חומר רקע
ב' באב התשס"ט
23 ביולי 2009
מרא. 2009-2968
לכבוד
חברי ועדת חוקה חוק ומשפט
שלום וברכה,
הנדון: תקנות מרשם האוכלוסין (סדרי רישום) (תיקון), התשס"ט - 2009.
בדברי ההסבר שצורפו לתיקון שהונח על שולחן הועדה הוסבר הרציונאל והצורך שבקביעת שיעורי אגרה משתנים באופן מדורג במקרים של אבדן או השחתה חוזרים ונשנים של תעודות זהות.
נוכח הערותיו של עו"ד אלעזר שטרן מצאנו לנכון להשיב ולהרחיב בעניין זה.
חוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה - 1965 (להלן – חוק המרשם) מסמיך את שר הפנים להתקין תקנות לעניין אגרות בעד מתן שירותים ותעודות הניתנים לפי החוק (סעיף 47 לחוק המרשם).
לאחרונה נערכה חשיבה מחודשת בעניין גביית אגרות עבור שירותי מינהל האוכלוסין, וזו באה לידי ביטוי בעבודת מטה אשר גיבשה המלצות לשינויים שונים לעניין שיעור האגרות בגין חלק מהשירותים הניתנים ע"י רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול.
חשיבה זו הובילה למסקנה כי בחלק מהתחומים בנושא גביית האגרות דרוש רענון ושינוי וכי בנושאים אחדים יש לעדכן סכומים שנגבו עד כה ולהעמיד אותם על סכומים ריאליים יותר.
אנו סבורים כי חלק מהסכומים שנגבו עד כה עבור שירותים שונים, ובכללם שירותים הניתנים מכח חוק המרשם היו סכומים בלתי סבירים ועל כן התעורר הצורך לעדכנם. זאת ועוד, לעמדתנו, אין להקל עוד ראש עם תופעות בעייתיות של אבדן או השחתת מסמכי זיהוי, ויש לקחת בחשבון את העבודה לה נדרשים פקידי הרשות במקרים הללו, לצורך קביעת שיעורי אגרה חדשים ההולמים את היקפי העבודה המתבצעת עובר למתן השירות.
אציין, כי לאחר הנחת התיקון על שולחנה של הועדה התקבלו אצלנו הערותיו של עו"ד אלעזר שטרן ובעקבות חשיבה מחודשת בעניין הוגש בינואר 2009 נוסח מתוקן ובו הופחתו חלק מהסכומים ביחס להצעה המקורית, תוך שמירת העיקרון של מדרג המתבטא בתשלום אגרות גבוהות יותר במקרה של אבדן או השחתה חוזרים בתנאים האמורים בנוסח המוצע.
אנו סבורים כי בנוסח המתוקן יש איזון ראוי בין הנחיצות של קביעת מדרג כאמור לצורך השגת התכלית של אגרה המשקפת את אופי העבודה בעת מתן שירות של הנפקה חוזרת כאמור ושל מזעור התופעה הרווחת של אבדן תעודות זהות לבין האינטרס הנגדי של האזרחים הנושאים בנטל התשלום ואשר מטבע הדברים מבקשים לשלם פחות.
שיעורי האגרה שנקבעו בתיקון המוצע, הינם, לעמדתנו, בגדר תשלום בזיקה עם השירות שניתן.
המונח "אגרה" הוגדר בפסיקת בית המשפט העליון כדלקמן:
"הדיבור 'אגרה' מקובל הוא בתורת המסים. הוא משתרע על מיגוון של תשלומים שאינם מס טהור מחד גיסא ואינם מחיר טהור מאידך גיסא. אגרה נבדלת ממס טהור בכך שהיא משתלמת כתשלום חובה בזיקה עם שירות מסוים שהשלטון נותן לפרט. לעומתו מס טהור נגבה ללא זיקה לשירות מסוים. אגרה נבדלת ממחיר טהור בכך ששיעורה אינו מותנה בערך השירות שבגינו היא ניתנת ... בין שני הקצוות - שבאחד מהם עומד "המס" הטהור ובאחר "המחיר" הטהור - מצויות אגרות מסוגים שונים ומגוונים, מהן קרובות יותר למס טהור (כלומר, הזיקה לשירות נמוכה) ומהן קרובות יותר למחיר טהור (כלומר, הזיקה לערך השירות גבוהה יותר) (דברי השופט – כתוארו אז – א' ברק בע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3) 374, 377).
לאחרונה הדגיש בית המשפט העליון: "ראוי להדגיש כי אגרה משתלמת אומנם כתשלום חובה מתוך זיקה לשירות מסוים שהשלטון מעניק לאזרח, אולם אין הכרח כי שיעורה של האגרה יהלום את ערך השירות שבגינו היא מוטלת" (רע"א 6845/06 בנק הפועלים בע"מ נ' טוריאל (לא פורסם, 20.1.09) פסקה 42 לפסק דינו של השופט י' דנציגר).
מכל המקובץ לעיל, עולה כי התשלום בגין הנפקת תעודת זהות לאחר אבדן שני ושלישי בתוך חמש שנים (והדברים האמורים לגבי אבדן רלוונטיים בשינויים המחוייבים אף לגבי השחתה) הינו בבחינת "אגרה" כמשמעות המונח בתחום דיני המס. התשלום מוטל בזיקה לשירות – הנפקת תעודת זהות . השירות בגינו נגבית התוספת לאגרה, קרי – הנפקת תעודת זהות לאחר אבדן חוזר, שונה מן השירות שניתן בעת הנפקת תעודת זהות לאחר אבדן ראשון. לפיכך, עוסקים אנו למעשה בשירות אחר, מורכב יותר, ואין כל פגם בגביית התוספת לאגרה. במה דברים אמורים? היות וחלק מתעודות הזהות האבודות מגיעות לידיים זרות העושות בהן שימוש לרעה, נדרש טיפול מעמיק יותר במקרים בהם אזרח מבקש הנפקת ת.ז חדשה. הפקיד בלשכה נדרש לבצע זיהוי ודאי של האזרח, דבר הכרוך בהוצאת התיק או הזמנתו, לעתים נדרש תחקור מעמיק של האזרח וכיוצ"ב. ככל שמדובר באזרח שמאבד יותר תעודות זהות, כך גובר החשש מפני שימוש לרעה בתעודת הזהות שנטען כי אבדה וכך נדרשת זהירות רבה יותר בעת הטיפול בו והנפקת תעודת זהות חדשה.
ויודגש, כי כאמור לעיל, האגרה אינה צריכה להיות בבחינת "מחיר", כמשמעות המונח בתחום דיני המס. לפיכך, לא נדרשת התאמה בין גובה האגרה לעלות השירות, ואין הכרח כי התוספת לאגרה תהיה בשיעור התשומות והעלויות העודפות הנלוות להנפקת תעודת זהות במקום תעודה המונפקת לאחר אבדן שני או שלישי.
נוכח האמור , אין מקום לטעון כי התיקון המוצע נושא אופי עונשי גרידא וכמוהו כקנס. לעמדתנו מדובר בגביית אגרה, הנעשית מכוח ההסמכה שבחוק המרשם, ואין כל פגם בכך. התיקון המוצע, בא בעיקר כדי לשקף את העלויות הנלוות לטיפול בהנפקת תעודות זהות לאחר אבדנים חוזרים. זוהי תכלית פיסקלית מובהקת, הנמצאת בדלת אמות החוק המסמיך.
בצד התכלית האמורה – גביית אגרה בגין הנפקת תעודת זהות לאחר אבדן חוזר בשיעור ההולם את מורכבות הטיפול בלשכה- התיקון המוצע, כפי שהובהר בדברי ההסבר, בא להתמודד עם התופעה הבעייתית של אובדן תעודות זהות והשחתתן, עליה עמדנו לעיל. בכך אין כל פגם, שכן תכלית כזו– גם אם אינה תכלית פיסקלית ישירה – אנו סבורים כי היא תכלית לגיטימית ורלוונטית.
לשם השוואה, יפים דבריו של פרופ' ברק:
"התכלית המונחת ביסוד חקיקת המס היא המטרות, הערכים והאינטרסים שחוק מס נועד להגשים. במעגל קרוב המטרה היא הבטחת הכנסה לאוצר הרשות הציבורית. זו לרוב המטרה המיידית, אך אין היא המטרה היחידה. מאחורי המטרה המיידית עשויות לעמוד מטרות נוספות בעלות אופי חברתי. מס הוא מכשיר חברתי. באמצעותו נלחמת החברה בתופעות הנתפסות כשליליות. הוא מעודד פעולות שרוצים לעודדן ומרתיע מפני פעולות שרוצים למונען. הוא מפתח מקורות טבעיים ואנושיים" אהרון ברק "פרשנות דיני המסים" משפטים כח 425, 434 (הדגשה נוספה); כן השוו: בג"צ 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(2) 77,70; ע"א 6726/05 הידרולה בע"מ נ' פקיד שומא ת"א 1 (פורסם בנבו), 5.6.2008), פסקות 35 – 36.
גם פרופ' זמיר בספרו מציין דברים דומים והפעם הם נאמרים ביחס לאגרה, כך:
"האגרה דומה למחיר במובן זה שהיא משולמת בקשר לשירות מסוים ומיועדת לממן, באופן מלא או חלקי, אותו שירות. ... עם זאת קיים הבדל מהותי בין אגרה לבין מחיר. ראשית, גובה האגרה אינו נקבע על יסוד שיקולי עלות ורווח בלבד. לפעמים מתן השירות כרוך במדיניות חברתית, ומדיניות זאת באה לידי ביטוי בהחלטה אם לגבות אגרה בעד השירות, ואם כן – בגובה האגרה" (יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך א 183, הדגשה נוספה).
ובהשאלה לעניין זה, רלוונטיים דבריו של י' מרזל, רשם ביהמ"ש העליון, בהקשר לאגרת בית משפט:
"היחס בין האגרה המשולמת לבין שווי העניין הנדון, אינה אפוא השיקול היחיד שלעניין ומתקין התקנות רשאי ממילא לקיים באמצעות תעריף האגרה שנקבע ושיטת החישוב שביסודו, מטרות רלבנטיות נוספות שלעניין" (בש"א 4248/08 דניאל מקמלאן נ' יעקב מקמילן (לא פורסם, 7.10.08) פסקה 7).
יוצא אפוא, כי אין לראות בתיקון המוצע ככזה הבא לעגן גביית קנס שלא כדין. גם לא מדובר בשיקולים זרים ולא ענייניים. לעמדתנו, בבסיס התיקון המוצע עומדות תכליות רלוונטיות ולגיטימיות: האחת, התאמת גובה האגרה לעלות הכרוכה בהנפקת תעודת זהות במקום תעודה שאבדה בפעם השנייה והשלישית בתקופה של חמש שנים . והאחרת בצידה, התמודדות עם התופעה הבעייתית של ריבוי מקרי אובדן, גניבה והשחתה של תעודות זהות.
בתיקון המוצע אנו מבקשים גם להקל על תהליך מתן הפטור מאגרות לפי התקנות. בעוד שעל פי תקנה 6(א) מוסמך רק שר הפנים (או מי שהסמיך לכך) לפטור מתשלום אגרה על פי התקנות, הרי שבתיקון המוצע הורחבה הסמכות והיא תהיה נתונה אף למנכ"ל משרד הפנים ולראש רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול, אשר יוכלו במקרים מיוחדים, לפטור מתשלום אגרה כולה או מקצתה. בהרחבת הסמכות למתן פטור יהיה תהליך הבקשה ומתן הפטור קל ופשוט יותר, ומסגרתו יינתן משקל לנסיבות שהובילו לאבדן, ליכולתו ונתוניו של האדם המבקש פטור. כך למשל במקרים בהם האבדן נבע מנסיבות שאינן תלויות המבקש כגון שוד או גניבה או נסיבות של כח עליון, המגמה תהיה להקל ולפטור מהאגרה כולה או מקצתה.
בהקשר זה נבהיר, כי שר הפנים הושמט מהתקנה שאנו מבקשים לתקן, מאחר שעפ"י הערות משרד המשפטים, שר הפנים הוא הקובע את האגרה וממילא רשאי גם לפטור ממנה בלא שהדבר ייאמר.
בכבוד רב,
עירית ויסבלום, עו"ד
לשכה משפטית
להלן הנוסח המוצע של התיקון כפי שתוקן על ידינו בעקבות הערותיו של עו"ד אלעזר שטרן ולגביו מתבקש אישור הועדה:
תקנות מרשם האוכלוסין (סדרי רישום)(תיקון ), התשס"ט -2009
בתוקף סמכותי לפי סעיף 47(א)(4) לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה - 19651, באישור שר האוצר לפי סעיף 39ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-19852 ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה:
תיקון תקנה 5
1.
האמור בתקנה 5 לתקנות מרשם האוכלוסין (סדרי רישום), התשל"ג – 19723 (להלן – התקנות העיקריות), יסומן (א) ואחריו יבוא:
"(ב) חייל מילואים פעיל (להלן – המבקש) ישלם 50% מהאגרות הנקובות בפרט 7 בתוספת, ובלבד שהמבקש הוא נושא המידע או התיעוד המבוקש; בתקנה זו, "חייל מילואים פעיל" - חייל מילואים כהגדרתו בחוק שירות המילואים, התשס"ח - 20084 , המחזיק בתעודת משרת מילואים פעיל תקפה ושפרטיו הועברו למשרד הפנים, באופן ממוחשב, על ידי משרד הביטחון;סכום שהופחת כאמור, יעוגל לצורך התשלום כלפי מטה לסכום הקרוב שהוא מכפלה של 5 שקלים חדשים."
החלפת תקנה 5א והוספת תקנה 5ב
2.
במקום תקנה 5א לתקנות העיקריות יבוא:
"הצמדה למדד
5א.
(א)
סכומי האגרה הנקובים בתוספת ישתנו ב-1 בינואר של כל שנה (להלן - יום השינוי) לפי שיעור השינוי של המדד החדש לעומת המדד היסודי, לעניין זה-
"מדד" - מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה;
"המדד החדש" - המדד שפורסם בחודש אוקטובר שקדם ליום השינוי;
"המדד היסודי" - המדד שפורסם בחודש אוקטובר שקדם ליום השינוי הקודם.
(ב)
שינוי הסכומים כאמור בתקנת משנה (א), ייעשה על בסיס הסכומים שנקבעו ליום השינוי הקודם, לפני שעוגלו כאמור בתקנת משנה (ג).
(ג)
סכום שהשתנה כאמור בתקנת משנה (א), יעוגל לצורך התשלום לסכום הקרוב שהוא מכפלה של חמישה שקלים חדשים, וסכום הקרוב במידה שווה לשני סכומים קרובים כאמור, יעוגל כלפי מטה.
(ד)
המנהל הכללי של משרד הפנים יפרסם בהודעה ברשומות את נוסח התוספת כפי שהשתנתה עקב שינוי הסכומים ועיגולם לפי הוראות תקנה זו.
תשלום בחוץ לארץ
5ב.
בנציגויות ישראל בחוץ לארץ תשולם האגרה בסכום שווה ערך בדולרים של ארצות הברית, לפי שער החליפין היציג שהיה קיים ב-1 בינואר שקדם למתן השירות, כפי שפרסם בנק ישראל, או במטבע המקומי, לפי השער שהיה קיים במקום מתן השירות ב-1 בינואר שקדם למתן השירות, כפי שפרסם הבנק המרכזי באותה מדינה; סכום הנגבה בדולרים של ארצות הברית יעוגל בגבולות שווים של עשרים וחמישה סנטים, וסכום במטבע מקומי יעוגל בגבולות שוויו של מטבע מקומי שלם.
החלפת תקנה 6
3.
במקום תקנה 6 לתקנות העיקריות, יבוא:
"פטור
6.
(א)
המנהל הכללי של משרד הפנים או ראש רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים רשאי, במקרים מיוחדים, לפטור מתשלום האגרה לפי תקנות אלה, כולה או מקצתה.
(ב)
רשות מקומית פטורה מתשלום אגרה לפי פרט 7 ב שבתוספת עד 25 בקשות לחודש.
(ג)
מדינה הפוטרת את ישראל מתשלום אגרה בעד שירותים כמפורט בתוספת, לפי אישור של משרד החוץ, פטורה מתשלום האגרה הקבועה בה.
החלפת התוספת
4.
במקום התוספת לתקנות העיקריות יבוא:
"תוספת
(תקנה 5)
טור א'
בקשת השירות
טור ב'
האגרה בשקלים חדשים
1.
תעודת זהות במקום תעודה שאבדה או נגנבה, לראשונה בתוך 5 שנים
100
2.
תעודת זהות במקום תעודה שאבדה, או נגנבה, בפעם השניה בתוך 5 שנים
תוספת של 100 לסכום שבפרט 1
3.
תעודת זהות במקום תעודה שאבדה, או נגנבה בפעם השלישית ומעלה בתוך 5 שנים
תוספת של 200 לסכום שבפרט 1
4.
תעודת זהות במקום תעודה שהושחתה, לראשונה תוך 5 שנים
100
5.
תעודת זהות במקום תעודה שהושחתה, בפעם השנייה ומעלה בתוך 5 שנים,
תוספת של 100 לסכום שבפרט 4
6.
ספח תעודת זהות במקום ספח שאבד, נגנב או הושחת
פטור
7.
מידע ותיעוד ממרשם האוכלוסין
א.
תמצית רישום ממרשם האוכלוסין
15
ב.
איתור מען/בירור שם
15
ג.
תעודת לידה
פטור
ד.
תעודת לידה בעברית ואנגלית
15
ה.
תעודת פטירה
פטור
ו.
תעודת פטירה בעברית ואנגלית
15
ז.
אישור על פרטי רישום לצורך נישואים
(1)
תעודה בעברית
50
(2)
תעודה בעברית ואנגלית
100
תחילה
5.
תחילתן של תקנות אלה ביום התשס"ט ( 2009).
_______
אלי ישי
שר הפנים
_______ התשס"ט
(_________ 2009)
(חמ 3-482 )