חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית 13 מרץ 2011 ז' באדר ב תשע"א לכבוד ח"כ דוד אזולאי יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה שלום רב, הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק לייעול האכיפה ולשמירה על ביטחון הציבור (חילוט וסמכויות פיקוח) (תיקוני חקיקה), התשע"א-2010 הסניגוריה הציבורית מבקשת להעיר את הערותיה הראשוניות באשר להצעת החוק שבנדון, כדלקמן: המסגרת הרעיונית הכללית 1. חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, התשס"ה-2005 מעניק לשוטרים, למאבטחים ולחיילים מוסמכים סמכויות שונות לשם שמירה מפני פעילות חבלנית עוינת ומעשי אלימות, במקומות המיועדים לכך בהם קיים חשש אינהרנטי לפגיעה בביטחון הציבור (כגון מועדונים, מקומות שנמכרים בהם משקאות אלכוהוליים ומקומות בהם נערכים מופעים). חריגותו של חוק זה בנוף המשפט הישראלי הוא במתן סמכויות רגישות ובעלות אופי שלטוני מובהק אף לגורמים אזרחיים ופרטיים. 2. כך למשל, ניתנו למאבטחים הסמכויות הבאות: ביצוע חיפוש על גופו של אדם או בכלי תחבורה בלא צו של שופט, זאת בהתקיים חשד סביר לנשיאת או להחזקת נשק שלא כדין או לשימוש שלא כדין בנשק (סעיף 3 לחוק); דרישה מאדם שיש סמכות חיפוש לגביו להזדהות וכן לתפוס חפץ העלול לפגוע בביטחון הציבור שהתגלה אגב החיפוש (סעיף 4); במקרה בו סירב אותו אדם להזדהות, לחיפוש או לתפיסה, מניעת כניסה למקום או הרחקתו מהמקום, ואם היה חשד סביר לנשיאת או להחזקת נשק שלא כדין או לשימוש שלא כדין בנשק, עריכת החיפוש תוך שימוש בכח סביר (סעיף 5); עיכוב עד לבואו של שוטר אם קיים חשד סביר כאמור, ובמקרה בו סירב האדם לעיכוב שימוש בכל סביר לשם כך (סעיף 6). הצעת החוק 3. הצעת החוק נכללה בתחילה לחוק ההסדרים וברגע האחרון פוצלה ממנו והועברה ישירות לדיון בוועדת הפנים של הכנסת. בכך נמנעה, הלכה למעשה, האפשרות לקיים דיון ציבורי מעמיק בנוגע להצעה עוד בטרם הגעתה להכרעה בבית המחוקקים. 4. על פי דברי ההסבר, הצעת החוק באה על רקע החלטת הממשלה בנושא רפורמה בתחום הביטחון האישי, ובפרט על הקמתו של מערך אכיפה עירוני משולב, הכולל מערך שוטרים ייעודי ופקחים עירוניים שיוסמכו בסמכויות נוספות, זאת כדי להפחית באופן ניכר את רמת האלימות והעבריינות, ולטפל בעבירות הפוגעות באיכות החיים של התושבים ברשויות מקומיות. 5. לשם כך, מוצע להרחיב באופן משמעותי את חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור ואת פקודת העיריות, כך שיורחבו סמכויות המאבטחים לשם מניעת מעשי אלימות, יוענקו לפקחים עירוניים שיוסמכו לכך סמכויות דומות ואף רחבות יותר לשם מניעת מעשי אלימות, וכן יוענקו לכלל הפקחים העירוניים סמכויות ייחודיות נוספות לצורך פיקוח ואכיפה של ביצוע הוראות לפי פקודת העיריות וחוקי עזר ותקנות שהותקנו לפיה. 6. באשר להרחבת הסמכויות למאבטחים: על פי הצעת החוק, ביצע אדם מעשה אלימות במקום כאמור בתוספת בפני המאבטח המוסמך, או בפני אדם אחר הקורא לעזרה ומצביע עליו בפני המאבטח, או שבשל איום או מעשה של אדם בפני מאבטח קיימת הסתברות גבוהה לכך שאותו אדם עומד לבצע מעשה אלימות במקום, רשאי המאבטח לדרוש מאותו אדם להזדהות בפניו, וכן למנוע ממנו להיכנס למקום, להוציאו מהמקום ולעכבו עד לבואו של שוטר, כל זאת אף תוך שימוש בכח סביר. 7. באשר למתן סמכויות לפקחים העירוניים: בהקשר זה הצעת החוק מבקשת לערוך הרחבה כפולה של הסמכויות הניתנות לפקחים עירוניים: א. ראשית, הצעת החוק מבקשת להעניק לפקחים עירוניים שהוסמכו לכך סמכויות דומות לאלו שניתנות למאבטחים על פי חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור, כפי שנסקרו לעיל. בנוסף לסמכויות האמורות, מוצע להעניק לפקחים אלה סמכות לדרוש מהמעוכב להילוות עימו לתחנת משטרה ואם סירב המעוכב, להשתמש בכח סביר כדי להביאו לתחנת המשטרה. ב. שנית, הצעת החוק מבקשת להעניק לכלל הפקחים העירוניים סמכויות לביצוע הוראות פקודת העיריות וחוקי העזר והתקנות העירוניות שהוצאו לפיה. כך למשל, מוצע להעניק לפקחים אלה סמכות לדרוש מכל אדם להזדהות בפניהם, לדרוש למסור להם כל ידיעה או מסמך, להיכנס למקום, ובמקרה בו סירב אדם להיענות לדרישתו לעכבו עד לבואו של שוטר (ואף להשתמש בכח סביר לשם כך). כמו כן, נקבעה עבירה שבצידה עונש של שנתיים מאסר בגין סירוב להיענות לדרישת הפקח. 8. כמו כן, מוצע להוסיף בסעיף 232 לפקודת העיריות סעיף שכותרתו "הסדרת ביטחון הציבור והסדר הציבורי בתחום העירייה", ולפיו הרשות המקומית תהא מוסמכת "להסדיר עניינים של ביטחון הציבור והסדר הציבורי בתחומה ולפעול בעניינים אלה, וזאת בנושאים, בתנאים ובסייגים שקבעו השר והשר לביטחון פנים כאחד, בהסכמת שר המשפטים" הערות ראשוניות מטעם הסניגוריה הציבורית 9. כבר בנוסחו הנוכחי פוגע חוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור פגיעה קשה בזכות לפרטיות ומפר את חלוקת האחריות הראויה בין כוחות המשטרה לבין גורמי אכיפה ואבטחה אחרים. כאשר נחקק, אך לפני כ- 5 שנים התייחס אליו המחוקק כאל הסדר חריג ויוצא-דופן, אשר חייב מידתיות וזהירות רבה בקביעת היקף הסמכויות ותחימת אפשרות הפעלתן. לדעת הסניגוריה הציבורית, ההרחבה המוצעת עתה חורגת ממידת הזהירות הראויה וכן מהמטרות שלשמן חוקק החוק בשעתו. 10. ההסדר המוצע מעורר שאלות חוקתיות ממדרגה ראשונה, ובהן: הפגיעה בפרטיותם של אלפי אזרחים; הפרה של חלוקת האחריות הראויה בין השלטון המרכזי ומשטרת ישראל לבין הרשויות המקומיות ופקחיה בשמירה על ביטחון הציבור והסדר הציבורי; התנערות דה-פקטו של המדינה מסמכויות שיטור ופיקוח והעברתן לידי גורמי אבטחה פרטיים, באופן שעלול לסתור את פסיקת בית המשפט העליון;1 וחשש מטריד להפליה בין רשויות מקומיות עשירות לבין רשויות מקומיות עניות, ובפרט על רקע הכוונה המסתמנת לגבות מן התושבים אגרות ומסים עבור מימון "סיירות הביטחון" שיפעלו ברשויות המקומיות.2 11. הצעת החוק אף מאופיינת בהוראות אמורפיות וכלליות ואינה כוללת בחובה סייגים וגדרות שיבטיחו את מניעת השימוש לרעה בסמכויות שמוצע ליתן למאבטחים ולפקחים עירוניים. 12. התכלית המרכזית המצדיקה את השינוי הדרמטי והמבני הגלום בהצעת החוק היא התמודדות עם אלימות ופעילות פלילית. בהקשר זה יוער, כי הנתונים מלמדים על ירידה מתמשכת ורציפה ברמות הפשיעה והאלימות במהלך העשור האחרון ועל כך ששיעור האלימות בישראל נמוך יחסית לעולם המערבי. עם זאת, נראה כי הצעת החוק מתיימרת לתת מענה גם לתכליות נוספות, משמעותיות לא פחות, של שיפור "הפיקוח העירוני" השוטף. זאת, כדי להתמודד עם "הפרות סדר" ועבירה על חוקי עזר ותקנות עירוניות, גם אם לא תמיד עולים הדברים כדי עבירה פלילית (כך למשל שוטטות, "התגודדות" בני נוער, ציורי "גרפיטי", השלכת פסולת, עבירות חנייה, עישון במקומות ציבוריים, רישוי עסקים ועוד). ספק אם בכוחה של תכלית זו כדי להצדיק מתן סמכויות כה רגישות בעלות אופי שלטוני מובהק. 13. אין בדברי ההסבר להצעת החוק כל נימוק מדוע לא ניתן להפנות את המשאבים והמאמצים לאמצעי אכיפה אחרים שאינם פוגעים בצורה כה קשה בפרטיות ושאינם מעוררים בעייתיות חוקתית ושיעילותם מוכחת, כגון הגברת הנוכחות המשטרתית ברשויות המקומיות. ולחילופין, אין כל הסבר מדוע לא ניתן להמתין עם הרפורמה המוצעת עד אשר תיבחן תכנית הפיילוט שעתידה להתבצע ב- 15 ערים בישראל, במסגרתה יופעל "מערך משולב" של כוחות משטרה ופקחים עירוניים. 14. לגופו של עניין, הצעת החוק מרחיבה באופן ניכר ודרמטי ממש את הסמכויות הרחבות ממילא שניתנות למאבטחים. למעשה, הצעת החוק מעניקה לגורמים פרטיים אלה סמכויות רגישות בעלות אופי שלטוני מובהק, אשר במצבים מסוימים יוכלו להפעיל את סמכויותיהם על סך הערכה סובייקטיבית שלהם בלבד. סמכויות אלו ניתנות להפעלה, על פי ההצעה, במנעד רחב של מקומות ציבוריים ואף ניתנה האפשרות להרחיבו עוד יותר על פי שיקול דעתו של השר לביטחון פנים. העילות לשימוש בסמכויות כאמור הן מעורפלות ונתונות לפרשנותו ולשיקול דעתו הרחב של בעל הסמכות, באופן המעורר חשש לניצולן לרעה ולהפעלתן שלא במשורה. הדבר עלול להביא לא רק לפגיעה מיותרת באזרחים תמימים, אלא גם לחיכוכים מיותרים בין מאבטחים לבין אזרחים. 15. חשש זה הינו, כמובן, אינהרנטי לכל פעולת אכיפה, לרבות זו הנעשית על ידי שוטרים העוברים כידוע הכשרה מעמיקה וממשית. ואמנם, לא אחת נמתחה ביקורת ציבורית על התנהלות המשטרה מול ה"אזרח הקטן". בין היתר, ניתן להיזכר במקרים לא מעטים בהם נעשה שימוש לא נחוץ או לא סביר בכח; בהם בוצעו מעצרי ועיכובי שווא; ובהם נערכו באזרחים חיפושים ללא כל חשד סביר3. כל שאמרנו כאן לא נועד אלא כדי להמחיש את ההיבט החוקתי הנלווה לסמכויות רגישות אלו, להדגיש עד כמה אותן סמכויות מחייבות ניסיון מעשי, 'אחריותיות' (accountability) והכשרה מקצועית מתמשכת של בעל הסמכות, וכן להתריע מפני העברה כלאחר יד של סמכויות שיטוריות-גרעיניות לגורמים חיצוניים למשטרה, בין אם המדובר בפקח העירוני שמועסק על ידי הרשות המקומית, וקל וחומר אם המדובר במאבטח המועסק על ידי חברה פרטית לכל דבר ועניין. 16. אף הרכיב השני בהצעת החוק, שעניינו מתן סמכויות אכיפה מרחיקות לכת לפקחים העירוניים, חובק בתוכו קשיים אינהרנטיים עליהם עמדנו לעיל. אולם מעבר לכך, רכיב זה בהצעת החוק אף מתעלם מהסכנה הייחודית בהקמה של "משטרות עירוניות" הנמצאות דה-פקטו תחת אחריותו של ראש הרשות המקומית. לעניין זה, אך נפנה לדברי כב' השופט רובינשטיין בבג"צ 7186/06 מלינובסקי ואח' נ' עירית חולון ואח' (ניתן ביום 29.12.09), מתוך פסק הדין שניתן בעתירה שהוגשה בנושא הפעלתן של "סיירות ביטחון" ברשות המקומית: "ברי כי גם לפתחה של סיירת וגם לפתח "המשטרה המקומית" רובצות סכנות, ואיני מדבר בחולון דווקא, ואיני חפץ לפגוע חלילה בפרנסיה. אחת מהן היא פוליטיזציה ושימוש לא נאות במערכת מקומית פנימית, ופעמים "רחוק מן העין רחוק מן הלב", והחשש לשימוש לרעה אינו יכול לחמוק מן הלב ... עוד אומר, כי מקרים דוגמת המקרה הנוכחי, מעידים עד כמה דק לעתים הקו הדק שבין שלטון מקומי לשלטון מרכזי, ועד כמה מורכבת הסוגיה של כניסת רשויות מקומיות לתחומים שבאופן מסורתי היו מצויים בידי השלטון המרכזי בלבד. על פניו, המקרה שלפנינו אינו מקרה מורכב ביותר, שכן לסיירים לא הוקנו סמכויות מכל סוג שהוא, ואף על פי כן דומה, כי הגורמים המעורבים לא בחנו די הצורך את ההשלכות השונות של הקמת הסיירת, ולא נדרשו לשאלות דוגמת הממשק בינה לבין גורמים שמחוץ לרשות המקומית. נוכח האמור, יש בכך משום תמרור אזהרה, שעה שעל הפרק עומדות שאלות הנוגעות להאצלת סמכויות אכיפה לגורמי הרשות המקומית, ולהפעלת "משטרות מקומיות"". נראה כי דברים נכוחים אלה מובנים מאליהם, וכל המוסיף – גורע. בכבוד רב, גיל שפירא, עו"ד ישי שרון, עו"ד הסניגוריה הציבורית הארצית