חומר רקע
29 מאי 2026
29 מאי 2026
אל: חברי וועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי
מסמך הכנה: הצ"ח העונשין (תיקון – סייג לאחריות פלילית של עובד ציבור), התשס"ט—2009
מס' פ/868/18, של ח"כ אריה אלדד, לדיון הקבוע ביום 26.10.09
"הגנה על עובד ציבור
34כ1.
לא יישא עובד ציבור, האחראי לפיקוח או המבצע תפקיד פיקוח על פי דין, באחריות פלילית בעבירת רשלנות, בשל מעשה שעשה במילוי תפקידו או למען מילוי תפקידו."
עיקרי ההצעה:
לפי הצעת החוק, עובד ציבור העובד בתפקיד פיקוח, יהיה פטור מאחריות פלילית בעבירת רשלנות, אם עשה מעשה רשלני במילוי, או למען מילוי, תפקידו. על פי דברי ההסבר, הצעת החוק מיועדת לעודד את עבודת הפיקוח של עובדי הציבור, ולהבטיח כי החלטותיהם המקצועיות יהיו מאוזנות וראויות.
במצב המשפטי הנוכחי, עובד ציבור האחראי לפיקוח ישא באחריות פלילית ככל אדם אחר, ובכלל זה בגין עבירת רשלנות במסגרת עבודתו.
נסקור, ראשית, את משמעות עבירות הרשלנות כיום, ושנית, נדגיש את מעמדם המיוחד של עובדי ציבור בדין בכלל, ובדין הפלילי בפרט. על רקע זה, נפרט מספר סוגיות עקרוניות בהצעת החוק שדורשות ליבון בעת הדיון בהצעת החוק.
I. עבירת רשלנות: ההגדרה
21 רשלנות [תיקון: תשנ"ד]
(א) רשלנות - אי מודעות לטיב המעשה, לקיום הנסיבות או לאפשרות הגרימה לתוצאות המעשה, הנמנים עם פרטי העבירה, כשאדם מן היישוב יכול היה, בנסיבות הענין, להיות מודע לאותו פרט, ובלבד –
(1) שלענין הפרטים הנותרים היתה לפחות רשלנות כאמור;
(2) שאפשרות גרימת התוצאות לא היתה בגדר הסיכון הסביר.
(ב) רשלנות יכול שתיקבע כיסוד נפשי מספיק רק לעבירה שאיננה מסוג פשע.
סעיף זה, סעיף 21 לחוק העונשין, מגדיר את הרשלנות בדין הפלילי. הסעיף חוקק במסגרת תיקון מס' 39 לחוק העונשין (בשנת 1995), והסדיר את מבנה עבירות הרשלנות: רשלנות הוגדרה כיסוד נפשי של עבירה. במילים אחרות: בכל עבירה, היסוד העובדתי נשאר כפי שהוא, ובעבירות מסוימות, המנויות מפורשות בחוק, אפשר להרשיע את הנאשם בעבירת הרשלנות כשיש יסוד נפשי של רשלנות כפי שהוגדר בסעיף 21.
ומהו יסוד הנפשי של רשלנות? החוק מפרט: חוסר מודעות לפרט מפרטי העבירה, במקום שאדם מן היישוב יכול היה (בנסיבות העניין) להיות מודע לו. חוסר מודעות זה מכונה גם "מודעות בכוח", אשר נבחנת על ידי ה"צפיות הסבירה". כפי שכתבה השופטת דורנר בע"פ 7832/00 (יעקובוב נ' מדינה ישראל), בהתייחס לעבירה של גרימת מוות ברשלנות:
"הצפייה הסבירה, שהיא בסיס לקביעת סטנדרד ההתנהגות, אינה מנותקת מיכולת הצפייה של העושה. הנחה משפטית היא כי לעושה יכולת של אדם מן היישוב, ובגדרה יכול הוא לחזות את הסיכון לחיי אדם שגורמת התנהגותו ולהיות מודע לצורך להימנע מן ההתנהגות או לנקוט צעדים סבירים למניעת התממשות הסיכון."
וכך הסביר פרופ' פלר את מבחן מודעות בכוח: (פלר עמ' 622)
"המודעות בכוח עשויה להימדד לפי מבחן "הצפיות הסבירה" הנותנת ביטוי לרמת כוח המודעות שמניחים כי הדגם, הקרוי "האדם הסביר"... מחונן בו, ואשר דגם זה, כאדם הדואג לכיבוד ציוויי דיני העונשין, היה יכול להפעיל כדי לעמוד בנסיבות העניין על טיב התנהגותו, קיום נסיבותיה ותוצאותיה האפשריות, לאור ציוויים אלה..."
אם לאדם מן היישוב לא הייתה יכולת לצפות מראש, בצפיות הסבירה, את הסיכון הטמון בהתנהגותו, אין עילה להאשים אותו ברשלנות.
היסוד הנפשי המתואר יכול להתקיים בעבירות תוצאתיות וגם בעבירות התנהגותיות (וראו סעיפים מצורפים). כמו כן, עבירת רשלנות, ככל העבירות, יכולה להתבצע על דרך המחדל. במקרה כזה, יש לזכור כי על פי סעיף 18(ג) לחוק העונשין, לא תהה אפשרות להרשיע נאשם ברשלנות ללא חובת זהירות, דהיינו ללא "חובה לפי כל דין או חוזה" לעשייה. רק בהתקיים חובה על פי דין, יש לבדוק מה אדם סביר, בהתאם ליכולתו, היה חייב לצפות מראש.
II. עבירת רשלנות: ההיגיון מאחורי העבירה
"Non scire quod scire debemus et possumus, culpa est"
"חוסר מודעת למה שחייבים ויכולים להיות מודעים, הרי זה רשלנות"
כעיקרון, עבירות הרשלנות נחשבות כחריג מסוים לכלל של "אין עבירה בלא אשמה," העומד בבסיס מערכת המשפט המודרני (חריג שני לכלל זה הינו אחריות קפידה). מבחינה זאת, לענישה על עבירת רשלנות יש היבט גמולי כלפי העבר וכן – ובעיקר – היבט הרתעתי וחינוכי:
"הרשלנות היא פועל יוצא של שליטה חברתית משפטית המכוונת לסטנדרטיזציה של ההכרה בציבור, כלומר בהתאם לרשלנות, נדרש כל פרט בחברה לקיום סטנדרטים נפשיים אחידים של הכרה במצבים העובדתיים הרלוונטיים הכרוכים בנטילת סיכונים בלתי-סבירים..." (גבריאל הלוי, תורת דיני העונשין, כרך ב', עמ' 288)
עבירות הרשלנות מיועדות להציב סטנדרטים של התנהגות בעבירות אשר לגביהן המחוקק החליט כי יש צורך והצדקה לעשות כן.
עם זאת, עבירות הרשלנות הן בגדר חריג, ולפיכך קבע המחוקק כי עבירת רשלנות קיימת רק אם נכתב במפורש כי אפשר להרשיע בעבירה מסוימת בגין יסוד נפשי של רשלנות. ככל שלא נקבע כך במפורש, אין אפשרות להרשיע ברשלנות. עוד יודגש כי סעיף 21 קובע כי עבירת רשלנות יכולה להיקבע כיסוד נפשי רק לעבירה שאינה מסוג פשע. ולכן קובע סעיף 90ב לחוק העונשין כי העונש המקסימאלי של עבירת הרשלנות הוא שלוש שנות מאסר.1
כיום, יש מספר מצומצם של עבירות רשלנות, וכפי שתיאר השופט ג'ובראן (רע"פ 1007/05, מ"י נ' דוד בוחבוט), "עבירות הרשלנות הוגבלו לעבירות שמחד אינן מסוג פשע ומאידך הן עבירות הפוגעות באינטרס חברתי מוגן בעל חשיבות ראשונה במעלה כגון שלמות החיים." עבירות רשלנות כוללות, למשל, גרימת מוות, סכנה לחיי אדם, השארת ילד ללא השגחה, גרימת שריפה, מסירת ידיעה לאויב, וכו'.
לסיכומו של עניין, סעיף הרשלנות כפי שהוא קיים היום, מאזן בין הצורך בהשרשת נורמות התנהגותיות מצד האחד, והרצון לצמצם את הפגיעה בעיקרון האשם מצד השני. כדי לצמצם פגיעה זו, המחוקק הגדיר את יסוד הנפשי של רשלנות באופן מצומצם, הכולל בתוכו מודעות בכוח וכן את מושג הסבירות, וכן הגביל את תחולת הרשלנות לעבירות מסויימות. ברי שיישום העבירה תלויה בחובות המוטלות על מי שהפר אותן לכאורה וכאן יש גמישות. הכל תלוי בטיב התפקיד (ור' להלן).
קיימת כתיבה ועמדות שונות לגבי הצידוק של עבירת הרשלנות בכלל, ואופן הסדרתה, בפרט (סובייקטיביזציה של היסוד הנפשי; יצירת סטנדרט אובייקטיבי כגון סטיה ניכרת מרמה סבירה)2 אך באופן החורג מגדר ההצעה דנן. סוגיות אלו נדונו גם כשתוקנה העבירה בעת הדיונים בחלק הכללי של חוק העונשין בשנות ה-90.
הצעת תיקון החוק בעניין סייג לאחריות פלילית של עובד ציבור מציעה לשנות את האיזון שהוסבר לעיל, ולהגן על עובדי ציבור בלבד. הנוסח המוצע עלול לפגוע בתכלית של עבירות הרשלנות – השרשת נורמות התנהגותיות וערכים של החברה. בכל מקרה, לא ברור הרציונל של הגנה כללית (שגם פוגעת בשוויון) לעובדי ציבור בלבד.
III. עובד ציבור
בחוק העונשין סעף 34כד, מצויה הגדרה לעובד הציבור, והיא:
"עובד הציבור" –
(1) עובד המדינה, לרבות חייל כמשמעותו בחוק השיפוט הצבאי, תשט"ו-1955 3;
(2) עובד רשות מקומית או רשות חינוך מקומית;
(3) עובד מועצה דתית;
(4) עובד המוסד לביטוח לאומי;
(5) עובד בנק ישראל;
(6) עובד ההסתדרות הציונית העולמית, הסוכנות היהודית לארץ ישראל, קרן קיימת לישראל, קרן היסוד - המגבית המאוחדת לישראל, לרבות חבר מועצה או הנהלה במוסדות אלה;
(7) עובד לשכת שירות התעסוקה;
(8) עובד מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר שהממשלה משתתפת בהנהלתם, לרבות חבר מועצה או הנהלה בגופים אלה;
(9) בורר;
(10)נושא משרה או תפקיד על פי חיקוק, בין במינוי, בין בבחירה ובין בהסכם, אף אם איננו אחד מעובדי הציבור המנויים בפסקאות (1) עד (9);
(11)דירקטור מטעם המדינה בחברה ממשלתית, בחברה בת ממשלתית או בחברה מעורבת, כמשמעותן בחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975 , וכן עובד של חברה כאמור או אדם המועסק בשירותה;
הגדרה זו חוקקה כדי להטיל אחריות פלילית על עובדים, "באופן שאחריותם הפלילית תשתרע על כל אדם אשר יש לראותו כעובד הציבור להלכה או למעשה." (דברי הסבר להצעת החוק לתיקון דיני העונשין (עובדי הציבור) תשי"ז–1956). (יצויין שרוב העבירות אינן עבירות של רשלנות, גם בנוגע לעובדי ציבור).
לאחרונה, נדונה בבית משפט העליון את שאלת היקף ההגדרה של "עובד המדינה" בחוק העונשין, וזו הושארה בצריך עיון.3 ככל שהליכי ההפרטה במדינה מתגברות, יש להניח כי יותר ויותר עובדים ייכללו בהגדרת "עובד מדינה" לצורך חוק העונשין. המגמה הפסיקתית, כמו המגמה החקיקתית, ככל הנראה, היא להרחיב את המעגל של עובדי הציבור, ולהטיל אחריות פלילית עליהם, כדי להשריש נורמות התנהגותיות הראויות לעובדי ציבור.
ייחודם של עובדי הציבור נדון גם בפסיקה ולא רק בחקיקה. נקבע כי לתפקיד שני מאפיינים מרכזיים, המצדיקים התייחסות נורמטיבית מיוחדת: האחד – "היותם של עובדי הציבור נאמני הציבור, הממלאים את תפקידיהם השונים בשליחות הציבור ועל מנת להגשים אינטרסים ציבוריים כאלה ואחרים;" והשני – "העובדה שאותם עובדים הם אלה שמייצגים בעיני הציבור הרחב את הגוף הציבורי בו הם עובדים, ועל כן הן התנהגותם שלהם והן ההתנהגות כלפיהם עשויות להשפיע על אמון הציבור באותו גוף בפרט ובשירות הציבורי בכלל."4
IV. ההצעה: רשלנות של עובדי ציבור
התפיסה העומדת ביסוד ההצעה היא כי יש צורך להגן על עובד הציבור האחראי לפיקוח מפני הליכים פליליים נגדו. ההצעה גורסת כי הדין הפלילי בכלל, ועבירות הרשלנות בפרט כלפי עובד הציבור עלולים להביא להרתעת יותר ולחוסר תפקוד.
יש לשים לב כי בנוסח הצעת החוק, אשר נותן הגנה לעובד הציבור "האחראי לפיקוח", מדובר במונח רחב ועמום. אין הגדרה למונח זה בהצעת החוק, וכן אין הגדרה בחוק העונשין, בו משמעות הפיקוח היא ל"ניהול" או "שמירה". יוער כי המונח "אחראי לפיקוח" בקרב עובדי הציבור עלול לכלול לא רק עובדים המתעסקים בדברים טכניים או מדעיים גרידא, כגון עבודה במעבדה כימאית, אלא גם, לדוגמא, מפקח על פרסום מודעות ברשות מקומית. כמו כן, יש לשים לב כי על פי הנוסח המוצע, הסייג לאחריות הפלילית יחול גם בשל מעשה שעשה עובד "למען מילוי תפקידו" – סייג רחב אף יותר מסייג "במילוי תפקידו." עוד יש לזכור כי קיימות עבירות רשלנות מיוחדות לעובדי ציבור,5 אשר יתאיינו כתוצאה מההצעה.
עוד יש לציין כי התפיסה העומדת ביסוד ההצעה מצאה ביטוי בפסיקה, ואכן משמת אבן בוחן ליישום עבירת הרשלנות כלפי עובדי ציבור. בהקשר זה, ניתן להזכיר את דברי השופטת פרוקצ'יה:6
"16. טיבה של חובת הזהירות ומידת הסטייה ממנה מחייבות התייחסות מיוחדת בהקשר לאיש מקצוע ביחס למי שנתון לאחריותו ולפיקוחו. בהיות מידת החובה ומידת הפרתה ענין שבמדיניות חברתית, ישנה חשיבות במציאת האיזון הראוי בין מידת ההגנה הנדרשת על מי שנתון לאחריותו של איש המקצוע, לבל ייפגע ולבל יינזק. מצד שני, יש לזכור כי אין מדובר באחריות מוחלטת של איש המקצוע, אלא באחריות שיסודה בדרישה לצפייה סבירה לקיומו של סיכון או להתממשות הנזק בעקבותיו. מעבר לצפייה סבירה זו, קיים אינטרס חברתי להישמר מפני הרתעת-יתר, ולאפשר לאנשי מקצוע לפעול בתפקידם ללא מורא מפני ענישת החוק, העלול לחסום ולהגביל אותם בפעולתם, לשחוק את יוזמתם, ולהצר את צעדיהם במידה לא ראויה. הרחבתה של האחריות המקצועית של אנשי המקצוע מעבר למידה הסבירה, עלולה לעכב ולהאט תהליכי התפתחות חשובים בתחומי עשייה שונים, ועלול להיות לה מחיר חברתי כבד שאין להתעלם ממנו.
יתר על כן, בתחימת גבולותיה של האחריות המקצועית, יש לקבוע, מצד אחד, חובות זהירות ברמה מספקת אשר תספקנה הגנה נאותה לאלה הנתונים לאחריותו של איש המקצוע. במיוחד כך הדבר, מקום שהגנה זו נדרשת ביחס לחיי אדם ושלמות גופו. מצד שני, יש להקפיד בתחימת גבולות האחריות ובהתאמתם לאופי התפקיד ומאפייניו, ולהיזהר מפני הרחבת בסיס האחריות לתחומים שאינם טבעיים ואינם מובנים לתחום אחריותו של איש המקצוע. הרחבת האחריות הפלילית מעבר למידה הראויה, והחלתה על עניינים המצויים מחוץ למסגרת הטבעית של התפקיד, עלולות לפגוע בצורה בלתי ראויה בבעל התפקיד. הדבר עלול לכרוך לא רק פגיעה מוסרית בפרט, אלא תתכנה לכך השלכות חברתיות בלתי רצויות ביחס למערכת המקצועית כולה, בדרך של הסטת מוקד האחריות מתחום פעילותה הטבעי אל עבר תחומים המופקדים באחריותן המקצועית של מערכות אחרות, וזריעת חרדה, אי בטחון, וחוסר אונים בקרב נושאי תפקיד במערכת המקצועית מפני התרחשויות שאין להם כלים מקצועיים של ממש להתמודד כנגדן. קביעת גדרי האחריות המקצועית באשר היא מחייבת, אפוא, הגדרה זהירה ומחושבת של אופי חובת הזהירות הנדרשת, רמתה, ומידת הסטייה ממנה, שתבטא איזון עדין בין הצורך לקבוע רף גבוה מספיק שיגן על הניזוקים הפוטנציאלים מפני פגיעה, ומן העבר השני - תמנע הרחבת בסיס האחריות הפלילית על איש המקצוע מעבר לנדרש ברמת הסבירות, בהינתן אופיו ומאפייניו של התפקיד המקצועי. אי התחשבות מספקת בהיבט זה לצורך קביעת רמת האחריות עלולה לפגוע באופן לא ראוי בבעלי המקצוע, בדרך פעולתם ובאופן הפעלת שיקול דעתם, ביוזמותיהם המקצועיות לפיתוח התחום עליו הם מופקדים, ובתרומתם החשובה לחברה."
נדמה שדברים אלה מכוונים לכוונה העומדת ביסוד ההצעה.
נקודות לדיון:
(1) הצעת החוק מבקשת לשנות את האיזון הקיים בדין הפלילי. יש לברר האם יש צורך בשינוי האיזון המשפטי וכיצד – ובכל מקרה עד כמה הבעיה המוזכרת בדברי ההסבר אכן קיימת במציאות (והיישום בפועל בעייתי מבחינת האינטרסים הנזכרים בפסק הדין שצוטט לעיל?
(2) נתונים שיש לקבל:
כמה עובדי ציבור הועמדו לדין בגין רשלנות בחמש השנים האחרונות, וכמה הורשעו (בעיקר בתפקידי "פיקוח")?
באיזה נסיבות הועמדו לדין/הורשעו?
(3) אם אכן מבקשים לשנות את עבירת הרשלנות בחוק הפלילי, יש לדון בשאלת ההצדקה לעשות כן רק לעניין עובדי הציבור.
(4) אם מבקשים לתת פטור אך ורק לעובדי ציבור בעבירות הרשלנות, אין צורך להחיל פטור גורף בכל עבירות הרשלנות. יש לעבור בצורה פרטנית על עבירות הרשלנות (מדובר בעבירות מפורשות בחוק העונשין ובחוקים אחרים) ולהכניס פטור פרטני או תיקון, אם יש צורך בכך [כפי שיש, לדוגמא, בחוק חמרי נפץ, מצ"ב]. על מי יחול, לצורך איזה מטרה, בגין איזה מעשים, באיזה נסיבות, וכו'.