חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט 15 ביוני 2011
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה י"ג סיוון תשע"א
מסמך רקע לדיון הקבוע ליום 19.3.11 – הצעת חוק הגבלת פרסומים (גופי ציבוריים) (תיקון – איסור פרסום מודעות תמיכה בבעל תפקיד ציבורי), של חבר הכנסת זבולון אורלב
הכנה לקריאה ראשונה
חוק הגבלת פרסומים (גופים ציבוריים), תשנ"ו–1996, אוסר על גופים ציבוריים (דהיינו, משרד ממשלתי, מוסד ממוסדות המדינה, וגופים נתמכים שנקבעו בצו של שר האוצר) מלפרסם מודעות ברכה המתייחסות לבעל תפקיד ציבורי (שר, חבר כנסת, או מי שממלא כל תפקיד בגוף ציבורי) או לבן משפחתו. מוצע בהצעת החוק הנדונה לאסור גם על מודעות תמיכה בבעל תפקיד ציבורי.
להלן החוק במלואו, כולל התיקון המוצע– מסומן באדום:
חוק הגבלת פרסומים (גופים ציבוריים), תשנ"ו-1996
1. בחוק זה –
"בן משפחה" - בן זוג, הורה, צאצא, אח או אחות;
"בעל תפקיד ציבורי" - שר, חבר הכנסת, מי שממלא תפקיד בגוף ציבורי, לרבות מי שנבחר לכהונה בגוף ציבורי לפי דין;
"גוף ציבורי" - משרד ממשלתי ומוסד ממוסדות המדינה, לרבות רשות מקומית, חברה ממשלתית, תאגיד שהוקם או גוף ציבורי הממלא תפקיד על-פי דין, וכן גוף נתמך כמשמעותו בסעיף 32 לחוק יסודות התקציב תשמ"ה-1985;
"עיתון" - לרבות, פרסום חד פעמי או עיתי, שתפוצתו ארצית או מקומית;
"פרסום" - פרסום מודעה בעיתון בתמורה שניתנה במישרין או בעקיפין.
2. (א) גוף ציבורי לא יממן פרסום בעיתון של מודעת ברכה, מודעות תמיכה, או מודעת אבל המתייחסת לבעל תפקיד ציבורי או לבן משפחתו, ולא ישתתף במימון הפרסום כאמור, במישרין או בעקיפין.
(ב) לענין סעיף זה פרסום על ידי גוף ציבורי, לרבות פרסום של מנהל של אותו גוף או של עובד בו, או פרסום שמצויין בו שמו של הגוף הציבורי, של המנהל, או של עובד בו, המתייחסים לבעל התפקיד הציבורי או לבן משפחתו.
3. על אף הוראות סעיף 2, נפטר עובד או נבחר בגוף ציבורי או עובד או נבחר שכיהנו בעבר בגוף ציבורי, לרבות בני משפחתם, רשאי המנהל של אותו גוף ציבורי או מי מטעמו, לפרסם מודעת אבל בשם הנהלת הגוף הציבורי.
מיום 30.12.1998
ת"ט תשנ"ט-1998
ס"ח תשנ"ט מס' 1696 מיום 30.12.1998 עמ' 41
3. על אף הוראות סעיף 2, נפטר עובד או נבחר בגוף ציבורי או עובד של נבחר או נבחר שכיהנו בעבר בגוף ציבורי, לרבות בני משפחתם, רשאי המנהל של אותו גוף ציבורי או מי מטעמו, לפרסם מודעת אבל בשם הנהלת הגוף הציבורי.
4. פרסום שנעשה בניגוד להוראות חוק זה ימומן אישית בידי מי שאישר את הפרסום כאמור, ויראו את מי ששמו או תוארו מופיעים בפרסום, כמי שאחראי לפרסום, זולת אם הוכיח שהפרסום נעשה שלא בידיעתו או שנקט אמצעים סבירים למניעתו; אין בסעיף זה כדי לפגוע בסמכות המסורה לבית המשפט על פי הוראות סעיף 77 לחוק העונשין, תשל"ז-1977.
5. המפר הוראות חוק זה - דינו קנס 10,000 שקלים חדשים.
6. שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות לביצועו.
לדיון:
לתיקון המוצע יש, שתי תכליות חשובות, הקשורות אחת לשנייה: האחת, למנוע מצב בו ארגון מוציא כספי ציבור כדי לקדם בעל תפקיד ציבורי; והשניה, למנוע מצב בו בעל תפקיד ציבורי יעשה שימוש בתקציב של הגוף עליו הוא ממונה כדי לפרסם את עצמו ברבים. כפי שאמר חה"כ אברהם פורז, בעת שהציג את החוק המקורי במליאת הכנסת (דברי הכנסת, 20.2.96): "שר, חבר כנסת, או ראש רשות, כשהמברכים הם כל מיני גופים ציבוריים – מטרת הברכה איננה אלא להאדיר את שמו של המברך והוא עושה זאת על חשבון הגוף הציבורי שבו הוא חבר."
מצד שני, כל הגבלה על פרסום היא פגיעה בחופש הביטוי ולכן יש לוודא שהנוסח לא יורחב מעבר לתכלית הנכונה. לפיכך מוצע כי כל הרחבה של האיסור הקיים תהיה קשורה קשר הדוק לתכלית. גם בדיונים בוועדה בשנת 1996 חידדו המשתתפים את התכליות של החוק, מצד אחד, והחשש לפגיעת יתר בחופש הביטוי מצד שני; החוק, כפי שעבר בוועדה, הגדיר בצמצום הן את סוג המודעות שעליהם חל איסור פרסום, והן את הגופים עליהם חל החוק.
לכן, כאשר הוועדה שוקלת לאסור על פרסום של סוג נוסף של מודעות, יש לבדוק מה הם התנאים הראויים לאיסור זה, ויש לקחת בחשבון את אלה:
(א) הגופים עליהם חל האיסור
החוק היום אוסר על פרסום בידי גוף ציבורי, כהגדרתו בסעיף 1 לחוק. ככל שיש לבעל התפקיד גישה למשאבים של הגוף הציבורי, או ככל שהגוף הציבורי מומן על ידי המדינה, גוברת ההצדקה לאסור גם על פרסומי "תמיכה" בבעל התפקיד. אולם, ככל שהקשר בין בעל התפקיד לבין הגוף הציבורי מתרחק, יש לשקול האם ראוי לאסור על פרסום כאמור. יש לזכור כי גופים הציבוריים אינם רק רשויות המדינה, אלא גם גופים רבים אחרים, וביניהם המוסדות להשכלה גבוהה, מוזיאונים, קופות חולים, והתזמורת הסימפונית.
(ב) למי המודעה מתייחסת?
1. לפי החוק הקיים, מודעות ברכה אסורות גם כאשר מדובר במודעות ברכה לבני משפחה של אנשי ציבור. לכאורה, כשמדובר במודעת תמיכה על פעילות ציבורית (להבדיל מברכה לרגל אירוע משפחתי), האיסור צריך להיות מופנה לתמיכה באיש הציבור עצמו.
2. ככל שבעל התפקיד מעורב בגוף הציבורי, גוברת ההצדקה לאיסור על פרסום תמיכה בבעל התפקיד האמור; לפיכך מוצע להחיל את האיסור כאשר בעל תפקיד ממונה או מפקח על הגוף הנתמך, במסגרת תפקידו.
בנוסף, אם האיסור יורחב כך שיחול על גורמים נוספים, מעבר לגופים ציבוריים, מוצע להחיל את האיסור רק כאשר הגוף מתוקצב על ידי המדינה, והמודעה תומכת בשר הממונה על המשרד שמתקציבו ממונן אותו גוף, או לחילופין, בבעל תקפיד שיש לו השפעה ישירה על אותו גוף.
נוסח מוצע:
סעיף 2א. איסור פרסום מודעת תמכיה
(א) גוף ציבורי לא יממן פרסום בעיתון של מודעת תמיכה הנוגעת לבעל תפקיד ציבורי אשר במסגרת תפקידו הוא ממונה או מפקח על אותו הגוף [או נדרש לקבל החלטות בעניינו], ולא ישתתף במימון הפרסום כאמור, במישרין או בעקיפין.
(ב) מוסד ציבורי כהגדרתו בסעיף 3א לחוק יסודות התקציב, שקיבל תמיכה לפי אותו סעיף באותה שנת תקציב או בשנה שקדמה לה, לא יממן פרסום של מודעות תמיכה
גרסה א': בשר הממונה על המשרד הממשלתי שמסעיף התקציב שלו ממומן אותו גוף
גרסה ב': בבעל תפקיד ציבורי אשר במסגרת תפקידו הנו בעל זיקה או השפעה ישירים על אותו הגוף
ולא ישתתף במימון הפרסום כאמור, במישרין או בעקיפין.