חומר רקע

מסמך זה נכתב לבקשת חברת הכנסת רונית תירוש, ועניינו בחינת מודלים של גופים סטטוטוריים המופקדים על שמירת זכויות הילד ועל יישום האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד במדינות שונות בעולם. רקע האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד עוסקת בזכויותיהם של ילדים1 במגוון תחומים – מדיניים-אזרחיים, חברתיים, תרבותיים, כלכליים ועוד. האמנה נכתבה בנובמבר 1989 ונכנסה לתוקף בספטמבר 1990. ישראל חתמה על האמנה ב-3 ביולי 1990 והיא נכנסה לתוקף בארץ לאחר אשרורה ב- 2 בנובמבר 1991.2 אשרור האמנה אין משמעו שישראל מחויבת לקבוע את ההוראות באמנה בחוק מקומי, אך הוא מחייב את המדינה לקיים הוראות אלה ולהתאימן לחוק הישראלי. הואיל והאמנה אינה בגדר חוק ישראלי, אי-אפשר לאכוף באופן ישיר את קיום הוראותיה בבתי-המשפט, ואכיפה כזאת תיתכן רק אם הוראותיה יעוגנו כחוק; עד אז, האמנה משמשת מקור פרשני בפסיקות בית-המשפט.3 בסעיף 4 לאמנה נקבע כי "המדינות החברות ינקטו צעדים נאותים, תחיקתיים, מינהלים או אחרים, למימוש הזכויות המוכרות באמנה זו". סעיף נוסף, סעיף 42, קובע כי "מדינות חברות מקבלות על עצמן להביא את עקרונות אמנה זו והוראותיה לידיעת הציבור הרחב, באמצעים מתאימים ויעילים, למבוגרים ולילדים כאחד". בשנת 2003 פרסמה ועדת האו"ם לזכויות הילד הצעות כיצד ליישם את המטרות האמורות. בין ההצעות: הקמת גופים סטטוטוריים שיבטיחו את רווחת הילדים ואת השמירה על זכויותיהם, יאפשרו לילדים ולמבוגרים כאחד גישה למידע בסוגיות אלה וגם יאפשרו הגשת תלונה על פגיעה בזכויותיהם של ילדים או על הפרה של זכויות אלו.4 בישראל יש מגוון רחב של ארגונים הפועלים בתחום זכויות הילד. על-פי רוב, מדובר בעמותות פרטיות שמקבלות בין היתר מימון מסוים מהמדינה. כיום אין בישראל מנגנון ייחודי סטטוטורי המבטיח את יישום האמנה. במסמך זה נבחנים מודלים של גופים סטטוטוריים העוסקים בזכויות הילד במדינות שונות בעולם. הנציבויות שבמדינות שנבחנו במסמך פועלות מכוח חוק לאומי שהסדיר את פעילותן. עיקר הסמכויות של נציבויות אלה הן בקרה על גופי השלטון העוסקים בזכויות הילד, החלטת החלטות בדבר רווחת הילד, ייעוץ לגופים העוסקים בנושאים אלה, שינוי וייזום חקיקה, ולעתים חקירת תלונות בנושא. בין תפקידיהן של הנציבויות: הגברת מודעות באוכלוסייה בכל הנוגע לזכויות הילד ומתן אפשרויות לילד לחוות את דעתו ולהביע דעה בכל עניין הנוגע לו. 1. אוסטרליה השלטון הפדרלי באוסטרליה עוסק בתחום זכויות הילד באופן כללי,5 ואילו המדינות והטריטוריות6 רשאיות לבחור את הדרך שבה יבטיחו את רווחת הילדים בתחומן ואת יישום האמנה בדבר זכויות הילד.7 נציבויות זכויות הילדים (Commissioner for Children and Young People) במערב אוסטרליה8 ובניו סאות' ויילס9 הן גופים עצמאיים. הן ממונות על-ידי הפרלמנט של הטריטוריה וכפופות לוועדה לזכויות הילד (Committee on the Commissioner for Children and Young People). סמכויותיהן של הנציבויות מעוגנות בחוק הנציב לזכויות ילדים (Commissioner for Children and Young People Act 2006) במערב אוסטרליה10 ובחוק הנציבות לילדים (Commission for Children and Young People Act 1998) בניו סאות' ויילס.11 תפקידן לפעול לטובת כל הילדים באשר הם, בדגש מיוחד באבוריג'ינים (במערב אוסטרליה) ובאוכלוסיות חלשות אחרות. בין סמכויותיהן של הנציבויות: לפקח על טיפולם של גופים ממשלתיים העוסקים ברווחת הילדים ולהיות שותפות לתהליכים חקיקתיים הקשורים לרווחת הילדים, לקדם מודעות ציבורית בנושא. לנציבויות אלו יש סמכות להקים ועדת חקירה עצמאית לטיפול בנושאים הקשורים לרווחת ילדים. ועדה זו רשאית לזמן אליה כל אדם שנראה לה רלוונטי לליבון הסוגיה, לדרוש כל מידע בנושא ועוד. יצוין כי בניו סאות' ויילס הנציבות רשאית להתקין תקנות בסוגיות שבתחום פעילותה ובהן הוראות והנחיות במגוון נושאים, למשל תעסוקת ילדים ובני-נוער12 – סוגיה שנדונה בהרחבה גם בחוק.13 אשר ליחסי הנציב עם הרשות המבצעת, השר הרלוונטי רשאי לבקש מהנציב דיווחים על פעילויותיו ואף להציע לנציבות מדיניות רצויה בתחומי פעולה מסוימים, אך כאמור, הנציבות היא גוף עצמאי ולנציב שיקול דעת מלא בקביעת מדיניות הנציבות. שתי הנציבויות מחויבות להכין דוח שנתי על פעילות הנציבות, ובו פירוט של אופן ניצול התקציב שניתן לה. מדוח הנציבות לשנים 2010-2009 עולה כי בתמיכת הנציבות ובעזרתה הוקם אגף מיוחד לילדים בבית-החולים על שם הנסיכה מרגרט במערב אוסטרליה, נעשה מאמץ עם סוכנויות הממשל השונות להסיט ילדים ובני נוער מחיי הפשע. עוד עולה מהדוח כי הנציבות גיבשה המלצות שנועדו לקדם חקיקה לשיפור רווחת הילדים.14 2. אירלנד15 נציבות זכויות הילד היא גוף עצמאי, והעומד בראשה ממונה על-ידי נשיא המדינה. הנציבות כפופה לו ולפרלמנט ומתוקצבת על-ידי משרד האוצר האירי. הנציבות היא הגוף המרכזי השומר על רווחת הילדים במדינה. פעילותה מוסדרת בחוק נציבות זכויות הילד (Ombudsman for Children Act 2002). בין תחומי פעילותה: ייעוץ לשרי הממשלה בדבר מדיניות רצויה לרווחת הילד; עידוד גופים ציבוריים, בתי-ספר ובתי-חולים לפתח מדיניות מיוחדת הנוגעת לילדים; קידום המודעות הציבורית לשמירה על זכויות הילד; איסוף מידע בדבר רווחת הילדים במדינה ובחינת יישום הוראות החוק.16 חובותיה הן הגשת דוח שנתי על פעילותה לפרלמנט, ועל-פי בקשות מיוחדות – הגשת דוחות מיוחדים בתחומי פעילותה. כך למשל, מהדוח לשנת 2009 עולה כי מאז שנת 2004 חלה עלייה של כמעט פי 10 במספר התלונות שהוגשו לנציבות, כמו כן, עולה כי הבעיות שאיתן מתמודדת הנציבות מורכבות יותר מבעבר. באשר לנושאים שבהם עסקו התלונות, בתחום הבריאות מרב התלונות עסקו בחינוך לבריאות ובהחלטות הנוגעות לטיפול בילדים, ואילו בתחום החינוך, רוב התלונות עסקו בטיפול בילדים עם צרכים מיוחדים והמכאניזם לטיפול בהתנהגויות לא ראויות כלפי ילדים.17 בתוקף תפקידה, הנציבות רשאית לחקור כל תלונה כנגד גופים הממומנים על-ידי המדינה, למשל גופים ציבוריים, בתי-ספר וגופים נוספים שילדים באים בתחומם. לצורך חקירתה היא מוסמכת לזמן אנשי מקצוע להעיד בפניה, לקבל מסמכים ומידע הרלוונטיים לחקירה ועוד. בשל סמכויות וכלי חקירה אלו הנציבות היא הגוף המינהלי המרכזי המופקד על שמירת רווחת הילד באירלנד. יצוין כי הסוגיות שנחקרות או נבחנות על-ידי הנציבות הן סוגיות מינהליות בלבד, ואם מתעורר חשד לפלילים, הנציבות מערבת את המשטרה והטיפול בנושא עובר לידיה. 3. בריטניה האחריות לתחום זכויות הילד, ובכלל זה יישום האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד בבריטניה, נתונה בידי נציב ילדים18 (Children’s Commissioner), שתפקידו מוסדר בחוק הילדים משנת 2004 (The Children Act19). בחוק זה מוסדרים הקמתו של משרד הנציב, חובותיו וסמכויותיו ותחומי פעילותו העיקריים. הנציבות מתוקצבת על-ידי משרד החינוך הבריטי (Department for Education) והנציב מתמנה על-ידי מזכיר המדינה לענייני חינוך (The Secretary of State for Education). מטרתה העיקרית של נציבות ילדים היא לקדם ולשמור את האינטרסים של ילדים עד גיל 18 (ועד גיל 21, אם הילדים נמצאים במסגרות השמה חוץ-ביתיות או יש להם קשיי למידה). בין תחומי אחריותה: לאפשר לילדים להיות שותפים בהחלטות הנוגעות לחייהם ולאפשר להם לממש באופן מלא את יכולתם; לעסוק בכל הקשור לרווחתם הנפשית והפיזית של הילדים, להתפתחותם התקינה, הבריאה והבטוחה ולדאוג להם לסביבה ביתית וקהילתית מוגנת המכבדת את זכויותיהם. נוסף על כך, הנציבות מחויבת לבדוק תלונות ילדים ולמנות ועדת חקירה במידת הצורך. הנציבות יכולה לחקור תלונות של ילדים במקרים פרטניים, במיוחד אם יש למקרים יש השלכה על כלל אוכלוסיית הילדים. לילדים אחרים. הנציב מחויב להתייעץ עם המזכיר המדינה לענייני חינוך (The Secretary of State for Education) לפני פתיחת חקירה. על-פי החוק, בסמכויותיה של הנציבות לגייס גופים לשיתוף פעולה בתחום זכויות הילד, לייעץ למזכיר המדינה, לגופים ולארגונים שעובדים עם ילדים וליזום חקיקה בתחום. אשר לחובותיה, הנציבות מחויבת לפרסם מידע על תחומי פעילותה בציבור הרחב, כדי להגביר את המודעות לזכויות הילד. היא גם מחויבת לפרסם מדי שנה בשנה דוח פעילות ובו המלצות לפעילות עתידית. לדוגמה, בדוח לשנים 2009–2010 תוארה פעילות הנציבות בתחומים כגון בריאות הנפש ומשפט, הוצג מידע על השתתפות הנציבות בכנסים ובפורומים, נסקר שיתוף הפעולה שלה עם גופים אחרים ונמסרו דיווחים על תחומי האחריות שלה, דיווחים פיננסיים ועוד.20 בתחילה מוגש דוח זה למזכיר המדינה לענייני חינוך, והוא מעביר אותו לפרלמנט; לאחר מכך הוא מתפרסם לבחינה של הציבור הרחב. הנציבות מחויבת להתאים את נוסח דוח הפעילות לרמת הקריאה וההבנה של ילדים. 4. נורבגיה21 הנציבות לזכויות הילד בנורבגיה היא גוף עצמאי א-פוליטי המופקד על שמירת זכויות הילד ועל הבטחת רווחתם של ילדים במדינה על-פי האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד. הנציב והמועצה המייעצת של הנציבות ממונים על-ידי מלך נורבגיה. החוק המסדיר את פעילותה של הנציבות הוא חוק נציבות הילד (Law of 6th March 1981 No. 5 of the Ombudsman of children), ונקבע בו כי פעילותה של הנציבות תהיה, בין היתר, שמירה על אינטרס הילדים במדינה, מעקב אחר יישום החוקים ופעילות לטובת הילד, הצעת אמצעים להגנה על הילד ושמירה על רווחתו, מציאת דרכים למנוע קונפליקט בין ילדים לחברה ומתן מידע מספק בדבר זכויות הילדים בנורבגיה. למרות תחומי פעילות נרחבים אלה, סמכויותיה של הנציבות מוגבלות. היא אינה רשאית לבחון את החלטותיהם של הגורמים הפורמליים בתחום (למשל משרדי הממשלה הרלוונטיים), היא אינה מעורבת בטיפול במקרים שהרשויות הממשלתיות מטפלות בהם. אשר לחובותיה של הנציבות, בתחילת כל שנה היא נדרשת להציג תוכנית שנתית ובה פירוט של הנושאים שבהם תתמקד פעילותה בשנה הקרובה; באפריל של כל שנה עליה להגיש למשרד הרלוונטי דוח מסכם של פעילותה בשנה הקודמת. על הדוח להיות נגיש לציבור הרחב. יצוין כי להבדיל ממדינות אחרות, הנציבות לזכויות הילד בנורבגיה משמשת מעין גוף מקשר בין האזרח לרשויות השלטון בכל הנוגע לזכויות הילד, והיא אינה רשאית לקבוע או להכתיב מדיניות בנושא רווחת הילד במדינה. 5. קנדה פעילותם של ארגוני זכויות הילד והנציבויות לזכויות הילד בקנדה מתנהלת בפרובינציות (מחוזות) ובטריטוריות, ומוסדרת בחקיקה של כל אחת מהן. להלן כמה דוגמאות: ססקצ'ואן (Saskatchewan) נציבות ילדים במחוז ססקוצ'ואן (Saskatchewan Children’s Advocate Office22) היא גוף עצמאי, וסמכויותיה מוסדרות בחוק נציבות התלונות ונציבות ילדים (The Ombudsman and Children’s Advocate Act, 197923). הנציב ממונה על-ידי מועצת המחוקקים של המחוז. הנציב ממונה לתקופה מוגבלת של חמש שנים. תפקידה של הנציבות הוא לקדם את זכויות הילדים ורווחתם בדגש במצבם של הילדים הנמצאים בטיפול של שירותי הרווחה, להגביר את מודעות האוכלוסייה לזכויות הילד ולאפשר לילדים להביע את דעתם על פעילותו של הממשל המקומי וגופים ציבוריים אחרים. בין סמכויותיה של הנציבות – המלצות לפעילויות ולתוכניות בתחום זכויות הילד לממשל או למועצה המחוקקת. הנציבות גם רשאית לבחון את החלטות הממשל המקומי בסוגיות הקשורות לילדים, ובמידת הצורך להמליץ על שינוי ההחלטה. לשם כך היא רשאית לדרוש מכל גוף או אדם פרטי מידע או מסמכים רלוונטיים בנושא. למרות זאת, בתחום קבלת החלטות כוחה מוגבל ואין בסמכותה להחליט מה יהיו השירותים שיספק השלטון המקומי לילדים או להחליט על פעילותם בתחום של בית-המשפט, המשטרה, בתי-ספר והממשל הפדרלי. כמו כן, הנציבות אינה רשאית להיות מעורבת בתחום מתן השירותים לילד על-ידי גופים שאינם מטעם השלטון המקומי. תקציב הנציבות נקבע על-ידי הגוף האחראי לכלכלת המחוז והמועצה המקומית, והנציבות מחויבת להגיש מעת לעת דוחות פעילות למועצת המחוקקים של המחוז. למשל, בדוח סיכום לשנת הפעילות 2009 הוצג מידע באשר למספר ילדים שפנו לנציבות במהלך השנה ומספר התלונות שהתקבלו ונחקרו ומידע על הרצאות שהעבירה הנציבות לקהל הרחב והשתתפותה בכנסים ובפורומים שונים. בנוסף, הוצג מידע כלל אודות תחומי האחריות העיקריים של הנציבות, ודיווחים תקציביים. מועצת המחוקקים היא המוסמכת לקבוע לנציבות את המועדים להגשת תוצאות חקירה שערכה או דוחות פעילות שהכינה. בריטיש קולומביה (British Columbia) תפקידו של נציג ילדים וצעירים (Representative for Children and Youth24) מוגדר בחוק ייצוג ילדים וצעירים, (Representative for Children and Youth Act 200625). על-פי החוק, נציג הילדים נבחר על-ידי מועצת המחוקקים של המחוז. בדומה לשאר המדינות שצוינו לעיל, תפקידי הנציבות המוגדרים בחוק הם, בין היתר, לשמור על הזכויות והאינטרסים של הילדים, להבטיח להם ולהוריהם שירותים הולמים ולפעול להגברת המודעות באוכלוסייה בכל הקשור לשירותי ילדים. נציג הילדים רשאי לחקור מקרים חריגים של התעללות ומוות של ילדים, בהתאם למידע שהוא מקבל מהגופים הציבוריים האחראים באופן ישיר לטיפול בנושא. אם יש חשד לפעילות פלילית, הנציג יקבל את המידע רק לאחר סיום החקירה וההליכים המשפטיים הרלוונטיים. נציג הילדים רשאי לבקש כל מידע לחקירה שלו, מכל גוף ציבורי, למעט במקרים פליליים כאמור. אשר לחובותיו, נציג הילדים מחויב להגיש בכל שנה, עד 30 בספטמבר, דוח פעילות, ובו גם תוכניות עתידיות, לראש מועצת המחוקקים של המחוז. 6. צרפת26 בשנת 2000 חוקק הפרלמנט בצרפת חוק בדבר הקמת נציבות ילדים, ונקבע בו שהנציבות תהיה אחראית לשמירה על זכויות הילד וליישום האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד, שצרפת אשררה בשנת 1990. הנציבות היא גוף עצמאי שאינו נתון למרותם של שרי ממשלה, משרדים ממשלתיים או ארגונים ציבוריים או פרטיים. הנציב מתמנה לתקופה של שש שנים באמצעות צו של נשיא המדינה. נציב הילדים נעזר בצוות רב-תחומי של משפטנים, עובדים סוציאליים, פסיכולוגים ועוד. נוסף על כך, בנציבות פועל צוות של כ-30 נציגים צעירים, שמציגים את הנושאים הקשורים לזכויות הילד במוסדות לילדים ולבני-נוער בקהילה (בתי-ספר, מרכזים קהילתיים ועוד); צוות של יותר מ-50 נציגים נוספים פועל באזורים גיאוגרפיים שונים. בין תפקדיה של הנציבות: להגן על זכויות הילדים, לייעץ לגופים ממשלתיים ולארגונים אחרים בתחום, לקבל תלונות על מקרים פרטניים ולטפל בהן, ליזום ולשנות חקיקה, להביא את דעת הנציב בעניין הצעות חוק הקשורות לקטינים. על הנציבות מוטלת החובה לפעול להגברת המודעות באוכלוסייה בכל הנוגע לזכויות הילד, וכמו כן היא מחויבת לפרסם דוח פעילות שנתי עד 20 בנובמבר (היום הבין-לאומי לזכויות הילד) ולהגישו לנשיא המדינה ולחברי הפרלמנט. 7. שבדיה27 הנציבות לזכויות הילד היא סוכנות ממשלתית המופקדת על הבטחת רווחת הילדים בשבדיה ועל יישום אמנת האו"ם בדבר זכויות הילד ברמה הלאומית, ברמה המחוזית וברמת השלטון המקומי. הנציבות ממונה על-ידי הממשלה ונתונה לפיקוחה. את פעילותו של נציב זכויות הילד בשבדיה מסדירים כמה חוקים, והמרכזי שבהם הוא חוק נציב זכויות הילדים משנת 1993 (Law on the Children's Ombudsman), שהורה על הקמת הנציבות והסדיר את תחומי פעולתה, סמכויותיה וחובותיה.28 בין תפקידי הנציבות: לעורר דיון ציבורי בנושאים הקשורים לתחום פעילותה, להגיש הצעות חוק לממשלה בנושאים שבתחום פעילותה, להשפיע על החלטת בתחום זכויות הילד ולדווח לפרלמנט בנושא. ראש הנציבות רשאי, במסגרת תפקידו, לבקר בבתי-ספר, בארגוני ילדים ועוד, כדי ללמוד על פעילותם בתחום זכויות הילד, אך הוא אינו רשאי לפקח על פעילותם. הנציב מחויב להגיש לממשלה דוח שנתי שבו סקירת פעילות הארגון בשנה החולפת וכן המלצות לשיפור רווחתם ולשמירה על זכויותיהם של ילדים בעתיד.