חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית הארצית
י"ב בסיון תשע"א
14 ביוני 2011
לכבוד
ח"כ דוד רותם
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
שלום רב,
הנדון: הערות ראשוניות מטעם הסניגוריה הציבורית
באשר לתקנות העונשין (נשיאת מאסר בעבודת שירות), התשע"א-2011
לקראת הדיון שיתקיים בוועדת חוקה, חוק ומשפט ביום 26.6.11, מבקשת הסניגוריה הציבורית להעיר את הערותיה הראשוניות באשר לתקנות המוצעות שבנדון, כדלהלן:
1. הסניגוריה הציבורית שותפה לדעה כי בעקבות תיקון החקיקה והניסיון המצטבר התעורר הצורך להחליף ולעדכן את התקנות הקיימות וכן את כלל הטפסים המשמשים את הממונה (ועובדיו) בממשקים שבינו לבין גורמים אחרים.
2. עם זאת, יש להצר על כך שהסניגוריה הציבורית לא היתה שותפה לעריכת טיוטת התקנות, וכלל לא עודכנה או הוזמנה לדיונים בנושא (ככל שכאלה התקיימו), על אף שמדובר בעבודת חקיקה פנים-ממשלתית הנוגעת לה ולתחומי מומחיותה במישרין. משכך, לא היה ביכולתנו להציג, מבעוד מועד, את התייחסותנו לתקנות. דבר פרסומן של התקנות המוצעות הגיע לידינו רק לאחרונה, אגב אורחא, בעקבות פרסום סדר היום המעודכן של ועדת חוקה, חוק ומשפט.
3. לגוף העניין, הערותינו החשובות ביותר מתייחסות למבנה חוות הדעת שמגיש הממונה לבית המשפט (טופס 8), אשר לה יש השפעה מכרעת על השאלה אם הנאשם יישלח לעבודת שירות או למאסר ממשי; וכן לצעדים שיבטיחו את ייצוגו של עובד השירות על ידי סניגור במקרה שבו נשקלת הפסקת עבודתו וכפועל יוצא המשך ריצוי עונשו במאסר מאחורי סורג ובריח.
הערות באשר לנוסח התקנות
4. תקנה 2(ב)(3): לאחר "דף קשר ובו פרטים ליצירת קשר עם המועמד", יש להוסיף "ועורך דינו".
5. תקנה 2(ה): לאחר "הממונה או מי מטעמו רשאי לפנות לגורמי טיפול לצורך קבלת מידע על הנאשם" יש להוסיף "(במגבלות הקבועות בחוק)". כך, למשל, לפי החוק, הממונה אינו רשאי לקבל מגורמי הטיפול את הערכת המסוכנות המינית על הנאשם, אלא רק את תמציתה.
6. תקנה 2(ז): בתקנה חסרה התייחסות לאפשרות של התאמה "במגבלות". אפשרות זו הוכנסה על ידי המחוקק, בתיקון החקיקה האחרון, במסגרת סעיף 51ב(ב1)(1) לחוק. לפיכך, יש מקום להתייחס להתאמה "במגבלות" הן ברישא של התקנה (המתייחסת לפירוט הנדרש בחוות דעתו של הממונה בדבר התאמת הנידון), והן בסיפא שלה (המתייחסת לכך שקביעת הממונה כי הנידון אינו מתאים צריכה להתבסס על חוות דעת גורמי המודיעין). ראו לעניין זה גם את הצעתנו לתיקון מבנה טופס 8, שאליו נתייחס בהמשך.
7. תקנה 2(ח): בתקנה חסרה התייחסות לחובתו של הממונה, במקרה בו הממונה מצא כי לא קיימת אפשרות השמה, לפרט את הפעולות שביצע לצורך איתור מקום עבודה מתאים, וכן לחובתו של הממונה לציין מתי עתיד להתפנות מקום כזה להשמת הנידון. שתי חובות יסודיות אלו הוכנסו, כזכור, על ידי המחוקק במסגרת סעיף 51ב(ב3) לחוק, והן מהוות חלק בלתי נפרד מתהליך הכנת חוות הדעת והגשתה לבית המשפט. ראו לעניין זה גם את הצעתנו לתיקון מבנה טופס 8, שאליו נתייחס בהמשך.
8. תקנה 7: תקנה זו מתייחסת לסיפא של סעיף 51ז(ד) לחוק, לפיה היעדרות מסיבות רפואיות בשל תאונת עבודה שאירעה במסגרת עבודת השירות ובמקום עבודת השירות כן תיחשב במניין עבודת השירות. הסדר זה אף הוא אושר אך לאחרונה על ידי המחוקק. ואולם, בתקנה הוכנסו כללים מהותיים (להבדיל מפרוצדוראליים גרידא) שונים או נוספים ביחס להסדר שנקבע כאמור בחקיקה הראשית.
כך למשל, בס"ק (א) לתקנה יש למחוק את התיבה של "בזמן עבודת השירות" אשר לא מופיעה בסעיף 51ז(ד) לחוק (המשתמש אך במילים "במסגרת עבודת השירות ובמקום עבודת השירות").
בס"ק (ב) יש לסייג כך שהדיווח ייעשה, לכל היותר, "בהקדם האפשרי", ולא באופן "מיידי" (מונח שאינו נזכר בחוק ושעלול להיות בעייתי עבור אדם שזה עתה עבר תאונת עבודה שדרגת חומרתה מחייבת היעדרות מהעבודה).
בנוסף, בס"ק (ד) יש למחוק את הדרישות שאינן מופיעות בחוק, לכך שעובד השירות אושפז בבית חולים בגין תאונת העבודה או שהמציא אישור על כך שניידותו נפגעה ואין ביכולתו להגיע למקום עבודת השירות. ברי, כי ייתכנו סוגים רבים של פגיעות מתאונת עבודה שאינן מחייבות אשפוז ואינן פוגעות בניידות, אך כן פוגעות בכושר העבודה ועל כן מצדיקות הימנעות מעבודה לפרק זמן מסוים. לכן, לכל היותר, ניתן לדרוש מעובד השירות, בדומה לכל עובד אחר, שימציא אישור רפואי לכך שבעקבות תאונת העבודה הוא אינו יכול לבצע את המוטל עליו במקום עבודת השירות (או במקום עבודה חלופי שהוצע לו).
9. תקנה 13: באשר לס"ק (א) לתקנה, אנו סבורים כי ההודעה על עריכת השימוע חייבת להיעשות בכתב, זאת על מנת למנוע אי-הבנות, לאפשר ביקורת שיפוטית הולמת, וכדי להבטיח שהמידע הנדרש אכן נמסר באופן מלא וברור לעובד השירות (כמובן, שאין מניעה, ואף רצוי, שעובד השירות יעודכן על כך במקביל גם בעל-פה, תוך תיעוד מתאים).
כמו כן, מן ההכרח שההודעה על השימוע תימסר לא רק לעובד השירות, אלא גם לסניגור שייצג אותו בהליך הפלילי שבגינו נשלח לעבודת השירות (ושאת פרטיו צריך עובד השירות למסור מלכתחילה לממונה בטופס 4), או לחלופין למחוז הרלוונטי של הסניגוריה הציבורית מקום בו יוצג בתיק הפלילי על ידי הסניגוריה הציבורית.
ההודעה כאמור, צריכה לדעתנו להינתן לפחות 14 ימים לפני המועד שנקבע לעריכת השימוע, על מנת שתינתן לעובד ולסניגורו שהות מספקת להיערך לקיומו.
בנוסף, אנו סבורים שיש לקבוע בתקנה קביעה מפורשת בדבר חובתו של הממונה ליידע את עובד השירות בכתב על זכותו לייצוג משפטי בשימוע, וכן על זכותו לפנות לסניגוריה הציבורית ולברר זכאותו לקבלת ייצוג זה מטעמה (אף אם לא יוצג על ידה בהליך הפלילי). זאת, נוכח מהותו של השימוע – שעניינו הפסקת עבודת השירות, וכפועל יוצא, שליחת עובד השירות למאסר מאחורי סורג ובריח, מקום בו בית המשפט סבר מלכתחילה כי העונש ההולם אינו מאסר כזה.
בהקשר זה, יוער כי עמדתה העקרונית של הסניגוריה הציבורית היא כי קיימת חובת ייצוג בידי סניגור בשלב השימוע בפני הממונה, ולמעצר זכות לייצוג. זאת, מכח השילוב של סעיף 15ב לחסד"פ האוסר על הטלת עונש מאסר בפועל על נאשם שאינו מיוצג1 עם פסיקתו המנחה של בית המשפט העליון בפרשת פלונית2 [שם נקבע כי ישנה חובת ייצוג בשימוע בפני הפסיכיאטר המחוזי לגבי חולה נפש שנשלח לטיפול מרפאתי כפוי (בצו שיפוטי כתוצאה מהליך פלילי), ולאחר שלא עמד בו מבוקש כעת לשלוח אותו לאשפוז כפוי בבית החולים]. כאמור לעיל, לצורך התקנות הנוכחיות מציעה הסניגוריה לקבוע חובות יידוע, שכשלעצמן קיימות גם אם הייצוג המשפטי בשימוע אינו בגדר חובה אלא זכות בלבד.
הוא הדין גם באשר למנגנון ההפסקה השיפוטית של עבודת השירות (להבדיל מההפסקה המינהלית שנעשית על ידי הממונה), שלגביו נעדרת התייחסות בתקנות המוצעות. לפיכך, גם כאן אנו סבורים שיש לקבוע במפורש חובת יידוע של עובד השירות באשר לזכאותו לייצוג משפטי בהליך זה, וכאמור אף באשר לזכותו לפנות לסניגוריה הציבורית לקבלת ייצוג מטעמה. בנוסף, גם בהקשר זה יש לקבוע כי ההודעה על פתיחת ההליך תימסר לא רק לעובד השירות, אלא גם לסניגור שייצג אותו בהליך הפלילי שבגינו נשלח לעבודת השירות, או לחלופין למחוז הרלוונטי של הסניגוריה הציבורית מקום בו יוצג בתיק הפלילי על ידי הסניגוריה הציבורית.
הערות באשר למבנה הטפסים שבתוספת
10. טופס 4: במסגרת עדכון פרטי עורך הדין המייצג יש להוסיף רובריקה המציינת האם עורך הדין מייצג את עובד השירות מטעם הסניגוריה הציבורית, ואם כן, מאיזה מחוז.
11. טופס 6: חסר בטופס קטע נפרד, לגבי אותם מקרים בהם קיים מידע המצביע על קיומו של יסוד סביר לחשש לפגיעה בגופו או בחייו של אדם, שיפרט האם לא ניתן לאיין את החשש האמור באמצעות הטלת מגבלות מסוימות על העבודה, כגון על האזור בארץ שבו היא תתבצע, או על היותה במקום סגור ומאובטח (להבדיל משלילה גורפת של האפשרות לרצות את המאסר בדרך של עבודת שירות). למיטב ידיעתנו וניסיוננו, מעטים מאוד הם המקרים – אם בכלל – שבהם ניתן לומר כי אין שום אפשרות לאיין את החשש. נזכיר, כי מדובר אך ורק על נאשמים שבתי המשפט סברו כי יש מקום שירצו עבודת שירות כתחליף לעונש מאסר ממשי.
12. טופס 8: טופס זה מהווה למעשה את לוז התקנות. זוהי חוות הדעת המוגשת לבית המשפט לפי סעיף 51ב לחוק העונשין, שעל בסיסה מחליט בית המשפט האם לשלוח את הנאשם למאסר מאחורי סורג ובריח, אם לאו. על כן, מבנה הטופס הזה הינו קריטי ומהותי ביותר. הטופס במתכונתו הנוכחית אמנם מהווה שיפור לעומת הטופס הקיים כיום, אולם אין בכך די על מנת לאפשר ביקורת שיפוטית הולמת על חוות דעת שלילית של הממונה. בין היתר, הוא אינו מפרט כדבעי את הצעדים בהם הממונה מחויב לנקוט לפי החוק המתוקן, את הנימוקים המלאים לחוות דעתו השלילית, ובחלקים מסוימים הוא אף אינו תואם את הוראות החוק. לשם הנוחיות, מצ"ב בנספח פורמט מוצע מטעמנו לטופס זה, שבו מוטמעות כל הערותינו המהותיות לגביו.
13. טופס 12: יש להתאים את מבנה הטופס להערותינו באשר לנוסחה של תקנה 7 (ס' 5 לעיל).
14. טופס 13: יש להתאים את מבנה הטופס להערותינו באשר לנוסחה של תקנה 13 (ס' 6 לעיל).
בברכה,
רענן גלעדי, עו"ד ישי שרון , עו"ד
הסניגוריה הציבורית הארצית הסניגוריה הציבורית הארצית
העתקים:
גב' ענבל רובינשטיין, הסניגורית הציבורית הארצית
מר רז נזרי, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי)
גב' סיגל קוגוט, היועצת המשפטית לוועדת חוקה, חוק ומשפט
מר יואל הדר, היועץ המשפטי למשרד לביטחון פנים
גב' רביד דקל, ייעוץ וחקיקה (פלילי), משרד המשפטים
גב' נעמה פויכטונגר, ייעוץ וחקיקה (פלילי), משרד המשפטים
סג"ד איילת טל, הייעוץ המשפטי בשב"ס