חומר רקע
מסמך זה נכתב לקראת הדיון בוועדת המדע והטכנולוגיה ביום ה- 21 ליוני בנושא "יישום התוכנית הלאומית למגוון ביולוגי בישראל" שנערך לציון יום הסביבה הבינלאומי. המסמך סוקר היבטים עיקריים בנושא ומציג בקצרה דוחות ותוכניות פעולה בנושא המגוון הביולוגי.
1. רקע
בישראל ובעולם ניתן לזהות תהליכי שינוי והתפתחות בתפיסות הסביבתיות הדומיננטיות. בתחילת דרכה של התנועה הסביבתית, הייתה נפוצה גישה המתמקדת ב"שימור הטבע", מתוך הערכה לעולם הטבעי, הטהור והקדום. גישה זו ראתה את הטבע כבעל ערך פנימי משלו, מבלי להתייחס למקומו של האדם בתוך המערכת הטבעית. החל בשנות ה- 60 בעולם, והחל בשנות ה- 80 בישראל, התפתחה גישה סביבתית השמה את האדם במרכזה, והתמקדה באופן בו האדם משפיע על "איכות הסביבה", ובהשפעות הסביבתיות על בריאות האדם ועל איכות חייו. לגישה זו מתלווים כלים מדידים ואמפיריים המסייעים בתהליכי קבלת החלטות.1
תפיסת המגוון הביולוגי, בה יעסוק מסמך זה, אינה שוללת את שימור שלמותו של הטבע כערך כשלעצמו הן כחלק מקיום העולם והן כאחריות לדורות הבאים, אולם מתמקדת בבחינת המערכת האקולוגית על פי התועלות והשירותים שהיא מעניקה לאדם. חלק מתועלות אלו אף ניתנות לכימות כלכלי.2
ביוני 1992 חתמה ישראל על אמנה בינלאומית של האו"ם בדבר מגוון הביולוגי (במסגרת פסגת כדור הארץ בריו דה ז'נרו.
בפרק ההגדרות באמנה נאמר כך:
"'מגוון ביולוגי' פירושו הגיוון בקרב היצורים החיים מכל המקורות, לרבות, בין היתר, מערכות אקולוגיות יבשתיות, ימיות ושאר מערכות אקולוגיות מימיות ומרקמים אקולוגיים שהם חלק מהן; הדבר כולל גיוון בתוך המינים, בין המינים ובמערכות אקולוגיות".3
השימוש במושג "מגוון ביולוגי" (Biodiversity) מתייחס להכרה כי לא זו בלבד שיש חשיבות וערך לקיומם של כלל המינים ולמגוון הגנטי בתוך אותו מין, אלא שקיימת מערכת זיקות מורכבת בין היצורים החיים השונים ולכן פגיעה בקיומו של מין אחד עלולה לגרום לתגובת שרשרת שהשלכותיה עשויות להיות נרחבות הרבה יותר מעצם האיום על קיומו של אורגניזם ספציפי. מערכת אקולוגית עשירה במינים תהיה לרוב יציבה ועמידה בפני שינויים ואיומים יותר ממערכת שיש בה מעט מינים. עיקרון מרכזי נוסף, הוא ההכרה בכך שלמרות התחרות הקיימת כביכול בין האדם לטבע על המשאבים השונים, הרי שקיימת זיקה מהותית גם בין החברה האנושית לטבע וכי האדם מפיק תועלות רבות (שמקובל לכנותן "שירותי המערכת האקולוגית") מתפקודו התקין של הטבע. פגיעה באיזון הטבעי, על פי גישה זו, סופה לפגוע בתועלות של האדם מסביבתו ולגרור נזקים ועלויות שונות.4
בין הגורמים העיקריים לפגיעה במגוון הביולוגי ניתן למנות: שינוי בשימושי הקרקע; חדירתם של מינים פולשים; שינויי אקלים, ניצול יתר וזיהום. תהליכים אלה מועצמים בשל תהליכים בחברה האנושית, כגון: גידול אוכלוסייה, עלייה ברמת חיים ובפעילות כלכלית ותרבות הצריכה.5
הצורך בשימור המגוון הביולוגי אין משמעו, כמובן, הקפאת הפעילות האנושית ומניעת המשך פיתוחה של החברה, אלא קריאה להטמעת היבטי המגוון הביולוגי במכלול צרכי החברה. בעוד שלניצול משאבי טבע ואף לפגיעה בהם עשויות להיות תועלות קצרות מועד, עבור בעלי עניין, העלויות ארוכות הטווח לחברה כמכלול, הן גבוהות ועלולות להיות בלתי הפיכות.
1.1. דוגמאות של תועלות המגוון הביולוגי6
כאמור, ניתן לבחון את חשיבותה של המערכת האקולוגית על פי התועלות והשירותים שהיא מעניקה לאדם, חלק מתועלות אלו אף ניתן לכמת כלכלית. להלן יוצגו מספר דוגמאות לכך:
• קיומם של חיים על פני כדור הארץ תלוי בנגישות למקורות מים. מנגנונים שונים במערכת האקולוגית מאפשרים את היקוות המים; את סינונם וטיהורם ואף מספקים בקרה על איכותם של המים. כך, בכינרת למשל, סרטנים זעירים, אצות מיקרוסקופיות ודגים כמו גם צמחייה וציפורים מספקים שירות של בקרת איכות המים; הצמחייה שלגדות הכינרת מגבילה את כמות הסחף אל מי הכנרת ומשפיעה על ויסות כמויות המים שנספגות בקרקע או נאגרות במי הכנרת.7
• הירקות שאנו אוכלים עושים שימוש בשלל מנגנונים טבעיים מסביבתם: מחזור חומרים; האבקה; בקרת מזיקים ועוד.
• המשאבים הגנטיים של הטבע מהווים בסיס לחלק ניכר מתעשיית התרופות. 78% מתרופות המרשם הנפוצות בארה"ב מבוססות על חומרי טבע – שוק ששוויו 40 מיליארד דולר בשנה בעולם המערבי.
• הטבע מספק שירותים של הדברה ביולוגית טבעית. כך למשל, מושבה של כ-150 עטלפי חרקים משמידה 1.3 מיליון חרקים מזיקי חקלאות בשנה. הערך המשוער של הדברת מזיקים על ידי מערכות טבעיות בארה"ב הוא כ- 200 מיליארד דולר וכ- 10% ממנו נעשה על ידי עטלפים.
• גם איכות האוויר שאנו נושמים ותופעות אקלימיות דוגמת ההתחממות הגלובלית מושפעות באופן ישיר מקיומן של מערכות אקולוגיות שבחלקן אחראיות למשל לסילוקו של פחמן דו חמצני מן האטמוספרה.
2. המגוון הביולוגי בישראל: תמונת מצב8
מדינת ישראל היא מקום בו מגוון ביולוגי ייחודי, ולכן היא בעלת חשיבות רבה מבחינת שמירת המגוון הביולוגי העולמי. המגוון הייחודי בישראל נובע ממספר גורמים: מיקומה של ישראל בצומת יבשות שבו נפגשים בעלי חיים וצמחים שמוצאם מאזורים שונים בעולם; מגוון פיזי של בתי גידול הנובע ממעברים חדים בין סוגי אקלים (ים תיכוני, מדברי), בין סוגי מסלע וקרקע ובין צורות טופוגרפיות; ישראל היא ציר נדידה ראשי לבעלי חיים יבשתיים וימיים, התורמים למגוון הביולוגי שלה; בנוסף, היסטוריה אנושית השפיעה על נופי האזור במשך מאות אלפי שנים.
מספר המינים בישראל מוערך בכ- 50-40 אלף מינים, מרביתם חסרי חוליות. בישראל גדלים כיום כ- 2400 מינים של צמחי בר, וחיים בה כ- 530 מיני עופות, כ-100 מיני יונקים, כ-100 מיני זוחלים, 6 מיני דו-חיים וכ-30 מיני דגים של מים מתוקים. מלבדם יש בארץ עשרות אלפי מינים של פרוקי רגליים ונציגים רבים של קבוצות נוספות.
בישראל יש מספר גדול של מינים נדירים ושל מינים אנדמיים (שתפוצתם העולמית מוגבלת לישראל או לישראל וסביבתה הקרובה בלבד). נוסיף כי ישראל ממוקמת על שני נתיבי נדידה עיקריים: נתיב אווירי של עופות (כ-500 מיליון ציפורים חוצות את תחומי הארץ פעמיים בשנה בנדידת האביב והסתיו שלהן) ונתיב ימי של יצורים ימיים. בעונות מסוימות מצוי בתחומי ישראל מספר גדול יותר של מינים, והאינטראקציה בין המינים המקומיים לנודדים מוסיף מורכבות למגוון הביולוגי בישראל.
במדינות רבות, ביניהן ישראל, הוכרזו מינים הנתונים ברמות שונות של סכנת הכחדה, כ"מינים אדומים". מין בסכנת הכחדה הוא מין שמספר האוכלוסיות שלו ומספר הפרטים שבהן הצטמצמו מאוד עד כדי סכנה להמשך קיומו. להלן נתונים בדבר מינים בסכנת הכחדה בישראל:
• צמחים: מבין 2,388 מיני הצמחים בישראל, מעל 400 מינים (כ- 17%), הם מינים אדומים ומהם 36 כבר נכחדו. רק 67 מהמינים האדומים נמנים עם 268 מיני הצמחים המוגנים בישראל על פי חוק, כלומר כ-84% ממיני הצמחים שנתונים במידה כלשהי של סכנה עדיין לא זכו להגנה רשמית.
• 87 מהמינים האדומים הם מינים אנדמיים. יש לזכור כי למינים אנדמיים סכנת הכחדה מקומית משמעה גם סכנת הכחדה עולמית.
• חולייתנים: מבין 452 מיני החולייתנים המוכרים בישראל, נכחדו מאזורנו 28 מינים. 4 מתוכם הושבו לטבע, ו 6- מינים נכחדו לחלוטין (הכחדה עולמית). מתוך 452 מיני החולייתנים שנותרו כיום, 153 הם מינים הנתונים בסכנה. הגורמים העיקריים להכחדת חולייתנים היו ציד, אבדן בתי גידול והרעלות.
• מבין 206 מיני העופות המקננים בישראל 45 מינים נתונים כיום בסכנה.
• חסרי חוליות: מתוך 200 מיני רכיכות 97 (48.5%) סווגו בדרגה מסוימת של סכנה, ו-13 מינים נכחדו במהלך המאה העשרים.
3. פעילות ישראל בנושא מגוון ביולוגי
כאמור לעיל, בשנת 1992 חתמה ישראל על האמנה בדבר הגנת המגוון הביולוגי ואשררה אותה ב- 1995 – אז היא גם נכנסה לתוקף. האמנה מיושמת באמצעות החוק להגנת חיית הבר, התשט"ו-1955 וחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 והתקנות מכוחו.9 באמנה נקבע כי על המדינות החתומות לפתח "אסטרטגיות ותוכניות לאומיות לשימור המגוון הביולוגי ולשימור בר קיימא בו".10 על האמנה חתומות 193 מדינות, וכל מדינה שהיא צד לאמנה מחויבת להגיש דוח לאומי מידי 4 שנים - לפני מפגש הצדדים לאמנה.11
במאי 2003 החליטה הממשלה על תכנית אסטרטגית לפיתוח בר קיימא (החלטה מס' 246 מיום 14 במאי 2003). למרות הזיקה הרבה של הנושא לסוגיית המגוון הביולוגי, הנושא מוזכר מפורשות אך ורק ביחס לפעילות שבאחריות השרה לאיכות הסביבה: "נקיטת צעדים לעצירת הידרדרות המגוון הביולוגי, שיקום מערכות אקולוגיות שנפגעו על ידי פעילות אדם." בעקבות החלטת הממשלה, הוקמה ועדה לאומית לפיתוח בר-קיימא, בראשות המשרד להגנת הסביבה, אשר אחת ממטרותיה של הועדה הוא ניהול בר-קיימא של משאבי המגוון הביולוגי בישראל.12 לאחרונה הוקמה תת ועדה לנושא יישום מדיניות בדבר שימור המגוון הביולוגי.13
בשנת 2009 הגישה ישראל את הדו"ח הרביעי לועידת האו"ם למגוון ביולוגי. דוח זה מוגש מתוקפה של האמנה בדבר מגוון ביולוגי. בשנת 2010 הוגשה לשר להגנת הסביבה "תכנית לאומית למגוון ביולוגי בישראל".14 דוחות אלו יוצגו בפרק הבא במסמך זה.
מתשובת המשרד להגנת הסביבה15 לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת באשר לפעילות המשרד בנושא מגוון ביולוגי, עולות בין השאר הנקודות הבאות:
• נציגי ישראל משתתפים במפגשי אמנות בין לאומיות שהיא חברה בהם – אמנת המגוון הביולוגי (CBD), אמנת המינים הנודדים (CMS), האמנה להסדרת הסחר בערכי טבע (CITES), הסכם לשמירה על עופות מים, פרוטוקול שטחים מוגנים ומגוון ביולוגי של אמנת ברצלונה, האמנה לשמירת בתי גידול לחים (RAMSAR), אמנת המורשת העולמית (WHC).
• המשרד להגנת הסביבה שותף לגופים נוספים במספר פרסומים בנושא, בתוכם: דוח מצב הטבע 2010; תכנית לאומית לניטור המגוון הביולוגי בשטחים פתוחים בישראל; הוצאת ספרים על צמחים פולשים וצמחים בהכחדה ועוד.
• המשרד להגנת הסביבה בשיתוף גורמים נוספים פועל לביצועם של סקרי טבע ונוף וסקרי טבע עירוני וכן להנחיות לסקרים בנושא אנרגיה מתחדשת במטרה לצמצם פגיעה בעופות ועטלפים.
• בשיתוף עם משרד החינוך והחברה להגנת הטבע, גיבש המשרד להגנת הסביבה תוכנית חינוכית בנושא מגוון ביולוגי של עופות.
• כחלק מתהליך הקבלה לארגון ה- OECD ישראל התחייבה להרחיב את השימוש בכלים כלכליים לשימור המגוון הביולוגי. כמו כן דווח על הקמת קרן לשטחים פתוחים. למרות התחייבויות אלה, עד כה טרם הוקמה קרן לשטחים פתוחים כאמור, היות ושר הבינוי והשיכון לא חתם עדיין על התקנות לפעילות הקרן. גם נושא הרחבת הכלים הכלכליים לשימור המגוון הביולוגי נמצא בבדיקה והתייעצות עם מומחים אך טרם קודם משמעותית.
4. תכניות ודוחות בנושא המגוון הביולוגי בישראל
בשנים האחרונות נכתבו מספר תכניות ודוחות בנושא המגוון הביולוגי בישראל. להלן יוצגו ממצאים עיקריים מתוך חלק מן הניירות האמורים.
4.1. הדו"ח הרביעי לועידת האו"ם למגוון ביולוגי- 2009
בנובמבר 2009 הגישה ישראל את הדו"ח התקופתי הרביעי לועידת האו"ם למגוון ביולוגי. דוח זה מוגש מתוקפה של האמנה בדבר מגוון ביולוגי (1992). הדוח מתאר את פעילותה של ישראל בנושא ומתייחס גם לתכנית הלאומית למגוון ביולוגי בישראל שפורסמה חודשיים מאוחר יותר. על פי הדוח מדיניות שימור המגוון הביולוגי בארץ הייתה מבוססת באופן מסורתי על גישת שימור טבע קלאסית, הכוללת הכרזה על שמורות טבע, שימור יערות, והפרדה תכנונית בין אזורים טבעיים לשימור לבין אזורים המיועדים לפעילות אנושית. התכנית הלאומית למגוון ביולוגי בישראל, מסמלת שינוי בתפיסת המדיניות, ושמה דגש על ניהול פעיל של מגוון המינים, על-ידי שימור הן של בתי גידול ואזורי מחייה, והן של מינים ספציפיים ושל גיוון גנטי בתוך המינים השונים.
הדוח מציג מספר חסמים ליישום מדיניות בדבר מגוון מינים בישראל:
• קושי בהערכת השפעתה של מדיניות שימור בשל מחסור בכלים כמותיים ואינדיקטורים מדידים לבחינת הצלחת התכניות השונות.
• מחסור בתקציבים לשימור מגוון ביולוגי בכלל, ותקציבים רב-שנתיים בפרט, הוא אחד המכשולים העיקריים בפני יישום התכניות.
• אי-קיומה של מסגרת אדמיניסטרטיבית אשר תגבש את מגוון התכניות האסטרטגיות בנושא לכלל תכנית פעולה עם יעדים מדידים, לוח זמנים, ואינדיקטורים להערכת הצלחה.
• תחום מגוון המינים לא נתפס בישראל כצורך מיידי לשיפור איכות חיי האזרחים, ולכן אינו נמצא בסדר העדיפויות הלאומי.
בדוח מובאות מספר המלצות אשר מטרתן הטמעת תחום מגוון המינים במדיניות הסביבתית והתכנונית בישראל. אלו כוללות:
• הקמת יחידה ייעודית למימוש התכנית הלאומית, אשר תתאם בין משרדי הממשלה והגופים הניהוליים השונים. ליחידה יוקצו תקציבים ויוענקו הסמכויות הנחוצות לשם פעולתה.
• ברמה התכנונית- יש להטמיע את עקרונות שימור מגוון המינים במסגרת הנחיות התכנון הסביבתי. בנוסף, יש להוסיף התייחסות לנושא במסגרת תסקירי השפעה על הסביבה. 16
4.2. התוכנית הלאומית למגוון ביולוגי בישראל-201017
התוכנית הלאומית למגוון ביולוגי היא מסמך ארוך ומקיף הסוקר את הרקע של נושא המגוון הביולוגי מבחינות שונות: מדעית, משפטית, כלכלית, חברתית ועוד. התכנית שהוכנה על ידי אשכול מדיניות ותכנון, אגף שטחים פתוחים ומגוון ביולוגי במשרד להגנת הסביבה, נכתבה בשיתוף אנשי משרדי ממשלה ומומחים מן האקדמיה ועברה עיבוד ועריכה מקצועית של פרופ' אוריאל ספריאל מהאוניברסיטה העברית.
בפרק 9 של התוכנית תחת הכותרת "הצעה לתכנית פעולה" מוצעות מספר רב של תוכניות פעולה בתחומים שונים. תחת הכותרת "תכנית פעולה לעדכון תכניות מתאר ארציות" מוצע בין השאר: כי יבחנו ויעודכנו השטחים המוגנים בישראל תוך בחינת שטחים אפשריים נוספים; ייערך מיפוי של שירותי המערכת האקולוגית ותוכנית להגנה על מינים ייחודיים; יבוצע ניטור של המגוון הביולוגי בישראל; יערכו תוכניות חינוך והסברה מפורטות ועוד - וכל אלה ישמשו גם לשם עדכון תכנית המתאר תמ"א 35.
תחת הכותרת "תכנית פעולה לשמירה וממשק" מוצגות תוכניות פעולה בנושאים הבאים: ממשק מינים גורמי נזקים; טיפול במזיקי חקלאות; טיפול במינים פולשים זרים; מינים בסכנת הכחדה; מינים בסכנת התפרצות; טיפול במינים אנדמיים וכריזמטיים; השבת מינים בישראל; שיקום ושימור מערכות מים מתוקים; שמירה וממשק המגוון תוך מיני (גנטי).
תחת הכותרת "תכנית פעולה לניטור המגוון הביולוגי" מוצגות תוכניות להקמת מערכת ניטור, לתפעולה לניהולה ולתקצובה ולאגירה וניתוח הנתונים בה.
בנוסף, מוצגות תכניות פעולה בנושאים הבאים: סגירת פערי ידע; העלאת מודעות הציבור לערך המגוון הביולוגי; הקצאת תמריצים כלכליים לעידוד שמירה וממשק של המגוון הביולוגי; קידום הכלים המשפטיים- מוסדיים לשמירה וממשק של המגוון הביולוגי ותוכנית פעולה להפקת תועלות מהזירה הבינלאומית בנושא שמירת המגוון הביולוגי.
יש לציין כי למרות שהתכנית הלאומית למגוון ביולוגי מציגה המלצות לתוכניות פעולה בתחומים שונים, התוכנית איננה אופרטיבית, לא מוצגים בה: סדרי עדיפויות; לוח זמנים; תקצוב וחלוקת תחומי אחריות ברורים. התכנית לא מבהירה מהם המנגנונים הארגוניים שעל הממשלה להפעיל כדי ליישמה. כך, על אף שהתכנית סוקרת את הנושא בצורה מקיפה ומעמיקה יש צורך בהכנת תכנית פעולה נוספת הממוקדת באופן יישום מדיניות ישראל בנושא מגוון ביולוגי.
בדברי השר להגנת הסביבה, חה"כ גלעד ארדן, בפתח מסמך התוכנית הלאומית הוא מציין כך "אני מקווה שתכנית מקיפה זו תתורגם להחלטת ממשלה ותקודם על ידי משרדי הממשלה, כל אחד בתחומו, לטובת החברה בישראל בדור זה ובדורות הבאים". למרות שהתוכנית הוגשה בינואר 2010 עד כה טרם נתקבלה החלטת ממשלה בנושא מכיוון שלא קיימת תכנית פעולה מוסכמת על כל משרדי הממשלה.18
יצוין כי מתוקף החלטת הממשלה מ- 2003 בנושא פיתוח בר קיימא, הוקמה ועדה בין משרדית לפיתוח בר קיימא, ותת ועדה לנושא מגוון ביולוגי שמטרתה להכין תכנית פעולה המבוססת על התכנית הלאומית.19 תת-הועדה נפגשה עד כה פעמיים ופועלת לגיבוש תכנית פעולה בין משרדית מוסכמת בנושא מגוון ביולוגי. כאמור, עד כה טרם גובשה הסכמה ולא הוגשה החלטת ממשלה מתוקף התכנית הלאומית למגוון ביולוגי. 20
4.3. דוח מצב הטבע-201021
כהמשך לתכנית הלאומית למגוון הביולוגי בישראל שהוכנה על ידי המשרד להגנת הסביבה, עלה הצורך להציג את המצב הנוכחי של השטחים הפתוחים והמגוון הביולוגי. דוח מצב הטבע 2010 שפורסם על ידי שותפות המאר"ג22, נועד לספק תמונה מקיפה של השטחים הפתוחים והמגוון הביולוגי.
ממצאים עיקריים מדוח מצב הטבע 2010:
• "למרות שהשטחים הפתוחים (כולל שטחי חקלאות), מהווים כ-90% משטח ישראל, הם מקוטעים, אינם אחידים בפיזורם המרחבי וסובלים מפעולות פיתוח בסמוך להם. השטחים הפתוחים בחבל הים תיכוני שבו מרוכזת עיקר אוכלוסיית ישראל, מאופיינים בקיטוע רב והשטחים המוגנים בו (שמורות טבע, גנים לאומיים ויערות קק"ל), מפוצלים ליחידות רבות וזעירות המוקפות בשטחים בנויים וכבישים ראשיים (כ- 16% מהשטח)".
• "בתי גידול לחים וחולות מישור החוף הם הנפגעים העיקריים ובהם קיימים מינים רבים המצויים בסכנת הכחדה".
• "מרבית נחלי ישראל אינם נכללים בשטחים מוגנים והדוח מציג תמונה מדאיגה של זיהום, התדרדרות באיכות המים וכתוצאה מכך פגיעה חמורה במגוון הביולוגי שבם."
• "האיום המרכזי על משאבי הטבע בישראל הוא פעילות האדם ובעיקר הפיתוח המואץ הגורם לקיטוע וצמצום בהיקף השטחים הפתוחים וביכולתם לתמוך במגוון הביולוגי ובשירותי המערכת האקולוגיים. קיימים איומים נוספים שמקורם בפעילות אדם כגון: ניצול יתר (דיג), זיהום והרעלות (פעילות חקלאית) ושימוש בשטח (אימוני צה"ל ופעילות נופש)".
נוסף על דוח מצב הטבע, פרסם המאר"ג תכנית לאומית לניטור המגוון הביולוגי בשטחים פתוחים בישראל.23 התוכנית הלאומית לניטור המגוון הביולוגי עסקה בגיבוש מתווה לניטור המגוון הביולוגי בישראל בשיתוף מומחים ואנשי שטח תוך חלוקת השטח על פי מאפיינים שונים והגדרת אינדיקטורים ואיומים מרכזיים על כל סביבה. עם זאת, חלק זה של התוכנית הלאומית לניטור מגוון ביולוגי מתמקד בהגדרה קונספטואלית של תכנית הניטור ואיננו מציג את תוצאות הניטור בפועל.
4.4. דוח קידום הבסיס המדעי של שמירת המגוון הביולוגי בישראל: פערים, הישגים והצעות לתכנית פעולה-201124
בשנים 2009 – 2010 פעלה בישראל קבוצת עבודה של חוקרים מהאקדמיה, ממוסדות מחקר ממשלתיים ומארגונים שונים (מגזר ציבורי ושלישי) שעסקה בנושא שמירת הטבע והמגוון הביולוגי בישראל. בראש קבוצת העבודה עמדה הד"ר סלעית קרק מן המעבדה לחקר המגוון הביולוגי באוניברסיטה העברית.
מטרתה של קבוצת העבודה הייתה להציע דרכי פעולה שיאפשרו לקדם את הבסיס המדעי של ניהול משאבי הטבע והמגוון הביולוגי בישראל, וליצור קשר רציף ואיכותי לטווח ארוך בין מדענים, מקבלי החלטות והעוסקים בפרקטיקה ובפעילות הסביבתית בתחום המגוון הביולוגי. מטרות נוספות היו ללמוד את תמונת המצב הנוכחית בישראל; למפות את הצרכים והפערים בתוך הארגונים השונים וביניהם; להכיר את מגוון הפתרונות, את דרכי הפעולה ואת הפלטפורמות הממומשות במדינות שונות וכן ליצור קשרים עם ארגונים בעולם שיש להם מטרות דומות.
הדוח מציג מספר ממצאים, בתוכם:
• למרות העניין הרב של סטודנטים בתחומי הידע הקשורים למגוון ביולוגי חל קיטון במספר חברי הסגל באוניברסיטאות בתחומים אלה.
• קיים מחסור בתקציבים למחקר יישומי בתחום המגוון הביולוגי – לדוגמא הקרן הלאומית למדע לא מקצה משאבים לנושא כיוון שהיא מתקצבת מדע בסיסי.
• קיים נתק יחסי בין הגורמים השונים הקשורים לנושא: מדענים – מקבלי החלטות – אנשי שטח – הציבור. כפועל יוצא, הידע המדעי לא מנוצל כאמצעי לייעול קבלת החלטות ולא עובר את השלב מידע מדעי בסיסי לידע יישומי.
• קיים מחסור בתיווך הידע המדעי לציבור. תיווך כזה יכול לשפר את ההבנה בקרב הציבור של חשיבות המגוון הביולוגי ומכאן את שיתופו בקידום הנושא.
מחברי הדוח גורסים כי "חסר בישראל גוף ייעודי, המוקם ופועל בתמיכה לאומית ממשלתית, ושמתבצע בו מחקר מדעי יישומי בתחומי שמירת המגוון הביולוגי ושירותי המערכת האקולוגית, לצורך מתן בסיס עובדתי למדיניות ולניהול משאבי הטבע בישראל." הם מציינים כי "בשנים האחרונות הוקמו מכונים לאומיים למגוון ביולוגי במדינות שונות בעולם והם פועלים בהצלחה באופנים שונים". ולכן גורסים כי "יש להתאים מבנה של גוף כזה בישראל לצרכים, להקשר, לתקציב ולמבנים הארגוניים הקיימים בארץ."25
מחברי הדוח ממליצים להקים מכון לאומי למשאבי הטבע ולמגוון הביולוגי שיהיה גוף ייעודי עצמאי שמטרותיו וסמכויותיו הן עיסוק במדע יישומי, וביסוס הקשר שבין מדע, קבלת החלטות ומדיניות בתחומים של שמירת המגוון הביולוגי ושירותי המערכת האקולוגית בישראל.
המכון המוצע אמור להוות מוקד ידע מדעי ומקצועי ולייעץ בנושאי מגוון ביולוגי ולקדם תהליכים שונים בנושא, בתוכם: איסוף נתונים, קידום חקיקה ועוד. בנוסף המכון יפעיל יחידה לתגובה מהירה – הן בהיבט המדעי והן בהיבט היישומי שמטרתה סיוע במקרים שונים דוגמת שריפות, הצפות וכו'.
בין הגופים שמוצע להפעיל במכון: יחידת מחקר יישומי; קרן מענקים למחקר יישומי ולמחקרי סינתזה; יחידת גיבוי והנגשה מדע-מדיניות; יחידת העשרה והכשרה לאנשי שטח ולמדענים ויחידת תיאום עדכון וקישור.
יש לציין כי משיחה עם ד"ר קרק שעמדה בראש קבוצת העבודה, עולה כי להבנתה מכון כאמור יכול לפעול בהתבסס על משאבים משותפים של הממשלה ושל גופים פילנתרופיים שחלקם נטלו חלק במימון הנושא עד היום וצפוי כי יוסיפו ליטול בו חלק, בהינתן תקצוב ממשלתי מקביל. עוד ציינה קרק, כי מכון כזה יוכל לסייע ולייעל הליכי תכנון בשל יכולתו לבצע תסקירי סביבה ולייעץ ביחס לחלופות שונות שיצמצמו את הפגיעה במגוון הביולוגי. בנוסף, גוף כאמור יכול להואיל הן במיצובה של ישראל כמובילה בנושא והן בחיזוק התחום באקדמיה.26
4.5. שילוב המגוון הביולוגי בתהליכי קבלת החלטות - 201127
החברה להגנת הטבע יחד עם אוניברסיטת תל-אביב ובחסות המשרד להגנת הסביבה, השיקו לאחרונה תוכנית סדנאות להכשרת מקבלי החלטות בשירות הציבורי להטמעת שיקולי מגוון ביולוגי בקבלת החלטות. לצורך הסדנא הוכנה חוברת בנושא "שילוב המגוון הביולוגי בתהליכי קבלת החלטות".
החוברת סוקרת בשפה ברורה את נושא המגוון הביולוגי, תועלותיו וחשיבותו הרבה לחברה ומציעה כיוונים אופרטיביים לקידום הנושא וקוראת להעלאת הנושא על סדר היום של מקבלי החלטות כך שנושא המגוון הביולוגי יהווה חלק אינטגראלי במערך השיקולים המנחה את פעולתם של מקבלי החלטות בכלל משרדי הממשלה. לצורך העניין מומלץ בחוברת על שני כלים מרכזיים:
• מיסוד מנגנון תסקיר הערכת השפעה על המגוון הביולוגי בהחלטות מדיניות, בהצעות חקיקה ובפרויקטים ספציפיים;
• פיתוח כלים כלכליים המעודדים את שימור המגוון הביולוגי.
החוברת מבהירה את בעיית המגוון הביולוגי בקיומו של כשל שוק מבני ביחס ל"טובין" השונים שמספקת המערכת האקולוגית לאדם. הטענה היא כי כללי השוק המכתיבים עליית מחירים בהתאם לעלייה בביקוש או ירידה בהיצע, אינם תקפים ביחס לשירותים שמספקת המערכת האקולוגית שכן התועלות מהמגוון הביולוגי הן ברובן המוחלט "מוצרים ציבוריים" שעלותם איננה מושתת באופן ישיר על הצרכנים שלהם ולכן כביכול הם ניתנים בחינם. כיוון ששירותי המערכת הביולוגית ניתנים בחינם כביכול הרי שהביקוש העולה שלהם לא מתאזן בעליית מחירם והם מנוצלים יתר על המידה באופן המסכן את שרידותם. דוגמא לכשל השוק האמור היא העובדה כי האזרח אינו משלם באופן ישיר על ה"שימוש" באוויר, ולכן קשה לתמחר את המשמעות הכלכלית של זיהום האוויר על-ידי שימוש ברכב פרטי, זיהום ממפעלים וכדומה. עקב כשל השוק האמור מוצע בדוח לפתח כלים משפטיים וכלכליים על מנת להפנים את העלויות החיצוניות של המערכת האקולוגית.
מחברי החוברת מציינים כי "התשתית החוקית בישראל להטמעת שיקולים של מגוון ביולוגי בקבלת החלטות היא חלקית ולא מספקת, ומוגבלת לחלק מהפרויקטים במסגרת חוק התכנון והבניה בלבד. ישראל, כשחקנית בשוק הגלובלי, צריכה לעמוד בציפיות לשפר את התשתית החוקית – מכוח ההצטרפות ל- OECD, וחתימה על אמנות בינלאומיות שונות. במדינות המתקדמות בעולם, לרבות צפון אמריקה, אירופה ומדינות רבות נוספות, תסקיר השפעה על הסביבה הוא חלק אינטגרלי (מכוח חוק) בתהליך קבלת החלטה. במרבית מדינות אלה מקובל לבחון בתסקיר גם החלטות אסטרטגיות והחלטות מדיניות, כולל הצעות חקיקה."
באשר לפיתוחם של כלים כלכליים, גורסים מחברי הדוח כי "קיימים כלים רבים אשר ניתן לרתום ולהכווין לטובת שימור המגוון הביולוגי והתועלות שהוא מספק, ובהם: סובסידיות ממשלתיות תומכות עבור פעולות חיוביות, הפסקת סובסידיות מזיקות, הטבות מס ויצירת שוק למגוון ביולוגי (בדומה לשוק הפליטות שהעולם יצר בתגובה לשינויי האקלים) [...] קנסות למזהמים ולפוגעים במגוון הביולוגי, קביעת מחיר אמיתי למוצר (המגלם את העלות האמיתית ואת הפגיעה במגוון כתוצאה מהפקת המוצר), ומיסוד מדיניות רכש המעודדת סחר במוצרים ידידותיים למגוון ביולוגי."