חומר רקע
28.3.2011
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
אל: חברי הוועדה
הנדון: מסמך הכנה לקראת הדיון בהצעת חוק הבחירות (דרכי תעמולה) (תיקון – שידור תעמולת בחירות למועצות האזוריות), התש"ע-2010 (פ/2216/18)
רקע כללי:
בישראל ישנן 54 מועצות אזוריות, המהוות צורת שלטון מוניציפאלי ומאגדות כל אחת מספר1 יישובים כפריים או קהילתיים באזור גאוגרפי מסוים (יוער, כי יכולות להיות יותר ממועצה אזורית אחת בשטח נתון, לדוגמא מועצה ליישובים דתיים ומועצה ליישובים חילוניים באותו שטח גיאוגרפי).
צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 וחוק המועצות האזוריות (בחירת ראש מועצה), התשמ"ח-1988 מסדירים את אופן הבחירה ותפקידיהם של הגופים הנבחרים במועצות – המועצה, ראש המועצה והוועד המקומי:
מליאת המועצה – מורכבת מנציגי אזורים ומראש המועצה. נציגי האזורים נבחרים בבחירות כלליות, ישירות, שוות וחשאיות. אזור זכאי לבחור למועצה נציג אחד לכל מספר תושבים2 ובלבד שאזור שהוא ישוב שאינו מגיע למספר התושבים האמור, יזכה אף הוא לנציג, כאשר בפועל במרבית האזורים קיים רק נציג אחד לאזור (אזור לעניין זה הוא יישוב או "תחום עודף", שהוא תחום של המועצה האזורית שאינו כלול בתחום ישוב). מובהר כי חברי מליאת המועצה נבחרים על ידי תושבי היישוב או האזור שלהם (כלומר, אינם יכולים להיות נציגים כלליים ולהיבחר על ידי תושבי ישוב אחר).
ראש המועצה – נבחר על ידי כל תושבי המועצה האזורית. הבחירה היא בחירה ישירה. במסגרת עבודתו משמש ראש המועצה כגורם המפקח הן על מליאת המועצה והן על הועדים המקומיים אשר נבחרו בכל יישוב.
ועד מקומי- כל ישוב מתנהל על ידי ועד מקומי, אשר אחראי על ניהול היישוב אשר בתחום המועצה האזורית. תפקיד הוועד לדאוג לענייני חבריו ולייצוגם מול המועצה. מספר חברי הועד המקומי נקבע על פי מפתח המופיע בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (בין 5 ל-11).
הבחירות במועצות האזוריות נערכות מדי חמש שנים3, בשני מקבצים (לצורך הקלת העומס על משרד הפנים). הבחירות האחרונות נערכו ב-20 בינואר 2009 והבחירות בקבוצה הבאה ייערכו 4 בדצמבר 2012.
תעמולת בחירות ברדיו – המצב הקיים
כללי: כיום, כאמור, מתבצעת תעמולת בחירות ברדיו אזורי לרשימת מועמדים לבחירות לרשות מקומית בלבד (לא ניתן לשדר תעמולה למועצה אזורית)4. בעל זיכיון רשאי לשדר תעמולת בחירות החל מהיום ה-30 שלפני יום הבחירות ועד לשעה 7 בערב ביום שלפני הבחירות. תשדירי תעמולה חייבים להיות משובצים במקבץ נפרד ומובחנים משאר השידורים באמצעות אות מיוחד.
זמני שידור: זמן שידור מרבי שרשאי בעלי זיכיון להקצות לתשדירי תעמולת בחירות אסור שיעלה על זמן השידור המרבי לתשדירי פרסומת המותר לפי סעיף 85 לחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו, התש"ן-1990, שהוא 9 דקות בשעה. זמן מרבי ביממה לשידור תשדירי תעמולת בחירות של רשימת מועמדים אחת הוא 21.6 דקות (עד 10% מזמן השידור המרבי לתשדירי פרסומת ביממה) וזמן מרבי בשעת שידור לשידור תשדירי תעמולת בחירות של רשימת מועמדים אחת הוא 1.35 דקות בלבד (עד 15% מזמן השידור המרבי לתשדירי פרסומת באותה שעת שידור).
תעריפים: בעל הזיכיון קובע את לוח התעריפים לשידור תעמולת בחירות באזור זיכיונו, לפי יחידת שידור ולפי משך השידור. לוח התעריפים חייב להיות אחיד לכל אזור הזיכיון. בעל הזיכיון לא רשאי למכור זמני שידור במחיר שונה את בתנאי תשלום שונים מאלו שנקבעו בלוח השידורים, ולא ניתן לתת הנחה או הטבה כלשהי, במישרין או בעקיפין, לרשימת מועמדים כלשהי. התעריף המרבי שרשאי בעל הזיכיון לקבוע לשידור, לכל שלושים שניות, נע בין 200 ל-336 ₪ (לפי האזור)5.
הבטחת השוויון: בעל הזיכיון חייב לנהוג בהגינות ושבשוויונית בשיבוץ תשדירי התעמולה במהלך שידוריו ובחלוקת זמני השידור6. בפועל מעבירות רשימות המועמדים בקשות לשידור תעמולת בחירות לפי יחידות השידור (בין חצות ל-6 בבוקר; בין 6 ל-7 בבוקר, בין 7 בבוקר ל-2 בצהריים; בין 2 בצהריים עד 8 בערב; בין 8 בערב לחצות) בהליך מכרזי (מראש, במעטפות סגורות) ובעל הזיכיון מחויב לחלק בין הרשימות המבקשות את זמן השידור ביניהן בשוויוניות (כאשר זמן הבקשות עולה על הזמן המותר לשידור פרסומת או לזמן שנותר לזכיין בהתאם למחויבויות קודמות שלו – אזי עליו להקצות את הזמן באופן יחסי לפי פרק הזמן שביקשה כל רשימה).
התיקון המוצע:
בהצעת החוק שבנדון מוצע לתקן את חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-1959, באופן שיאפשר שידור תשדירי תעמולה ברדיו אזורי גם לעניין בחירות אזוריות, וזאת בנוסף לתשדירים המותרים כיום לעניין בחירות בעיריות ובמועצות מקומיות שאינן מועצות אזוריות (תיקון תשנ"ו). מובהר כי ההצעה אינה מבחינה בין תעמולה לבחירת ראש מועצה ולבחירת נציגי אזורים למועצה.
מטרת התיקון, כפי שהיא מופיעה בהצעת החוק היא לחזק את מעמדה של התחנה האזורית בחיי הקהילה, לאפשר לתחנות הרדיו אפיק הכנסה נוסף ולהגביר את הקשר בין ציבור המאזינים ובין הנבחרים בפועל על ידי חיזוק המודעות לבחירות.
נוסח התיקון המוצע, כפי שהוא משולב בסעיף החוק הנוכחי:
שידורי תעמולה ברדיו אזורי בבחירות למועצות מקומיות (תיקון התשנ"ח)
16ד. (א) לענין סעיף זה -
"בחירות לרשות מקומית" - בחירות הנערכות ברשות מקומית למועצת הרשות ולראש הרשות באותו יום;
"בעל זיכיון" - בעל זיכיון לשידורי רדיו לפי חוק הרשות השניה;
"חוק הרשות השניה" - חוק הרשות השניה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן-1990;
"מועצת הרשות" - המועצה כהגדרתה בחוק הרשות השניה;
"צו המועצות האזוריות" – צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח–1958;
"רשות מקומית" - כהגדרתה בחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965; 7 עירייה או מועצה מקומית, לרבות מועצה אזורית, אשר הוקמה בצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח–1958;
"רשימת מועמדים" - רשימת מועמדים שהוגשה לפקיד הבחירות לפי חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965 או שהוגשה למנהל הבחירות או לפקיד הבחירות לפי צו המועצות האזוריות, לפי העניין.
(ב) בעל זיכיון רשאי לכלול בשידוריו, במסגרת זמן השידור המוקצה לו לשידור תשדירי פרסומת, תעמולת בחירות של רשימת מועמדים ומטעמה בלבד, בתקופת שלושים הימים שלפני בחירות לרשות מקומית המצויה באזור זיכיונו.
(ג) בעל זיכיון רשאי לגבות תשלום בעד שידור תעמולת בחירות.
(ד) בקבלת תשדירי תעמולת בחירות לשידור לא יפלה בעל זיכיון בין רשימות מועמדים המתמודדות בבחירות שבאזור הזיכיון, בכל דרך שהיא, לרבות במחיר, בזמני שידור ובשיבוץ תשדירים.
(ה) (1) זמן שידור מרבי לתשדיר תעמולה בחירות שרשאי בעל זיכיון להקצות, בכל שעת שידור וביממה, לא יעלה על זמן השידור המרבי לתשדירי פרסומת המותר לו על פי סעיף 85 לחוק הרשות השניה.
(2) זמן השידור המרבי ביממה לתשדירי תעמולת בחירות של רשימת מועמדים אחת לא יעלה על 10% מזמן השידור המרבי לתשדירי פרסומת, ביממה, המותר לבעל זיכיון לפי סעיף 85 לחוק הרשות השניה.
(3) זמן השידור המרבי, בשעת שידור, לתשדירי תעמולת בחירות של רשימת מועמדים אחת לא יעלה על 15% מזמן השידור המרבי לתשדירי פרסומת, באותה שעת שידור, המותר לבעל הזיכיון לפי סעיף 85 לחוק הרשות השניה.
(4) מועצת הרשות תקבע כללים8 בדבר אופן הגשת בקשות לשידור תשדירים של תעמולת בחירות ובדבר הקצאת זמן השידור על ידי בעל הזיכיון; בכללים ייקבעו, בין היתר מועדים להגשת הבקשות, חלוקת היממה או שעות השידור לקבוצות של זמני שידור שלגביהן יוגשו לבעל הזיכיון הבקשות לשידור (בסעיף זה - יחידת שידור), וכללים להקצאת הזמן המותר לתשדירי תעמולת הבחירות על ידי בעל הזיכיון.
(5) הוגשו לבעל זיכיון, על ידי רשימות מועמדים, בקשות לשידור תשדירי תעמולת בחירות, ביממה מסוימת או ביחידות שידור מסוימת, בהיקף זמן כולל העולה על הזמן המרבי המותר לבעל הזיכיון לתשדירי פרסומת, ביממה או באותה יחידת שידור לפי הענין, או העולה על הזמן המרבי שמקצה בעל הזיכיון לתעמולת בחירות, בהתחשב בהתחייבויות קודמות שלו, יקצה בעל הזיכיון את זמן השידור העומד להקצאה, בין כל רשימות המועמדים, באופן יחסי לזמן שהתבקש על ידי כל רשימת מועמדים.
(6) ביקשה רשימת מועמדים זמן שידור העולה על הזמן המרבי המותר לרשימת מועמדים אחת לפי פסקאות (2) ו-(3) יראה זאת בעל הזיכיון, לצורך החלוקה היחסית לפי פסקה (5) כאילו ביקשה את זמן השידור המרבי המותר לפי פסקאות אלה.
(ו) (1) עשרה ימים לפני תחילת השידורים של תשדירי תעמולת בחירות לפי סעיף זה יקבע בעל זיכיון לוח תעריפים לשידור תשדירי תעמולת בחירות באזור זיכיונו, לפי יחידת שידור ולפי משך התשדיר, ואת תנאי התשלום; לוח התעריפים יהיה אחיד לכל אזור הזיכיון.
(2) בעל הזיכיון לא יהיה רשאי למכור זמני שידור במחיר שונה או בתנאי תשלום שונים מן הקבוע בלוח התעריפים, ולא יהיה רשאי לתת הנחה או הטבה כלשהי, במישרין או בעקיפין, לרשימת מועמדים כלשהי.
(3) התעריף המרבי שרשאי בעל זיכיון לקבוע לשידור, לכל שלושים שניות של תשדיר תעמולת בחירות, יהיה כמפורט בתוספת.
(4) בעל זיכיון ישלח את לוח התעריפים למנהל כמשמעותו בסעיף 1 לחוק הרשות השניה; כן ישלח את לוח התעריפים לכל רשימת מועמדים שביקשה זאת, יעמידו לעיון, לכל דורש, ויפקיד עותק ממנו אצל המפקח הארצי על הבחירות.
(5) בעל זיכיון ישדר הודעות על קביעת לוח התעריפים, בהתאם להוראות סעיף זה, ועל הדרכים לקבלתו.
(ז) בעל זיכיון ידווח למבקר המדינה, לפי דרישתו, על תשדירי התעמולה ששודרו על ידיו, לרבות על זהות מזמין השידור, זהות המממן ופרטי העסקה; כן יעביר למבקר המדינה, לפי דרישתו, עותק מוקלט של השידורים.
(ח) בעל זיכיון ישמור הקלטה של תשדירי תעמולת הבחירות ששודרו על ידיו וכן את הפרטים המנויים בסעיף קטן (ז), במשך שלוש שנים מיום הבחירות.
(ט) מועצת הרשות תקבע, בהתייעצות עם יושב ראש ועדת הבחירות המרכזית, כללים9 לביצוע הוראות סעיף זה ולהבטחת קיום הוראותיו על ידי בעל הזיכיון; הכללים ייקבעו בשים לב, בין היתר, לכללי האתיקה שנקבעו לפי חוק הרשות השניה וכן לאופייה ולייחודה של תעמולת הבחירות, ולהנחיות בענינה.
(י) שידורי תעמולה לפי סעיף זה ייכללו במסגרת שידוריו של בעל הזיכיון והוראות חוק הרשות השניה יחולו עליהם, בשינויים שתקבע מועצת הרשות.
לדיון:
הצעת החוק צריכה להיבחן בהתאם למטרות, ליתרונות ולחסרונות של פרסום תעמולה באמצעות רדיו, ובפרט באמצעות הרדיו האזורי. הפרסום ברדיו, כשהוא מנוצל נכון, מביא לניצול יעיל של אמצעי (משאב) תקשורת החושף את המשתמשים בו (המהווים רבים מהבוחרים הפוטנציאליים) לידע ומידע רלוונטי, וזאת באופן פסיבי (מבלי שהמשתמשים פונים לנבחרים הפוטנציאליים לצורך קבלת המידע). באופן זה מתאפשרת העברת מידע ורתימת בוחרים להצבעה למועמד או רשימה מסוימים, אף אם אלו או עמדותיו אינן מוכרות או פופולאריות. בכך מתאפשרת לבוחרים הפוטנציאליים בחירה אמיתית יותר מבין שלל האפשרויות. כלי זה מהווה תחליף מסוים לשימוש שעשוי להיות יעיל פחות – כגון הדפסת מודעות – שעשויים להביא לבזבוז משאבים (כוח אדם לחלוקה לדוגמא) ולפגיעה באיכות הסביבה, או לפגישה אישית של הנבחר עם בוחריו, מקום בו מספר הבוחרים הרב אינו מאפשר כן, או כאשר הבוחרים הפוטנציאליים אינם מעוניינים במפגש מסוג זה. מסיבה זו נוהגת גם ועדת הבחירות המרכזית להשתמש בשידורי הרדיו והטלוויזיה להפצת מידע לבוחרים הפוטנציאליים.
על רקע האמור מוצע להבחין, כעמדת משרד הפנים, בין בחירות לראש המועצה האזורית ובין בחירות למליאת המועצה האזורית: ראש המועצה נבחר בבחירות ישירות על ידי כל תושבי המועצה, אשר יכולה להתפרש על שטח נרחב ולהיות מורכבת ממספר רב של יישובים. הפרישה הגיאוגרפית והקושי שבצדה להגיע לכל הבוחרים הפוטנציאליים, מעניקה יתרון לתעמולה באמצעות הרדיו. לכן, במצב זה יש הגיון בשימוש ברדיו אזורי לצורכי תעמולה.
ואולם, לעומת הבחירות לראש המועצה האזורית, בבחירות למליאת המועצה האזורית נבחר נציג יישוב או אזור רק על ידי תושבי אותו יישוב. במצב דברים זה אין לתעמולה במסגרת תחנת רדיו יתרון רב, מאחר שנציג היישוב יכול להגיע אל ציבור בוחריו – שלרוב יש לו עמם הכרות אישית ואף יומיומית – ואין צורך אמיתי בפרסום זה. במצב דברים זה עולים חסרונותיו של הפרסום ברדיו – ובהן העלויות הגבוהות והשימוש הלא מושכל במשאב מצומצם – לעלות על התועלת שבו. בפרט נכונים הדברים מאחר שפתיחת הפרסום ברדיו האזורי גם לנציגי המועצה עשוי להציף את הרדיו האזורי בשברירי פרסומות של רשימות רבות שכלל אינן רלוונטיות למרבית השומעים (הנמנים על תושביו של יישוב אחר). הדבר עלול לפגוע בחלוקת המשאב המוגבל (בעיקר מבחינת זמן הפרסומות המוגבל בחוק) למועמדים לרשות המועצה, שכן עשויים להיזקק לאותו הזמן (יצוין שהבחירות לראש המועצה ולמליאתה מתקיימות, ככלל, באותו המועד).
בנוסף ובמישור אחר, עשויה פתיחת הדרך לשידורי תעמולה למליאת המועצה, אף לגרור אחריה דרישה למימון תעמולת הבחירות למליאת המועצות האזוריות (שכיום אינן ממומנות), וזאת בעלות גבוהה למדי, נוכח מספרם הרב של היישובים כאמור.
יוער, כי הבחנה נוספת עליה עמד המפקח הארצי על הבחירות10, היא כי בבחירות לראש המועצה האזורית זכאים המועמדים למימון בחירות בהתאם להוראות חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) והוצאותיהם מפוקחות על ידי מבקר המדינה. המועמדים למליאת המועצה האזורית לעומת זאת, אינם זכאים למימון התעמולה ואף אינם מפוקחים על ידי מבקר המדינה. במצב זה, סבור משרד הפנים כי גם זה נימוק שלא להרחיב את היריעה בשל החשש לפגיעה בטוהר המידות. לטעמנו, נוכח העובדה שזמן השידור ברדיו ועלות זמן שידור (המוסדרת בתוספת לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-195911) מוגבלים ומוסדרים נראה כי חשש זה אינו רב.
חקיקה רלוונטית:
• חוק הבחירות (דרכי-תעמולה), התשי"ט-1959
• חוק המועצות האזוריות (בחירת ראש מועצה), התשמ"ח-1988
• חוק המועצות האזוריות (מועד בחירות כלליות), התשנ"ד-1994
• חוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965
• חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993
• צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958
• כללי הבחירות (דרכי תעמולה)(הגשת בקשות, הקצאת זמן ותעריפים לשידורי תעמולה ברדיו אזורי בבחירות לרשויות המקומיות), התשנ"ח-1998
מובהר כי ככל שיתקבל הרעיון של תחולת השידור ברדיו האזורי רק לבחירות לראשות המועצה האזורית, ישונה הנוסח שבהצעת החוק לנוסח אחר הכולל תיקונים שונים בחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-1959.