חומר רקע
י"ב כסלו, תש"ע
29 נובמבר, 2009
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי
צו איסור הלבנת הון (שינוי התוספת הראשונה לחוק), התש"ע-2009
הלבנת הון ומימון טרור – רקע
הלבנת הון הינה תופעה, שבה באמצעות שימוש בפעולה או סדרת פעולות, הנחזות להיות לגיטימיות לכשעצמן, רכוש שהושג כתוצאה מפעילות בלתי חוקיות1 – כגון: עסקאות סמים, זנות, הימורים וכדומה – עובר הטמעה בתוך רכוש חוקי ומאבד את התווית הפלילית שלו, באופן המאפשר לעבריין להחזיק בו וליהנות ממנו. הלבנת ההון נעשית בדרכים שונות ומגוונת, תוך שימוש במוסדות ואמצעים פיננסיים לגיטימיים – כגון: רכישת ניירות ערך, מקרקעין, הסבת פוליסות ביטוח, הקמת חברות קש ועוד– לשם טשטוש מקורו של ההון, מיקומו וזהות בעליו, דבר המוביל להחדרתו של ההון ה"שחור" למערכת הפיננסית הלגיטימית ("הלבנת ההון").
להלבנת ההון ישנה משמעותיות כלכליות פוגעות ומזיקות במספר מישורים, בין היתר: היא מהווה תמריץ לגורמים העבריינים, שכן הצלחה בהלבנת הון משמעותה היא ש"הפשע משתלם"; היא מספקת לעבריין תשתית כלכלית יציבה, המאפשרת לו לבצע עבירות פליליות נוספות; וכן מאחר שמקור הכספים אינו חוקי, לא משולם בגינם מיסים, ולפיכך מדובר בעסקאות שהציבור נושא בהן בעקיפין.
לנוכח ההשלכות הכלכליות המשמעותיות שיש להלבנת ההון, התגבשה בשנים האחרונות התפיסה, לפיה בנוסף למלחמה בעבריינים מבצעי העבירות, יש להפנות משאבים למלחמה ישירה גם בתופעה של הלבנת ההון המצטבר כתוצאה מאותן העבירות.
מימון טרור הוא תהליך המהווה תמונת ראי של הלבנת ההון. בעוד שמטרתה של הלבנת ההון היא לקיחת הון "שחור" שמקורו בפשיעה, והחדרתו למערכת הפיננסית הלגיטימית; מטרתו של מימון הטרור היא הפוכה – לקיחת הון שמקורו לגיטימי, והפיכתו להון "שחור" שמטרתו מימון פעולות טרור. המחוקק הישראלי – כמו מחוקקים בעולם כולו – בחר לכרוך יחד הלבנת הון ומימון טרור, שכן לרוב, פועלים מממני הטרור בישראל ובעולם באותם האמצעים והדרכים שמלביני ההון השחור פועלים בהם.
חוק איסור הלבנת הון
בשנת 2000, נחקק חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן – "החוק"), המבוסס – בעיקרו – על ההמלצות שפרסם ארגון ה-FATF. פעילותו של החוק הינה בשלושה מישורים:
המישור הראשון – ענישה: החוק קובע עבירות פליליות עצמאיות של הלבנת הון, וקובע להן עונש בנוסף לעונש בגין העבירה ממנה הופקו רווחי הפשיעה. העבירות העיקריות הן: (1) איסור עשיית פעולה ברכוש אסור במטרה להסוות את מקורו הפלילי (ס' 3(א)); (2) איסור עשיית פעולה ברכוש במטרה להימנע מדיווח (ס' 3(ב)); (3) איסור עשיית פעולה ברכוש אסור (ס' 4).
המישור השני – מניעה: החוק מטיל על הסקטור הפיננסי – תאגידים בנקאיים, חברי בורסה, מנהלי תיקים, מבטחים ועוד – תפקיד אקטיבי באכיפת החוק, באמצעות הטלת חובות הנוגעות להליך הזיהוי והאימות של לקוחותיהם, שמירת מסמכים וחובות דיווח לרשות לאיסור הלבנת הון. הדיווחים אותם חייבים הגופים הפיננסים להעביר לרשות, נחלקים לשני סוגים: (א) פעולות רגילות – המוגדרות לפי סוג הפעולה וסכומה, ללא שיקול דעת מצד הגוף המדווח; (ב) פעולות בלתי רגילות – הנוגעות לפעולות כספיות, בהתאם לשיקול דעתו של הגוף המדווח ובהתבסס על היכרותו עם הלקוח ודפוסי התנהגותו.
המישור השלישי – חילוט: החוק קובע מערך שלם של הוראות המאפשרת לבתי המשפט להורות על חילוט רכושו של העבריין בנוסף על כל עונש אחר המוטל עליו, וזאת במטרה להוציא מהעבריין את "פירות" פעילותו העבריינית.
עבירות מקור
כאמור, הלבנת ההון היא הניסיון לטשטש את עקבותיו של רכוש שהושג כתוצאה מפעילות בלתי חוקיות, אולם לא מדובר על כל פעילות בלתי חוקית שבמסגרתה הושג רכוש, אלא רק בפעילות בלתי חוקית שיש בה ביצוע של אחת מהעבירות המנויות ברשימת העבירות המנויות בתוספת הראשונה לחוק. עבירות אלו מכונות "עבירות המקור".
רשימת עבירות המקור שבתוספת הראשונה לחוק כוללת בתוכה סוגים שונים של עבירות, שכולם נוגעות בתחומים של פשיעה חמורה – סמים, זנות, הימורים – ופעילות טרור.
התיקון המוצע
התיקון המוצע מבקש להוסיף מספר "עבירות מקור" לתוספת הראשונה. המשמעות של הוספה זו היא שמעתה, כל ההסדרים שבחוק יחולו גם על רכוש ורווחים שיושגו בעקבות הפעילות העבריינית של אותן העבירות.
מוצע להוסיף לתוספת הראשונה את העבירות הבאות:
עבירה של "שוד ים" (ס' 169 לחוק העונשין)
...
(2) עבירות של סחר בלתי חוקי בנשק, לפי סעיף 144 לחוק העונשין;
(2א) עבירה של שוד ים לפי סעיף 169 לחוק העונשין;
(3) עבירות הקשורות למעשי זנות לפי סעיפים 199, 201, 202, 203, 203ב, 204 ו- 205 לחוק העונשין;
על פי הנטען בדברי ההסבר, לאחר עשרות שנים בהן נראה כי מדובר בעבירה שאין לה עוד שימוש, מסתמנת בשנים האחרונות עליה במקרי השוד הימי בעולם. הוספת עבירה זו לרשימת עבירות המקור נדרשת, כך נטען, על מנת לאפשר שיתוף פעולה בינלאומי במאבק בפשיעה בתחום זה. בדברי ההסבר נטען, כי גם לגבי מקרים של שוד ים שאינם, לכשעצמם, קשורים למדינת ישראל, ישנה חשיבות להוספת העבירה לתוספת, שכן הון מולבן שמקורו בעבירות שוד ים שהתרחשו בעולם, יכול שיתגלגל לשטחי מדינת ישראל.
עבירה של קבלת כספי תיווך מעובד זר (ס' 80(ב) ו-(ג) לחוק שירות התעסוקה)
(18ב) עבירה לפי סעיף 80(ב) לענין עובד זר או לפי סעיף 80(ג) לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959; פסקה זו תעמוד בתוקפה תקופה של שלוש שנים, שתחילתה ביום תחילתו של חוק שירות התעסוקה (תיקון מס' 14), התשס"ד-2004; שר התעשיה המסחר והתעסוקה, באישור ועדת העבודה הרווחה והבריאות של הכנסת, רשאי בצו להאריך את תוקפה של פסקה זו לתקופה נוספת שלא תעלה על שנתיים.
כיום, כולל פרט (18ב) לתוספת הראשונה עבירות לפי סעיפים 80(ב) (לעניין עובד זר) ו-80(ג) לחוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 (להלן – "חוק שירות התעסוקה"), שעניינן איסור קבלת כספים שלא כדין מעובדים זרים. מדובר בעבירות הבאות:
• ס' 80(ב) לחוק שירות התעסוקה – סעיף זה קובע, כי לשכה פרטית2 שגבתה או שקיבלה ממבקש עבודה תשלום כלשהו, בניגוד להוראות ס' 69ג3, דינה – קנס כאמור בס' 61(א)(4) לחוק העונשין (202,000 ₪); ואם היה מבקש העבודה עובד זר, דינה – מאסר שישה חודשים או קנס כאמור.
• ס' 80(ג) לחוק שירות התעסוקה – סעיף זה קובע כי אדם שאינה לשכה פרטית שגבה או שקיבל מעובד זר תשלום כלשהו בקשר לתיווך עבודה, בניגוד להוראות ס' 69ד4 לאותו חוק, דינו – מאסר שישה חודשים או קנס כאמור בס' 61(א)(4) לחוק העונשין.
הוראה זו נחקקה, בשנת 2006, כהוראת שעה למשך שלוש שנים, ולא מכבר הוארך תוקפה לשנתיים נוספות. בדברי ההסבר נאמר, כי מדובר בעבירה הנלוות פעמים רבות לעבירות של עבדות, סחר בבני אדם ועבודת כפיה. בשל טיב המעשה, המעורבות של גורמים עבריינים והיקף הכספים הגבוה המתגלגל בעבירה זו, מוצע להוסיפה באופן קבוע כעבירת מקור.
עוד נטען, כי מדובר בעובדים התלויים במתווכים כמספקי עבודה ולכן מהווה התופעה מקרה קונקרטי של עושק המהווה כבר כיום עבירת מקור.
עבירות בתחום הגנה על הסביבה
(18ג) עבירה של ביצוע עבודה או שימוש במקרקעין בלא היתר או בסטיה מהיתר לפי סעיף 204 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 או עבירה לפי סעיף 14 לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 והכל בקשר לאתר לסילוק פסולת, לתחנת מעבר לפסולת, לאיסוף והובלה של פסולת, ולעיבוד, ניצול ומחזור של פסולת או בקשר לתחנת דלק וגז, לתדלוק דלק וגז, למכירת דלק וגז, למסופי דלק, למילוי מכליות גז ולחלוקת גז; וכן עבירה לפי סעיף 111 לפקודת המכרות בקשר לכריית חול;
בדברי ההסבר נטען, כי בביצוע עבירות חמוורות בתחום הפגיעה בסביבה ניתן לזהות שני יסודות המצדיקים את הוספתן כעבירות מקור. האחד – הפגיעה הנגרמת לסביבה אשר המודעות לצורך בהגנה עליה הולך וגובר בשנים האחרונות; השני – השתתפותם של ארגוני הפשיעה, וקבוצות עבריינות חמורה אחרות בביצוע עבירות אלה, והרווחים הכספיים הנובעים מהן.
העבירות המוצעות – עבירות הקשורות לכריית חולות שלא כדין, סילוק פסולת שלא כדין וניהול תחנות דלק ותחנות גז פיראטיות – מהוות, על פי המידע שהובא למשרד המשפטים על ידי המשטרה והמשרד לאיכות הסביבה, מוקד של עבריינות חמורה, ומהווה מקור לרווחים גדולים. הוספת עבירות אלו לתוספת הראשונה, כך נטען, תעניק כלי חשוב נוסף למאבק בפשיעה החמורה.
יתר על כן, בסטנדרטים הבינלאומיים שקבע ארגון ה-FATF, הורחב היקף עבירות המקור לעבירת הלבנת ההון, תוך הכרה כי ישנו מכלול של עבירות של פשעים חמורים שניתן להפיק מהן רווח. המלצת הארגון הנ"ל היא כי יש לראות גם עבירות של איכות הסביבה כעבירות מקור לעניין איסור הלבנת הון, והעדרן של עבירות אלו כעבירות מקור בישראל, צוין גם בביקורת של ארגון ה-Moneyval.
מדובר בעבירות הבאות:
• ס' 204 לחוק התכנון והבנייה – ס' 204(א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן – "חוק התכנון והבניה"), קובע כי המבצע עבודה או משתמש במקרקעין בלא היתר, כשביצוע העבודה או השימוש טעונים היתר לפי החוק, דינו – קנס ומאסר שנתיים. ס' 204(ב) קובע, כי המבצע עבודה או משתמש במקרקעין בסטיה מהיתר או מתכנית, דינו – מאסר שנה אחת.
על פי המוצע, אדם המבצע עבודה או שימוש במקרקעין בלא היתר או בסטיה מהיתר, לפי ס' 204 האמור, ייחשב כמי שעבר "עבירת מקור" לעניין חוק איסור הלבנת הון.
מוצע לברר: האם הכוונה היתה שמה שנאמר בהמשך הסעיף "והכל בקשר לאתר לסילוק פסולת וכו'", יחול גם לעניין עבירה לפי ס' 204 לחוק התכנון והבניה, או שהכוונה היתה שמשפט זה יחול רק לגבי עבירה לפי ס' 14 לחוק רישוי עסקים? אם האפשרות השניה היא הנכונה, כי אז הניסוח המוצע של העבירה נראה רחב מידי, שכן, לפי ניסוח זה יוצא שכל מי שסוטה מהיתר בניה שניתן לו ייחשב כמי שעבר עבירת מקור, ללא כל הבחנה באיזה הקשר נעברה העבירה, וגם אדם פשוט שסגר מרפסת וחרג במשהו מהיתר הבניה שניתן לו, ייחשב כמי שעבר "עבירת מקור" לעניין חוק איסור הלבנת הון.
• ס' 14 לחוק רישוי עסקים – ס' 14(א) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968 (להלן – "חוק רישוי עסקים"), קובע כי אדם שעסק ללא רישיון או היתר זמני בעסק טעון רישיון, או שלא קיים תנאי מתנאי הרישיון או ההיתר הזמני, או שלא קיים הוראת תקנה לפי סעיפים 9 עד 11ב5, דינו – מאסר שמונה עשר חודשים, ואם לא קיים תנאי כאמור בס' 2ו(א) ו-(ג)6, דינו – הקנס הקבוע בס' 61(א)(1) לחוק העונשין (12,900 ₪). עוד קובע הסעיף כי אם אדם עסק או לא קיים כאמור אחרי שקיבל התראה מאת הממונה על המחוז, רופא מחוזי, מי שהשר לאיכות הסביבה הסמיכו לכך, מפקד משטרת המחוז או ראש הרשות המקומית, דינו – קנס נוסף כאמור בס' 61(ג) לחוק העונשין (1,300 ₪), לכל יום שבו נמשכה העבירה אחרי מתן ההתראה.
על פי המוצע, אדם העוסק ללא רישיון או היתר זמני לפי ס' 14 האמור, בקשר לאתר לסילוק פסולת, לתחנת מעבר לפסולת, לאיסוף והובלה של פסולת, ולעיבוד, ניצול ומחזור של פסולת או בקשר לתחנת דלק וגז, לתדלוק דלק וגז, למכירת דלק וגז, למסופי דלק, למילוי מכליות גז ולחלוקת גז – ייחשב כמי שעבר "עבירת מקור" לעניין חוק איסור הלבנת הון.
• ס' 111 לפקודת המכרות – ס' 111(א) לפקודת המכרות קובע כי החוצב או הכורה חומר חציבה בלי רישיון לפי אותה פקודה, מקום שנדרש רישיון כאמור, או שלא על פיו, או העושה פעולה בניגוד להוראת ס' 109א7, דינו – מאסר חמש שנים או קנס פי ארבע מהקנס האמור בס' 61(א)(4) לחוק העונשין (דהיינו: קנס של 808,000 ₪)8. כמו כן, נקבע כי אדם שעבר עבירה כאמור, שכתוצאה ממנה השיג טובת הנאה או רווח, רשאי בית המשפט להטיל עליו קנס בשיעור טובת ההנאה או הרווח שהשיג, נוסף על כל עונש אחר.
על פי המוצע, אדם החוצב או כורה חומר חציבה בלי רישיון או שלא לפי הרישיון בנוגע לכריית חול, ייחשב כמי שעבר "עבירת מקור" לעניין חוק איסור הלבנת הון.