקחים על העמותות ועל תוכן החוזה. ד. התקנות, ככלל, מותירות, על פי תקנה 4 לתקנות, את חובת הדיווח על העמותות, ללא מנגנון פיקוח או מנגנון אכיפה בהפרת הוראות אלו. אין התייחסות בתקנות המוצעות, כיצד, ככלל, יכולים המנגנונים המפקחים להטיל סנקציות, ואילו סנקציות, על עמותות אשר אינן עומדות בהוראות התקנות. 7. לסיכום, כפי שעולה מן האמור לעיל כחוט השני בחוות דעת זו, תקנות אלו נגועות, פעם נוספת, בשאלות של העדר פיקוח והעדר יכולת אכיפה. אין ספק כי כוונת התקנות הינה רצופה במניעים טובים, אך יישומם הלכה למעשה לדידנו הינו לקוי. אנו מאמינים כי גם כאן, בהיעדר התייחסות לחובות המוטלות על המנגנונים המפקחים, יהפכו תקנות אלו, על אף התועלת העצומה שבהן, לאות מתה במקרים רבים בהם הסבסוד כאמור נחוץ. 8. לא למותר לציין, כי אנו עומדים על דעתנו כי החוק דרוש תיקון מקיף בסוגיות אלו, המשפיעות גם על קבלתן של התקנות, המהוות במתכונתן הנוכחית, טיפה בים אשר אין בה ממש בתחום אשר זקוק לטיפול שורש מעמיק בהרבה. 9. אנו תקווה כי לאמור לעיל יינתן משקל של ממש בדיון בתקנות המוצעות. בכבוד רב, נעמי לבנקרון, עו"ד עמית מור, עו"ד