חומר רקע
המסמך שלהלן הוכן לקראת דיון הוועדה לזכויות הילד בנושא "יישום האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד בישראל". במסמך יוצגו מחויבויות ישראל לפי האמנה ובתוכן עקרונות האמנה בדבר זכויות הילד והזכויות הנכללות בה והחובות שהוטלו על ישראל במסגרת תהליך הדיווח על יישומה, ויפורטו פעולות ישראל למילוי מחויבויות אלה, לרבות פעילות הוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה בראשות השופטת סביונה רוטלוי. יש להדגיש כי בישראל מאות חוקים שנוגעים לילדים ולזכויותיהם ומערכת השירותים לילדים הפועלת על סמך חוקים אלה, תקנות והוראות אחרות רחבה מאוד. אין בכוונת מסמך זה לפרט את מגוון החוקים הנוגעים לילדים ולזכויותיהם, לבחון את מידת התאמתם לאמנה ולבדוק את יישומם בפועל.
תמצית
• האמנה הבין-לאומית לזכויות הילד שהתקבלה בשנת 1989 ואושרה על ידי ישראל בשנת 1991, היא מסמך שמבטא הסכמה רחבה בדבר זכויותיהם ומעמדם של ילדים. האמנה מתבססת על עקרונות מרכזיים ובהם עיקרון השוויון, עיקרון טובת הילד, עיקרון ההשתתפות, עיקרון החיים, ההישרדות וההתפתחות ועיקרון הכשרים המתפתחים וכוללת מספר גדול של זכויות בהן זכויות אזרחיות וחירויות, זכויות הקשורות במשפחה, זכויות הקשורות בחינוך, פנאי ותרבות וזכויות הקשורות בילדים עם מוגבלויות, בריאות, רווחה והגנה על ילדים במצבי סיכון שונים. על ההורים מוטלת האחריות הראשונית להבטחת התפתחותם של ילדים ולהגנה עליהם ואילו על המדינה מוטלת החובה לסייע להורים במשימה זו במרב האמצעים העומדים לרשותה.
• בשנת 2003 קבעה ועדת האו"ם לזכויות הילד אילו אמצעים נדרשים ליישום האמנה וביניהם: עריכת רפורמה בחקיקה, גיבוש אסטרטגיה לאומית לילדים המבוססת על האמנה, הערכת ההשפעה של חקיקה ומדיניות על זכויות הילד, הקמת גוף סטטוטורי העוסק בילדים ובזכויותיהם ומנגנונים לפיקוח ובקרה על יישום האמנה ולשיתוף פעולה בין גופים שונים העוסקים בילדים, זיהוי התקציבים הממשלתיים המיועדים לילדים, שיתוף פעולה עם החברה האזרחית והפצת מידע על האמנה.
• המדינות החתומות על האמנה נדרשות להגיש לוועדת האו"ם לזכויות הילד דיווח תקופתי על יישומה. הדוח התקופתי האחרון של ישראל הוגש בשנת 2010. דוח קודם הוגש בשנת 2001 ובעקבותיו נערך דיון במליאת הוועדה. הודעת הסיכום של הדיון כללה מספר גדול של הערות כלפי ישראל בתחומים שונים: חקיקה, מנגנוני פיקוח, בקרה, שיתוף פעולה ותיאום בין-משרדי ובין-מגזרי, הקצאת תקציבים, העדר הפלייה, בריאות, חינוך וילדים המצויים במצבי קונפליקט בישראל וברשות הפלסטינית. ישראל התבקשה להתייחס להערות אלה בדוח התקופתי הבא שלה, שכאמור הוגש השנה. טרם נקבע מועד לדיון בדוח במליאת הוועדה.
• הדוח התקופתי האחרון של ישראל כולל מידע על פעילותה לקידום זכויות הילד בתחומי החקיקה, הפסיקה ועבודת משרדי ממשלה וגופים אחרים. הדוח מתאר את פעילות הוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה, ומפרט שינויים בחקיקה שנערכו בעקבותיה בהם תיקון לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 ולחוק לתיקון דיני ראיון (הגנת ילדים), התשט"ו-1955. כן מעיד הדוח על פעילויות להגדלת השוויון בין ילדי ישראל מן המגזרים השונים, להפצת מידע על האמנה, להגנה על ילדים מפני פגיעה וניצול ולטיפול בילדים בסיכון. מהדוח עולה כי אין בישראל חוק כללי לזכויות הילד, לא גובשה בה אסטרטגיה לאומית המבוססת על האמנה ואין גוף ממשלתי מרכזי שאחראי על תחום זה לרבות בקרת יישום האמנה, הנגשת שירותים לילדים וקבלת פניות מהם, איסוף וניתוח מידע מקיף לגבי ילדים מיפוי התקציבים המיועדים לילדים והבטחת משאבים מתאימים לשירותים המיועדים להם.
• הוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה בראשות השופטת סביונה רוטלוי מונתה בשנת 1997 והגישה את המלצותיה בשנת 2003 בצורת שישה דוחות מקיפים בנושא הקטין בהליך הפלילי, חינוך, השמה חוץ-ביתית, הילד ומשפחתו, ייצוג נפרד לילדים בהליכים משפטיים ודוח כללי. מבדיקת יישום המלצות הוועדה עולה כי חלק מהמלצות הדוח בנושא הקטין בהליך הפלילי נקבעו בחקיקה ומתקיים תהליך הדרגתי ליישום ההמלצות בנושא ייצוג נפרד לילדים בהליכים משפטיים והילד ומשפחתו. הגשת הצעת חוק מקיפה בנושא השמה חוץ-ביתית שהוכנה בעקבות המלצות הוועדה מתעכבת בהעדר תקציב ליישומה. המלצת הדוח לעיגון זכויות הילד בחוק חולש מרכזי, לתיקון חוק זכויות התלמיד ולעיגון הזכות לשוויון בחינוך אינן מקודמות.
• לפי מסמך של המועצה הלאומית לשלום הילד מדצמבר 2010 קיימים חסרים משמעותיים ביישום האמנה בתחומי הבטחת תנאי מחייה הולמים לילדים, המאבק באי-שוויון ובהפליה בין ילדים השייכים לקבוצות אוכלוסייה שונות, הגנה על ילדים מפני ניצול והתעללות, זכויות ילדים בעלי מוגבלויות וזכויותיו של קטין בהליך הפלילי.
1. רקע – על זכויות הילד בישראל
בעולם העתיק נחשבו הילדים כעין רכוש של ההורים, נתונים לחלוטין תחת מרות הוריהם, שהם בלבד בעלי הסמכות לקבוע את גבולות זכויותיהם וחובותיהם של הילדים. בקיעים בתפיסה זו החלו להתגלות כבר במאות ה-18 וה-19, עם חקיקתם של חוקי מגן בעניין עבודת ילדים ובני נוער. ואולם, רק במאה ה-20 החל העולם המערבי להכיר בילד כישות נפרדת, שיש לה צרכים מיוחדים ומאפיינים שונים מאלו של האדם המבוגר. לתפיסה חדשה זו היו השלכות רחבות, החל בפיתוחה של תעשייה שלמה שנועדה לענות על צורכיהם של ילדים בתחומים כגון ביגוד, ספרות, תיאטרון וטלוויזיה, וכלה בקביעת חוקים ונורמות משפטיות שנועדו להגן על זכויותיו של הילד, לספק את צרכיו ולאפשר לו לפתח את אישיותו.1
במדינת ישראל חיו בסוף שנת 2009 כ-2,469,000 ילדים, המהווים כשליש מאוכלוסיית המדינה. חלקם היחסי של הילדים באוכלוסיית ישראל גדול בהשוואה למדינות המפותחות אך הוא נמצא במגמת ירידה מתמדת בעשורים האחרונים.2
בשנים הראשונות שלאחר קום המדינה נחקקו בישראל חוקים רבים שנועדו להגן על ילדים וזכויותיהם ובהם חוק לימוד חובה, התש"ט-1949, חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, חוק עבודת הנוער, התשי"ג-1953, החוק לתיקון דיני הראיות (הגנת ילדים), התשט"ו-1955 חוק הנוער (טיפול והשגחה), התש"ך- 1960 וחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971. חוקים אלה היו מבין המתקדמים והנאורים מסוגם בעולם הרחב. עם זאת, ועל אף תיקונים רבים שנעשו בחוקים אלה במשך השנים, התאמתם למציאות העכשווית ולתפיסות עדכניות של זכויות הילד (הבאות לידי ביטוי בין השאר באמנה הבינלאומית לזכויות הילד שתדון בהרחבה להלן) היא חלקית. גם חוקים חשובים שנחקקו בעשורים האחרונים ובהם הוספת פרק הפגיעה בקטינים ובחסרי ישע לחוק העונשין, התשל"ז-1977 בשנת 1989 לא שינו מצב זה באופן מהותי.
לצד ביטוין החלקי של זכויות הילד בחקיקה, היעדר משאבים, היעדר אכיפה, חוסר יכולת למיצוי הזכות בשל קושי בנגישות ובזמינות שירותים מונעים לעיתים קרובות את מימוש הזכויות. מאמר של ד"ר יצחק קדמן משנת 2002, מצביע על דחיית יישומם של חוקים הנוגעים לילדים באמצעות חוק ההסדרים, על נסיגת מוסדות המדינה ממילוי חלקם במחויבות למימוש זכויות הילד והטלת יותר עומס על השותפים האחרים לאחריות למימוש זכויות אלה ובהם ההורים וארגוני החברה האזרחית ועל פערים הולכים ומעמיקים בין ילדים ממגזרים וממעמדות חברתיים שונים בתחום הרווחה, העוני, החינוך והבריאות.3
2. האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד: עקרונות ואמצעים הנדרשים ליישומה
האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד4 (להלן: האמנה) שהתקבלה בשנת 1989 היא מסמך מקיף שמעגן מכלול רחב של זכויות ומציג תפיסה חדשה של הילד כישות אוטונומית הנושאת זכויות מהותיות ולא רק אובייקט הראוי להגנה. האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד היא האמנה שחתמו עליה המספר הגדול ביותר של מדינות והיא מבטאת הסכמה רחבה של כלל מדינות העולם על כללים שנועדו להכיר בזכויות הילד ולהבטיח את קיומן ולתת בידי המדינות החברות בה כלים לשיפור מצבם של הילדים תושבי המדינה.
מדינת ישראל הצטרפה לאמנה בשנת 1991, ללא כל הסתייגות, והייתה אחת המדינות הראשונות שאשררו אמנה זאת. למרות שישראל אשררה את האמנה והיא נזכרת בחוקים שונים, מעמדה של האמנה לא הוסדר בחוק והיא איננה חלק ממערכת המשפט הפנימית של מדינת ישראל. לאמנה שני פרוטוקולים אופציונאליים העוסקים במעורבות של ילדים בסכסוכים מזוינים ובסחר בילדים, זנות בקרב ילדים ופורנוגרפיה בילדים. שני הפרוטוקולים אושררו על ידי ישראל בשנים 2005 ו-2008 בהתאמה.5
2.1. עקרונות האמנה והזכויות הנכללות בה
האמנה קובעת ארבעה עקרונות-על שעל בסיסם מוענקות כלל הזכויות הקבועות בה: עקרון השוויון, עקרון טובת הילד, עקרון החיים, ההישרדות וההתפתחות ועקרון ההשתתפות.
עיקרון השוויון המוגדר בסעיף 2 לאמנה מגן על ילדים מפני הפליה לסוגיה השונים. עקרון זה מחייב את המדינות לנקוט פעולות אקטיביות למיגורם של כל סוגי ההפליה ולתיקון מבנים חברתיים וכלכליים שהפליה זו מושרשת בהם.
עיקרון טובת הילד המעוגן בסעיף 3 לאמנה קובע כי טובת הילד תהיה שיקול ראשון במעלה בכל הפעולות הנוגעות לילדים. על-פי עיקרון זה חובה לבחון את טובת הילדים באופן אקטיבי קודם לבחינת אינטרסים וזכויות של אחרים שעשויים להיות מתחרים לעיקרון זה. עיקרון טובת הילד נתפס במידה רבה כעומד בקונפליקט עם עיקרון זכויות הילד בכלל ועם ההכרה בזכותם של ילדים להשתתפות ולאוטונומיה אישית בפרט. על-כן יש הסכמה כי במקרים שבהם הכרעה על-פי זכויות הילד תביא לידי פגיעה ממשית בו, יש להעדיף את טובתו.
עיקרון החיים ההישרדות וההתפתחות לפי סעיף 6 לאמנה מעגן תחת קורת גג אחת שלוש זכויות מרכזיות, הזכות לחיים, הזכות להישרדות והזכות להתפתחות. בין ההיבטים האופרטיביים של זכויות אלה: איסור נטילת חיים של ילדים ובתוכו איסור נקיטת אלימות כלפי ילדים ואיסור הטלת עונש מוות על ילדים וחובה לנקוט צעדים שמטרתם לצמצם את הגורמים התורמים בעקיפין לתמותת ילדים כגון עידוד הבריאות והבטחת תנאי חיים מינימאליים. הזכות להתפתחות היא זכות הוליסטית הכוללת מספר מישורי התפתחות – התפתחות פיזית, נפשית, רוחנית, מוסרית וחברתית. חובת המדינות לפעול על מנת להבטיח התפתחות מיטבית של הילדים בכל המישורים. על ההורים מוטלת האחריות הראשונית להבטחת התפתחותם של ילדים ואילו על המדינה מוטלת החובה לסייע להורים במשימתם זאת. למדינה יש חובות מוגברות בכל הנוגע להבטחת הזכויות החברתיות, התרבותיות והכלכליות של ילדים הנחוצות להתפתחותם "עד מירב המידה הניתנת על-פי המשאבים שברשותם." יש לעגן זכויות כלכליות וחברתיות של ילדים בחקיקה, להעניק עדיפות גבוהה לתקצוב ענייני ילדים בתקציב המדינה ולהבנות תקציב מדינתי המעוגן בזכויות הילד.
עיקרון ההשתתפות המעוגן בסעיף 12 לאמנה קובע כי מדינות חברות יבטיחו לילד המסוגל לחוות דעה משלו את הזכות להביע דעה כזו בחופשיות בכל עניין הנוגע לו וכי למטרה זו תינתן לילד הזדמנות להישמע בכל הליך שיפוטי או מינהלי הנוגע לו במישרין או בעקיפין.
על עקרונות אלה נוסף העיקרון הנוגע בדרכי מימושן של הזכויות המנויות באמנה, הוא עקרון הכשרים המתפתחים המציב את המסגרת להכרה בחירויות של ילדים מבלי לחשוף אותה בטרם עת לאחריות יתר, או לפעולות, שאינן הולמות את יכולותיהם.6
הזכויות הנכללות באמנה מאוגדות בחמישה אשכולות עיקריים:
זכויות אזרחיות וחירויות ובהן חופש הביטוי, ההתאגדות, המחשבה והדת, גישה למידע והגנה מפני מידע מזיק, רישום בעת הלידה והגנה על הפרטיות.
זכויות הקשורות במשפחה ובילדים המצויים במסגרות חלופיות.
זכויות הקשורות בילדים עם מוגבלויות, בריאות ורווחה ובהן הזכות לשירותי בריאות ורווחה ומניעת עוני.
זכויות הקשורות בחינוך, פנאי ותרבות ובהן הזכות לחינוך, משחק, חינוך בנושא זכויות אדם ותרבות.
זכותם של ילדם להגנה מיוחדת ובהם זכויות ילדים פליטים וילדים ללא מלווה, הגנה מפני אלימות, ניצול והתעללות, הגנה על ילדים במצבי קונפליקט מזויין, ילדים עוברי חוק וילדים חסרי בית.
2.2. אמצעים הנדרשים לצורך יישום האמנה7
סעיף 4 לאמנה קובע כי "המדינות החברות ינקטו צעדים נאותים, תחיקתיים, מינהליים או אחרים למימוש הזכויות המוכרות באמנה זו." על מנת לפרש ולהבהיר מהם האמצעים הנדרשים לצורך יישום אפקטיבי של האמנה פרסמה ועדת האו"ם לזכויות הילד בשנת 2003 את הערה כללית מס' 5 בנושא אמצעים כלליים ליישום האמנה (General Measures of Implementation). בהערה זיהתה הוועדה מגוון אמצעים הנדרשים לצורך יישום אפקטיבי של האמנה ובהם:
ביצוע רפורמה בחקיקה ובמסגרתה בדיקה מקיפה של החקיקה והתקינה הקיימת במגוון התחומים הנוגעים לילדים על מנת להבטיח כי היא תואמת לאמנה. מומלץ להכליל את האמנה בחוק של המדינה וכן לקבל חוק ילדים נפרד שיבליט וידגיש את עקרונות האמנה.
מינוי גורם סטטוטורי העוסק בילדים ובזכויותיהם – כגוף המכיל מידע נגיש לילדים בנושא זכויותיהם ומאפשר לילדים ולנציגיהם להתלונן על פגיעה בזכויות אלה.
הסדרת קיומם של מנגנונים לשיתוף פעולה בין גורמים שונים ורמות שונות של הממשל, לרבות גורמים חוץ-ממשלתיים, על מנת לממש את זכויות הילדים.
גיבוש אסטרטגיה לאומית לילדים המבוססת על האמנה על מנת שאסטרטגיה מסוג זה תהיה אפקטיבית עליה להתייחס למצבם של כל הילדים ולכל הזכויות הנכללות באמנה ולהיות מגובשת באמצעות תהליך של התייעצות, לרבות עם ילדים ובני נוער עצמם ועם האנשים החיים ועובדים עמם. יש להקדיש תשומת לב מיוחדת לזיהוי ולמתן עדיפות לילדים השייכים לקבוצות שוליים. על האסטרטגיה להיות מתוקצבת במסגרת התקציב הלאומי.
הערכת ההשפעה של חקיקה ומדיניות על זכויות הילד ופיקוח על ביצוע המדיניות ברוח האמנה. זאת הן על ידי הגופים הממשלתיים הרלוונטיים והן על ידי גופים עצמאיים.
איסוף וניתוח מידע לגבי ילדים וקביעת מדדים ברורים למצבם. זאת על מנת לזהות ולטפל בקבוצות הסובלות מאפליה ומפגיעה בזכויותיהן.
זיהוי התקציבים הממשלתיים המיועדים לילדים באופן ישיר או עקיף ופרסומם.
הפצת מידע על האמנה לילדים, הורים ואנשי מקצוע העובדים עם ילדים, לרבות מידע על אותם גופים בתוך המדינה שתפקידם ליישם אותה וכיצד ניתן לפנות לגופים אלה. חשוב לכלול חינוך בנושא האמנה בפרט וזכויות האדם בכלל בתוכניות הלימודים. על הדיווחים לועדת האו"ם להיות נגישים לציבור ופתוחים לדיון ציבורי. מתן הכשרה מתמשכת לאנשי מקצוע העובדים עם ילדים בנושא האמנה, משמעותה לגבי היחס לילדים והאופן שבו היא מיושמת.
שיתוף פעולה עם החברה האזרחית דוגמת ארגוני זכויות אדם, ארגוני נוער, קבוצות המייצגות הורים ומשפחות, ארגונים דתיים ומכוני מחקר אקדמיים, לצורך יישום האמנה. זאת תוך שמירה על עצמאותם.
חתימה על הפרוטוקולים האופציונאליים של האמנה ועל אמנות בין-לאומיות אחרות בנושא זכויות אדם;
השתתפות במאמצי סיוע בין-לאומיים המכוונים לילדים
3. תהליך הדיווח במסגרת האמנה
לפי סעיף 44 לאמנה המדינות החברות מקבלות על עצמן להגיש לוועדה דוחות על האמצעים שנקטו כדי לתת תוקף לזכויות המוכרות באמנה ועל ההתקדמות שהושגה במימוש זכויות אלה. זאת בתוך שנתיים ממועד כניסת האמנה לתוקף עבור המדינה ואחת לחמש שנים לאחר מכן. הדוחות המוגשים לוועדה עוברים תהליך ממושך של עיון ובחינה ובסיומו הם נדונים על ידי מליאת הוועדה המפרסמת הערות מסכמות הנוגעות אליו. בדוח הבא של אותה מדינה עליה להתייחס לאותן הערות.8
לפי סעיף 44 ישראל הייתה אמורה להגיש את הדוח הראשון שלה לאמנה שנתיים ממועד כניסת האמנה לתוקף עבור המדינה – בשנת 1993. בפועל הוגש הדוח הראשון בפברואר 2001. מסמך זה כולל 381 עמודים והוא מתאר את פעילות ישראל ליישום האמנה לרבות אמצעים כלליים ליישומה, הגדרת ילד לפי חוקים שונים, יישום העקרונות הכללים שנקבעו באמנה והזכויות השונות שנכללות בה.9 בעקבות הגשת הדוח התקיים באוקטובר 2002 דיון של מליאת הוועדה ולאחריו פורסמו הערות סיכום של הוועדה. הערות אלה כוללות מספר נושאים שעל ישראל להתייחס אליהם בדוח הבא שלה ובהם:10
חקיקה – הוועדה ראתה בחיוב את כניסתם לתוקף של חוקים חדשים המגנים על זכויות הילדים בתחומים שונים ואת קיומן של ועדות ושדולות פרלמנטריות העוסקות בנושא זה. אך קראה לחוקק חוקים נוספים ולהקצות תקציבים ואמצעים אחרים הנחוצים ליישום החוקים הקיימים. כן עודדה הועדה אימוץ של חוק זכויות הילד מקיף שיכלול את העקרונות והזכויות של האמנה.
שיתוף פעולה ותיאום – הוועדה הביעה דאגה מהיעדרו של מנגנון בין-משרדי ובין-מגזרי לתיאום יישום האמנה וסברה כי הדבר מקשה על גיבוש מדיניות מקיפה ואחידה לזכויות הילד. הוועדה המליצה להקים מנגנון מסוג זה, לנסח וליישם תכנית פעולה לאומית לילדים.
איסוף מידע ונתונים - הוועדה המליצה לאסוף מידע ונתונים על כל האנשים מתחת לגיל 18 תושבי המדינה, תוך דגש על אלו השייכים לקבוצות החלשות ביותר ולהשתמש במידע זה על מנת לעצב מדיניות ליישום האמנה ולהעריך את התקדמותה.
מנגנוני פיקוח ובקרה – הוועדה הביעה דאגה מכך שאין גורם עצמאי בעל סמכות לפקח ולהעריך באופן סדיר את יישום האמנה. היא המליצה לשפר את התיאום בין הגורמים השונים שתפקידם לטפל בפניות ציבור על מנת להבטיח כי הם פועלים באופן אפקטיבי ליישום האמנה ולשקול הקמת גורם עצמאי לאומי לזכויות אדם שתפקידו לפקח ולהעריך את ההתקדמות ביישום האמנה ברמה הלאומית והמקומית. יש להקצות לגורם זה משאבים מתאימים ולדאוג לכך שיהיה נגיש לילדים, שיהיה בעל סמכות לקבל ולחקור תלונות בנושא הפרת זכויות הילד ולטפל בהן באופן יעיל.
הקצאת תקציבים – הוועדה המליצה לקבוע כי ילדים השייכים לקבוצות החלשות ביותר הם בראש סדר העדיפויות של הקצאת תקציבים ולהעריך באופן שיטתי את ההשפעה של חלוקת עוגת התקציב על יישום האמנה.
שיתוף פעולה עם החברה האזרחית - הוועדה המליצה להכיר בחשיבותם של גורמים בחברה האזרחית לצורך יישום האמנה והמליצה כי המדינה תחזק את שיתוף הפעולה של עם גופים חוץ-ממשלתיים ובין לאומיים.
הפצת האמנה – הוועדה המליצה לחזק, להרחיב ולהתמיד בתוכניתה להפצת מידע על האמנה לילדים, להורים, לחברה האזרחית ולכל המגזרים והרמות של הממשל, לרבות יוזמות להגיע לקבוצות החלשות ביותר. כן עודדה הוועדה לפתח תוכניות הכשרה שיטתיות ומתמשכות בנושא זכויות אדם, ובהן זכויות הילד, עבור כל הגורמים המקצועיים העובדים עם ילדים ולמענם.
העדר הפלייה – הוועדה הביעה דאגה כי הפלייה המנוגדת לאמנה ממשיכה להתקיים בישראל וכי העדרה איננה מובטח באופן ברור בחקיקה. היא המליצה לנקוט באמצעים מתאימים על מנת לוודא כי כל הילדים נהנים מן הזכויות הנכללות באמנה ללא הפלייה.
טובת הילד – הוועדה הביעה דאגה כי עיקרון טובת הילד איננו נכלל בכל חקיקה הנוגעת לילדים ואיננו נשקל בפועל בכל המקרים.
השתתפות ילדים – הוועדה קיבלה בברכה את מאמציה של מדינת ישראל לקדם את שמיעת השקפותיו של הילד במסגרות שונות. היא קראה להמשיך ולהרחיב מאמצים אלה ולפתח הכשרה ייחודית בנושא זה להורים, מורים, עובדים סוציאליים וגורמי שלטון מקומי על מנת לעזור לילדים לבטא את השקפותיהם ולהתחשב בהשקפות אלה בעת קביעת מדיניות ויישומה.
מניעת התעללות בילדים – הוועדה קראה לגבש אסטרטגיה לאומית מקיפה למניעת ולמאבק באלימות ובהתעללות בילדים במשפחה, בבתי ספר ומסגרות אחרות המטפלות בילדים ובמסגרתה יילמד היקף התופעה, ייערכו מסעות פרסום להגברת החינוך והמודעות לתופעה, יחוזקו המנגנונים לקבלת תלונות ולהתערבות במקרים של אלימות, יוקצו משאבים מספקים לטיפול ולשיקום של קורבנות אלימות ויוכשרו אנשי מקצוע בהם מורים, שוטרים, עובדים סוציאליים ואנשי מקצועות הבריאות לזיהוי ולדיווח על מקרים של התעללות. כן המליצה הוועדה לחזק את מערך משפחות האומנה על-ידי, בין היתר, הגדלת המספר של משפחות אומנה והקצאת משאבים מספקים לנושא זה.
בריאות –להגדיל את הקצאת המשאבים על מנת להבטיח כי כל האזרחים נהנים ללא הפלייה משירותי הבריאות הקיימים.
אמצעי מחייה הולמים – לגבש וליישם אסטרטגיה מקיפה להכחדת העוני ולהקצות לכך משאבי כוח אדם ותקציב מתאימים.
חינוך – חיזוק החינוך במגזר הערבי באמצעות הקצאת תקציבים הולמים. הוועדה הביעה דאגה מכך שנושאים כגון זכויות האדם, סובלנות לכל המינים והדתות אינם חלק מתוכנית הלימודים בכלל מערכת החינוך.
חתימה על הפרוטוקול האופציונאליים של האמנה ועל אמנות בין-לאומיות אחרות בנושא זכויות אדם.
חלק מהמלצות הוועדה נגעו לילדים במצב הלחימה שישראל נמצאה בו בעת הדיון בדוח ולילדים תושבי הרשות הפלסטינית . בהקשר זה קראה הוועדה לשנות את הגדרת הילד בחוק הצבאי כך שילדים תושבי הרשות מגיל 16 עד 18 לא יישפטו כמבוגרים. הביעה דאגה מהרג של ילדים בקונפליקט הצבאי על ידי כל הצדדים, מדיווחים על התייחסות לא הומאנית או משפילה כלפי ילדים על ידי גורמי צבא ומשטרה בעת מעצר וחקירה, משהות של ילדים ביחד עם בוגרים ואי הבטחת ייצוג משפטי הולם ומפגשים עם המשפחות לילדים השוהים במעצר ומן הפגיעה ברווחת הילדים תושבי הרשות הפלסטינית ובחינוכם כתוצאה מפעילות צה"ל ומההיעדר הנגישות של ילדים אלו לשירותי בריאות בסיסיים. הוועדה המליצה כי בדיווח הבא של ישראל היא תתייחס להערות אלה.
בסיום הדוח הזמינה הוועדה את ישראל להגיש את הדוח הבא שלה עד ל-1 בנובמבר, 2008.
3.1. יישום האמנה לפי הדיווח התקופתי של ישראל מ-201011
הדוח התקופתי השני של ישראל לוועדת האו"ם לזכויות הוגש ביוני 2010. הדוח, שנכתב על ידי עו"ד דניאל לויתן ועו"ד הילה טנא-גלעד מן היחידה להסכמים בינלאומיים של משרד המשפטים, כולל את פירוט פעולותיה של ישראל לקידום זכויות הילד הנזכרות באמנה בין מועד הגשת הדוח הראשון לבין שנת 2010, לרבות חקיקה, פסיקה ועבודת משרדי ממשלה וגופים אחרים. הדוח פורסם, בשפה האנגלית בלבד, באתר משרד המשפטים. יצויין כי הנגשת הדוח לציבור נכללת בין האמצעים ליישום האמנה. לדברי עו"ד הילה טנא-גלעד בכוונת משרד החינוך לתרגם את הדוח לשפה העברית.12 המועד לדיון מליאת הוועדה בדוח של ישראל טרם נקבע והשלבים המקדימים לדיון טרם נערכו. מכיוון שהעומס על ועדה זאת גדול ומדינות רבות ממתינות לדיון בדוחות שהגישו ייתכן כי הדיון בדוח של ישראל יתקיים בעוד למעלה משנה.13 ראוי לציין, כי לפי אתר הוועדה 32 מדינות שהגישו דוחות ממתינות לדיון שמועדו טרם נקבע.14
להלן ייבדק יישום האמנה לפי הדיווח התקופתי האחרון של ישראל תוך דגש על האמצעים הנדרשים ליישום אפקטיבי של האמנה לפי הערה כללית מס' 5 של הוועדה וטיפול ישראל בבעיות שהועלו במסגרת ההערות המסקנות של הוועדה בדיונה בדוח הראשון של ישראל בשנת 2002.
אמצעים נדרשים ליישום אפקטיבי של האמנה
ועדת האו"ם לזכויות הילדים קבעה מגוון של אמצעים הנדרשים ליישום אפקטיבי של האמנה ובהם: רפורמה בחקיקה, גיבוש אסטרטגיה לאומית לילדים המבוססת על האמנה, קיום של גורם סטטוטורי המטפל בזכויות ילדים, איסוף מידע מהימן ומקיף בנושא ילדים ובני נוער, קיום מנגנוני שיתוף פעולה, תיאום ובקרה בין גורמים שונים העוסקים בילדים ובני נוער, הפצת מידע על זכויות ילדים ובני נוער ועוד (להרחבה ראו סעיף 2.1 למעלה).
מבחינת דיווחיה של ישראל לגבי האמצעים ליישום אפקטיבי של האמנה הנהוגים בישראל עולה כי חלק מן האמצעים הנדרשים קיימים ומבוצעים בישראל ואחרים חסרים. להלן פירוט האמצעים כפי שהוא מופיע בדוח ישראל על יישום האמנה:
חתימה על פרוטוקולים אופציונאליים של האמנה – הפרוטוקול האופציונאלי לאמנת זכויות הילד העוסק במעורבות של ילדים בסכסוכים מזוינים אושרר על ידי ישראל בשנת 2005, הפרוטוקול האופציונאלי בדבר סחר הילדים, זנות בקרב ילדים ופורנוגרפיה בילדים אושרר בשנת 2008.
רפורמה בחקיקה – בין 1997 ל-2003 בחנה הוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה בראשות השופטת סביונה רוטלוי את הדין הישראלי לאור האמנה. המלצות הוועדה הוגשו בשנת 2003 במסגרת דוחות מקיפים בשישה תחומים. יישום ההמלצות מתבצע באופן הדרגתי וחלקי (להרחבה ראו סעיף 4.1 להלן).
הערכת ההשפעה של חקיקה ומדיניות על זכויות הילד – בשנת 2002 נחקק החוק לציון מידע בדבר השפעת חקיקה על זכויות הילד, התשס"ב-200215 המחייב לכלול בדברי ההסבר של הצעת חוק לקריאה ראשונה, שעל פניה נראה שכרוכה בה, במישרין או בעקיפין, השפעה על זכויותיהם של ילדים את קיומה של פגיעה או קיומו של שיפור הנוגעים לזכויותיהם של ילדים והיקפם, לרבות לעניין תנאי חייהם והשירותים המוקנים להם. נציין כי, כי החוק איננו מיושם בינתיים הלכה למעשה.16
הפצת מידע על האמנה – חוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000 מחייב להביא את הוראות החוק לידיעת תלמידים והוריהם בראשית כל שנת לימודים. היחידה לזכויות התלמיד במשרד החינוך מכינה חומרים לימודיים ותוכניות לימוד בנושא זכויות הילד והתלמיד המיועדות לתלמידים ולעובדי הוראה ומקיימת פעילויות שונות בנושא זכויות התלמיד.17 כן נכללת האמנה במסגרת הכשרתם של חוקרי נוער במשטרת ישראל.
מנגנונים לבקרה על יישום האמנה - במדינת ישראל טרם הוקם מנגנון ייחודי לבקרה על יישום האמנה בדבר זכויות הילד. הוועדה לזכויות הילד של הכנסת שהוקמה ביולי 1999 מקיימת דיונים בנושאים שונים הקשורים בזכויות הילד וברווחתו ופועלת לקידום הצעות חוק העוסקות בנושא זה. נציין כי הוועדה איננה ועדה סטטוטורית והכנסת נדרשת להקים אותה מחדש עם בחירתה. משרד מבקר המדינה עוסק גם הוא בנושאים הקשורים בזכויות הילד ועושה שימוש באמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד בדוחות שהוא מפרסם. לפי תיקון לפקודת העיריות משנת 2000, חובה להקים בכל עירייה ועדה לקידום מעמד הילד. שתפקידה ליזום ולתכנן פעילות לקידום מעמד הילד ובני-הנוער, להגן עליהם ולהבטיח את זכויותיהם ברמת הרשות המקומית.
גורם ממשלתי העוסק בילדים ובזכויותיהם ומשמש לקבלת תלונות בנושא זה – מבקר המדינה משמש גם כנציב תלונות ציבור, המטפל בין השאר בתלונות של ילדים ומשפחותיהם על פגיעה בזכויותיהם. אין בישראל גורם ממשלתי המטפל בזכויות ילדים בלבד.
שיתוף פעולה עם ארגוני החברה האזרחית – גורמים ציבוריים רבים, בהם האיגודים המקצועיים, עושים למען יישום האמנה. נציין כי אין בדו"ח מידע על אופן שיתוף הפעולה עם ארגונים אלה.
בפרק העוסק באמצעים כלליים ליישום האמנה חסר מידע על קיומה של אסטרטגיה לאומית לילדים המבוססת על האמנה ועל פעילותם של מנגנונים לשיתוף פעולה בין גורמים שונים ורמות שונות של הממשל בנושא ילדים. כמו כן אין בדוח התייחסות לנושא איסוף וניתוח מידע מקיף ומהימן לגבי ילדים ולסוגיית זיהוי התקציבים הממשלתיים המיועדים לילדים.
תגובת ישראל להערות הסיכום של הוועדה
בסיכום דיון הוועדה לזכויות הילד של האו"ם בדו"ח הראשון של ישראל באוקטובר 2002 פרסמה הוועדה הערות סיכום הקוראות לישראל לטפל במגוון נושאים ובהם: אימוץ של חוק זכויות הילד מקיף שיכלול את העקרונות והזכויות של האמנה, הקמת מנגנון לשיתוף פעולה ותיאום בין משרדי ובין מגזרי ואימוץ תכנית פעולה לאומית לילדים, איסוף מידע ונתונים בנושא ילדים, הקמת גורם עצמאי לאומי לזכויות אדם, גיבוש אסטרטגיה לאומית מקיפה למניעת התעללות בילדים, חיזוק החינוך במגזר הערבי, הכללת נושא זכויות האדם וסובלנות לכל המינים והדתות בתכנית הלימודים לכל מערכת החינוך והקצאת משאבים מתאימים לצורך הכחדת העוני (להרחבה ראו סעיף 3 למעלה) ישראל נקראה להתייחס להערות אלה בדוח הבא שלה.
להלן מפורטות התייחסות ישראל להערות אלה לפי נושא:
השתתפות ילדים – הדוח מציין שינויי חקיקה שנערכו בשנים האחרונות ונועדו לאפשר שמיעת השקפותיהם של ילדים בנושאים הנוגעים להם ובהם: תיקון משנת 2008 לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 (להלן: חוק הנוער) הקובע כי בני נוער רשאים לבטא את השקפותיהם טרם להחלטה בעניינם בבית משפט לנוער וכי עמדתם תיכלל במסגרת השיקולים העומדים בפני בית המשפט בעת קבלת ההחלטה בהתאם לגילו ולמידת בגרותו של הילד, חובה לשמוע את עמדתו של ילד מתחת לגיל 14 לקראת החלטה על מתן עדותו בבית משפט לפי החוק לתיקון דיני הראיות (הגנת ילדים), התשט"ו-1955, סעיף 27ז לחוק עבודת הנוער, התשי"ג-1953 המקנה לנער זכות להביע את עמדתו בעת מתן היתר להעבדת נער ויינתן לדעתו משקל ראוי בהתאם לגילו ולמידת בגרותו. נציין כי בחקיקה הישראלית אין הסדרה כללית ושיטתית של נושא השתתפות ילדים.
הפצת מידע על האמנה – משרד החינוך מפיץ מידע על זכויות תלמידים בהתאם לחוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000 שהוזכר לעיל. היחידה לזכויות התלמיד במשרד החינוך ממונה על פיתוח חומרי למידה בנושא, הכשרת מורים והפצת מידע. נוסח האמנה בעברית, אנגלית וערבית מופיע באתר משרד המשפטים. נוסח האמנה בעברית ובאנגלית מופיע באתר משרד החינוך. נציין כי אין חובה ללמד על זכויות האדם, הילד והתלמיד בכלל בתי הספר. כן הופסקה חלוקה איגרת משרד החינוך בנושא זכויות הילד ואחריותו שחולקה לתלמידים עד שנת 2005.
טובת הילד – עקרון טובת הילד נקבע בתיקון משנת 2008 בחוק הנוער ובחוק לתיקון דיני ראיות (הגנת ילדים) בהקשר של חקירת ילדים ובני נוער חשודים, עדים או נפגעי עבירה וייצוג משפטי של קטין במסגרת ההליך הפלילי הייחודי לבני נוער. נציין כי בחקיקה הישראלית אין הסדרה כללית ושיטתית של עקרון טובת הילד והוא איננו מופיע בחוקים חשובים הנוגעים לילדים ולבני נוער.
הקטין בהליך הפלילי – תיקון לחוק הנוער משנת 2008 כולל הוראות מקיפות בנושא הפרדה בין עצורים קטינים לבגירים, הסדרי מעצר אלטרנטיביים לקטינים והגבלות על משך הזמן שניתן לעצור קטין. כן כולל התיקון חובה לייצוג של קטין בבית המשפט.
ילדים בעלי צרכים מיוחדים – מחברי הדוח מציינים את הוספת פרק השילוב לחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 בשנת 2002 הסדירה את שילובם של ילדים בעל צרכים מיוחדים בכיתות רגילות ואת פעילותה של הוועדה הציבורית לבחינת מערכת החינוך המיוחד בישראל בראשות השופטת דליה דורנר בנושא זה. כן נקבעה חובת הסעה של ילדים ופעוטות בעלי צרכים מיוחדים למוסדות חינוך מתאימים, הורחבה זכאותם של ילדים בעלי מוגבלויות לתשלומי ביטוח לאומי ולשירותים אחרים ונקבעה תוספת של ימי מחלת ילד להורה לילד בעל צרכים מיוחדים.
העדר הפלייה – מחברי הדוח מציינים כי הפערים בין האוכלוסייה הערבית ליהודית בתחומים שונים הקשורים לזכויות הילד בהם בריאות, רווחה וחינוך הצטמצמו אך הם עדיין קיימים וכי הממשלה מקצה משאבים מן המשרדים השונים לאוכלוסייה הערבית לצורך צמצום הפערים ומפעילה תוכניות ייחודיות במגזר הערבי. כן מעידים המחברים כי חלה התקדמות בנושא מעמדם החוקי וזכויותיהם של ילדי מהגרי עבודה. רשות השידור מקדישה חלק גדול משידוריה לילדים לנושא מניעת הפלייה וסובלנות.
מניעת ניצול מיני מסחרי של קטינים – במסגרת התייחסותם להערה הקוראת לישראל לפעול למניעת ניצול מיני מסחרי של קטינים ציינו מחברי הדוח פעילות להגנה על ילדים מפני צפייה בתוכניות טלוויזיה ובפרסומות מזיקות בהן חוק סיווג, סימון ואיסור שידורים מזיקים, התשס"א-2001, תיקון משנת 2002 לחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ד-1982 האוסרת שידור שיש בו חומר תועבה ובתוכם יחסי מין עם קטין או אדם הנחזה לקטין, הוראות הרשות השנייה בנושא זה ותקנות הגנת הצרכן (פרסומות ודרכי שיווק המכוונות לקטינים), התשנ"א-1991.
מניעת התעללות בילדים – הוסדרו בתקנות לימוד חובה (כללי דיווח על אלימות גופנית), התש"ע-2009 הוראות הנוגעות לדיווח על אירועי אלימות גופני במוסדות חינוך. כן הוכנסו תיקונים בסעיף 368ד לחוק העונשין, התשל"ז-1977 המרחיבים את הגדרת האחראי על קטין. כן קיבלה הכנסת את חוק פעוטות בסיכון (הזכות למעון יום), התש"ס-2000 המקנה לפעוט עד גיל שלוש בסיכון את הזכות לשהות במסגרת חינוכית וטיפולית לפעוטות. מאז שנת 2006 פועלת התכנית הלאומית לילדים ובני נוער בסיכון, המקצה תקציבים משמעותיים למניעה במסגרת הרשות המקומית.
שיתוף פעולה עם החברה האזרחית – מחברי הדוח מביאים דוגמאות לשיתוף פעולה עם החברה האזרחית ובתוכן עבודה עם ארגון הג'וינט בקהילה האתיופית.
מפירוט זה עולה כי תגובת ישראל להערות הסיכום של הוועדה חלקית והיא נמנעת מלהתייחס לחלק גדול מהן ובתוכן: איסוף מידע ונתונים על ילדים, קיום מנגנון בין משרדי ובין מגזרי לתיאום יישום האמנה, גיבוש תכנית לאומית לילדים, הערכת היקף התקציבים המוקצה לילדים באופן ישיר ועקיף וגיבוש תכנית להכחדת העוני בקרב ילדים. אין בדוח התייחסות לנושא מצבם של ילדים תושבי הרשות הפלסטינית.
במסמך של המועצה לשלום הילד מדצמבר 2010 עולים חסרים משמעותיים ביישום האמנה, אשר אינם זוכים להתייחסות מספקת בדוח התקופתי, ובהם: הפרות חוזרות ונשנות של חוק הנוער, עלייה במעצרי קטינים ומחסור בחלופות מעצר לקטינים חשודים ונאשמים; העדר חקיקה מספקת בכל הקשור להגנה על קטינים מפני ניצול מיני, היעדר אכיפה של החוקים הקיימים בנושא זה והעדר הסדרה חוקית ותקציבית של זכותם של ילדים קורבנות התעללות לטיפול נפשי; רק חלק קטן מן הילדים בעלי המוגבלויות בישראל זכאים לקצבת ילדי נכה, גם השירותים הניתנים לילדים בעלי מוגבלויות, דוגמת הסעות ילדים ופעוטות בעלי מוגבלויות וסייעות לילדים בעלי צרכים מיוחדים, סובלים מבעיות ומחסרים שונים; תחולת העוני בקרב ילדים בישראל מצויה במגמת עלייה בשנים האחרונות, תרומתם של תשלומי העברה ומיסים לצמצום תחולת העוני בקרב ילדים הולכת ומצטמצמת עם השחיקה בקצבאות הילדים ובתשלומים אחרים המיועדים למשפחות בעלות הכנסה נמוכה; ילדים רבים סובלים מחוסר בטחון תזונתי וחוקים המיועדים למנוע מצב זה ובהם חוק ארוחה יומית לתלמיד, התשס"ה-2005 אינם מיושמים בצורה מלאה; בישראל ישנם אלפי ילדים חסרי מעמד חוקי קבוע ובהם ילדים עובדים זרים, ילדי מבקשי מקלט ועוד שאינם זכאים לשירותי בריאות ורווחה להם זכאים יתר ילדי ישראל.18
4. הוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה בראשות השופטת סביונה רוטלוי – המלצות הוועדה ויישומן
אחד הפעילויות המרכזיות של ישראל ליישום האמנה היא באמצעות עבודת הוועדה לבחינת עקרונות יסוד בתחום הילד והמשט ויישומם בחקיקה בראשות השופטת סביונה רוטלוי (להלן: ועדת רוטלוי). הוועדה מונתה ב-27 ביוני 1997 על ידי שר המשפטים במטרה לערוך בחינה מקפת של הדין הישראלי בשאלות הנוגעות לזכויות הילד, מעמדו המשפטי ורווחתו, לאור האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד. בראשות הוועדה עמדה השופטת סביונה רוטלוי ובעבודתה נטלו חלק עשרות מומחים מתחומים שונים הקשורים בזכויות הילד, בהם גם נציגי משרדי ממשלה רלוונטיים. נעשה מאמץ לשתף ילדים בגילאים שונים ומקבוצות אוכלוסייה שונות בעבודת הוועדה, ועמדותיהם נלקחו בחשבון בעת ניסוח המלצות הוועדה. הוועדה הגישה את מסקנותיה לשר המשפטים במהלך שנת 2003 בצורת שישה דוחות מקיפים בנושאים הבאים: הקטין בהליך הפלילי, חינוך, השמה חוץ-ביתית, הילד ומשפחתו, ייצוג נפרד לילדים בהליכים משפטיים ודוח כללי הכולל התייחסות לנושאי רוחב מרכזיים בתחום דיני הילדים.19 ועדת משנה נוספת שעסקה בנושא רצף ההגנה על ילדים בסיכון לא סיימה את עבודתה ולא הגישה דוח מפורט.
המלצותיה של ועדת רוטלוי בתחומים השונים מפורטות להלן. בהמשך יתואר יישומן של ההמלצות:
התחום הכללי – הוועדה גיבש מודל לשילובם בחקיקה של ארבעת עקרונות האמנה, והמליצה על עיגונם ב"חוק חולש" מרכזי לקידום זכויות הילד. הצעת החוק שניסחה הוועדה מבקשת לעגן באופן ברור את אחריות המדינה ומחויבותה כלפי ילדים, קידום זכויותיהם ופעולה לפי עקרונות האמנה, להעמיד תשתית רעיונית למחויבות המדינה ולפעולתה ביחס לילדים ולהקים מנגנונים ליישום מחויבות ואחריות המדינה כלפי ילדים. במסגרת זאת המליצה הוועדה להקים ועדה מייעצת לקידום זכויות הילד ויישומן במשרד המשפטים שבין תפקידיה להמליץ לשר בדבר הגוף או הגופים שיופקדו על הקידום הכולל במדינה של יישום זכויות הילד על-פי עקרונות האמנה והוראותיה ולקבוע חובת דיון שנתי בממשלה אודות מצב זכויות הילד ויישומן שיתבסס על דוח שנתי שיוגש לראש הממשלה על ידי הוועדה המייעצת. כן המליצה הוועדה לאסור על ענישה גופנית של ילדים – באופן כללי ובהקשרים מסויימים.
תחום החינוך – הוועדה הציעה תיקון מקיף של חוק זכויות התלמיד, התשס"א-2000 ובמסגרתו יוחל החוק על כל התלמידים בישראל, יעוגנו בחוק ארבעת עקרונות האמנה לזכויות הילד, זכויותיהם האזרחיות והפוליטיות של התלמידים, ובהן הזכות לחופש הביטוי, המידע, הפרטיות, הזהות, חופש המחשבה, המצפון והדת וחופש התאגדות והתקהלות, זכותם הכוללת של תלמידים להליך הוגן, זכותם של התלמידים ללמוד על זכויותיהם וחובת מוסד החינוך ללמדם נושא זה. כן תתאפשר לתלמידים בחירה בקביעת תוכנית הלימודים שלהם, הם ישותפו בקביעת תקנון בית הספר, תוקם ועדת תלונות בבית הספר ויחוזק מעמדה של מועצת התלמידים. בנוסף הציעה הוועדה לעגן בחוק את הזכות לשוויון בחינוך באמצעות הצעת חוק שוויון בחינוך הקובעת את זכותם של כל תלמיד ותלמידה לחינוך איכותי על בסיס שוויוני תוך איסור הפליה מטעמים שונים, ואת אחריות המדינה למתן חינוך כאמור, לרבות נקיטת העדפה מתקנת במקום שראוי לנקטה. ההצעה מבקשת לחזק ולקדם את מעורבותה ושותפותה של האוכלוסייה הערבית במערכת החינוך באמצעות הקמת מועצה לחינוך ממלכתי ערבי וקביעת ייצוג הולם לנציגי המגזר הערבי במשרד החינוך.
תחום הקטין בהליך הפלילי – הוועדה המליצה על תיקוני חקיקה בשלושה היבטים: הטיפול בקטין עובר חוק, קטינים נפגעי עבירה וקטינים עדים. בכל הנוגע לקטינים עוברי חוק, הוועדה המליצה להוסיף פרקים שלמים לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 (להלן: חוק הנוער) ובהם פרק מבוא שיכלול את מטרת החוק, את העקרונות שיש להפעיל ביישום החוק ואת פירוט הזכויות הנתונות לקטינים בהליך הפלילי ופרק הדן בזכות של הקטין להליכים חלופיים ולבצע בחוק הנוער תיקונים שיבטיחו לקטין הליך הוגן דוגמת ביטול שלילת חירות של קטין ללא עילת מעצר מטעמים הגנתיים והתאמת החקיקה הנוגעת לשינוי דרכי טיפול והארכת החזקה במעון לעקרונות האמנה. בהקשר לקטינים נפגעי עבירה המליצה הוועדה על עיגון הסדר נפרד לקטינים במסגרת חוק זכויות נפגעי עבירה, התשס"א-2001 ותיקונים אחרים המבטיחים את זכויותיו של קטין נפגע עבירה בהליך הפלילי. כן המליצה הוועדה על תיקונים לחוק לתיקון דיני הראיות (הגנת ילדים), התשט"ו-1955 (להלן: החוק לתיקון דיני הראיות), דוגמת יצירת סביבה ידידותית לקטינים עדים.
תחום הילד ומשפחתו – הוועדה המליצה על הסדר חוקי חדש בנושא אחריות הורית המגדיר את מי שישמשו נושאים באחריות הורית כלפי ילדים, את אחריותם את סמכויותיהם ואת דרכי הפעלתם, לרבות את חובת שיתוף הפעולה ביניהם. ההסדר שהציעה הוועדה נועד לעגן שורה של זכויות של הילד בקשר עם הוריו, את זכותו להשתתפות במשפחה ולהגנה מפני ענישה גופנית וכל פעולה משפילה אחרת וקובע את אחריותה של המדינה לסייע להורים בביצוע אחריותם על-פי החוק. כן הציעה הוועדה להוסיף פרק חדש לחוק בתי המשפט לענייני משפחה, התשנ"ה-1995, המסדיר את השתתפותם של ילדים בהליכים בבית המשפט לענייני משפחה. במסגרת ההצעה מוכרת חשיבותה של זכות ההשתתפות, נקבעות דרכים למימוש זהיר של הזכות ומוסדרת הקמתם של מנגנונים אשר מטרתם להעניק למערכת המשפט כלים חדשים ולהביא ליישום שיטתי ורחב של הזכות. בחלקו השלישי של הדו"ח בחנה הוועדה את הוראות המשפט הישראלי בתחום דיני הורים וילדים לאור האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד ודנה בסוגיות דוגמת: שיתוף ילדים בתהליכי גישור, שיתוף ילדים בתהליכי גיבושם ואישור של הסכמים בין הוריהם, כשרותם של ילדים לפעולות משפטיות, הסכמת קטינים לטיפול רפואי, החזקת ילדים במצבי פירוד וגירושין, הכרה בזכותם של ילדים לקשר עם הוריהם ובחינה ביקורתית של חוק השמות, התשט"ז-1956.
תחום ההשמה החוץ-ביתית – הוועדה גיבשה הצעת חוק חדשה לעיגון תחום ההשמה החוץ-ביתית. ההצעה מעגנת את זכויות הילדים המושמים במסגרות חוץ-ביתיות בהתייחס לכל היבטי חייהם במסגרות ההשמה ואת שלבי תהליך ההשמה החוץ-ביתית על מנת ליצור רצף של הגנה על זכויות ילדים לכל אורכו ולעגן באופן מסודר בחקיקה את חלקם של כל הגורמים המעורבים בתהליך, את תפקידיהם ומעמדם בו.
תחום הייצוג הנפרד לילדים בהליכים אזרחיים – הסדרת יישום זכותם של ילדים ובני נוער לייצוג הולם בהליכים משפטיים ומנהליים בעניינם בתחומי המשפחה והרווחה. ועדת המשנה גיבשה הצעת חוק חדשה לעיגון תחום ייצוג הילדים בחקיקה המעניקה לילדים כלים על מנת לסייע להם בקשייהם המיוחדים בהליכים משפטיים המשפיעים על חייהם. הצעת החוק קובעת עילות למינוי מייצג לקטין, הדרכים למינוי מייצג לקטין, דרכי הייצוג והיבטים מִנהליים הנוגעים לנושא זה.20
4.1. יישום המלצות הוועדה21
עם הגשת המלצות הוועדה הוקם במשרד המשפטים צוות היגוי ליישומה, כן פנה המשרד למשרדי ממשלה רלוונטיים אחרים על מנת שיקימו צוותי יישום בנושאים הנוגעים להם. מבדיקת מצב יישום ההמלצות עולה כי למרות שהוועדה הגישה את המלצותיה לפני למעלה משבע שנים רק מעטות מבין המלצותיה יושמו בפועל. להלן פירוט יישום ההמלצות בחלוקה לפי תחומים:
תחום כללי – משרד המשפטים קיבל החלטה עקרונית שלא לפעול בשלב זה לניסוח חוק כללי לקידום זכויות הילד אלא להטמיע את עקרונות האמנה בחוקים שונים העוסקים בילדים תוך בחינת כל נושא לגופו.
תחום הקטין בהליך הפלילי – בעקבות המלצות הוועדה בוצעו בשנת 2008 שינויים בחוק הנוער ובמסגרתם נוסף לחוק פרק מבוא הקובע עקרונות כלליים בדבר זכויותיו של הקטין בהליך הפלילי ובהן זכות ההשתתפות, ועוגנו זכויות הקשורות בחקירת קטינים, מעצרם, סדרי הדיון המשפטי בעניינם ועוד. כן בוצעו שינויים בחוק לתיקון דיני הראיות המסדירים את נושא זכויות ילדים הנחקרים בעת חקירת על ידי חוקרי ילדים. עם זאת לא עוגנו כלל הזכויות שהוועדה המליצה לעגנן בחקיקה.
תחום ההשמה החוץ-ביתית – צוות יישום של משרד הרווחה ניסח הצעת חוק בנושא השמה חוץ-ביתית המיישמת את המלצות הוועדה. לדברי עו"ד בתיה ארטמן, היועצת המשפטית של משרד הרווחה הצעת החוק אמורה להיות מיושמת בשלבים כאשר בשלב ראשון יוחל החוק על משפחות אומנה ובשלב שני על פנימיות. ההתקדמות בחקיקה תלויה בקבלת תקציבים מתאימים לנושא. לדברי מנהל השירות לילד ונוער במשרד הרווחה, מר מוטי וינטר, הנושא איננו כלול בתוכנית העבודה של המשרד לשנים 2011 ו-2012 והמשרד לא קיבל תקצוב לצורך כך.22
תחום הילד ומשפחתו – מאז שנת 2006 פועל בבתי המשפט לענייני משפחה בירושלים ובחיפה תוכנית ניסיונית בנושא השתתפות ילדים בהליכים משפטיים הנוגעים להם. התכנית פועלת באמצעות הוראת שעה שבמסגרתה נוסף פרק בנושא השתתפות ילדים לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ב-1982 המסדיר את האופן שבו ישותפו ילדים בדיונים והיא מלווה במחקר הערכה מטעם מכון ברוקדייל. דוח המחקר פורסם במרץ 2010.23 תוקף הוראת השעה האחרונה בנושא זה יפוג ב-31 בדצמבר 2010, לדברי עו"ד מוריה בקשי-כהן נציגת מחלקת ייעוץ חקיקה במשרד המשפטים, המשרד מקיים דיונים מול בתי המשפט בכוונה להאריך ואף להרחיב את תחולת התקנות לבתי משפט נוספים.24 כן מונתה בשנת 2005 הוועדה הציבורית לבחינת ההיבטים המשפטיים של האחריות ההורית בגירושין, בראשותו של פרופ' דן שניט. במסגרת המלצות הוועדה, שיוגשו בקרוב, תנוסח הצעת חוק ממשלתית בנושא אחריות הורית בגירושין.
תחום החינוך – היחידה לזכויות התלמיד במשרד החינוך הכינה תכניות שונות בנושא זכויות התלמיד וזכויות האדם המוצעות לבתי ספר ולאנשי מקצוע בתחום החינוך וההוראה. עם זאת, מאז שהוגשו המלצות הוועדה לא נערכו בחוק זכויות התלמיד תיקונים ברוח ההמלצות. תיקון לחוק משנת 2009 הקובע שמנהל יוכל, באישור מפקח המחוז או המפקח הכללי במשרד החינוך, לסלק תלמיד לצמיתות לאלתר, גם לפני קבלת ההחלטה בערר שהגיש על החלטת הנהלת בית-הספר לסלקו, אף מנוגד לרוחן של המלצות אלה. כמו כן, לא הוכנה על ידי המשרד הצעת חוק בנושא שוויון בחינוך כפי שהומלץ על ידי הוועדה. הלשכה המשפטית של משרד החינוך לא נענתה לפנייתנו בנושא זה. ראוי לציין כי בשנים האחרונות הונחו על שולחן הכנסת הצעות רבות לתיקון חוק זכויות התלמיד. חלק מהצעות החוק מבקשות להרחיב את תחולת החוק על מספר גדול יותר של תלמידים, באופן העולה בקנה אחד עם המלצות הוועדה25. הצעות אחרות מבקשות לצמצם את זכויות התלמידים המוגדרות בחוק ובהן, הצעת החוק של חה"כ עינת וילף איסור הפליה בחינוך וביטול חוק זכויות התלמיד (תיקוני חקיקה), התש"ע-201026, המגדירה את חוק זכויות התלמיד כחוק הפוגע בזכותם של תלמידים ללמוד ומבקשת לבטלו.
תחום הייצוג הנפרד לילדים בהליכים אזרחיים – משרד המשפטים מינה צוות היגוי לנושא זה על מנת לבנות תכנית לפיילוט ולבחון את הצורך בשינויי חקיקה על מנת ליישמו.
עו"ד מוריה כהן-בקשי מציינת כי בעקבות המלצות הוועדה והדיון הציבורי בנושא זה, מתרחש בשנים האחרונות תהליך של שינוי תפיסה בכל הנוגע לזכויות ילדים בקרב הגורמים השונים העוסקים בנושא זה. עקרונות האמנה לזכויות הילד דוגמת עקרון ההשתתפות, טובת הילד והכשרים המתפתחים באים לידי ביטוי בנהלים וביישומם בפועל על ידי הגורמים השונים.
5. סיכום
האמנה הבינלאומית בדבר זכויות הילד היא מסמך המבטא הסכמה כלל עולמית בדבר מעמדם של ילדים והיחס אליהם. המדינות החתומות על האמנה שונות זו מזו מכל בחינה ונבדלות מבחינת יכולתן ליישם את האמנה והאופן שבו הן בוחרות לעשות זאת. החתימה על האמנה נועדה להעלות את המודעות לזכויות ילדים ובני נוער ולשנות את התפיסות הרווחות בנוגע אליהן ולתת בידי קובעי המדיניות, ארגוני החברה האזרחית, אנשי מקצוע העובדים עם ילדים ובני נוער, ילדים ובני משפחותיהם כלים על מנת להעריך את מצבם של ילדים ובני נוער ולשפר אותו.
מבחינת פעילות ישראל ליישום האמנה עולה כי למרות שישנה התקדמות משמעותית בכמה תחומים ובהם מתן אפשרות לילדים לבטא את עמדתם במסגרת הליכים משפטיים הקשורים בעניינם, פעילות למען ילדים בסיכון וילדים נפגעי עבירה, מרבית סעיפי האמנה מיושמים באופן חלקי בלבד.
לפי הדוח התקופתי האחרון של ישראל משנת 2010 לא גובשה אסטרטגיה לאומית לילדים המבוססת על האמנה, ואין גוף ממשלתי מרכזי שאחראי על תחום זה לרבות קיום בקרה על יישום האמנה, הנגשת שירותים לילדים וקבלת פניות מהם בנושא זכויותיהם, איסוף וניתוח מידע מקיף ומהימן לגבי ילדים וזיהוי התקציבים הממשלתיים המיועדים לילדים. בעקבות הגשת הדוח הראשון של ישראל בשנת 2001, הונחתה ישראל להתייחס לכמה תחומים ובעיות נקודתיות. הדוח האחרון נמנע מהתייחסות לחלק מנושאים אלה דוגמת, עיגון זכויות הילדים בחוק מרכזי חולש וגיבוש ויישום אסטרטגיה מקיפה להכחדת העוני הכוללת משאבי כוח אדם ותקציב מתאימים. התייחסות מחברי הדוח לנושאים המופיעים בו היא לעיתים חלקית ואיננה משקפת את המציאות בפועל, את הבעיות הקשורות ביישום החוקים הנדונים בו ואת מידת נגישות השירותים לכלל הילדים החיים בישראל.
ועדת רוטלוי, שהגישה את המלצותיה בשנת 2003, היא האמצעי המרכזי שננקט בישראל ליישום האמנה באמצעות ביצוע רפורמה כוללת בחקיקה. מבדיקת מצב יישום ההמלצות עולה כי יישומן נתקל בקשיים תקציביים ופוליטיים והן מיושמות באופן חלקי והדרגתי ביותר. חלק מהמלצות הוועדה בהן קידום חוק כללי לזכויות הילד, תיקון חוק זכויות התלמיד ועיגון הזכות לשוויון בחינוך בחוק מקיף, איננו מיושם כלל.