חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית הארצית
י"א בחשון תשע"א
19 באוקטובר 2010
לכבוד
ח"כ דוד רותם
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
שלום רב,
הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק סדר הדין הפלילי (עצור החשוד בעבירת ביטחון) (הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התש"ע-2010
הצעת החוק שבנדון באה להאריך את תוקפו של חוק סדר הדין הפלילי (עצור החשוד בעבירות ביטחון) (הוראת שעה), התשס"ו- 2006 (להלן: "הוראת השעה"), אשר עומדת לפוג ב- 29.12.2010, לתקופה של 12 חודשים נוספים, ולהכניס בה תיקונים שונים בעקבות הפקת לקחים מהפעלתה וכן בעקבות החלטת בית המשפט העליון בפרשת פלוני1 לבטל את סעיף 5 להוראת השעה.
הוראת השעה בנוסחה הנוכחי
הוראת השעה בנוסחה הנוכחי מסייגת את תחולת דיני המעצרים על עצורים החשודים בעבירות ביטחון2 ומאפשרת להפעיל כלפיהם סמכויות חריגות בנוף המשפט הפלילי, ובהן:
א. להשהות את הבאתו של העצור בפני שופט לתקופה של עד 48 שעות מתחילת המעצר, מקום בו הבאתו לפני שופט עלולה לפגוע פגיעה ממשית בחקירה,3 ובתנאים מסוימים לתקופה של עד 96 שעות מתחילת המעצר (במקום 24 שעות לפי סעיף 17(ג) לחוק המעצרים ו- 48 שעות לצורך ביצוע פעולת חקירה דחופה לפי סעיף 30 לחוק המעצרים), מקום בו הפסקת החקירה עלולה לפגוע פגיעה ממשית בחקירה שיש בה כדי לסכל מניעת פגיעה בחיי אדם.4
ב. לצוות על מעצרו של החשוד לתקופה שאינה עולה על 20 ימים (במקום 15 ימים לפי סעיף 17(א) לחוק המעצרים),5 ולהחזיקו באישור בית המשפט במעצר ברצף אחד בקשר לאותו אירוע, מבלי שהבקשה למעצר נוסף הוגשה על ידי היועץ המשפטי לממשלה, לתקופה שאינה עולה על 35 ימים (במקום 30 ימים לפי סעיף 17(ב) לחוק המעצרים).6
ג. במקרים בהם בית המשפט ציווה בנוכחות העצור על מעצרו לתקופה הקצרה מ- 20 ימים, לקיים דיונים בהארכת המעצר לתקופה שלא תעלה על יתרת התקופה שנותרה עד תום 20 הימים ממועד הדיון שהתקיים בנוכחותו, אף ללא נוכחות העצור, מקום בו הפסקת החקירה עלולה למנוע סיכול של עבירת ביטחון או של מניעת פגיעה בחיי אדם,7 וכן לקיים דיונים בעררים או בבקשות לעיון חוזר אף ללא נוכחות העצור, מקום בו עלולה להיגרם פגיעה ממשית בחקירה.8
ד. להימנע מיידוע העצור בדבר הליכים המתקיימים שלא בנוכחותו, מקום בו היידוע עלול למנוע סיכול של עבירת ביטחון או של מניעת פגיעה בחיי אדם.9
עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת החוק
הערות כלליות
1. אין חולק כי מתן מענה נאות לצרכי הביטחון הינו אינטרס חשוב ביותר. יחד עם זאת, הסניגוריה הציבורית סבורה כי הוראת השעה, חרף התיקונים המיטיבים (בחלקם) המוצעים להכניס בה, נותרה בעייתית וגורפת יתר על המידה.
2. הוראת השעה, אף בנוסחה המוצע, מפרה את האיזון הראוי בין צרכי החקירה בעבירות ביטחון לבין הצורך לשמור על זכויות יסוד בסיסיות כגון הזכות לחירות אישית, זכות ההיוועצות בעורך דין, הזכות לייצוג משפטי אפקטיבי, הזכות להיות נוכח במשפט, זכות הגישה לערכאות והזכות להליך משפטי הוגן. יתרה מזאת, הוראת השעה במתכונת המוצעת אף מביאה לכדי כרסום במושכלות יסוד של המשפט הפלילי ולפגיעה באינטרסים ציבוריים כלליים כגון תקינותו של ההליך הפלילי, הדיוק והאפקטיביות של הליך בירור האמת, מראית פני הצדק ואמון הציבור במערכת המשפט.
3. הסמכויות הרחבות הניתנות לרשות מכח הוראת השעה למעשה שוללות מן החשוד בעבירת ביטחון את הערובות המינימאליות הדרושות להגנה על זכויותיו, למניעת מעצרו השרירותי ולשמירה מפני הפעלת אמצעי פסולים בחקירתו. בשילוב עם הוראות אחרות הקיימות בדין הפלילי – ובפרט האפשרות בה נעשה שימוש תדיר יחסי בעבירות ביטחון למנוע את מפגש העצור עם עורך דינו עד לתקופה של 21 ימים10; סיוג חובת התיעוד החזותי והקולי של חקירות בעבירות ביטחון11; והפרקטיקה לפיה בהליכי המעצר מוצג תכופות לבית המשפט חומר חסוי במעמד צד אחד – הבעייתיות הטמונה בהוראת השעה אך מצטברת ומתעצמת. במצב בו אין מאפשרים לעצור להיפגש עם עורך דינו, צירוף פגיעה זו להשהיית הבאתו בפני שופט לתקופה הארוכה המבוקשת, ולעריכת דיונים בבית המשפט שלא בנוכחותו, יוצרת מצב בו בידודו של העצור מכל גורם חיצוני, עורך דינו או בית המשפט, הוא מוחלט והפגיעה בזכויותיו היא בלתי נסבלת ממש.
4. לפיכך, עמדת הסניגוריה הציבורית היא כי יש, לכל הפחות, לקבוע הבחנה בהוראת השעה בין מצב בו נמנעת פגישתו של העצור עם עורך דין, שאז יש לקבוע הסדר מסויג על בסיס ההסדרים הקיימים בחוק המעצרים, לבין מצב בו מתאפשרת פגישה כזו, שאז ייתכן וניתן להתבסס על ההסדרים בהוראת השעה (אולם גם בכפוף להערותינו הפרטניות שיובאו להלן).
5. עמדה זו מאזנת לטעמנו בין צרכי הביטחון, שכאמור אין חולק עליהם, לבין הצורך לשמור על זכויות אדם בסיסיות ומושכלות יסוד של המשפט הפלילי, שבנסיבות רגילות ובשיטת משפט הוגנת קשה, עד בלתי אפשרי, להצדיק פגיעה כה אנושה בהן.
שלילת נוכחות העצור בדיונים
6. לגישת הסניגוריה, ההוראה הבעייתית ביותר בהוראת השעה, שאף נפסלה מטעמים חוקתיים על ידי בית המשפט העליון בפרשת פלוני (במסגרת הליך ערר שהוגש על ידי עצור שיוצג על ידי הסניגוריה הציבורית), היא האפשרות למנוע מן החשוד מלהיות נוכח בדיונים המתקיימים בעניינו. הוראה זו מאפשרת להותיר את העצור ככלי בידי חוקריו באופן שעלול לגרום לשבירת רוחו, שאינה באה לידי ביטוי אך בפגיעה הקשה בזכויותיו אלא אף לפגיעה במטרתה המקורית של ההצעה, לאפשר לרשויות להשיג מידע אמיתי בחקירות ולסכל פגיעות אפשריות בביטחון המדינה. החשש העיקרי המתעורר בהקשר זה הוא העלייה במספר הודאות שווא ובמסירת מידע מטעה מצד הנחקרים ביחס לפעולות טרור עתידיות ולחשודים אחרים.
7. מעבר לכך, שלילת נוכחותו של העצור בדיון מסכלת את קיומו של פיקוח שיפוטי בעל משמעות. השילוב בין שלילת הנוכחות ליתר ההגבלות הקיימות בדינים אחרים (שפורטו לעיל) עלול לאיין במידה רבה את עצם האפשרות של העצור להציג טענות (בעיקר עובדתיות) בעניין תנאי מעצרו ודרך ביצוע החקירה ואת יכולתו של בית המשפט לחזות במו עיניו בעצור כדי לעמוד על מצבו ולקיים ביקורת תדירה ואפקטיבית.12 כך הופך הדיון בעניין מעצרו של חשוד בעבירת ביטחון להליך בו ידו האחת של הסניגור קשורה מאחורי גבו ואילו על עינו הפקוחה של בית המשפט מושמת רטייה, זאת בשל מניעת האפשרות הבסיסית להתרשם ולפקח באופן אמיתי, מהימן והולם על הליך המעצר ועל מצבו של העצור.
8. לא עלה בידינו להבין כיצד בדיוק שלילת זכותו של העצור להיות נוכח בדיון ומניעת המגע דינו לבין בית המשפט תורמות להשגת התכלית המבוקשת של "מניעת פגיעה בחיי אדם". לטעמנו, הכלים הקיימים היום בחוק המעצרים או בסעיפים אחרים בהוראת השעה נותנים מענה מספק לאותם מקרים המכונים "פצצות מתקתקות".13
9. לדעת הסניגוריה, אפילו אם קיים קושי להפסיק את החקירה לצרכי הבאת העצור לבית המשפט, ניתן לחשוב על דרכים אחרות ומידתיות יותר לצמצומו של הקושי, מאשר מניעת נוכחותו של העצור בהליך. כך למשל, ניתן לנהל את הדיון בפני השופט במתקן החקירה עצמו או באולם בסמוך למתקן, ובכך לפטור את הצורך לנייד את הנחקר אל בית המשפט ובאופן שתישמר זכותו להיות נוכח בדיון, להשמיע את טענותיו בפני השופט באופן בלתי-אמצעי וכן לאפשר לבית המשפט לקיים ביקורת שיפוטית אמיתית.
10. ויודגש: האמירה בדברי ההסבר להצעת החוק לפיה ההסדרים המוצעים גובשו ברוח החלטת בית המשפט העליון בפרשת פלוני שגויה ביסודה. הסניגוריה הציבורית סבורה כי ההסדרים המוצעים עומדים בניגוד ברור לפסק דין פלוני, לפיו מניעת מפגש העצור עם עורך דינו ושלילת נוכחותו בדיונים המתקיימים בעניינו אינן יכולות לדור בכפיפה אחת מבחינה חוקתית. בכך עלולה הצעת החוק להגיע עד כדי "עקיפה" של פסיקת בית המשפט העליון.
11. נדמה כי ההסדר המוצע בהצעת החוק בוסס במידה רבה על גישת השופטת נאור, אשר למעשה היתה בדעת יחיד בפסק הדין, לא רק בנוגע לשאלת ה"סעד האופרטיבי"14, אלא גם בנוגע לשאלה האם "הסדר חלופי" עשוי היה לרפא את הפגם החוקתי על ידי קביעת עילות מחמירות יותר ומבחני זמן הדוקים יותר.15 אולם, הוראת השעה במתכונת המוצעת אינה פותרת כלל ועיקר את הקשיים החוקתיים עליהם עמדה דעת הרוב בפרשת פלוני:
א. המשנה לנשיאה ריבלין, אשר כתב את חוות הדעת המרכזית בפסק הדין, ציין כי לא השתכנע שאין בנמצא דרכים פחות פוגעניות מלבד הדרת העצור מהדיונים, ושבצירוף עם האמצעים המיוחדים האחרים שכבר קבועים בחוק המעצרים ובהוראת השעה, יש בהן כדי להשיג את התכלית המבוקשת.16 לפסק דינו של המשנה לנשיאה הצטרפו בהסכמה השופטים לוי וג'ובראן.
ב. השופטת פרוקצ'יה, אשר אף היא הצטרפה לחוות דעתו של המשנה לנשיאה ריבלין, הביעה את הדעה לפיה כי אין להתיר פגיעה כה שורשית ועמוקה בזכות העצור להליך הוגן ולשלול את זכותו להיות נוכח בדיון שיפוטי המתנהל בעניינו, גם בהתחשב בשיקולי אכיפה וביטחון כלליים, חשובים ומהותיים ככל שיהיו, וגם כאשר מדובר במצבים קיצוניים הכרוכים בסיכון חיים, שבהם הבאתו של עצור לבית המשפט עלולה להכביד באופן ניכר על פעולות הרשות החוקרת.
ג. הנשיאה ביניש והשופט רובינשטיין ציינו כי אמנם ייתכנו מצבים חריגים ונדירים (כדוגמת ה"פצצה המתקתקת") בהם יהיה זה מידתי לקיים דיון שלא בנוכחות העצור, אולם בה בעת הביעו את הדעה המפורשת לפיה ספק רב אם קיימת הצדקה להסדיר מצבים אלה בהוראת השעה, נוכח המענה המשפטי הקיים בהסדרים אחרים, וכן הביעו חשש לפיו חקיקה שכזו תפתח פתח ל"מדרון חלקלק".
12. לפיכך, הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש למחוק את סעיף 5 מהוראת השעה, ובמקומו להחיל במפורש את הכללים הרגילים בדבר נוכחות בעלי הדין המנויים בחוק המעצרים.
הערות פרטניות
13. אם ייקבע כי יש להאריך את הוראת השעה, תבקש הסניגוריה הציבורית להביא את הערותיה הפרטניות לגופו של עניין:
א. חובת תיעוד והנמקה בהשהיית הבאת העצור בפני שופט17 – הסניגוריה סבורה שיש לקבוע חובה על הקצין הממונה להעלות על הכתב את החלטתו גם בדבר השהיית הבאת העצור בפני שופט לתקופה הקצרה יותר של עד 48 שעות, לפרט בה את נימוקיה ולתייקה בתיק החקירה. זאת, כדי לאפשר ביקורת שיפוטית עתידית, ולו היפותטית, על ההחלטה.
ב. העילה להשהיית הבאתו של עצור בפני שופט18 – הסניגוריה סבורה שתחת העילה הקבועה כיום בהוראת השעה של "פגיעה ממשית בחקירה שיש בה כדי לסכל מניעת פגיעה בחיי אדם", יש לקבוע עילה מחמירה יותר של "הסתברות קרובה לוודאי כי הפסקת החקירה עלולה לסכל מניעת פגיעה בחיי אדם". יוער, כי הצעה ברוח זו נכללה גם בתזכיר החוק שהופץ לפני מספר חודשים, אולם מסיבה לא ברורה הוחלט להשמיטה מהצעת החוק.
ג. העילה לשלילת נוכחותו של העצור בדיונים19 – כאמור לעיל, במידה ולא תתקבל עמדתנו העקרונית לפי יש לבטל כליל את הסעיף, יש לכל הפחות להחילו רק במקרים בהם לא נמנעה מהנחקר האפשרות להיפגש עם עורך דינו.
ד. יצירת מנגנון של "דחייה על הסף" בבקשות לעיון חוזר20 – הסניגוריה מתנגדת להצעה לאפשר לבית המשפט לדחות על הסף בקשות לעיון חוזר על סמך המסמכים שהוגשו לו ומבלי לקיים דיון כלשהו במעמד הצדדים. המנגנון המוצע נוגד את הרציונאל הבסיסי של פסק דין פלוני, לפיו דווקא בהליכים של עבירות ביטחון, בו יכולתו של החשוד להתגונן מוגבלת בשלל אמצעים, ראוי לשמור על כללי היסוד של המשפט הפלילי הדיוני.
ה. הגבלת מועד הגשת ערר ל- 24 שעות ממועד מתן ההחלטה21 – הסניגוריה מתנגדת להצעה. ההגבלה המוצעת אינה מידתית נוכח קשיי התקשורת הקיימים ברוב המקרים עקב מניעת המפגש של עורך הדין עם העצור.
ו. הימנעות מיידוע העצור בדבר הליכים שהתקיימו בעניינו שלא בנוכחותו22 – הסניגוריה סבורה כי יש למחוק את הסעיף מהוראת השעה. לטעמנו, במדינת חוק לא ניתן להצדיק בשום אופן הוראה בדין הפלילי לפיה עצור ינותק ויבודד לגמרי מהעולם החיצון, כאשר עצם קיומו של ההליך בעניינו מוסתר ממנו וניתן להטעות אותו באשר לבסיס המשפטי של מעצרו.
ז. מנגנון אצילת סמכויות יועץ המשפטי לממשלה23 – הסניגוריה הציבורית סבורה כי בהתחשב באופיין של הסמכויות, מן הראוי שהן יופקדו בידי הגורם הבכיר ביותר במערכת התביעה, היועץ המשפטי לממשלה, ואם נבצר ממנו, ניתן לאפשר לו לאצול אותן לפרקליט המדינה. עם זאת, הסניגוריה מתנגדת להצעה לאפשר אצילה לגורמים נוספים כגון משני פרקליט המדינה.
ח. הרחבת מנגנון הדיווח24 – היות והוראת השעה מצמצמת באופן דראסטי את היקפה של הביקורת השיפוטית, הרי שההקפדה על מידתיות הפגיעה בזכויות העצורים תלויה כמעט לחלוטין בשמירה על מנגנון דיווח הדוק ומקיף. הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש מקום להרחיב את רשת הדיווח הקבועה בהוראת השעה, כדלהלן:
• שימוש מקביל בסמכות של מניעת מפגש עם עורך דין: הנתונים הנדרשים לדיווח על פי הוראת השעה אינם מספיקים לשם קבלת תמונה מלאה בעניינם של העצורים, שכן לא ניתן ללמוד מהם על השימוש בסמכויות פוגעניות מדינים מקבילים שנעשה כלפיהם. ברי, כי שימוש במספר סמכויות כלפי אותו אדם מעצימה עוד יותר את הפגיעה בזכויותיו. כך למשל, מכיוון שמניעת מפגש עם עורך דין מתווספת פעמים רבות גם היא לפגיעה בזכויותיו של הנחקר, נדרש כי יובהר בפני ועדת החוקה האם האמצעים הקבועים בהוראת השעה הוחלו גם על נחקרים אשר נמנע מהם באותה עת המפגש עם עורך דין לפי סעיף 35 לחוק המעצרים, ובכמה מקרים.
• נקיטת הליכים: מוצע כי במסגרת מנגנון הדיווח יפורטו מספר כתבי האישום שהוגשו נגד חשודים שהופעלו כלפיהם סמכויות מכח הוראת השעה. כמו כן, מוצע לפרט באופן מלא את אופן סיום התיקים בהם הוגשו כתבי אישום (ובכלל זאת הרשעה בעבירה אחרת, זיכוי או ביטול כתב אישום).
ישי שרון, עו"ד אלקנה לייסט, עו"ד
הסניגוריה הציבורית הארצית