חומר רקע

הכנסת המחלקה המשפטית 12.8.09 ‏ מאת: עו"ד נעמה מנחמי, הלשכה המשפטית ישיבת מעקב - חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין 1. רקע - חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, התשס"ו-2005 חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, התשס"ו-2005 התקבל בקריאה שניה ובקריאה שלישית ביום כ' בכסלו התשס"ו (21 בדצמבר 2005). מטרת החוק היא קביעת הסדרים שיבטיחו את ההגנה על הציבור מפני ביצוע עבירות מין חוזרות על ידי עברייני מין. הסדרים אלה משתרעים על פני שני מישורים עיקריים: הראשון: הטלת חובה על ביצוע הערכות מסוכנות לעברייני מין בשלבים השונים של ההליך המשפטי (כאמור בפרק ב' לחוק); השני: העמדת עבריין המין כאשר הוא חוזר לקהילה, בין לאחר ריצוי עונש מאסר בפועל ובין לאחר גזירת דינו ללא עונש מאסר, בפיקוח ובמעקב של יחידות פיקוח אשר מטרתן למנוע מעבריין המין לבצע עבירות מין חוזרות (כאמור בפרק ג' לחוק). עבריין מין מוגדר בחוק כבגיר שהורשע בביצוע עבירת מין.1; מדובר בעבירות המנויות בחוק העונשין (החוק לא כולל, לדוגמא, הטרדה מינית). פרק ב' לחוק – הערכות מסוכנות פרק ב' מסדיר את נושא דרישת הערכות המסוכנות לאורך ההליך המשפטי. הערכת המסוכנות מוגדרת כ- "הערכת הסיכון, לרבות רמת הסיכון, הנשקפים מאדם להישנות ביצוע עבירות מין על ידו, ולפי העניין, גם המלצות לעניין פיקוח ומעקב". מדובר באבחון שנעשה בידי בעל מקצוע שהוכשר במיוחד לאבחן עברייני מין2, הכולל הערכה של הסיכון הנשקף מאדם להישנות ביצוע עבירות מין על ידו וכן המלצות לעניין פיקוח ומעקב. החוק מפרט רשימה של גופים (ובהם בית המשפט וועדת שחרורים) אשר נקבע לגביהם כי הם אינם רשאים להחליט בנוגע לעבריין מין אלא לאחר קבלת הערכת מסוכנות עדכנית לגביו.3 פרק ג' לחוק – פיקוח ומעקב פרק ג' לחוק קובע את התנאים בהם עבריין מין יהיה מצוי בפיקוח ובמעקב, במטרה להגן על הציבור מפני ביצוע עבירת מין נוספת על ידו. הפיקוח מתבצע באמצעות יחידות פיקוח שממליצות בפני בית משפט על תנאי הפיקוח, מנהלות מרשם של עברייני המין שהועמדו תחת פיקוחה, ועוקבות ומפקחות אחר העבריינים שהועמדו לפיקוחה. זאת בהתאם לחוק ולתקנות ההגנה על הציבור מפני עברייני מין (יחידת פיקוח), התשס"ז-20064. החוק קובע עוד כי בית המשפט יקיים דיון בשאלת העמדת עבריין מין תחת פיקוח ומעקב בשני מקרים: (א) לבקשת נציג היועץ המשפטי לממשלה; (ב) בכל מקרה שבו מדובר בעבריין מין שפגע בקטינים. יוער, כי על פי הקבוע בחוק, בית המשפט יורה על פיקוח ומעקב רק לאחר שקיבל הערכת מסוכנות ואם סבר שרמת הסיכון שעבריין המין יבצע עבירת מין נוספת איננה נמוכה, דהיינו מדובר על רמת סיכון בינונית ומעלה. מקום שבו בית משפט מחליט על העמדת עבריין מין בפיקוח ובמעקב עליו לפרט בצו את האיסורים והמגבלות המוטלות על העבריין, והכל – במטרה למנוע ביצוע עבירות מין נוספות.5 החוק קובע סייגים בקשר לאפשרות הטלתן של המגבלות (שלא בתקופת המאסר). כך למשל, בית המשפט יכול להטיל מגבלות על עבריין המין רק אם סבר שקיים קשר בין אותה מגבלה ובין הסיכון הנשקף מעבריין המין לביצוע עבירת מין נוספת. בנוסף בית המשפט לא יורה על מגבלה מסוימת אם אפשר להשיג את מטרת הפיקוח באמצעות תנאי אחר שפגיעתו בעבריין המין פחותה. גם קצין הפיקוח מוגבל לשימוש בסמכויות שמוענקות לו בידי בית המשפט, רק ככל שהן דרושות לו כדי למלא אחרי תנאי הפיקוח, ותוך הגנה מרבית על פרטיותו של עבריין המין. החוק קובע גם מגבלות זמן – ראשית, נקבע כי תקופת הפיקוח המרבית שניתן להטיל במסגרת צו פיקוח היא של 5 שנים. אם נציג היועץ המשפטי לממשלה מבקש להטיל על עבריין המין צו פיקוח חדש (מעבר ל-5 שנים) עליו לשכנע את בית המשפט כי קיים סיכון גבוה (לא רק סיכון שאינו נמוך), שעבריין המין יחזור לבצע עבירת מין נוספת. תקופת הפיקוח המקסימאלית מוגבלת אף היא ברף עליון של עד 20 שנה או ב"תקופת המחיקה", כהגדרתה בסעיף 16 לחוק המרשם הפלילי. מובהר, כי אם עבריין המין עובר על תנאי הפיקוח או עובר עבירה אחרת ונידון בגינה למאסר, מתחילה תקופת הפיקוח מיום השחרור ממאסר או מיום הפרת צו הפיקוח. הפרק שלא הושלם – שיקום עברייני מין במקור, אמור היה החוק להסדיר נושא חשוב נוסף – שיקומו של עבריין המין (הן במהלך מאסרו והן לאחר חזרתו לקהילה) אולם, במהלך דיוני ועדת החוקה בשלהי הכנסת ה- 16, הסתבר כי נושא זה מורכב מאוד, ולהכנתו לקריאה השניה ולקריאה השלישית נדרשים דיונים מרובים נוספים. נושא זה חִייב ליבון מעמיק של סוגיות שונות ובהן הסכמת עבריין המין לקבל שיקום, חיוב בשיקום בזמן המאסר, הקמתם של מרכזי שיקום בקהילה ואופי השיקום. משכך, ולאור סיום כהונתה של הכנסת ה- 16 וקיומן של הבחירות לכנסת ה- 17, הוחלט על פיצול פרק השיקום מהחוק. לכן, החוק שאושר כולל את הפרקים בדבר הערכות מסוכנות (פרק ב') ופיקוח ומעקב (פרק ג') בלבד. יצוין, כי בכנסת ה-17 הגיש חבר הכנסת מיכאל איתן הצעת חוק פרטית המבקשת להסדיר את נושא השיקום וכן כי פרק השיקום לא ירד לחלוטין מסדר היום במשרד המשפטים (כהצעה ממשלתית) אלא שגם בכנסת ה-17 לא נחקק חלק זה. נכון להיות, הצעת החוק הממשלתית מוכנה והיא ככל הנראה "תקועה" מטעמי תקציב. 2. תחילת חוק הגנה על הציבור חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין נכנס לתוקף באוקטובר 2006 (כ- 9 חודשים לאחר אישורו בכנסת). בחוק נקבע כי הוראותיו יחולו בהדרגה, במועדים שייקבעו בצווים שיוציא השר לביטחון הפנים לאחר התייעצות עם שר הרווחה ושר המשפטים ובכפוף לתנאים הבאים, המשקפים החלה הדרגתית, בהתחשב, בין היתר, בהערכה של רמת הסכנה הנשקפת מהעבריינים כקבוצה: (1) ביום התחילה יחולו הוראות החוק על עבריין מין שנדון למאסר בפועל, ריצה את תקופת המאסר שהוטל עליו, ולא שוחרר על תנאי; (2) עד יום 1 באוקטובר 2007 יחולו הוראות החוק על עבריין מין שהורשע בביצוע עבירת מין שנפגע העבירה בה היה קטין; (3) עד יום 1 באוקטובר 2008 יחולו הוראות החוק על כל עבריין מין שנידון למאסר בפועל אף אם לא סיים לרצות את מלוא תקופת המאסר שהוטלה עליו; (4) עד יום 2 באוקטובר 2011 יחולו הוראות החוק על כלל עברייני המין. החוק קובע (סעיף 25), כי השר לביטחון פנים ושר המשפטים ידווחו מדי שנה, משך 10 שנים, לועדת החוקה חוק ומשפט על אופן יישום החוק: השר לביטחון פנים: (1) מספר עברייני המין שהוצא לגביהם צו פיקוח כאמור בסעיף 12, ותקופת הפיקוח שנקבעה לגביהם; (2) סוגי תנאי הפיקוח והמעקב שנקבעו בצווי הפיקוח כאמור בסעיף 13; (3) מספר עברייני המין שהוצא לגביהם צו פיקוח והורשעו בביצוע עבירת מין נוספת, בין במהלך תקופת הפיקוח ובין לאחריה. שר המשפטים: (1) מספר האנשים שהורשעו בביצוע עבירות מין; (2) מספר עברייני המין שבית המשפט מינה להם סניגור לפי סעיף 6(ד)(1) או לפי סעיף 24. 3. יישום החוק כיום מבוצעות הערכות המסוכנות של עברייני מין שנמצאים במאסר, על ידי משרד הבריאות, באמצעות מב"ן (מחלקת בריאות הנפש), בעוד משרד הרווחה אחראי לביצוען של הערכות המסוכנות של עברייני המין שאינם במאסר ומבצען על ידי עובדי משרד הרווחה ומעריכי מסוכנות פרטיים במרכז להערכת מסוכנות שבבאר יעקב. מדיווח משרד הבריאות לקראת הדיון, עולה כי קיימת מצוקת כוח אדם בקרב עובדי מב"ן וכי הדבר מביא לקשיים רבים ועלול לפגוע ביישום החוק. בנוסף קיים חשש שמצוקה זו מביאה להזנחה של תפקידים אחרים עליהם אחראית מב"ן. בנוסף נטען כי מב"ן מתקשה לקבל חומרים רלוונטיים לבדיקות. לדברי ראש יחידת הפיקוח על עברייני המין, סג"ד רונית זר,6 יחידת הפיקוח עובדת ומשפיעה בשטח והצליחה לאתר עבריינים בשלבים שלפני ביצוע עבירות נוספות וכן שהמעקבים אפשרו לגלות על העבריינים, דברים שלא היו ידועים עד כה. בדיווח לקראת הדיון נמסר כי כיום מפוקחים על ידי היחידה 358 עבריינים, על ידי 14 קציני פיקוח. עוד נמסר כי ידוע על שלושה עברייני מין שביצעו עבירות מין במהלך תקופת הפיקוח. במהלך השנים הועלו שאלות או טענות על ידי מספר גופים לא ממשלתיים, מקצתן בנוגע להוראות החוק ומרביתן על אופן יישומו, להלן השאלות והטענות בקיצור: • ארגוני נפגעים העלו את השאלה האם מוסמכת הפרקליטות שלא לבקש צו פיקוח מקום בו הערכת המסוכנות בינונית או גבוהה. כיום אין מגבלה. ההחלטה שלא לבקש צו פיקוח היא של פרקליט מחוז. • נטען על ידי מספר ארגוני נפגעים כי מרשם עברייני המין צריך לכלול את פרטיהם של כל עברייני המין שהורשעו ולא רק של מי שהוטל עליו צו פיקוח. נכון להיום הפרשנות של משרד המשפטים היא כי המרשם צריך לכלול רק את מי שהוטל עליו צו, זאת, בין היתר, משום שאחרת לא תהיה "מחיקה" ממרשם העבריינים וזאת מאחר שאין מנגנון מחיקה. • נטען כי יש לקבוע לגבי עברייני מין שפגעו בקטינים, כי יתקיים פיקוח גם אם הערכת המסוכנות לגביהם אינה גבוהה או בינונית ובלבד שאין קביעה כי לא נשקפת מהם כלל סכנה. • נטען על ידי הסניגוריה הציבורית כי הערכות המסוכנות בארץ מבוססות בעיקר על ראיון קליני, הנחשב בספרות המקצועית לכלי אבחון מיושן, הנתון להטיות אישיות, ולא על הערכה אקטוארית הנחשבת מהימנה יותר. ועדת החוקה קיימה בנושא זה ישיבה שלמה, ולא מצאה קושי משמעותי בכלים שנוהגים היום בהתחשב במגבלות השונות, אך חברי הכנסת סברו שיש לקיים מחקרים מלווים לחוק וליישומו). • נטען על ידי הסניגוריה הציבורית כי הערכות המסוכנות נערכות בתנאים לא ראויים לעריכת המפגש –הראיון נערך בחפזון, בלי הקפדה מספקת על פרטיות האסיר, בין היתר על ידי שימוש בסוהרים לצורך תרגום. (נמסר על ידי מב"ן כי אכן התנאים אינם מייטביים). • הוצע על ידי הסניגוריה הציבורית כי הערכת מסוכנות של אסיר לקראת שחרורו, על ידי גוף אחר, שאינו קשור למב"ן (מב"ן הסכימו כי הדבר ראוי). • נטען על ידי הסניגוריה הציבורית כי חיובם של מעריכי מסוכנות בהתחייבות שלא לתת חוות דעת נוגדות להערכות מסוכנות מטעם אנשי מב"ן או משרד הרווחה, נעשה ממניעים זרים ופוגע ביכולתה של הסניגוריה להגן על לקוחותיה. נושא זה נידון בועדת החוקה ולא נמצא כי מדובר בקושי משמעותי, במסגרת הנסיבות, שכן קיימת הגדרה של כשירות למעריכי מסוכנות (כמו פסיכיאטרים) וניתן להשתמש באנשים עם כשירות מספיקה. בדיווח של משרד הרווחה והשירותים החברתיים לקראת הדיון הקרוב, הוצע לצמצם את האיסור הגורף. • נטען על ידי הסניגוריה כי יחידות הפיקוח חורגות מסמכותן בפרט בביצוע מעקבים סמויים. גם נושא זה נידון בוועדה, אך לא התקבלה עמדה ברורה בנושא. • לאחרונה הביעה המועצה הלאומית לשלום הילד במכתב לסג"ד זר חשש כי אין ביחידת הפיקוח מספיק תקנים על מנת לדאוג לפיקוח מספיק של עברייני מין7. סג"ד זר ציינה במכתב תשובה כי ליחידה אין יכולות בלתי מוגבלות, עם זאת נטען כי יכולות הפיקוח תשתפר עם יישום חלק השיקום בחוק. עד לסיום כהונתה של הכנסת ה-17 התקיימו בנושא יישום החוק חמש ישיבות של ועדת חוקה חוק ומשפט.8 רצף הישיבות נבע מקשיים שונים שעלו באופן יישום החוק. סיכום הישיבה מצ"ב בנפרד.