חומר רקע
דברי הסבר להצעת תקנות הנמלים (השלכת אשפה מכלי שיט), התשס"ח – 2008
כללי
אחד הערכים החברתיים החשובים ביותר הוא הערך של שמירה על איכות הסביבה והגנה על משאבי הטבע.
בשנים האחרונות גברה המודעות ברחבי העולם לשמירה על איכות הסביבה וקיים מגוון רחב של אמנות בנושאים של הגנה על איכות הסביבה.
אחת האמנות העוסקות בנושא איכות הסביבה היא האמנה הבינלאומית למניעת זיהום הים מכלי שיט, 1973, שערך ארגון הספנות הבין-לאומי שישראל חברה בו (להלן – 'אימו') כפי שתוקנה על-ידי פרוטוקול משנת 1978 ושישראל צד לה (להלן – 'האמנה'). אמנה זו נועדה למנוע זיהום ים שנגרם כתוצאה מפעילות ספנותית, לרבות השלכה מכוונת לים של חומרים מסוכנים, ולצמצם ככל הניתן החדרת מזהמים לים כתוצאה מתאונות ימיות.
האמנה כוללת שישה נספחים ובהם הוראות למניעת זיהום ים הנגרם כתוצאה משפיכה של חומרים שונים לים מכלי שיט – (1) דלק (2) כימיקלים נוזליים בצובר (3) חומרים מזיקים המובלים באריזות (4) ביוב (5) אשפה (6) מניעת זיהום אויר מכלי שיט.
ביום 31.8.1983 הודיעה מדינת ישראל על קבלת האמנה, למעט נספחים 3, 4 ו-5, אשר הוגדרו בסעיף 14(1) לאמנה כנספחים אופציונלים.
הצעת תקנות הנמלים (השלכת אשפה מכלי שיט), התשס"ח – 2008 באה להסדיר בחקיקה הישראלית את ההוראות שנקבעו בנספח 5 לאמנה (להלן: "נספח 5"), דבר שיאפשר למדינת ישראל לקבל נספח זה ולבצעו.
נספח 5, אשר נכנס לתוקף כבר ביום 31 אוגוסט 1988 והעתקו מצורף לדברי הסבר אלו, מכיל הוראות לעניין זיהום ים הנגרם כתוצאה מהשלכה של אשפה הנוצרת ומצטברת במהלך התפעול הרגיל של כלי השיט, למעט אשפה המורכבת מחומרים הכלולים בנספחים האחרים לאמנה.
יודגש כי נכון להיום, מדינת ישראל הינה המדינה היחידה כמעט במדינות הים התיכון (יחד עם לוב) שעדיין לא קבלה או אשררה את נספח 5, ומכאן חשיבות נוספת להתקנת התקנות. [כמו כן, מדינת ישראל הינה צד לאמנת ברצלונה 1976 העוסקת בשמירה על הסביבה הימית באגן הים התיכון, אשר אף היא מחייבת את הצדדים לה לבצע הסדרים אשר ישמרו על הסביבה הימית באגן הים התיכון.]
דברי הסבר מפורטים
לתקנה 1 – הגדרות
"אזור מיוחד", "אשפה"
הגדרות אלו תואמות את ההגדרות שבתקנה 1 לנספח 5 – הגדרות.
"אמנת לונדון"
בהתאם להוראות האמנה היא אינה חלה על הטלה לפי אמנת לונדון, ולפיכך נקבע בהגדרת המונח "השלכה" בתקנות כי הוא אינו כולל "הטלה לפי אמנת לונדון". דא עקא, שמדינת ישראל אינה צד לאמנת לונדון ולכן נוסח אמנה זו אינו מצוי בכתבי אמנה, דבר שעשוי ליצור קושי אצל קורא התקנות אשר לא יידע מהי הגדרת "הטלה" לפי אמנת לונדון. על מנת לפתור קושי זה, הוחלט להוסיף לתקנות הפניה לאתר האינטרנט בו מופיעה אמנת לונדון. שימוש באמצעי זה נעשה בעבר בכללי צער בעלי חיים (ניסויים בבעלי חיים), התשס"א – 2001, בהגדרת "כללי NRC" שבסעיף 1 לכללים.
יצוין כי היה באפשרותנו לוותר על ההפניה לאמנה ולכלול בתקנות את ההגדרה עצמה של המונח הטלה לפי אמנת לונדון, אולם בחרנו בדרך של הפניה מאחר ולמיטב ידיעתנו מתנהלים בימים אלו דיונים לתיקון אמנת לונדון, דבר שעשוי להביא לשינוי הגדרת המונח "הטלה" באמנה ויחייב עריכת שינוי בתקנות.
"בעל"
לעניין 'מפעיל' הכוונה היא לגורם המפעיל את כלי השיט מכוח הסכם הפעלה שנכרת עם הבעל הרשום של כלי השיט או עם חוכר כלי השיט.
"היבשה הקרובה ביותר"
הגדרה זו תואמת את ההגדרה שבתקנה 1 לנספח 5. ככלל ה"יבשה הקרובה ביותר" הינה היבשה הנקבעת מקו הבסיס המשמש לקביעתו של הים הטריטוריאלי, למעט החוף הצפון מזרחי של אוסטרליה אשר לגביו "היבשה הקרובה ביותר" היא כמפורט בתוספת השנייה לתקנות המוצעות, זאת ככל הנראה מאחר ומדובר באזור בעל זכויות מיוחדות לעניין איכות הסביבה.
"השלכה"
הגדרה זו מאמצת את הגדרת המונח Discharge שבסעיף 2 לאמנה, תוך התאמתה לחומרים המזיקים בהם עוסק נספח 5 לאמנה (אשפה תפעולית). העדפנו את המונח "השלכה" על פני "הטלה" על מנת שלא לבלבל עם הטלת פסולת לפי חוק מניעת זיהום הים (הטלת פסולת), התשמ"ג-1983.
"כלי שיט"
ההגדרה המקורית של כלי שיט בסעיף 2 לאמנה מתייחסת לכלי שיט מכל סוג שהוא הפועל בסביבה הימית, לרבות, בין היתר, Floating Craft. הואיל ולא מצאנו למושג floating craft תרגום מתאים בעברית ומאחר והגדרת כלי שיט משתמשת בנוסח של "לרבות", נראה כי הגדרת "כלי שיט" בתקנות מקיפה דיה גם מבלי לכלול את המושג floating craft.
בהגדרת "כלי שיט" נבקש לעמוד על היחס שבין כלי שיט לאסדה. הגדרות המונחים "אסדה" ו"כלי שיט" שבתקנה 1 לתקנות המוצעות קובעות חד משמעית כי אסדה הינה סוג של כלי שיט לצורך התקנות. יחד עם זאת, בהמשך הצעת התקנות ניתן לראות כי קיימת לכאורה הבחנה בין "כלי שיט" לבין "אסדה". כך, למשל, תקנות 4, 7 ו-11 לתקנות המוצעות אינן מסתפקות במונח "כלי שיט" ונוקבות מפורשות במונח "אסדה". מקורו של השימוש במונח "אסדה" לצד המונח "כלי שיט", על אף העובדה כי אסדה מוגדרת כסוג של כלי שיט, בנספח 5 לאמנה והוא נובע ככל הנראה משתי סיבות:
האחת, הרצון להבחין בין אסדה לכלי שיט אחר ולהחיל על אסדה דין שונה מזה החל על כלי שיט. כך הדבר בתקנה 4 לתקנות המוצעות הקובעת איסור חמור יותר על השלכת אשפה מאסדה לעומת האיסור הקבוע בתקנה 3 לעניין השלכת אשפה מכלי שיט.
הסיבה השנייה, היא הרצון לחדד ולהבהיר למען הסר ספק כי ההסדר שנקבע חל גם על אסדה. כך תקנה 7 לתקנות המוצעות באה להבהיר כי חובת הרקה של אשפה בנמל חלה גם על אסדה, ואילו תקנה 11, הקובעת חובת ניהול יומן אשפה בכלי שיט המפליג למסע בין-לאומי, מחילה את החובה גם על אסדה העוסקת בחקר ובניצול קרקעית הים.
"כלי שיט ישראלי"
הגדרת המונח "כלי שיט ישראלי" הינה הגדרה מרחיבה.
פסקה (1) – "כלי שיט ישראלי" מוגדר בחוק הספנות (כלי שיט), התש"ך – 1960 (להלן: "חוק הספנות") כ"כלי שיט הרשום במירשם הישראלי". פסקה (1) מרחיבה הגדרה זו וכוללת בגדרי "כלי שיט ישראלי" גם כלי שיט שהיה חייב ברישום לפי חוק הספנות ולא נרשם כחוק וגם כלי שהופטר מרישום על-ידי שר התחבורה לפי סעיף 105 לחוק הספנות.
פסקה (2) – הגדרת "כלי שיט" באמנה כוללת כלי שיט המונע על-ידי משוטים, זאת בניגוד לחוק הספנות הקובע מפורשות כי הגדרת "כלי שיט" אינה כוללת כלי שיט המונע על-ידי משוטים בלבד. כתוצאה מכך ועל מנת לקבוע תחולת התקנות גם על כלי שיט המונע על-ידי משוטים בלבד כהוראת האמנה, היה צורך להוסיף את פסקה (2) להגדרת "כלי שיט ישראלי".
פסקה (3) – חוק הספנות (כלי שיט זר בשליטה של גורם ישראלי), התשס"ה – 2005 חל על כלי שיט זר, שאינו חייב ברישום לפי חוק הספנות אך נמצא בשליטה של גורם ישראלי. כלי שיט זר נמצא בפיקוח מדינת ישראל וחלות עליו תקנות הנמלים (בטיחות השיט), התשמ"ג – 1982, לפיכך, ומפאת חשיבות השמירה על איכות הסביבה הימית, הורחבה תחולת התקנות דנן כך שתחולנה גם על כלי שיט זר הנמצא בשליטה של גורם ישראלי.
"מסע בין-לאומי"
המונח "מסע בין-לאומי" מופיע גם בתקנות הנמלים (בטיחות השיט), התשמ"ג – 1982, אולם הגדרתו שונה מהגדרתו בתקנות אלו. בעוד ש"מסע בין-לאומי" לפי תקנות אלו כולל מסע ממדינה אחת למדינה אחרת בלבד, הרי ש"מסע בין-לאומי" לפי תקנות הנמלים (בטיחות השיט) כולל גם "מסע מכל מקום בישראל למרחק העולה על חמישה עשר מילין ימיים אל מחוץ למימי החופין". השוני בין ההגדרות נובע מכך שנספח 5 מתייחס לכלי שיט הנמצא במסע אל נמלים או מסופים הנמצאים בתחום השיפוט של מדינה אחרת שהיא צד לאמנה בלבד.
לתקנה 2 – תחולה
סעיף התחולה של האמנה קובע כי האמנה לא תחול על כלי שיט צבאי, מתקן של חיל הים, או כל כלי שיט אחר שהוא בבעלות מדינה או מופעל על-ידיה, בעת שנעשה בו שימוש בשירות ממשלתי לא-מסחרי בלבד. בהתאם לכך הוחרגו אלה מתחולת התקנות.
יחד עם זאת, קובעת האמנה כי כל מדינה תנקוט באמצעים הולמים כדי שגם כלי שיט שהאמנה אינה חלה עליהם יפעלו בהתאם להוראות האמנה, ככל שהדבר סביר וניתן ליישום.
נושא זה יוסכם בין משרדי הממשלה הרלוונטיים במסגרת הליך אישרור האמנה.
לתקנה 3 – איסור השלכת אשפה מכלי שיט לים
תקנה זו נועדה לאמץ את ההסדר שבתקנה 3 לנספח 5.
לתקנה 4 – איסור השלכת אשפה מאסדה או מכלי שיט הנמצא לידה
תקנה זו נועדה לאמץ את ההסדר שבתקנה 4 לנספח 5.
לתקנה 5 – איסור השלכת אשפה באזורים מיוחדים
תקנה זו נועדה לאמץ את ההסדר שבתקנה 5 לנספח 5.
לתקנה 6 – סייגים לאיסור השלכת אשפה
תקנה זו נועדה לאמץ את ההסדר שבתקנה 6 לנספח 5.
לתקנה 7 – חובת הרקה בנמל
לתקנות 7(א) ו-7(ב) –
תקנה 7 לנספח 5 קובעת כי כל צד לאמנה יבטיח קיומם של מתקנים לסילוק אשפה בנמלים.
בהתאם, תקנה 7 המוצעת קובעת הסדר לפיו אחראי מפעיל הרציף לקבל וסלק את האשפה הנמצאת בכלי שיט הפוקד את הרציף אם באמצעות סילוק הפסולת לכלי שיט מיוחד המשמש לאיסוף אשפה או באמצעות מתקן הולם אחר שיעמיד ברציף (לדוגמא: מיכל אשפה).
יודגש כי אמצעים לסילוק אשפה קיימים היום בכל נמלי ישראל, למעט במקשרים הימיים שבנמלי תל-אביב ואשדוד.
עוד יובהר כי נמל מוגדר כנמל בישראל ואין התקנות קובעות הוראות לגבי הרקה של אשפה בנמלים זרים, זאת מתוך כוונה שבנמלים זרים יחולו דיני מדינת הנמל הנוגעת בדבר.
לתקנה 7(ג) –
בהתאם לתקנה 6(3) לנספח 5, לרבות התוספת לנספח 5, לתקנה 11 המוצעת ולתוספת השלישית לתקנות, חלה חובה על כל כלי שיט, כהגדרתו בתקנה 9, המפליג למסע בינלאומי ועל כל אסדה העוסקת בחקר ובניצול קרקעית הים, לנהל יומן אשפה לפי הוראות התקנות ולצרף אליו קבלות או אישורים בדבר כמות האשפה שרוקנה. לפיכך מחייבת תקנה 7(ג) המוצעת את מפעיל הרציף הרלוונטי ליתן לקברניט כלי השיט שהוראות תקנה 11 חלות עליו, אישור כאמור.
התקנה המוצעת נוקטת בלשון "ינפיק" על-מנת שמפעיל הרציף ייתן לקברניט כלי השיט תעודה פורמלית כלשהי.
לתקנה 8 - פרסום
תקנה זו נועדה לאמץ את ההסדר שבתקנה 9(1) לנספח 5.
לפרק ג' – תכנית לניהול אשפה ופנקס אשפה
הוראות פרק זה תואמות את הוראות תקנות 9(2) עד 9(6) לנספח 5.
לתקנה 9 – "כלי שיט" מוגדר בתקנה 1 וכולל אסדה.
לתקנות 10 ו-11 – מפאת חשיבות הנושא, הוטלה האחריות לביצוע הוראות תקנות אלו על קברניט כלי השיט ובעליו.
לתקנה 15 – בהתאם להסדר שנקבע בתקנות המוצעות, מפקחים ימיים הממונים על-ידי שר התחבורה יפעלו לצד מפקחים למניעת זיהום הים הממונים על-ידי השר להגנת הסביבה בבואם לפקח על קיום הוראות התקנות המוצעות. מעורבותו של המשרד להגנת הסביבה נובעת מכך שנושא הגנת הסביבה הימית הינו נושא המשיק הן לתחום סמכותו של משרד התחבורה והן לתחום סמכותו של המשרד להגנת הסביבה. שיתוף פעולה דומה בין מפקחים ימיים ומפקחים למניעת זיהום הים קיים גם בתקנות הנמלים (טעינה ופריקה של שמנים), התשל"ו – 1976, העוסקות במניעת זיהום ים משמן.
לתקנות 17 ו-18 – עונשין וערובה
תקנה 17 לתקנות המוצעות קובעת כי העובר על הוראות התקנות דינו מאסר ששה חודשים או קנס כאמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, וזאת לנוכח הוראת סעיף 54 לפקודת הנמלים הקובע:
"54. הטלת עונשים (תיקון: תשמ"ז)
המפר הוראה מהוראות פקודה זו שלא נקבע בה עונש או המפר הוראה מהוראות התקנות שהותקנו מכוחה, דינו - מאסר ששה חודשים או קנס כאמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין, התשל"ז-1977, ובעבירה שנייה או בעבירה שלאחריה - מאסר שנה או כפל הקנס האמור".
התקנות המוצעות נועדו בעיקר לכלי שיט המפליגים בהפלגות בין-לאומיות, ואגב הפלגתם נצברת בכלי השיט אשפה תפעולית רבה.
מטבע הדברים מדובר בכלי שיט זרים דווקא, הפוקדים את נמלי הארץ לזמן קצר, וכעבור יום עד מספר ימים ממשיכים במסע בין-לאומי למדינה אחרת; חלק מכלי השיט יחזור שנית לנמלי ישראל, וחלקם לא יחזור כלל.
הבעיה בה נתקלים המפקחים היא בעיית אכיפה - במקרה בו מכלי שיט כאמור מוטלת לים אשפה, עד שיוגש כתב אישום בשל ביצוע העבירה כלי השיט יעזוב את הארץ, ואין כל דרך להבטיח את התייצבות בעל כלי השיט או הקברניט לדיון.
לפיכך, מוצעת תקנה 18 לפיה אם היה למפקח יסוד להניח כי הוטלה אשפה לים מכלי שיט בניגוד להוראות התקנות, ניתן יהיה לדרוש מבעל כלי השיט תשלום ערבות שתבטיח התייצבותו לדיון הפלילי שייערך נגדו.
הסמכות לדרוש מבעל כלי השיט תשלום ערבות נובעת מסעיף 60(1)(יז) לפקודת הנמלים המסמיך את שר התחבורה לקבוע בתקנות הוראות בדבר:
"מתן ערבות או ערבון למילוי הוראות פקודה זו או תקנות לפיה, תנאיהם, סכומם …".
לתוספת הראשונה – אזורים מיוחדים
תוספת זו נועדה לאמץ את האזורים המיוחדים שנקבעו בתקנה 5(1) לנספח 5.
לתוספת השלישית – טופס פנקס אשפה
תוספת זו נועדה לאמץ את הוראות התוספת לנספח 5.