חומר רקע
כ"ו כסלו, תש"ע
13 דצמבר, 2009
הסדרה כלל מערכתית של עבריינות הבנייה בירושלים
רקע:
1. עניינו של הנושא שבנדון הוא עניין של אינטרס לאומי ועירוני מן המעלה הראשונה (בהקבלה ישירה לעניין ועדת גולדברג1). ודוק - אין לראות בבעיה בה אנו עוסקים כבעייה נקודתית של עיריית ירושלים, אלא כבעייה מערכתית של המדינה כולה ושל כלל רשויות התכנון, האכיפה והשפיטה בישראל.
2. היקפי הבנייה הבלתי חוקית מחייבים חשיבה מערכתית שונה - על פי הערכות כלליות בירושלים אלפים רבים של מבנים בלתי חוקיים אשר נבנו ללא היתר או תוך חריגה מתנאי היתר. תופעה זו אינה נחלה של האוכלוסייה כזו או אחרת, אלא היא תופעה כלל מערכתית אשר התעצמה נוכח הזנחה של שנים רבות על ידי מערכות התכנון והחוק בישראל של המצב התכנוני והמשפטי בכל רחבי ירושלים.
3. העיר ירושלים ותושביה הם המפסידים העיקריים מהמצב הקיים- תופעת הבניה הבלתי חוקית משליכה באופן ישיר על המראה והמבנה של שכונות וכפרים כמו גם על מצבה הכלכלי של ירושלים. ככל שמתגברת התופעה, ירושלים מפסידה תשלומי מיסים (כגון ארנונה, היטלי השבחה, היטלי סלילה ואגרות שונות) ומנגד, מחוייבת לקיים את חובותיה כלפי התושב המפר (כגון מתן שירותי פינוי אשפה, חינוך תאורה וכיו"ב). מובן שבעיריית ירושלים שאינה נמנית עם הערים העשירות במדינה בלשון המעטה, הדבר מייצר נטל תקציבי ללא מקורות מתאימים.
4. פגיעה סביבתית ובטיחותית חמורה: מיותר לציין כי תופעה חמורה זו הנה גם פגיעה סביבתית חמורה מתמשכת, אדם הבונה בניגוד לחוק, מטבע הדברים, אינו מכפיף עצמו לסטנדרטים הנהוגים על ידי העירייה, ובאזורים רבים, נבנים מבנים עצומים וחסרי פרופורצייה, תוך חוסר התחשבות מוחלטת וחוסר השתלבות בסביבה. חמור מזאת, מבנים הנבנים בניגוד לחוק מחוברים לעיתים רבות לתשתיות חשמל, מים, ביוב וטלפון באופן בלתי לגאלי, ותוך פגיעה חמורה באותן תשתיות.
5. סיבות לבניה בלתי חוקית ולחוסר ההסדרה במזרח ירושלים – אלו הן סיבות שונות מגוונות, בין היתר, לצד תופעה של גידול אוכלוסיה מול חוסר בקרקעות או באפשרות לבנות בנייה רוויה, נמצאות גם סיבות של היעדר תוכניות מתאר ותוכניות אב מספקות.
6. היעדר רישום קרקעות במזרח העיר והיעדר שרותים ממשלתיים לרישום קרקעות: באיזורים נרחבים במזרח העיר קיימת מחלוקת לגבי הבעלות על האדמות. כך למשל, גם בשטח הנחשב כ"מיועד למגורים" בהתאם לתוכנית, נמצא כי הדרישה להמציא אישור בעלות ממרשם המקרקעין היא בלתי אפשרית הואיל ובאיזור זה לא קיים מרשם מקרקעין; סרבולו והתמשכותו של הליך האישור וחוסר הרלוונטיות בתוכניות ישנות; אינטרסים של הימנעות כלכלית ונסיון לחמוק מתשלום מיסים והיטלים.
7. חוסר תאום בין גורמי הממשל: לצד הבעיות האמורות לעיל קיימת בעיה חמורה נוספת והיא שלעיתים במדינת ישראל יד ימין אינה יודעת את שמאלה. כך למשל, פעמים רבות, התובע שבתיק בו נידונה עבירת הבנייה, מסכים לעיכוב ביצוע של צו הריסה ו/או אטימה, על מנת שהנאשם בעבירה יוכל להסדיר ולהכשיר את העבירה באותו פרק זמן. אולם כאשר מגיע אותו אדם ביום הדין לפני הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, או הוועדה המחוזית, או אז, מגיע נציג פרקליטות המדינה ובאופן אבסרודי מודיע כי הוא מתנגד לביצוע ההכשרה הואיל ויש "עבירת בנייה" ו/או "הפרת צו שיפוטי". כך יוצא שלמרות שישנה היתכנות תכנונית, נתקל זה המבקש לבצע הכשרה פעמים רבות בשל "מדיניות משפטית". מיותר לציין כי מעגל שוטה זה הוא אחד מיני רבים.
8. מאות צווים שיפוטיים עם קושי באכיפה הן לוועדה המחוזית והן למקומית: ידוע הדבר כי בפועל צווי הריסה שיפוטיים רבים המוטלים על הוועדה המחוזית, אינה נאכפים על ידה, בכוונת מכוון. גם בוועדה המקומית פעמים רבות קיימות בעיות מהותיות לקיים צווים שיפוטיים. פעמים רבות הוועדה המחוזית מנסה לחמוק מהמטלה הבעייתית על ידי העברתה לוועדה המקומית, והנטל העצום והמורכב אמור לעבור לכתפיה, על חשבונה ועל גבה.
9. ביצוע צווי הריסה צורך משאבי מדינה רבים: ידוע לכולם, כי גם בשל המציאות המורכבת, כל ביצוע של צו הריסה ו/או אטימה מצריך שילובם של כלל המערכות ובכלל זאת התערבות אינטנסיבית של משטרת ישראל ומצריך משאבים עצומים מהרשות. שוב נראה כי עסקינן במעגל שוטה, המבזבז משאבים ואנרגיות מהרשות המקומית, אשר אין לו תוחלת או אף לו קמצוץ של גישה פרגמאטית, לשון המעטה.
10. המצב הקיים מצריך רפורמה חשיבתית: בפועל, "הירושה" מהממשלים הקודמים הינה בלתי מתקבלת על הדעת ומחייבת חשיבה מערכתית מחודשת.
11. כפי שקבע דו"ח השופט גולדברג בעניין הכשרת עבירות הבנייה במגזר הבדואי, גם כאן, במקרה של ירושלים, מתחייב במקרה הזה פתרון מערכתי וכולל בנושא הקרקע ובנושא תכנון הבנייה, ובתוך כך גם של התעסוקה, והחינוך. לשם כך חייבת להיות ראייה כוללת, סמכותית ואחראית ומדיניות פראגמטית וחכמה, מוגדרת ועקבית ושינוי הגישה והמחשבה הנו מחוייב המציאות.
המדיניות החדשה של עיריית ירושלים
12. עיקרי המדיניות החדשה: ראש העיר הנחה את הגורמים בעירייה לפעול להכוונת ההתנהגות הציבור בעיר לפעולה במסגרת החוק והסדר הציבורי וזאת באמצעות, תכנון מחודש; שיפור משמעותי בשרותי הרישוי וההסדרה; התאמת מדיניות אכיפה ושילובה במדיניות הכוללת, כולל מתן אפשרות ושהות להסדרה של עבירות שעל בסיס המדיניות התכנון החדשה ניתן להסדיר והעמקת האכיפה בעבירות בנייה חדשות.
13. תכנון מחודש המתחשב במציאות: המטרה לצמצם פערים גדולים בין התכנון הקיים לבין מציאות הקיימת בשטח; המדיניות החדשה חייבת לשלב מחד, הסדרה והכשרה ככל הניתן של עבירות בנייה אשר ניתן מבחינת תכנונית להכשירן, ומאידך, כמובן, אי התפשרות ונקיטה ביד קשה של ענישה בהתאם לדין, מדיניות חמורה של צווי הריסה מנהליים, אך בעיקר בהיבט הפרוספקטיבי צופן פני עתיד ולא במבט לאחור.
14. העקרונות על פיהם צריכה העירייה לתאם ולהפעיל את מדיניות האכיפה והענישה: שיפור איכות השרות העירוני ופישוט תהליך קבלת רישיונות בנייה במטרה לעודד את התושבים לבחור בנתיב חוקי יעיל ומהיר על פני הנתיב הבלתי חוקי שאינו משתלם; הידוק האכיפה והתאמתה למציאות הקיימת בשטח, כולל ענישה מרתיעה ועקבית, מדיניות של פעולה באופן כללי על פי מדרג של חומרת העבירות והתאמת חומרת הענישה לרמת העבירות המתבצעות, וזאת תוך שיקול מכלול השיקולים לעניין; שקילת חומרת העבירה בהתאם להיקף ועצימות העבירה, התנהגות העבריין והמצב התכנוני של איזור העבירה אשר ינחו אם ניתן יהיה בעתיד להכשיר את העבירה או להנפיק רישיון ומשמעויות שונות הנובעות מהמצב התכנוני.
15. מדיניות אחידה למזרח העיר ומערבה ליהודים וללא יהודים כאחד: לאחרונה נשמעת ביקורת בלתי סבירה בארץ ובעולם ממנה עולה דרישה לאפלייה על רקע דת. עירית ירושלים פועלת ותפעל למימוש מדיניות אחידה וללא אפלייה. יש לציין כי בשנת 2009 ביצעה העירייה 112 צווי הריסה 49 במערב העיר ו63 במזרחה ללא הבדל דת, גזע, מין או איזור גיאוגרפי בעיר, אולם הפתרון הוא כאמור בהסדרה התכנונית ולא בענישה בלבד.
מקרה בוחן: גן המלך שלמה ומורדות המזרחיים של הכפר סילוואן
16. גן המלך שלמה ומורדות המזרחיים של הכפר סילואן שני אזורים בהליך שינוי תכנון עירוני: מאז כניסתו לתפקיד, מקדם ראש העיר עבודה רב מערכתית לקדום אזורים אלו בהם יש ריבוי עבירות. דוגמא קונקרטית לכך הם "גן המלך" והמורדות המזרחיים של הכפר סילואן.
17. גן המלך - השטח של גן המלך מסומן על פי תוכניות מאושרות ועל פי תוכנית המתאר החדשה כשטח ציבורי פתוח. תוכנית שהוגשה במטרה להסדיר את הבינוי בשטח על ידיי התושבים נדחתה על ידיי הוועדה המחוזית בסוף שנת 2008. נכון להיום ישנם בשטח גן המלך כ- 43 מבנים אשר לגביהם ישנם צוי הריסה בתוקף. יתרת המבנים נמצאים בהליכים משפטיים.
18. עיריית ירושלים מקדמת תוכנית חדשה למתחם. מטרת התוכנית החדשה היא מצד אחד לשמור על העמק ומאידך להביא לפיתוחו, למצוא פתרונות לחלק מהבתים הקיימים בפועל בשטח , תוך פיתוח האזור כולו, הן לתיירות, הן למסחר והן לפתרונות דיור.
19. התוכנית נמצאת בשלבים מתקדמים של תכנון ותוצג עם השלמתה לדיון בוועדות המקומית והמחוזית לתכנון ולבניה כמתחייב.
20. המורדות המערביים של סילוואן התוכנית המאושרת על המורדות המערביים של סילוואן היא תוכנית 2783א שאושרה בשנת 1987. על פי התוכנית מאושרת שהיא תוכנית מתארית לכפר אזורי ומגודרים בה אזורי מגורים המאפשרים בניה דלילה מאוד באחוזי בניה נמוכים של עד כ 25 אחוז. באזור המרכזי של השכונה קיימים נכון להיום למעלה כ-71 מבנים אשר לגביהם ישנם צוי הריסה בתוקף. עוד עולה כי רק עשרה מבנים בשכונה גבוהים מ – 4 קומות. מתוך כל 50 הצווים הנ"ל רק ב 4 מקרים הבניין הקיים חורג מ 4 קומות (מצ"ב נייר עמדה של מהנדס העיר ירושלים).
21. על פי מדיניות התכנון החדשה של העירייה, כפי שהיא באה לידי ביטוי בתוכנית המתאר החדשה, האזור מסומן כאזור מגורים עד 4 קומות (במקום 2 קומות בלבד שניתן היה לקבל עד שנת 2009), בנוסף הוא נמצא בתוך תחום אגן העיר העתיקה.
22. הוראות תוכנית המתאר החדשה מאפשרות הגשת תוכניות נקודתיות בתחום זה בהם ניתן להציע בניינים חדשים עד 4 קומות ובאחוזי בנייה של בין 160 ל 180 אחוזי בניה מרביים, וזאת בכפוף לגודל החלקה.
23. על פי עקרונות אלה התחילו להיות מוגשות תוכניות נקודתיות בקצב גובר והולך במזרח העיר הזוכות לאישור בוועדות התכנון.
24. התוספות שמציעה תוכנית המתאר באזור זה משמעותן הגדלה משמעותית ביותר של מספר הקומות ואחוזי הבנייה ביחס לתוכנית המאושרת, מציאת פתרונות רבים לתוספת יחידות דיור באזור ומענה למצוקה הקיימת, ובפועל כ- 90% מעבירות הבניה ניתנות תיאורטית להכשרה.
25. הנה כי כן, שינוי במדיניות התכנון החדשה במתחמים של גן המלך ומערב סילוואן יאפשר הסדרה רחבה של הבניה באזור, תאפשר הגשת תוכניות שמטרתן בניה חדשה או הכשרה של בניינים קיימים בגובה של עד 4 קומות ותאפשר את ההכשרה של הרוב המכריע של המבנים הקיימים בפועל, וזאת בכפוף לקריטריונים תכנונים מקובלים. על ידיי כך ינתן מענה לתוספת יחידות דיור בשכונה. בנוסף לקידום זמינות תכנונית העירייה פועלת לקיצור משמעותי של השירות העירוני לתושבים, דבר שיאפשר בחירת הנתיב החוקי על פני הבלתי חוקי תוך הסדרה דרמטית ותקדימית. העירייה תבחן את הצלחת הפעולה באזור זה כבסיס להרחבה גם לאזורים אחרים.
הפתרון – חשיבה מעשית ופרגמאטית ושיתוף פעולה אמיתי בין הגורמים
26. על פי המדיניות החדשה, העירייה צריכה להפעיל שיקול דעת במימוש צווי הריסה באזורים הנמצאים בתהליך תכנון ו/או שינוי בתכנון, במיוחד אם מסתמן שמהות העבירה יכולה להשתנות כתוצאה של מגמת התכנון החדשה. יש צורך לתאם את כלל גורמי הממשל למדיניות חדשה זו.
27. במילים אחרות, יש לחפש את שביל הזהב בין להיות צודק לחכם. בירושלים, לאור רגישויות כה רבות הברורות לכולם, לעתים יש לשכלל את כל הנתונים ולפעול בכלל המישורים במטרה להכווין התנהגות התושבים תוך מחשבה לטווח ארוך.
28. עיריית ירושלים אינה יכולה לבצע את המטלה הזו לבדה והיא זקוקה, לשיתוף פעולה מלא של כלל מערכות הממשל במדינה, אשר להן יד בדבר, המשטרה, הפרקליטות, הממשלה והכנסת, וזאת לצד מערכות העירוניות כולל מחלקת התכנון, הרישוי והתובע העירוני.
29. אין כל ספק כי נדרש מכלל הגורמים שתוף פעולה רחב והאתגר האמיתי הוא תאום כלל גורמי הממשל למדיניות החדשה.