חומר רקע
הכנסת
הלשכה המשפטית
ט"ו באב התשס"ט
5 באוגוסט 2009
אל: יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: סיגל קוגוט ונדב דגן
הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (היוועדות חזותית – הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשס"ט–2009 – הכנה לדיון ביום ט"ז באב התשס"ט (6.8.2009)
א. רקע
הצעת החוק שבנדון (להלן – ההצעה) מבקשת להאריך את תוקפו של חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (היוועדות חזותית – הוראת שעה), התשס"ז–2007 (להלן – הוראת השעה) ולהרחיבה לתחומים נוספים.
חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (להלן – חוק המעצרים) הוא החוק העיקרי המסדיר את שלילת חירותו של אדם לפני פסק דין סופי ואחד העקרונות החשובים בו הוא שלא יורה בית המשפט על מעצרו של אדם שלא בפניו. כך, למשל, מורה סעיף 5(1), הדן במעצר ראשוני, כי הצו יינתן "בנוכחות האדם"1. סעיף 16 לחוק, הקובע הוראות לעניין הארכת מעצר של חשוד או של נאשם, מורה כי "הדיון יתקיים בפני החשוד", אלא אם כן החשוד לא מסוגל להשתתף בו מסיבות רפואיות. מכאן, שנוכחותו של עצור בבית המשפט היא, ככלל, תנאי להארכת מעצרו.
ביום כ"ה בטבת התשס"ז (15.1.2007) התקבלה בכנסת הוראת השעה, שפורסמה ברשומות שישה ימים לאחר מכן. במסגרת הוראת השעה הוסף לחוק המעצרים סעיף 65א, המאפשר לקיים דיונים של הארכת מעצר ושחרור בערובה בדרך של היוועדות חזותית במקום דיון בדרך המקובלת של הבאת העצור בפני בית המשפט. סעיף זה כולל מספר תנאים שנועדו להבטיח את נאותות הדיון ואת זכויות העצור.
לפי הסעיף ניתן לקיים דיון כאמור רק בהתקיים ארבעה תנאים מצטברים: העצור בגיר, טרם הוגש נגדו כתב אישום (מדובר על "מעצר ימים"), הוא מיוצג, החשוד הסכים לקיום הדיון בדרך זו והסכמתו ניתנה "לאחר שניתנה לו הזדמנות סבירה להיפגש עם סנגורו פנים אל פנים ולהיוועץ בו". לפי תקנות סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (היוועדות חזותית) (הוראת שעה), התשס"ז–2007 (להלן – התקנות), הסכמתו של עצור לקיום הדיון בדרך של היוועדות חזותית תינתן רק לאחר שהוסברה לו על ידי עורך דין זכותו לנכוח פיזית בדיון על הארכת מעצרו.
עוד מבהיר הסעיף, כי דיון בדרך של היוועדות חזותית ייערך באופן המבטיח את מעורבות החשוד בדיון הן באופן קולי והן באופן חזותי ותוך הבטחת האפשרות לשיחה חסויה בין החשוד לבין עורך דינו "לפני הדיון ובמהלכו". לצורך הדיון יובא החשוד למקום מיוחד, שהתנאים הנדרשים בו מפורטים בתקנות (סעיף 3).
הוראת השעה נכנסה לתוקף עם פרסום התקנות ביום ז' באב התשס"ז (22.07.2007) ועמדה בתוקפה למשך שנה. ביום כ"ז בתמוז התשס"ח (30.07.2008) קיבלה הכנסת חוק המאריך בשנה נוספת את הוראת השעה ומוסיף לסעיף 65א לחוק המעצרים, כנוסחו בהוראת השעה, את סעיף קטן (ג1) שזו לשונו: "(ג1) הדיון לפי הוראות סעיף קטן (ב) יתקיים בבית משפט שקבע מנהל בתי המשפט, בהתייעצות עם נציב שירות בתי הסוהר." הארכת הוראת השעה לא כללה הוראה של תחולה רטרואקטיבית על הימים שבהם הוראת השעה לא הייתה בתוקף עד להארכתה בחוק.
הארכות מעצר בדרך של היוועדות חזותית נעשו מאז כניסתה של הוראת השעה לתוקף ועד לפקיעתה ביום 23.07.2009 בבית משפט השלום בתל אביב בלבד. בין התאריכים 3.09.2007 ל- 30.01.2009 התקיימו בבית משפט השלום 14,182 דיוני מעצר בדרך המקובלת ו-1,113 דיונים בדרך של היוועדות חזותית. שיעורי הדיונים שהתקיימו בדרך של היוועדות חזותית לא היו יציבים, כאשר הם גדלו ופחתו לסירוגין. שיעור השיא של המשתמשים בהיוועדות חזותית נרשם בחודשים פברואר עד מאי 2008, כשהוא עומד על 17.4%. אך מחודש נובמבר 2008, שבו שיעור המשתמשים בהיוועדות חזותית עמד על 7.2%, נרשמה ירידה עקבית עד שבחודש ינואר 2009 עמד שיעור המשתמשים בהיוועדות חזותית על 3.8%.
ב. התיקון המוצע
ההצעה מבקשת לקבוע בחוק שלושה עניינים עיקריים. ראשית, מוצע להאריך את תוקפה של הוראת השעה בשנה נוספת עד ליום 23.07.2009. שנית, מוצע להסמיך את שר המשפטים לקבוע בצו, בהסכמת השר לביטחון הפנים ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט, להרחיב את תחולת החוק גם לגבי מעצר עד תום ההליכים. שלישית, מוצע לקבוע תחולה רטרואקטיבית של ההוראות העוסקות בהארכת הוראת השעה. לפי ההצעה, תחילת החוק תהיה ביום ג' באב התשס"ט (24.07.2009).
אם יתקבל התיקון המוצע, צפוי סעיף 65א לחוק המעצרים להיראות כך:
הארכת מעצר ושחרור בערובה בדרך של היוועדות חזותית
65א. *(א) בסעיף זה, "היוועדות חזותית" – תקשורת בין שני מוקדים המאפשרת העברת תמונה וקול בזמן אמת.
(ב) ניתן לערוך דיון בבקשה להארכת מעצרו של חשוד או לשחרורו בערובה, באמצעות היוועדות חזותית, אם מתקיימים לגביו כל אלה:
(1) הוא בגיר;
(2) טרם הוגש נגדו כתב אישום;
(3) הוא מיוצג בידי סניגור;
(4) הוא הסכים לעריכת הדיון כאמור, לאחר שניתנה לו הזדמנות סבירה להיפגש עם סניגורו פנים אל פנים ולהיוועץ בו.
(ב1) על אף הוראות סעיף קטן (ב)(2), שר המשפטים בהסכמת השר לביטחון הפנים ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, רשאי, בצו, לקבוע כי ניתן לערוך דיון באמצעות היוועדות חזותית אף בבקשה להארכת מעצרו או לשחרורו בערובה, של מי שהוגש נגדו כתב אישום, החל במועד שייקבע בצו; קבע שר המשפטים כאמור, יחולו הוראות סעיפים קטנים (ג) עד (ח), בשינויים המחויסים, לעניין דיון לפי סעיף קטן זה.
(ג) לצורך קיום דיון לפי הוראות סעיף קטן (ב), יובא החשוד למקום שקבע מנהל בתי המשפט, בהתייעצות עם המפקח הכללי של המשטרה או נציב שירות בתי הסוהר, לפי הענין, והחשוד ישהה בו לקראת הדיון ובמהלכו.
(ג1) הדיון לפי הוראות סעיף קטן (ב) יתקיים בבית משפט שקבע מנהל בתי המשפט, בהתייעצות עם נציב שירות בתי הסוהר.
(ד) דיון לפי סעיף קטן (ב) ייערך בדרך שתבטיח כי יתקיימו כל אלה:
(1) החשוד יראה וישמע את הנעשה במהלך הדיון בבית המשפט;
(2) השופט, הסניגור, והשוטר או התובע, לפי הענין, יראו וישמעו את החשוד וסביבתו במהלך הדיון;
(3) תתאפשר שיחה חסויה בין החשוד לסניגורו לפני הדיון ובמהלכו; על אף הוראות חוק האזנת סתר, התשל"ט-1979, לא ניתן להתיר האזנת סתר לשיחה חסויה כאמור בפסקה זו, וסעיף 13(א)(2) לחוק האמור לא יחול לגביה.
(ה) הובא החשוד למקום כאמור בסעיף קטן (ג), יראוהו, לענין מנין התקופה הקבועה בחוק להבאתו לפני שופט, כאילו הובא לפני שופט, ובלבד שעם הבאת החשוד למקום כאמור נמסרה על כך הודעה לשופט.
(ו) השר לביטחון פנים יקבע, בהסכמת שר המשפטים ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, תקנות לביצוע סעיף זה.
(ז) אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מהאפשרות לערוך דיון בבקשה להארכת מעצר או לשחרור בערובה שלא באמצעות היוועדות חזותית.
(ח) בית המשפט רשאי, מטעמים מיוחדים שיירשמו, להורות על עריכת דיון בבקשה להארכת מעצר או לשחרור בערובה שלא באמצעות היוועדות חזותית, אף אם התקיימו התנאים בפסקאות (1) עד (4) שבסעיף קטן (ב).
ג. שאלות לדיון
1. האם ראוי להאריך את הוראת השעה בשנה נוספת?
ההסדר בעניין הארכת מעצר בדרך של היוועדות חזותית נקבע כהוראת שעה, משום שהוחלט לנקוט בדרך של ניסוי מבוקר ומוגבל. לפיכך, הוראת השעה לוותה במחקר שנוהל על ידי ד"ר יואב סנטו, ומטרתו הייתה לבחון את ההסדר החדש והזמני. על פי מה שנמסר לועדת החוקה בישיבתה מיום כ"ד בתמוז התשס"ח (27.07.2008), המחקר היה אמור להסתיים באפריל 2009. אולם ב-1.06.2009 הוגשה רק "טיוטת דו"ח ביניים מספר 6". מתקבל הרושם שההסדר החדש עדיין בחיתוליו, ההיערכות טרם הושלמה, המודעות של הציבור, של עורכי הדין ושל המערכת עדיין אינה מלאה, ומסקנות מוצקות וסופיות טרם גובשו. לפיכך, נראה, שאין מניעה לאשר את הארכת הוראת השעה בשנה נוספת.
יחד עם זאת מומלץ לברר בדיון מספר עניינים חשובים בנוגע ליישום הוראת השעה כיום (אותם ביררה הוועדה גם בהארכה הקודמת של הוראת השעה). עניינים אלו מפורטים במכתבנו למשרד המשפטים ולהנהלת בתי המשפט (המסמך מצורף).
2. האם ראוי להסמיך את שר המשפטים (בהסכמת השר לביטחון הפנים ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט) להרחיב בצו את ההסדרים העיקריים שנקבעו לעניין היוועדות חזותית גם לעניין הארכות מעצר לאחר הגשת כתב אישום?
שאלת משנה ראשונה נוגעת למהות ההרחבה המוצעת. הארכת מעצר לאחר הגשת כתב אישום שונה באופייה מהארכת מעצר טרם הגשתו. אחד מההבדלים העיקריים הוא משך הזמן המדובר. מעצר לפני הגשת כתב האישום מוארך לפרקי זמן קצרים בלבד, על פי רוב ימים אחדים. לעומת זאת, הארכת מעצר לאחר הגשת כתב אישום עלולה להיות למשך חודשים רבים ואף להסתכם בפרק זמן מצטבר של שנים (סעיפים 21, 61 ו-62 לחוק המעצרים). שאלת מתן סמכות להאריך מעצר לאחר הגשת כתב אישום בדרך של היוועדות חזותית היא שאלה כבדת משקל. לדעתנו, לצורך טיפול ראוי בה יש לאסוף נתונים רבים, לבצע ניתוחים והערכות חברתיים, משפטיים, כלכליים ואחרים וכן לקיים דיון רציני וממצה בוועדת החוקה חוק ומשפט.
שאלת המשנה השנייה עוסקת בצורת ההרחבה. כאמור, מוצע לתת הסמכה בחוק להרחבת ההסדר של הארכת מעצר באמצעות היוועדות חזותית על ידי צו, בעתיד. המלצתנו היא שלא לאשר סעיף זה. תמצית נימוקינו מופיעה בסעיף ט' למכתבנו אל נציגי משרד המשפטים והנהלת בתי המשפט (המכתב מצורף).
3. האם ראוי להחיל את הארכת הוראת השעה ו/או את הסמכת השר להרחיב את ההסדר בצו באופן רטרואקטיבי?
הוראת השעה פגה ביום ב' באב התשס"ט (23.07.2009), ולאחר אותו יום לא הייתה עוד סמכות להאריך מעצר או לשחרר בערובה בדרך של היוועדות חזותית. ההצעה מבקשת להחיל את הארכת הוראת השעה בצורה רטרואקטיבית החל מיום ג' באב התשס"ט (24.07.2009), וכך לסתור בלשון מפורשת את החזקה הפרשנית שפותחה בפסיקה נגד תחולה למפרע של חוק.
יצוין שבשנה שעברה לא אישרה וועדת החוקה סעיף תחילה למפרע ומנציגי הממשלה אף קיבלנו היום מכתב המציין שמאז פקיעתה של הוראת השעה לא נעשה שימוש בטכנולוגיה נושא הוראת השעה.
עוד יצוין שההצעה הוגשה לכנסת לאחר שהוראת השעה כבר פקעה, ולמעשה מה שמתבקש כאן הוא לאפשר למדינה לבצע מעצרים בניגוד לחוק (לכתחילה) מתוך הסתמכות על כך שבעתיד הם יוכשרו בדיעבד. מאחר שמדובר בפגרה ואין לדעת מתי תכונס מליאת הכנסת פרק הזמן בו עלול מצב זה להימשך אינו מבוטל.
הוועדה הסתייגה מהוראה כזו בעבר ולא בכדי. הדבר מועצם בסיטואציה שלפנינו.
בענייננו, התחולה הרטרואקטיבית המוצעת פוגעת בעיקרון החוקיות. רשויות המדינה רשאיות לפעול אך ורק מכוח הסמכה בחוק. הקפדה יתרה על עיקרון החוקיות מתחייבת כאשר מדובר בפגיעה בזכויות אדם, קל וחומר כאשר הפגיעה היא בזכויות חוקתיות. משמעות קביעת תחולה למפרע בענייננו היא מתן הכשר בדיעבד למעצרים שהוארכו בדרך לא חוקית והפגיעה בעקרון החוקיות תהיה קשה.
קביעת תחולה למפרע בענייננו מעוררת גם קשיים חוקתיים. סעיף 5 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן– חוק היסוד) קובע שאין להגביל את חירותו של אדם במעצר. סעיף 8 מספר 69 להסתיים באפריל 2009. מני. קבע כהוראת שעה, משום שלערוך דיון באמצעות היוועדות חזותית אף בבקשה להארכת מעצר לחוק היסוד קובע: את התנאים לפגיעה מותרת בזכות החוקתית. מיום פקיעת הוראת השעה ועד ליום קבלת ההצעה בכנסת - אם ההצעה אמנם תתקבל- לא מתיר חוק המעצרים להאריך את מעצרו של אדם או לשחררו בערובה בדרך של היוועדות חזותית. מה תכליתה, בנסיבות אלו, של ההוראה הרטרואקטיבית? שלילת סעד מהנפגע? איני רואה את ההוראה הזו עומדת במבחני פסקת ההגבלה. לא למותר להעיר שלפי הנתונים כיום רק כ-4% מהמעצרים נעשים בדרך זו כך שמבחינת המדינה גם אין הכבדה ניכרת בויתור על הטכנולוגיה למשך חודש (לא שבמקרה של שלילת החירות זה השיקול המרכזי). וכן - סעד של שחרור מיידי ממילא לא ניתן לשלול, שהרי בחודש הקרוב, עד לכינוס המליאה וקבלת החוק (בהנחה שיתקבל) המעצרים אינם חוקיים וניתן לתקפם ולדרוש שחרור מיידי.
לכן – אין לאשר את הסעיף שעניינו תחילה רטרואקטיבית.