חומר רקע
אל: ועדת החוקה חוק ומשפט 16 מאי 2011
מאת: הייעוץ המשפטי י"ב אייר התשע"א
לדיון הקבוע ליום 17.5.2011 – הכנה לקריאה ראשונה
הצעת חוק לתיקון פקודת מניעת טרור (חילוט רכוש אדם שביצע מעשה טרור), התשס"ט-2009 (פ/1446) של חה"כ דני דנון
הצעת החוק הפרטית מציעה להסמיך את שר הביטחון, או עובד מטעמו, להורות על חילוט רכושו או בית מגוריו של אדם אשר ביצע מעשה טרור, במטרה להרתיע אחרים אשר עשויים להצטרף לפעילות טרור.
נוסח הסעיף המוצע: הוספת סעיף 5א לפקודת מניעת טרור, התש"ח–1948:
חילוט רכוש אדם שביצע מעשה טרור
(א) שר הביטחון או עובד מוסמך של משרד הביטחון רשאי להורות על חילוט רכושו או בית מגוריו של אדם אשר ביצע מעשה טרור, בין אם הורשע או הואשם בעבירה בשל ביצוע מעשה טרור ובין אם לא; הסמכות לפי סעיף זה תחול גם על רכוש של אדם כאמור או בית מגוריו, שהוא תושב אזור כמשמעותו בתקנות שעת חירום (יהודה והשומרון וחבל עזה – שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), התשכ"ח–1967.
(ב) בסעיף זה, "מעשה טרור", "עובד מוסמך של משרד הביטחון" ו-"רכוש" – כמשמעותם בחוק איסור מימון טרור, התשס"ה–2005 .1
דברי ההסבר להצעת החוק:
"מטרת הצעת החוק היא ליצור מנגנון חילוט (כלומר, העברה לבעלות המדינה, ואפשרות עתידית להשתמש או למכור) לרכוש המחבלים, כפי שנעשה כבר בארץ ובעולם במקרה של רכוש הקשור ברווחי או פעילות פשע. ברוב המקרים הנכסים המשמעותיים היחידים בהם מדובר הם מקרקעין ובעיקר בתים ואדמות....
יתרונותיו של אמצעי זה הן:
1. אמצעי זה הינו בעל השלכות מרחיקות לכת יותר מפעילות הריסת בתים (שניתנת לתיקון בקלות לא פעם בסיוע כספי ממקורות עוינים לבנייה מחדש).
2. אמצעי זה קיים ומוכר בארץ ובחו"ל גם בפעילות נגד פשיעה (פלילית).
3. שימוש באמצעי זה מהווה פגיעה סמלית במטרתם של מי שמבקש לקדם את המאבק על הארץ בפעילות טרור, שכן תוצאת הפעילות החבלנית היא העברת נכסי הפוגע לטובת המאמץ הלאומי הציוני. ...
חילוט בתים ואדמות מחבלים יצור הרתעה נוספת בפני השוקלים להצטרף לפעילות טרור, וכן יאפשר הענשה בעלת ערך סמלי."
ההסדרים הקיימים היום:
ישנם שני הסדרים בחוק הקיים אשר מביאים לתוצאה אליה מכוונת הצעת החוק: ס' 5 לפקודת מניעת טרור, וסעיף 119 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945. לכאורה, החוק המוצע לא מוסיף עליהם. החקיקה הקיימת היא חקיקה מנדטורית שההסדר שבה עמום ומעניק סמכויות רחבות ביותר, באופן שאינו נהוג בחקיקה מודרנית, במיוחד כזו הכפופה להוראות חוקי היסוד בעניין זכויות האדם .
ראשית, סעיף 5 לפקודת מניעת טרור, התש"ח–1948 מסמיך את בית המשפט המחוזי להחרים, לטובת המדינה, כל רכוש של ארגון טרוריסטי. ועוד לפני ההחרמה לפי צו שיפוטי, המפקח הכללי יעקל כל רכוש "הצפוי" להחרמה זו. הסעיף מגדיר מה הוא רכוש של ארגון טרוריסטי, וקובע כי כל רכוש הנמצא "בחזקתו או ברשותו" של חבר בארגון טרוריסטי, ייחשב לרכוש של הארגון:
סעיף 5 לפקודת מניעת טרור, התש"ח–1948: החרמת רכוש
(א) כל רכוש של ארגון טרוריסטי, גם אם נרכש לפני פרסום פקודה זו בעתון הרשמי, יוחרם לטובת המדינה בפקודת בית משפט מחוזי.
(ב) כל רכוש הצפוי להחרמה לפי סעיף זה, יעוקל לפי החלטה בכתב של המפקח הכללי של משטרת ישראל.
(ג) כל רכוש הנמצא במקום המשמש לארגון טרוריסטי או לחבריו, בקביעות או בהזדמנות מסויימת, מקום של פעולה, פגישה, תעמולה או מחסן, וכן כל רכוש הנמצא בחזקתו או ברשותו של חבר בארגון טרוריסטי, ייחשב לרכושו של ארגון טרוריסטי, אלא אם יוכח ההיפך.
ההיגיון העומד מאחורי סעיף זה מזכיר את דברי ההסבר של ההצעה הפרטית. כתב השופט שפירא (פשר 3158/06, ביהמ"ש המחוזי בירושלים): "הוראה זו מהווה אפוא אחד הכלים השלטוניים להתמודדות עם ארגוני טרור, באמצעות החרמת רכושם, במטרה לפגוע במקורות המימון של הארגון, ובעצם יכולתו להתקיים ולהמשיך בפעולותיו הפוגעניות. " סביר להניח כי רוב רובם של מבצעי פעולות טרור הם חברים בארגון טרוריסטי, ולכן סעיף 5 יחול על רכושם, אף ללא התיקון המוצע.
בנוסף לסמכות הקבועה בסעיף 5 לפקודת הטרור, למדינה יש עוד כלי להחרמת רכושו ובית מגוריו של אדם שביצע מעשה טרור. תקנה 119 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945, מסמיכה את המפקד הצבאי להחרים כל בית או מבנה שיש לו "טעם לחשוד" כי מהם נורה כלי ירי, או "שבהם נוכח לדעת" כי תושב הבית עבר, ניסה לעבור, או חיזק את ידי העוברים, עבירה לפי הפקודה אשר כרוכה באלימות או הטלת אימה. תקנה 120 מסמיכה את שר הבטחון להחרים כל רכושו של אדם שנוכח כי עבר, או ניסה לעבור או שיתף פעולה עם אלו שעברו, עבירה שבה כרוכה אלימות או טרור לפי התקנות:
תקנה 119 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945: החרמה והריסה של רכוש וכו'
(1) מפקד צבאי רשאי להורות בצו שיוחרמו לזכות ממשלת ישראל כל בית, מבנה או קרקע, שיש לו טעם לחשוד בהם שמהם נורה כל כלי יריה שלא כחוק, או שמהם נזרקו, פוצצו, התפוצצו או נורו באופן אחר פצצה, רימון-יד או כל חפץ נפיץ או מבעיר שלא כחוק, או כל בית, מבנה או קרקע השכונים בכל שטח, עיר, כפר, שכונה או רחוב, שבהם נוכח לדעת כי תושביהם, או מקצת מתושביהם, עברו, או ניסו לעבור, או חיזקו את ידי העוברים, או היו שותפים שלאחר מעשה לעוברים עבירה על התקנות האלה, עבירה שבה כרוכות אלימות או הטלת אימה או עבירה שעליה נדונים בבית-משפט צבאי; ומשהוחרמו כל בית או מבנה או קרקע כנ"ל, רשאי המפקד הצבאי להחריב את הבית או את המבנה או כל דבר הנמצא בבית, במבנה, בקרקע או עליהם. מקום שכל בית, מבנה או קרקע הוחרמו לפי צו מאת מפקד צבאי כאמור לעיל, רשאי שר הבטחון בכל זמן, בצו, למחול על ההחרמה כולה או מקצתה ואז תקומנה שנית, כדי מידת אותה מחילה, הבעלות על הבית, המבנה או הקרקע וכל טובות הנאה או זכויות-שימוש, בבית, במבנה או בקרקע או עליהם, לקנין בני-אדם שהיו זכאים בהם אילולא ניתן צו ההחרמה וכל שעבודים על הבית, המבנה או הקרקע, יחזרו לתקפם לטובת בני-האדם שהיו זכאים בהם אילולא ניתן צו ההחרמה.
(2) חברים לחילות הממשלה או לחיל המשטרה, הפועלים בהרשאתו של המפקד הצבאי, רשאים לתפוס ולהחזיק, ללא פיצויים, כל רכוש בכל שטח, עיר, כפר, שכונה או רחוב כאלה הנזכרים בתקנת-משנה (1), לאחר שיפנו משם, ללא פיצויים, את המחזיקים הקודמים, אם ישנם כאלה.
תקנה 120: החרמת רכושם של יחידים
שר הבטחון רשאי להורות בצו כי יוחרמו לזכות ממשלת ישראל כלל רכושו, או מקצתו, של כל אדם שבו נוכח שר הבטחון לדעת כי עבר, או ניסה לעבור, או חיזק את ידי העוברים, או היה שותף לאחר מעשה לעוברים עבירה על התקנות האלה, עבירה שבה כרוכות אלימות או הטלת-אימה, או עבירה שעליה נדונים בבית-משפט צבאי.
מדינת ישראל עשתה שימוש רב בתקנה 119 במשך השנים, אך בשנת 2005 הוחלט להפסיק זמנית את השימוש במדיניות זו בעקבות דיונים שהתקיימו בבג"צ. צוות חשיבה בראשות האלוף שני טען כי המדיניות עומדת "על סף הלגיטימיות" וכן "על סף החוק".2 למרות מספר פיגועים רצחניים, שר הביטחון לא הפעיל את סמכותו לפי תקנה 119 בין השנים 2005 ועד 2008. אולם, בשנת 2008, לאחר שמחבל, תושב ירושלים, ביצע פיגוע קטלני בישיבת מרכז הרב בירושלים, הוחלט לחזור לשימוש בתקנה 119, וביתו של אביו של המחבל, בו התגוררו המחבל ואחים ואחיות נוספים, נאטם בבטון. השימוש המחודש בתקנה 119 אושר על ידי בג"צ פה אחד (בג"צ 9353/08, הישאם אבו דהים נ' אלוף פיקוד העורף).
בפסק דין זה, סקרה השופטת נאור את הפסיקה שקדמה לשנת 2005, ולא למותר להביא במסמך זה את מסקנותיה, אשר משקפות את המצב המשפטי בנוגע לתקנה 119.
ראשית, ציינה השופטת כי, כידוע, תוקפן של תקנות ההגנה לשעת חירום נשמר אף אם הן סותרות את הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אך ככל האפשר, יש לפרש את התקנות ברוח הוראות חוק היסוד. השופטת החילה את המבחנים הקבועים בחוק היסוד על מדיניות הריסת הבתים:
"על כן, בטרם יפעיל בעל הסמכות את הכוח הנתון לו בתקנה 119 לתקנות ההגנה, עליו להעמיד לנגד עיניו תכלית ראויה. בקביעת האמצעי ההרתעתי על בעל הסמכות לפעול על פי מבחן של מידתיות: האמצעי הננקט צריך להביא באופן רציונאלי להגשמתה של המטרה הראויה; האמצעי הננקט צריך לפגוע בזכות האדם המוגנת – זכות הקניין – במידה הפחותה האפשרית להשגת המטרה; רק אם לא ניתן להשיג את המטרה על ידי אמצעי דרסטי פחות, מוצדק לנקוט את האמצעי החמור של הריסה; האמצעי שננקט צריך לעמוד ביחס ראוי למטרה"
עוד ציינה השופטת כי אין ממש בטענה כי אין זה מוסרי שבני משפחתו של מחבל יישאו בעוונו. המדיניות ראויה כל עוד יש בה כדי להרתיע מחבלים פוטנציאליים, על ידי כך שיבינו כי פעולות הטרור שלהם עלולות לפגוע בקרובים שלהם, ובכך תמנע שפיכות דמים בעתיד. היא הדגישה, לאור פסיקה רבה ומגוונת, כי מטרתה של הריסת בתים היא הרתעה,3 ולא ענישה או נקמה (ולכן, כפי שציינה השופטת בייניש בבג"צ 893/04, פרג' נ' מפקד כוחות צה"ל, הריסת בתים מעצם טיבה תפגע לא רק במבצעי או מסייעי המעשה החבלה, אלא בציבור יותר רחב, אשר לעיתים חפים מפשע.) הוסיף השופט רובינשטיין: "סופו של יום, לפנינו תקוה להרתעה להצלת חיי אדם אל מול פגיעה, אם גם כואבת, ברכוש."
ולעניין עצם יעילותה של המדיניות, הזכירה השופטת את הכלל רב-השנים כי בית המשפט לא יתערב בשיקול דעתו של הצבא בעניין אפקטיביות של ההרתעה:
"לעניין זה נפסק כי זהו עניין להערכתם של גורמי הביטחון, וכי אין לבית המשפט יסוד לפקפק בהערכתם של גורמי הביטחון כי אמצעי זה מועיל... לא נערך ולא יכול להיערך מחקר מדעי שיוכיח כמה פיגועים נמנעו וכמה נפשות ניצלו כתוצאה מפעולות הרתעה של אטימת בתים והריסתם, אך די בכך כי לא ניתן לבטל את הדעה כי קיימת הרתעה מסוימת, כדי שלא תהיה התערבות בשיקול דעתו של המפקד הצבאי."
לבסוף, יש להזכיר כי הפסיקה עוד קבעה כי הסמכות לפי תקנה 119 תקפה גם לגבי בתים המצויים בתחומי ישראל, וגם לגבי בתים מחוצה לה.4
עולה מהאמור שלמדינה – הן לצבא והן למשטרה – כלים להשגת המטרה ההרתעתית המבוקשת על ידי הצעת החוק, וכן ליצירת "פגיעה סמלית במטרתם של מי שמבקש לקדם את המאבק על הארץ בפעילות טרור", כפי שמציע החוק מתאר. לצבא הסמכות להחרים את בית מגורים של מחבל לטובת המדינה, לשר הבטחון הסמכות להחרים את רכושו של מחבל, ולמדינה הסמכות לחלט את רכושו של ארגון טרוריסטי ורכוש בחזקת חבר בארגון שכזה ואף מי שכל מעשיו התמצו בתמיכה בארגון או סיוע בכל דרך ("חיזק ידם"). חקיקה זו אף נהנית מסעיף שמירת הדינים שבחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.
החקיקה המוצעת היא חקיקה חדשה הכפופה לבחינה חוקתית לפי הוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. ובנוסף, כאמור, הפקודה למניעת טרור ותקנות ההגנה (שעת חירום) נחקקו לפני הפסיקה רבת השנים של בית המשפט העליון בעניין זכויות האדם, בכלל, ולפני חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו בפרט. אין בחוק-יסוד כבוד האדם "כדי לפגוע בתקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק-היסוד" (סעיף 10) – אולם, חקיקת חוק חדש במתכונת דומה, תהיה ודאי כפופה לביקורת.
ברי שהחוק פוגע בזכויות המנויות בחוק היסוד: זכות הקנין והזכות לכבוד, הן בעצם ההחרמה, והן באיבוד בית מגורים, במיוחד לבני המשפחה האחרים. כידוע, זכויות אדם אינן מוחלטות אך פגיעה בהן צריכה להיעשות בהתאם לתנאים הקבועים בפסקת ההגבלה, סעיף 8 לחוק היסוד: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו."
בנוגע לערכיה של מדינת ישראל ולתכלית, ראו את האמור לעיל בעמוד 4, בפסיקה הנוגעת לתקנות ההגנה.
התכלית של הוראות אלו – הרתעתם של מחבלים פוטנציאליים, או במילים אחרות, הגנה על הציבור – הינה תכלית ראויה. בית המשפט קבע לא פעם כי מאחורי תקנה 119 עומדת תכלית ראויה. עוד פסק בית המשפט כי אין הוא מתערב בקביעת גורמי הביטחון כי החרמת בתים מרתיעה מחבלים פוטנציאליים. אך כאשר הכנסת מחוקקת חוק – ועל אחת כמה וכמה חוק אשר עלול לפגוע בזכויות יסוד – עליה לבדוק ולאשש את הצורך בחוק, ואת היעילות בחוק (לרבות ענין ההרתעה).
גם מידתיות הצעת החוק הנוכחית צריכה להיבדק.
לגבי הריסת/החרמת בתים, קיימת כבר פסיקה עניפה אשר מתווה את השיקולים העומדים מאחורי תקנה 119, ובית המשפט קבע כי "מאחר שפעולת הריסת הבתים הינה פעולה קיצונית, ראוי שגורמי הביטחון יבחנו מחדש, מעת לעת, את נכונותה ויעילותה של הערכתם בנושא זה,"5 ואכן גורמי הביטחון עושים זאת. בחינה מעת לעת של המדיניות, לאור שינויים במצב הביטחוני, היא חלק ממידתיות המדיניות הנוכחית. חוק חדש בעניין אף הוא צריך לבטא את עיקרון המידתיות, ולקבוע מנגנון של בחינה מחדש של הצורך והיעילות בהחרמת הרכוש, לאור המצב העדכני.
כמו כן, על המפקד הצבאי שעושה שימוש בתקנה 119 לבחון את האופציות העומדות לרשותו, ובמקרים רבים להחליט להחרים או להרוס רק חלק ממבנה, ולבחור תמיד באמצעי הכי פחות דרסטי ופוגעני אשר ישיג את המטרה: על בעל הסמכות לפעול "במידה שאינה עולה על הנדרש."6 אם נחקק חוק חדש, יש גם לסייג את הסמכות להחרים את הרכוש בכך שההחרמה לא תעלה על הנדרש להשגת המטרה.
יוער, שגם אם הצעת החוק תתקבל כלשונה, מדיניות ההפעלה של החוק תהיה דומה ביותר לזו שנפסקה לגבי תקנות ההגנה.
שנית: במשך השנים, ולאור פסיקת בג"צ, הוקם מנגנון המאפשרת זכות טיעון למי שביתו יוחרם לפי תקנה 119. כמו כן, בהחרמת רכוש לפי סעיף 5 לפקודת מניעת טרור, המפקח הכללי רשאי לעקל את הרכוש הצפוי להחרמה – אך בסופו של דבר הסמכות להחרים את הרכוש היא בידי בית המשפט המחוזי, שם מתאפשרת שמיעת הטענות ממי שאת רכושו רוצים להחרים. וכפי שכתב כבוד הנשיא ברק, "זכותו של אדם כי יישמע קולו בטרם ייפגע בגופו או ברכושו היא זכות יסוד."7 בהצעת חוק זו נשללת מהאדם זכות הטיעון, דבר אשר פוגע קשות בזכויות היסוד של השיטה שלנו, ומשליך על חוקתיותה של ההצעה.
כשם שאין בהצעת החוק מנגנון המבטיח זכות טיעון, כך גם לא נקבעה דרך לערער על ההחלטה, בניגוד לחוקי חילוט מודרניים.
בנוסף, יש לעמוד על ההבדל בעניין הגורם המוסמך להחרים את הרכוש. בתקנות שעת החירום, הסמכות ניתנת למפקד צבאי (תקנה 119) או לשר הביטחון (תקנה 120). לפי פקודת מניעת הטרור, הסמכות ניתנת לבית המשפט המחוזי, כאשר למפקח הכללי של משטרת ישראל הסמכות לעקל את הרכוש לפני ההחרמה. אך בהצעת החוק מוצע כי הסמכות תינתן לא רק לשר הביטחון אלא גם ל-"עובד מוסמך של משרד הביטחון" המוגדר כעובד בדרגת ראש אגף שהוסמך לכך. בכל מקרה, מדובר בגורמים מנהליים, ולא, כפי שמקובל בחקיקת חילוט מודרנית – חילוט בידי בית משפט.
ההצעה מאפשרת החרמה של כל רכושו של אדם גם אם האדם לא הועמד לדין. ככלל, חילוט מתבצע אחרי הרשעה – מה שמבטיח רמת ראיה גבוהה. יש גם מנגנונים של "חילוט אזרחי" בעילה מוגדרת (כגון הימלטות מהדין) אך גם שם מוסדר נטל הראיה – כאן לא מוצע מנגנון לבירור ראייתי בעילה מוגדרת כשמדובר באי העמדה לדין.
הסדרי החילוט בעידן המודרני, מאז המאה ה-19, קשורים לחפצים שנעברה בהם עבירה, שהחזקתם אסורה על פי חוק, ששימשו כאמצעי לעבירה, או ששימשו כשכר לעבירה, או לחלופין רכוש שווה ערך לרכוש הקשור לעבירה. לא נמצא עוד במשפט המערבי חילוט גורף של כל רכושו של העבריין באשר הוא עבריין, כפי שמציעה הצעת החוק. (כשמדובר בחילוט רכושו של ראש ארגון פשיעה או סוחר סמים, קיימת הנחה כי כל רכושם הושג מפשע, הנחה שאי אפשר להניח כאן.)
מעבר להגבלה כי הרכוש שניתן לחלט חייב להיות קשור, בדרך זו או אחרת, לעבירה או הפרת חובה, קיימים סייגים אחרים בהסדרי החילוט השונים בארץ, אשר מאזנים בין מטרות החילוט לבין זכויות הפרט ועקרונות המשפט. לדוגמא, בכמעט כל הסדרי החילוט, החילוט נעשה על ידי בית המשפט, או אוטומטית לאחר הרשעה בפלילים (על ידי בית משפט). לפעמים ניתנה סמכות לגורמים מקצועיים לתפוס נכס – עד להחלטת בית משפט בנושא. בנוסף, לאדם אחר הטוען לזכות ברכוש יש את יומו בבית משפט להתנגד בעצמו לחילוט. גם בסדרי הדין קיימים סייגים שמטרתם להגן על זכות הקניין: יש תחומים בהם יש חיוב למסור הודעה לבעל הרכוש לפני החילוט, ובחוקים רבים ניתנת לבעל הרכוש להשמיע את טענותיו לפי החלטה על חילוט הרכוש. כמו כן, לעיתים נקבעו דרכי ערעור מפורטות על החלטת החילוט. ולעיתים נקבעו סייגים מהותיים: לדוגמא, בפקודת הסמים המסוכנים, נקבע כי בית המשפט לא יצווה על חילוט רכוש של צד ג' אם בעל הרכוש לא ידע, או לא הסכים, לשימוש ברכוש לביצוע העבירה, וכן כי בית המשפט "לא יצווה על חילוט רכוש... אלא אם כן נוכח שלבעל הרכוש שיחולט ולבני משפחתו הגרים עמו יהיה אמצעי מחיה סבירים ומקום מגורים סביר."8
הסדר חילוט גורף, ללא סייגים ששומרים על זכויות הפרט, וללא קשר בין הרכוש לבין ביצוע העבירה, נמצא "על סף הלגיטימיות", כפי שנאמר על המדיניות לפי תקנה 119 לתקנות שעת חירום.
הסדר החילוט המוצע על ידי משרד המשפטים בתזכיר החוק: הצעת החוק המאבק בטרור, התש"ע–2010:
ישנה הצעה חילופית – ומקיפה – בתזכיר חוק של הממשלה בנושא מאבק בטרור, שיש בו הסדר חילוט בעקבות ביצוע פעולת טרור. בדומה למציע ההצעה הפרטית, גם משרד המשפטים סבור כי הליכי חילוט מהווים "אחד הכלים המשמעותיים להתמודדות עם ארגוני טרור, ומטרתם לשמוט תחת רגליהם של ארגונים אלה את התשתית הכלכלית המאפשרת את המשך פעילותם ואת התנהלותם בתוך האוכלוסייה, כמו גם את המניעים הכלכליים העומדים בבסיס חלק מעבירות הטרור" – כך נכתב בתזכיר החוק המאבק בטרור, שהופץ לאחרונה על ידי משרד המשפטים (מצ"ב תזכיר החוק).
ההצעה הממשלתית נבחנת בימים אלו על ידי נבחרי הציבור, בוועדת שרים לענייני חקיקה. לא נדרש כאן לניתוחה, ודי שנזכיר מספר פרטים: הסדר החילוט המוצע בפרק ו' בתזכיר החוק (סעיפים 50-88) רחב בהרבה ושונה מההצעה הפרטית. יש הפרדה ברורה בתזכיר בין חילוט שיפוטי וחילוט מינהלי. הסמכות השיפוטית לחלט רכוש חלה רק ביחס לרכוש הקשור לעבירת טרור, או לרכוש של ארגון טרור. הסמכות המינהלית לחילוט רכוש חלה רק ביחס לרכוש של ארגון טרור מוכרז. תזכיר החוק בעניין החילוט משמר שני עקרונות חשובים שמופיעים בהסדרי החילוט השונים, כמוזכר לעיל:
א. לרכוש החלוט צריך שיהיה קשר לעבירה שבוצעה (או לארגון טרור מוכרז);
ב. יש לאפשר זכות טיעון לטוענים לזכות ברכוש.
ומעבר לכך, תזכיר החוק הממשלתי כולל מספר סעיפים אשר מעגנים את המידתיות של ההסדר. לדוגמא, לגבי חילוט רכוש של אדם שלישי אם הרכוש קשור לעבירת טרור בה הורשע אדם אחר, מציע התזכיר כי בית המשפט לא יורה על חילוט כל הרכוש הקשור לעבירה "אם מצא כי חילוט כאמור יביא לפגיעה בלתי סבירה בנסיבות העניין, בבעל הזכות ברכוש" (ס' 50(ג) לתזכיר החוק). כמו כן, התזכיר קובע כי לבית המשפט המחוזי תהיה את הסמכות להורות על החילוט (בהליך פלילי או אזרחי), דבר אשר מבטיח דיון בבקשת החילוט אשר מן הסתם מאזן בין כל האינטרסים הרלוונטיים ברמת ראיה ראוייה – ועדיין התזכיר מציין בפירוש כי למשיבים זכות טיעון: "לא יצווה בית המשפט על חילוט רכוש לפי סימן זה אלא לאחר שנתן למשיב... הזדמנות להשמיע את טענותיו" (ס' 53(ב) וכן 58(ב)). כמו כן נקבע (בס' 64) הסדר לערער על צו החילוט.
בהצעת החוק הפרטית שבנדון לא נמצא ביטוי לעקרונות הבסיס של הסדר חילוט. הסמכות ניתנת למשרד הביטחון להחרים כל רכושו של אדם שביצע מעשה טרור, ולהחרים את בית מגוריו, אף אם לא היה לרכוש שום קשר למעשה שנעשה. ואין הצעת החוק קובעת דרך השגה על ההחלטה, לפני או אחרי ההחרמה, אלא לעתור לבג"צ. ההצעה לא כוללת הסדרי בקרה ופיקוח, הנמצאים בתזכיר החוק, ואשר מאזנים את האינטרסים והזכויות הרלוונטיים.
יצויין כי בתזכיר מטעם הממשלה, מחליף החוק המוצע ע"י הממשלה את פקודת מניעת טרור. כך שלא רק שההסדר שבהצעה, בתכנו, אינו עולה בקנה אחד עם ההסדר בהצעה הממשלתית, אלא שהוא גם מעוגן בפקודה שהממשלה מציעה לבטלה בקרוב.
עוד יוער שוב כי קבלת הצעת החוק, הדומה לדברי חקיקה מנדטוריים שחסינה מביקורת חוקתית-שיפוטית, תכביד על הפעלת הסמכות שלפי אותם דברי חקיקה.
לכן, ובהתחשב בכך שההצעה הממשלתית נמצאת בשלב מתקדם בהליך החקיקתי, ועומדת כעת למבחן על ידי נבחרי הציבור, ושההסדר בעניין חילוט דורש ליבון ושינוי, יש לשקול לדון בהצעה זו ביחד עם הצעת חוק המאבק בטרור.