חומר רקע
תוכן העניינים
מבוא 1
1. תיקון מס' 28 לפקודת בתי-הסוהר 1
2. הצעות חוק שהונחו בעבר לביטול תיקון מס' 28 לפקודת בתי-הסוהר 2
3. השלשלות בג"ץ 2605/05 שהוגש כנגד מהלך ההפרטה 3
4. ההכנות והתקדמות הבנייה של בית-הסוהר בניהול פרטי 5
5. פעולות הפיקוח שערך שב"ס במהלך הקמת בית הסוהר בניהול פרטי 6
6. פעולות הפיקוח של שב"ס במהלך הפעלת בית הסוהר בניהול פרטי 6
6.1. דוגמה לפיקוח – מתן או אי-מתן אישורים לשינויים 7
7. היערכות שב"ס לפתיחת בית-הסוהר בניהול פרטי 7
7.1. אישור המתקן 7
7.2. היערכות פנימית של השב"ס לפעילות שוטפת מול הזכיין 8
7.3. הכשרות שהעביר שב"ס לעובדי הזכיין 8
8. פוטנציאל האסירים להעברה לבית הסוהר בניהול פרטי 9
9. נקודות לדיון 9
9.1. משך טיפולו של בג"ץ בעתירה 2605/05 9
9.2. הפיקוח של המדינה על הזכיין – חילוקי דעות שהתגלעו לאחרונה 10
9.3. שיפוי בגין מס שישלם הזכיין על הפיצויים שישולמו לו אם בג"ץ יאסור על הפעלת בית-סוהר בניהול פרטי 11
9.4. בקשת האסיר ידין מכנס להצטרף כעותר בבג"ץ 2605/05 11
9.5. החיסכון הכלכלי 12
מקורות 13
מבוא
מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה והוא מציג תמונת מצב בנושא הקמת בית-הסוהר בניהול פרטי.
במסמך יוצג רקע על החקיקה בנושא, על הקמת בית-הסוהר הפרטי וההיערכות להפעלתו, על הפעולות המשפטיות שננקטו כנגד הפעלתו, וכן נקודות לדיון.
1. תיקון מס' 28 לפקודת בתי-הסוהר
הצעת החוק לתיקון פקודת בתי-הסוהר (מס' 26) (בית-סוהר בניהול פרטי), התשס"ד-2003, עלתה לקריאה ראשונה במליאת הכנסת ב-22 בדצמבר 2003. כאמור בהמשך, החוק התקבל ב-24 במרס 2004. לקבלת הצעת החוק בקריאה שנייה ושלישית קדמו 14 דיונים בנושא בוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. בדיונים אלו הציגו הגורמים הנוגעים בדבר טענות ונתונים רבים בנושא הפרטת בית-סוהר בישראל.
ב-24 במרס 2004 התקבל בכנסת החוק לתיקון פקודת בתי-הסוהר (מס' 28), התשס"ד-2004 (להלן: החוק). חוק זה הוסיף לפקודת בתי-הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971, את פרק ג'2 (סעיפים 128ו עד 128נד), שנושאו "בית-סוהר בניהול פרטי", ואת התוספת השלישית.
על-פי ההוראה המרכזית בתיקון לפקודה, שירות בתי-הסוהר רשאי, באישור השר, לצורך מילוי תפקידיו כאמור בפקודת בתי-הסוהר, "להסתייע בתאגיד שהוא חברה על-פי חוק החברות... ולשם כך להתקשר עמו בהסכם הקמה, ניהול והפעלה של בית-סוהר אחד שפרטיו מנויים בתוספת השלישית".1 להלן עיקרי התיקונים לפקודה:
• זכיין פרטי יקים, ינהל ויפעיל במשך 22 שנה בית-סוהר בן 800 מקומות כליאה.
• לעובדי הזכיין ניתנו סמכויות נרחבות הכוללות שימוש בכוח כלפי אסיר וחיפוש בגופו.
• נציב שירות בתי-הסוהר (להלן: שב"ס) והחשב הכללי במשרד האוצר ייתנו לתאגיד שעמו נערך ההסכם היתר להקמה, לניהול ולהפעלה של בית-סוהר בניהול פרטי, ובו יקבעו נציב שב"ס והחשב הכללי במשרד האוצר תנאים והוראות בנושאים שונים.
• בית-סוהר בניהול פרטי כפוף לדין החל על בתי-הסוהר הציבוריים, ובכלל זה להוראות הנוגעות לזכויות אסירים.
• הזכיין ימנה את מנהל בית-הסוהר בניהול פרטי, באישור השר לביטחון הפנים ובהמלצת נציב שב"ס. סמכויותיו יהיו כשל מנהל בית-סוהר על-פי פקודת בתי-הסוהר, למעט סמכויות שונות המנויות בחוק. כמו כן, תחול עליו חובת דיווח למפקח ראשי מהשב"ס.
• הזכיין ימנה את עובדי בית-הסוהר ואת נותני השירותים, באישור הנציב או מי שהסמיכו לכך.
• הפיקוח על בית-סוהר ייעשה על-ידי מפקח ראשי שהוא סוהר בכיר בשב"ס. כמו-כן ימונו סוהרים נוספים לתפקיד מפקחים.2
• נקבע מנגנון לנטילת הסמכויות לניהול בית-הסוהר בידי המדינה, בתנאים הקבועים בחוק.
• תמונה ועדה מייעצת לנציב שב"ס שתפקידה לייעץ ולהגיש המלצות בעניין בית-הסוהר בניהול פרטי.
2. הצעות חוק שהונחו בעבר לביטול תיקון מס' 28 לפקודת בתי-הסוהר
מאז יוני 2006 הונחו כמה הצעות חוק לביטול תיקון מס' 28 לפקודת בתי-הסוהר. חלק מהצעות החוק קבעו שתיקון מס' 28 יבוטל במלואו וחלק קבעו שההיתר לבנות בית-סוהר יוכל להיעשות בדרך של הפרטה, אולם הניהול וההפעלה שלו לא ייעשו על-ידי גורם פרטי. להלן הצעות החוק, תאריך הנחתן והסטטוס שלהם:
• הצעת חוק 1205/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הקמתו של בית-סוהר בניהול פרטי), התשס"ו-2006 של חה"כ דוד אזולאי וחה"כ שלי יחימוביץ'. הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת ב-17 ביולי 2006 והטיפול בה נעצר לאחר שהוסרה מסדר היום בדיון מוקדם.
• הצעת חוק 1248/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הפרטות), התשס"ו-2006 של חה"כ דב חנין ואחרים. הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת ב-17 ביולי 2007 והטיפול בה נעצר לאחר שהוסרה מסדר היום בדיון מוקדם.
• הצעת חוק 1705/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הקמתו של בית-סוהר בניהול פרטי), התשס"ז-2006 של חה"כ ראלב מג'אדלה, חה"כ מיכאל מלכיאור וחה"כ נאדיה חילו. הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת ב-13 בנובמבר 2006 והטיפול בה נעצר לאחר שחה"כ מג'אדלה ביטל למעשה את הצעת החוק.
• הצעת חוק 3735/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הקמתו של בית סוהר בניהול פרטי), התשס"ח-2008 של חה"כ איתן כבל ומשה כחלון.3 הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת ב-2 ביוני 2008 ובמערכות המחשב של הכנסת היא עדיין בסטטוס של "לפני דיון מוקדם". מאחר שהצעת חוק זו לא עלתה להצבעה, אי-אפשר להחיל עליה דין רציפות.
• הצעת חוק 3763/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הקמתו של בית סוהר בניהול פרטי), התשס"ח-2008 של חה"כ דב חנין ואחרים. הצעת החוק הונחה על שולחן הכנסת ב-16 ביוני 2008 והטיפול בה נעצר עקב ביטול הצעת החוק על-ידי המציעים.
הצעות חוק אלו לא הגיעו לשלב ההצבעות במליאת הכנסת. יצוין כי הצעות החוק אמנם באו לבטל את תיקון מס' 28 לפקודת בתי-הסוהר אולם למעשה המדינה השתמשה בהצעות החוק שהוגשו בזמנו כסיוע לעמדתה בבג"ץ שהוגש כנגד ההפרטה ושעליו מפורט בהמשך. כפי שמוסבר בפרק 3, הדיונים בבג"ץ זה נדחו עד למיצוי הטיפול בהצעות חוק אלו – כלומר עד מיצוי הדיון הציבורי-חקיקתי.4 ייתכן שביטול הצעות החוק נעשה מאחר שהובן כי הן מעכבות למעשה את פסיקת בית המשפט בנושא בית-הסוהר בניהול פרטי. כל זמן שטופלו הצעות חוק בעניין, בג"ץ אפשר לכנסת לטפל בהן ובכך נדחו הדיונים בבג"ץ.5
3. השלשלות בג"ץ 2605/05 שהוגש כנגד מהלך ההפרטה
להלן השתלשלות בג"ץ 2605/05 חטיבת זכויות האדם, המכללה האקדמית למשפטים ואח' נ' שר האוצר ואח' שהוגש בנושא בית-הסוהר בניהול פרטי.
1. ב-16 במרס 2005 עתרו לבג"ץ חטיבת זכויות האדם במכללה האקדמית למשפטים ברמת-גן וגונדר (בדימוס) שלמה טויזר בדרישה להוציא צו-על-תנאי לביטול החוק, וכן להוציא צו-ביניים המורה למדינה להימנע מכל הליך נוסף להפרטת בית-סוהר, ובכלל זה לעצור את הליכי המכרז. העילה לעתירה היתה פגיעה לכאורה של החוק בחוק-יסוד: הממשלה ובחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.6
2. בדיון בעתירה שהתנהל ב-27 באוקטובר 2005 הורה בית-המשפט לנציגי המדינה להשלים את עמדת המדינה בנושא ההיבטים החוקתיים של הפרטת בתי-סוהר בכל הקשור לפגיעה אפשרית של ההפרטה בחוק-יסוד: הממשלה ובחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.7
3. ב-18 ביוני 2006 נתן בית המשפט צו-על-תנאי המחייב את המדינה לנמק מדוע לא יבוטל תיקון מס' 28 לפקודה מאחר שהוא אינו חוקתי. נוסף על כך, הזוכה במכרז צורף לעתירה, הרכב השופטים הורחב לתשעה8 ודבר העתירה הועבר רשמית ליו"ר הכנסת.9
4. בשלב זה ביקשו העותרים צו-ביניים המורה למדינה להימנע מכל הליך נוסף לבניית בית-הסוהר, וזאת עד להכרעה בעתירה לגופה. לטענתם, משהוצא צו-על-תנאי, אין לאפשר למדינה להמשיך ולקדם מדיניות שחוקתיותה מוטלת בספק. לפי העתירה, המשך ההליכים יביא להתחייבויות כספיות גדולות יותר, וככל שההליך יתקדם, כך יהיה מסובך יותר ויקר יותר להפסיקו.10
המדינה טענה שלעת עתה לא יועברו סמכויות שלטוניות לגוף פרטי, שכן יעברו שלוש שנים עד שהליכי המכרז, בניית בית-הסוהר ואכלוסו יסתיימו. מאחר שפסק הדין צפוי להינתן הרבה קודם, לא צפוי להיגרם כל נזק מאי-הוצאתו של צו-ביניים. מנגד, צו שכזה יגרום נזקים מידיים וממשיים למשיבים. נוסף על כך, גם אם תתקבל העתירה, תימשך בנייתו של בית-הסוהר החדש שיופעל, במקרה כזה, על- ידי שירות בתי הסוהר. הזכיין שמקים את בית-הסוהר התנגד גם הוא למתן צו-ביניים מחשש לנזקים כלכליים.
ב-12 ביולי 2006 החליט בית המשפט שלא הוציא צו-ביניים. לדבריו, "הליכי הקמתו והפעלתו של בית הסוהר עתידים להימשך זמן רב. ההכרעה בעתירה לגופה תינתן בטרם יסתיימו הליכים אלה, ובטרם יועברו סמכויות שלטוניות לידי גוף פרטי... אין כל נזק שעשוי להיגרם לעותרים בתקופת הביניים המצדיק מתן צו-ביניים. המשיבים עצמם מודעים כמובן לקיומה של העתירה ולהשלכותיה האפשריות".
5. בעקבות החלטת בית- המשפט ביוני 2006, מסרה היועצת המשפטית של הכנסת את עמדתה. לפי עמדה זו, בין השאר, הדיון הציבורי בשאלת הפרטת בית-הסוהר טרם מוצה בכנסת, וההכרעה צריכה להיות ציבורית-פרלמנטרית ולא משפטית. משהדיון הציבורי צפוי להיערך בכנסת, לא יהיה זה נכון שבג"ץ יידרש לסוגיה.
6. ב-31 באוגוסט 2006, בהתייחסו לטענת סף שהעלו המדינה והיועצת המשפטית של הכנסת, קבע בית המשפט כי הדיונים בעתירה יידחו בשישה חודשים כדי לאפשר להליכי החקיקה שנפתחו בכנסת למצות עצמם, ובאמצעותם להגדיר את השיח הציבורי בנושא. בית המשפט ציין שוב: "למותר לציין כי כל פעולה שתיעשה מתוקף הוראות החוק, תהא כפופה להכרעה בעתירה בבוא עיתה".11
7. ב-7 ביולי 2007 אפשר בית-המשפט לצדדים לעתירה להשלים את טענותיהם עד 31 בדצמבר 2007.
8. ב-4 בדצמבר 2008 הגישו העותרים בקשה לעדכון בדבר המועד הצפוי למתן פסק-הדין.12
9. ב-3 בפברואר 2009 דרש בית-המשפט מנציגי המדינה והזכיין עדכון בדבר קצב ההתקדמות של הקמת בית-הסוהר החדש, והמועד הצפוי לתחילת הפעלתו.13
10. ב-3 במרס 2009 הורה מיוזמתו בית-המשפט למשיבים בעתירה להודיע "מדוע לא יינתן צו-ביניים ברוח הדברים שנקבעו בהחלטת ההרכב מיום 12 ביולי 2006 ונוכח הדברים שהוצהרו מטעם המדינה בדבר השלמת בניית בית-הסוהר החדש; כך שהמשיבה 3 [א.ל.א ניהול והפעלה בע"מ] תימנע מכל פעולה מלבד השלמת הקמתו של המבנה המיועד לבית הסוהר".14
11. ב-18 במרס 2009 קבע בית המשפט כי מאחר שאין הכרעה בשאלת חוקתיותו של תיקון מס' 28 לפקודה, ניתן צו-ביניים שלפיו תימנע המדינה מהפעלת בית-הסוהר על-ידי גוף פרטי. צו זה יעמוד בתוקפו עד להחלטה אחרת.15
יצוין כי הזכיין פעל במשך הזמן מעבר להקמת בית-הסוהר, למשל, על-ידי הכשרת כוח-אדם מתאים והכשרת המבנה לתחילת פעילות בית-הסוהר. נוסף על הזכיין, גם השב"ס נערך בהתאם.16 על כך אמר בית-המשפט ב-18 במרס 2009 כי "התקדמות המשיבה 3 [א.ל.א ניהול והפעלה בע"מ] בביצוע פעולות שונות מעבר להקמתו הפיזית של מבנה בית הסוהר היתה על סיכונם של המשיבים 3-1 [שר האוצר, השר לביטחון הפנים וא.ל.א ניהול והפעלה בע"מ]". 17
12. ב-4 ביוני ביקשו נציגי המדינה מבית-המשפט להחיש את מתן פסק-הדין. לדבריהם, אי-הוודאות באשר לגורל הפרויקט מסב נזקים כלכליים ישירים ועקיפים לזכיין ולמדינה, ומסב נזק למערך הכליאה בארץ. 18
בית-המשפט הודיע באותו היום כי "השאלה העומדת להכרעה בעניין זה היא שאלה כבדה. פסק-הדין מצוי בהכנה, המתמשכת בהתאם לרצינות הסוגיה... בית המשפט מודע לצורך לסיים את הטיפול בעתירה בהקדם".19
4. ההכנות והתקדמות הבנייה של בית-הסוהר בניהול פרטי
בעקבות קבלת תיקון מס' 28 לחוק פרסמה "ועדת המכרזים הבין-משרדית למימון, תכנון, הקמה והפעלת בית-סוהר בניהול פרטי", שבראשה סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר, מכרז מפורט שעניינו הקמת בית-הסוהר בניהול פרטי בישראל.
ב-16 בנובמבר 2005 הודיעה הוועדה הבין-משרדית שחברת "א.ל.א. ניהול והפעלה" (2005) בע"מ, המורכבת מחברת "אפריקה ישראל" להשקעות בע"מ (50%) ומחברת "מנרב הנדסה ובניין בע"מ" (50%), זכתה במכרז. החברה מקבלת ייעוץ מקצועי מחברת EMERALD Correctional Management LLC.20 ב-2 בינואר 2006 נחתם הסכם עם הקבוצה הזוכה לתקופת זיכיון של 24 שנה ו-11 חודשים, בעלות כוללת המוערכת ב-1.5 מיליארד ש"ח בערכים שוטפים.
על-פי תנאי המכרז וההסכם, תנאי לכניסת ההסכם לתוקף הוא שיינתן לזכיין היתר להקמה, לניהול ולהפעלה של בית-הסוהר מאת נציב שירות בתי-הסוהר והחשב הכללי, כאמור בחוק.21 ב-15 במרס 2007 ניתן לזכיין היתר להקמה, לניהול ולהפעלה של בית-סוהר בניהול פרטי,22 אולם לא ניתן אישור הפעלה סופי בשל הוראת בג"ץ, כאמור.
על-פי לוח הזמנים של הסכם הזיכיון, כ-32 חודשים מיום כניסת ההסכם לתוקף – 15 ביוני 2009 – אמור היה בית-הסוהר בניהול פרטי להיות בנוי ומוכן לאכלוס חלקי. קודם למתן אישור הפעלה, נדרש הזכיין לבצע מספר פעולות ולקבל אישורים כגון אישור תוכנית האכלוס, אישור כשירות הנדסי, אישור התיק הרפואי ועוד. לאחר מכן אמור הזכיין לקבל את אישור ההפעלה.23 ב-12 במרס 2009 העריך שב"ס שאפשר יהיה לתת לזכיין אישור הפעלה ביוני 2009.
בינואר 2009 דיווח הזכיין לשב"ס כי ניתן להפעיל את בית-הסוהר, בכפוף לקבלת האישורים הנדרשים מהמדינה, באפריל 2009. במסגרת ההיערכות להפעלת בית-הסוהר גייס הזכיין והחל להכשיר כ-80 מאבטחי אסירים. 75 מתוכם סיימו את השלב הבסיסי ונמצאים בשלב הכשרה מתקדם. כ-25 עובדים נוספים גויסו לצוות בית-הסוהר.24
השב"ס נערך בהתאם ובין השאר הסמיך קצינים לצורך עבודות הפיקוח בבית-הסוהר. הזכיין החל בתהליך גיוס ובהכשרת עובדים בשיתוף השב"ס, כפי שיפורט בהמשך.
5. פעולות הפיקוח שערך שב"ס במהלך הקמת בית הסוהר בניהול פרטי
שירות בתי הסוהר מסר לנו, בתשובתם אלינו, כי במהלך הקמתו של בית הסוהר בניהול פרטי, המדינה מפקחת אחר פעולות הזכיין באמצעות אלו:
1. מינהלת הפרויקט לתכנון, הקמה והפעלה – לצורך ניהול הפרויקט מונתה מינהלת הפרויקט לתכנון, הקמה והפעלה של בית הסוהר בניהול פרטי. במינהלת זו חברים נציגי משרד האוצר והמשרד לביטחון פנים, ובראשה עומד ראש אגף מטה בשב"ס. המינהלת מטפלת בבקשות שונות של הזכיין, ועורכת פיקוח ובקרה בהתאם להסכם הזיכיון.
2. ועדת משנה – נציגי משרד האוצר, השב"ס, הזכיין וגורמים מקצועיים נוספים חברים בוועדת המשנה. הוועדה מפקחת על ביצוע ההסכם וההתחייבויות במהלך הקמת בית הסוהר בניהול פרטי, והיא תמשיך בתפקידה גם בתקופת הפעלה, אם אכן תהיה כזו, של בית הסוהר בניהול פרטי.
3. יועצים מקצועיים – המדינה מפקחת בנושא גם באמצעות יועצים מקצועיים בתחומים כגון אדריכלות, בינוי, תשתיות וחשמל.
4. מחלקת ההפרטה ויחידת הפיקוח בשב"ס – השב"ס צבע פיקוח "הדוק ושוטף באמצעות מחלקת ההפרטה ויחידת הפיקוח בשב"ס". גופים אלו מסתייעים בגורמים מקצועיים בשב"ס וביועצים חיצוניים כגון יועץ תפעולי, מקצועי, פיננסי ומשפטי.25
6. פעולות הפיקוח של שב"ס במהלך הפעלת בית הסוהר בניהול פרטי
שב"ס ציינו במכתבם אלינו כי על הפעלת בית הסוהר בניהול פרטי תופעל מערכת ביקורת ענפה מטעמם של מחלקת הביקורת בשב"ס, גופי מטה מקצועיים בו, מבקרים רשמיים נוספים, משרד מבקר המשרד לביטחון הפנים, מבקר המדינה וגופי מדינה נוספים.
אם יופעל בית הסוהר בניהול פרטי, שב"ס יפקח על פעילותו כדי לוודא שהזכיין לא יחרוג מתנאי ההפעלה שנקבעו בהסכם איתו. הפיקוח אמור להתבצע באמצעות אלו:
1. מינהלת הפרויקט תמשיך לבצע עבודתה במהלך ההפעלה של בית הסוהר בניהול פרטי.
2. שב"ס באמצעות המפקח הראשי אמורים להיות הגוף של המדינה שיעניק אישורים שלהם נדרש הזכיין במסגרת ההפעלה השוטפת של בית הסוהר בניהול פרטי.
3. 13 מפקחי שב"ס בפיקוד קצין בדרגת גונדר משנה אמורים לבצע את הפיקוח שייערך 24 שעות ביממה. המפקחים עברו קורס הכשרה בן 400 שעות שפותח למטרה זו. המפקח הראשי אמור לעסוק גם בבירור תלונות אסירים על תנאי העסקתם, והעמדה לדין משמעתי של אסירים.
4. מערכת פיקוח ממוחשבת נבנית והיא מכסה את כל תחומי ההתחייבויות של הזכיין ב-56 פרקי ההפעלה בהסכם.26
6.1. דוגמה לפיקוח – מתן או אי-מתן אישורים לשינויים
על-פי ההסכם, הזכיין רשאי לבקש ממינהלת הפרויקט אישורים לבצע שינויים מהתוכנית המקורית.
במהלך הקמת בית הסוהר ובמסגרת היערכות הזכיין להפעלתו, הועברו בקשות לשינוי בתחומים אלו: מערך כוח-האדם, הפעלת המערך הרפואי, הפעלת בית-הסוהר באמצעות קבלן הפעלה ומערכת מתח נמוך. הבקשות נדונו על-ידי מינהלת הפרויקט ולמעט בקשות שנמצאו לתועלת הפעלת המתקן ושיפור תנאי הכליאה והמחייה של האסירים, רובן נדחו.
נוסף על כך, למינהלת הפרויקט הופנו בקשות לשינויים בתחום הבינוי כגון הגבהת קורות במקלחות, חלוקה פנימית של חדרי המרפאה, ובניית מחיצות בחדרי האשפה. מינהלת הפרויקט התייעצה עם גורמי שב"ס ועם יועצים מקצועיים, ואישרה את הבקשות הללו לאחר שהסיקה כי שינויים אלו נחוצים לתועלתם של האסירים.27
7. היערכות שב"ס לפתיחת בית-הסוהר בניהול פרטי
7.1. אישור המתקן
הפעילות בתחום האישורים לבית הסוהר נעשית מול הזכיין, מול קבלן הביצוע שלו באתר, בוועדות המשנה, וכן מועברות למינהלת הפרויקט לקבלת החלטה. בדיקות מקדימות נערכות בידי יועצים של המדינה בתחומי הבינוי, אדריכלות, חשמל, פיתוח ועוד. הערות חלק מהיועצים הועברו לזכיין לצורך תיקונים. לחלק מהבדיקות מצטרפים גורמי השב"ס הרלוונטיים לצורך אישורם. אישור בנייה מסוים בוחן, למשל, את מערכות הביטחון של בית הסוהר. אחת לשבוע נעשה פיקוח בתחום האדריכלות. נוסף על כך, דוחות מערך אבטחת איכות של הקבלן ודוחות פיקוח של הזכיין, מועברים ליועצי המדינה העוקבים אחר תיקון הליקויים. בהמשך תיערך בדיקה כללית לאישור התאמתו של בית הסוהר לתוכניות המאושרות.28
7.2. היערכות פנימית של השב"ס לפעילות שוטפת מול הזכיין
היערכות שב"ס בתחום ההפעלה מתמקדת בדרכים אלו:
• כתיבת נהלים והתאמת מערכות בתחומים שונים לעבודה מול הזכיין;
• כתיבת נוהלי עבודה במחוז הדרומי לעבודה מול בית הסוהר הנוסף, העברת תדרי עבודה, טיפול בחומה המשותפת לבית-הסוהר ולבית הסוהר "אשל".29
• היערכות להעברת אסירים לבית הסוהר והיערכות להפעלת מערך ליווי אסירים של בית-סוהר נוסף;
• התאמת התוכנית הרב-שנתית של השב"ס לקיומו של בית-סוהר נוסף;
• מיסוד יחידת הפיקוח – תוכנת פיקוח, נוהלי פיקוח, תקנון והכשרת פקחים.30
7.3. הכשרות שהעביר שב"ס לעובדי הזכיין
לפי הסכם הזיכיון, הזכיין נדרש לערוך הכשרות לעובדיו, על-בסיס קריטריונים מסוימים. ההסכם מאפשר לזכיין להעביר את ההכשרות על-ידי שב"ס. לבקשת הזכיין, נערכו הכשרות לזכיין בבית הספר הארצי לסוהרים של שב"ס תמורת תשלום. להלן פירוט ההכשרות שהועברו:
1. קורס מאבטחים – נערכו שלושה קורסים31 ובהם הוכשרו 73 מאבטחים.
2. הכשרת מאבטחים לתפקידי מפקד ליווי – נערך קורס אחד32 והוכשרו בו 20 מאבטחים.
3. קורס אוריינטציה – נערך קורס אחד33 והוכשרו בו 18 עובדי זכיין שאינם מאבטחים.
4. השב"ס אפשר לכמה ראשי תחומים בבית הסוהר בניהול פרטי, כגון מודיעין ורפואה, להתלוות לבעלי תפקידים מקבילים בשב"ס לצורך הכרת הארגון ושיטות עבודתו.
המשך ההכשרות לבעלי תפקידים נוספים ייבחן בכפוף להחלטת בג"ץ לעניין הפעלת בית הסוהר בניהול פרטי. יצוין כי השב"ס מעביר סיוע נוסף לבקשת הזכיין בתחומים שאינם נדרשים בהסכם הזיכיון. תכליתם לאפשר לזכיין להשתמש בניסיון שנצבר בשב"ס. למשל: העברת נוהלי שב"ס, העברת רשימת תרופות, סיוע בקבלת אישורים להחזקת כלי-ירייה, אבזור כלי-רכב מבצעיים.34
8. פוטנציאל האסירים להעברה לבית הסוהר בניהול פרטי
בבית-הסוהר החדש יש כ-800 מקומות כליאה לאסירים בדרגת מסוכנות מזערית-בינונית. כדי לא לייצר "לחץ" להגדלת מספר הכלואים בבית-הסוהר בניהול פרטי, הוחלט שהזכיין יקבל את תמורתו לפי מספר מקומות הכליאה הזמינים ולא לפי מספר האסירים הכלואים בכלא.35
אכלוס בית הסוהר בניהול פרטי אמור להיעשות באופן מדורג על-פני חצי שנה מיום אישור ההפעלה. שב"ס נערך להעברת אסירים אליו בהתאם לתוכניות ומעדכן את פוטנציאל האסירים להעברה מעת לעת. סה"כ מופו להעברה מיידית לבית הסוהר בניהול פרטי, ללא כל מגבלה, 850 אסירים. שב"ס איתר כ-2,500 אסירים המתאימים עקרונית לתבחינים שבהסכם הזיכיון. מתוכם, כ-1,250 אסירים שוהים באגפים ייחודיים בשב"ס ומשולבים בתוכניות חינוך, טיפול ושיקום, 150 אסירים נפסלו להעברה משיקולי מודיעין, ו-250 אסירים מתגוררים בחיפה ובצפון.36
מכל-מקום, לאחרונה נחתמו הבנות עם הזכיין בדבר שימור התשתית הקיימת והיתכנות להפעלת בית-הסוהר, בכפוף להחלטת בג"ץ. במסגרת זו סוכם על צמצום ההיערכות להפעלה כך שהזכיין ייערך לקליטת 160 אסירים בלבד.37
9. נקודות לדיון
המטרה של נקודות אלו אינה לעסוק בסוגיה הרחבה של גבולות ההפרטה. מדובר בנושאים נקודתיים הקשורים לתקופה האחרונה בלבד.
9.1. משך טיפולו של בג"ץ בעתירה 2605/05
תמצית עיקרי העתירה, כפי שתוארה לעיל, עשויה להעלות תהיות באשר למשך הטיפול בה בבג"ץ. משך טיפול ארוך בעתירה בעייתי בעיקר מבחינות אלו:
1. הוא מרחיב את פער הזמן בין המעשה שבמחלוקת לבין הכרעת הדין לגביו. פסק-הדין יינתן באיחור ובכך עלול להקטין את האפקט הציבורי-חינוכי שלו.
2. ככל שעובר הזמן, הפיצוי לזכיין – אם בית-המשפט יקבע שניהול פרטי של בית-סוהר אינו חוקתי – יהיה גדול יותר, ומשאבים רבים שהושקעו בשנים האחרונות בשב"ס ובגופי מדינה אחרים ירד לטמיון.
3. לאי-הוודאות המשפטית יש השלכות כלכליות ישירות ועקיפות למדינה ולזכיין.
א. נדרשת הוצאה חודשית של כ-1.6 מיליון ש"ח בגין עלויות השכר של עובדי הזכיין שגויסו והוכשרו, תפעול בסיסי של המתקן, והוצאות מימון שונות. בהתאם למזכר ההבנות שחתמה המדינה עם הזכיין בעקבות צו-הביניים של בג"ץ, המדינה אמורה לשלם את העלות הזו.38
ב. נוצר קושי לגייס מימון מהבנק להמשך מימון הפרויקט.
4. ככל שגוברת אי-הוודאות, גובר החשש לעזיבתם של ספקים ועובדים.
5. אי-הוודאות באשר לפתיחת בית הסוהר בניהול פרטי משבשת את התוכנית הרב-שנתית של השב"ס שהתבססה בין היתר על פתיחתו.39
9.2. הפיקוח של המדינה על הזכיין – חילוקי דעות שהתגלעו לאחרונה
לפי השב"ס, בהסכם המפורט נקבעו עם הזכיין מדדי בקרה ופיקוח על פעילותו. מדדים אלו "קפדניים ומפורטים ללא תקדים, שאין להם אח ורע בקנה מידה עולמי. המקומות בהם לא צלחו מודלים של הפרטת בתי-הסוהר אינם מעידים בהכרח על כשלון השיטה, אלא על כשלון ניהולי של הזכיין. לעומתם, המודל הישראלי מכיל מנגנוני פיקוח ובקרה רבים, החל מהטלת קנסות ועד השתלטות שב"ס על בית-הסוהר המופרט ושלילת סמכויות המנהל הפרטי. לרשות המדינה עומדים כלים חוצי-ארגון וחוקתיים, המאפשרים לה לשלול מהזכיין את ההיתר לניהול פרטי באופן מיידי".40
ב-25 באפריל 2009 כתבו חה"כ שלי יחימוביץ' וחה"כ אריה ביבי מכתב לשר האוצר, לשר לביטחון הפנים וליועץ המשפטי לממשלה ובו העלו שוב את חששותיהם מהסתמכות על הפיקוח של המדינה על הזכיין. למכתבם צורף מכתב של מרכז מערכת הביטחון באגף החשכ"ל במשרד האוצר מ-29 ביוני 2008 שבו כתוב כי לאחרונה "התגלעו חילוקי דעות משמעותיים עם הזכיין בעניין פרשנות ההסכם. כמו-כן העלה הזכיין בקשות לשינויים בהסכם שלהן משמעויות כלכליות ומשפטיות ניכרות". נוסף על כך, מהמכתב עולה כי כדי ליישב את חילוקי הדעות עם הזכיין, נשכרה חברת ייעוץ פרטית בעלות כ-330,000 ש"ח.41
מכתבם של חה"כ יחימוביץ' וחה"כ ביבי מעלה מספר תהיות:
1. חילוקי הדעות שהתגלעו מלמדים על כך כי ההסכם שנחתם עם הזכיין אינו מושלם.
2. לא ברור מדוע המדינה שאמורה לפקח על הזכיין תזדקק לשירותיה של חברת ייעוץ פרטית.
3. שירותיה של חברת הייעוץ הפרטית עולים מאות אלפי ש"ח.
4. חילוקי הדעות עם הזכיין לא דווחו לבית-המשפט על-ידי נציגי המדינה במסגרת דיוני בג"ץ 2605/05 חטיבת זכויות האדם, המכללה האקדמית למשפטים ואח' נ' שר האוצר והשר לביטחון הפנים.
ב-20 במאי שלח גונדר אבי וקנין, ראש אגף מטה בשב"ס ויושב-ראש המינהלת, מכתב לחברי הכנסת ובו ציין כי הזכיין רשאי להעלות בקשות לשינויים, כאשר אישורם נתון בלעדית לשיקול הדעת של המדינה. בהתאם לכך הזכיין ביקש כמה שינויים בתחומים שונים הקשורים להקמת בית-הסוהר והפעלתו. המינהלת בחנה את הבקשות ואישרה אחדות מהן.
לדברי השב"ס, חברת מאיקה אינה גוף ליישוב מחלוקות בין המדינה לזכיין אלא גורם מייעץ בלבד. החברה מייעצת למדינה בנוגע למכרז מאז שנת 2003 והיא בקיאה בפרטי הפרויקט.42
9.3. שיפוי בגין מס שישלם הזכיין על הפיצויים שישולמו לו אם בג"ץ יאסור על הפעלת בית-סוהר בניהול פרטי
סעיף 170 להסכם שעניינו מס בגין פיצויים קובע כי "במידה והזכיין יחויב בתשלום מס חברות... בגין הפיצויים המשתלמים לו... כתוצאה מביטולו, תשפה המזמינה את הזכיין בגין המסים כאמור אשר שולמו על-ידו בפועל, באופן שיעמיד את הזכיין במצב בו היה אלמלא נדרש לשלם את המסים כאמור..."43
סעיף 170 מעורר מחלוקת. לדברי עו"ד גלעד ברנע מצוות העותרים, סעיף זה קובע שאם הזכיין יקבל פיצויים מהמדינה הוא ייהנה משיפוי מלא בגין המס עליהם – דבר השקול למעשה לפטור ממס על הפיצויים. לדבריו, הפיצויים שישולמו לזכיין כתחליף לאובדן הכנסות ורווח עתידי – חייב במס לפי הכלל בדיני המס "דין הפיצוי כדין הפרצה". כלומר, דיני המס ממסים פיצויים על-בסיס התשובה לשאלה אם הנזק שבגינו משולמים הפיצויים חייב במס אם לאו.
לדברי מר אבי דור, סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר, האפשרות לפטור את הזכיין ממס על הפיצויים אינה מוגדרת בחוזה הזיכיון ואף לא הועלתה לדיון במסגרת הפרויקט עד כה.44 לפי משרד האוצר, סעיף 170 קובע כי הזכיין יהיה זכאי לשיפוי בגין עודף המס שהוא עשוי לשלם על מרכיב הפיצוי בגין "אובדן הרווחים" במקרה של קבלת פיצוי בגין ביטול הפרויקט, לעומת שיעור המס שהיה חל עליו אילו לא בוטל הפרויקט. כלומר, הסעיף נועד לקבוע פיצוי בגין שיעור מס גבוה יותר שיחול על הזכיין, במקרה של ביטול הפרויקט. משמעות הסעיף היא כי הזכיין לא יינזק משיעור מס גבוה יותר, בשל ביטול הפרויקט. לדבריו, סוג שיפוי כזה מקובל גם בהסכמים אחרים בארץ, כגון כביש 431 וכביש 531, והוא פרקטיקה מקובלת בעולם.45
המשמעות של סעיף 170 אינה ברורה לנו.
9.4. בקשת האסיר ידין מכנס להצטרף כעותר בבג"ץ 2605/05
במרס 2007 ביקש האסיר ידין מכנס להצטרף כעותר לבג"ץ 2605/05 חטיבת זכויות האדם, המכללה האקדמית למשפטים ואח' נ' שר האוצר והשר לביטחון הפנים. האסיר מכנס נדון ל-7 שנות מאסר ובעת הגשת הבקשה הוא ריצה שנתיים מהן. לדברי האסיר מכנס: "...כאשר במתקני כליאה עסקינן ראוי ורצוי לשמוע גם את דעתם של "הדיירים" המשתמשים במתקנים אלה. לאור ניסיונו האישי... חפץ המבקש להביא את השקפת עולמו ודעות ששמע מאסירים נוספים על האפשרות של הפרטת מתקן/מתקני כליאה... דברים שרואים מתוך התאים והניסיון שנצבר על-ידי הדיירים במתקני הכליאה ראוי שיובאו בפני בית משפט... שכן הראשונים שייפגעו מהפרטת בתי-הסוהר יהיו הדיירים".
המדינה התנגדה לצירופו של האסיר מכנס כצד לעתירה. לפי המדינה, אין זה ברור מהן הטענות המשפטיות או העובדתיות שהאסיר מכנס מבקש להעלות. לדבריה, האסיר לא הוכיח שצירופו יתרום משמעותית לדיונים, באופן הגובר על הסרבול וההכבדה הכרוכים בצירוף גורם נוסף לעתירה. לפי המדינה, האסיר מכנס יכול להעביר את טענותיו לצוות העותרים והוא יגיש אותן.46 ב-2 במאי 2007, הצטרף הזכיין לעמדת המדינה.
ב-10 במאי 2007 צירף בית המשפט את האסיר מכנס כצד לעתירה.47 יש שיטענו כי לאור הטענה הבסיסית של המדינה שלפיה זכויות האסירים לא ייפגעו, העובדה שהמדינה התנגדה לצירופו של אסיר לעתירה אינה ברורה, ואף תמוהה.
9.5. החיסכון הכלכלי
לפי אתר האינטרנט של אגף התקציבים במשרד האוצר, "סיכוני ההקמה וההפעלה חלים על הזכיין וקיים חיסכון כלכלי מרבי". למעשה, חיסכון כלכלי הוא הבסיס להקמה ולהפעלה פרטיים של בית-הסוהר. מומלץ לשאול אם כל התחשיבים הכלכליים אכן מוכיחים שההפרטה תניב חיסכון. כמו-כן, האם לשב"ס מחקר שנערך לאחרונה המערער על החיסכון שבהקמה ובניהול של בית-סוהר בניהול פרטי.
יצוין כי עד מועד סגירת המסמך, לא התקבלה תשובתו של הזכיין או של עורכי דינו.
מקורות
חקיקה
• בג"ץ 2605/05 חטיבת זכויות האדם, המכללה האקדמית למשפטים ואח' נ' שר האוצר והשר לביטחון הפנים, מסמכים רלוונטיים מאתר בית המשפט העליון.
• ילקוט הפרסומים, 5641, עמ' 2023-2011, 15 במרס 2007.
• הצעת החוק לתיקון פקודת בתי-הסוהר (מס' 26) (בית-סוהר בניהול פרטי), התשס"ד-2003. מדובר בתיקון מס' 28 לפקודת בתי-הסוהר, התשס"ד-2004.
• הצעת חוק 1205/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הקמתו של בית-סוהר בניהול פרטי), התשס"ו-2006 של חה"כ דוד אזולאי וחה"כ שלי יחימוביץ', הונחה על שולחן הכנסת ב-17 ביולי 2006.
• הצעת חוק 1248/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הפרטות), התשס"ו-2006 של חה"כ דב חנין ואחרים, הונחה על שולחן הכנסת ב-17 ביולי 2007.
• הצעת חוק 1705/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הקמתו של בית-סוהר בניהול פרטי), התשס"ז-2006 של חה"כ ר'אלב מג'אדלה, חה"כ מיכאל מלכיאור וחה"כ נאדיה חילו, הונחה על שולחן הכנסת ב-13 בנובמבר 2006.
• הצעת חוק 3735/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הקמתו של בית סוהר בניהול פרטי), התשס"ח-2008 של חה"כ איתן כבל ומשה כחלון, הונחה על שולחן הכנסת ב-2 ביוני 2008.
• הצעת חוק 3763/17 לתיקון פקודת בתי-הסוהר (ביטול הקמתו של בית סוהר בניהול פרטי), התשס"ח-2008 של חה"כ דב חנין ואחרים, הונחה על שולחן הכנסת ב-16 ביוני 2008.
• פרוטוקול מס' 255 מישיבת ועדת הכנסת, 21 ביולי 2008.
מסמכים, מכתבים, אתרי אינטרנט ושיחות טלפון
• אתר האינטרנט של שירות בתי-הסוהר, "בית-סוהר בידיים פרטיות", http://www.ips.gov.il/Shabas/KATAVOT_OLD/MAG_KATAVOT/בית+סוהר+בידיים+פרטיות.htm, תאריך כניסה: 16 ביוני 2009.
• אתר האינטרנט של המשרד לביטחון הפנים, "הפרטת בתי-סוהר", www.mops.gov.il, תאריך כניסה: 27 באפריל 2006.
• ברנע גלעד ועו"ד אפי מיכאלי, מכתב לעו"ד יוכי גנסין מפרקליטות המדינה ועו"ד יובל שלהבת, משרד יגאל ארנון ושות', 6 במאי 2009.
• ברנע גלעד, מבין העותרים בבג"ץ 1605/05, מכתבים ושיחות טלפון, 15 ביוני 2009.
• הסכם זיכיון לתכנון, להקמה, להפעלה ולמימון בית-סוהר ליד באר-שבע, מהדורה מעודכנת לאחר הבהרה מס' 24, משרד האוצר, המשרד לביטחון הפנים ושירות בתי הסוהר, התקבל מעו"ד גלעד ברנע.
• דור אבי, סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר, מכתב, 14 ביולי 2009.
• וקנין אבי, ראש אגף מטה בשב"ס ויושב-ראש המינהלת, מכתבים, 20 ו-21 ביוני 2009.
• יחימוביץ' שלי וחה"כ אריה ביבי, מכתב לשר האוצר, השר לביטחון הפנים והיועץ המשפטי לממשלה, 25 באפריל 2009.
• מעוז, מרכז מערכת הביטחון באגף החשב הכללי במשרד האוצר, 29 ביוני 2008.