חומר רקע
נוסח לדיון – 22 בדצמבר 2010
הצעת חוק המקרקעין מקרקעי ישראל (תיקון – הגבלה על העברת זכויות במקרקעין לזרים), התש"ע"א–2010
הוספת פרק ב1סעיף 2א
1.
בחוק המקרקעין, התשכ"ט–19691 מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן – החוק העיקרי), אחרי סעיף 10 2 יבוא:
"פרק ב1: העברת זכויות במקרקעין פרטיים לזרים
הגדרות הגבלה על הקניית זכויות במקרקעין לזרים
10א 2א.
(א) בפרק בסעיף זה –
"זכויות במקרקעין" – זכות בעלות או זכות שכירות לתקופה העולה על חמש שנים, בין מלכתחילה ובין במצטבר, או שיש עמה ברירה להאריך את תקופתה לתקופה כוללת העולה על חמש שנים; לרבות, זכות על פי התחייבות להקנות בעלות או שכירות לתקופה כאמור ברישה;
"זר" –
(1) יחיד שאינו אחד מאלה:
(א) אזרח ישראל או תושב ישראל;
(ב) עולה כמשמעותו בחוק השבות התש"י–19502 (להלן – חוק השבות), העומד בדרישות סעיף 2 לחוק האזרחות, התשי"ב–19523;
(ג) זכאי לאשרת עולה או לתעודת עולה לפי חוק השבות, שקיבל במקומה אשרה ורשיון לישיבת ארעי כעולה בכוח לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב–19524;
יהודים בחו"ל עם קשר לישראל – בדיון הקודם (23.11.10), נדונה בוועדה השאלה האם להחיל את ההגבלות המוצעות על יהודים בעלי זכאות לפי חוק השבות, שאין כרגע בכוונתם לעלות ישראל, אם לאו. נשמעו דעות שונות, כמו כן, הועלתה האפשרות להגביל זכאי לפי חוק השבות שאין בכוונתו להתגורר בישראל בהיקף השטח שיהיה זכאי לרכוש, כדי למנוע רכישה מסיבית של מקרקעין בידי יהודים תושבי חו"ל. חברי הכנסת טרם הכריעו בעניין זה.
(2) תאגיד שהשליטה בו בידי יחיד שאינו אחד מאלה המנויים בפסקה (1) או בידי יותר מיחיד אחד כאמור;
(3) מי שפועל בשביל יחיד או תאגיד כאמור בפסקות (1) ו-(2);
גורם שאינו זר שהפך לזר – הצעת החוק אינה מתייחסת לגורם שאינו זר שרכש מקרקעין, והפך, עם הזמן, לזר (למשל: תושב ישראל שאינו אזרח שרכש מקרקעין, היגר ופסק מלהיות תושב, או תאגיד שאינו זר שרכש מקרקעין ולאחר מכן זר רכש בו שליטה). גם כאן, מוצע לחברי הוועדה שלא לחסום אפשרות זו, אלא להגביל גורם כאמור באופן שיהא רשאי לעשות עסקאות רק עם מי שאינו זר (ראה להלן).
גורמים זרים מוחרגים – מוצע לחברי הוועדה לשקול האם יש להחריג מהגדרת "זר" קבוצות שונות, כגון: זר שהוא בעל קרבה מדרגה ראשונה לאדם שאינו זר; שגרירויות, משלחות זרות ומלכ"רים למיניהם אם הם רוכשים קרקע למגורים, למשרדים או למטרות ציבוריות מוכרות.
"מקרקעי ציבור" – כהגדרתם בסעיף 107;
"שליטה" – החזקה, במישרין או בעקיפין, על ידי אדם או תאגיד אחד או על ידי יותר מאדם או מתאגיד אחד – ב-50% או יותר מן הערך הנקוב של הון המניות המוצא של התאגיד או במחצית או יותר מכוח ההצבעה שבתאגיד או בזכות למנות, במישרין או בעקיפין, מחצית או יותר מהמנהלים של התאגיד.
"שליטה" – היכולת לכוון את פעילותו של התאגיד; מבלי לגרוע מכלליות האמור יראו אדם כשולט בתאגיד אם הוא מחזיק מחצית או יותר מסוג מסוים של אמצעי השליטה בתאגיד; לעניין זה "אמצעי שליטה" – כל אחד מאלה:
(1) זכות ההצבעה באסיפה כללית של חברה או בגוף מקביל של תאגיד אחר;
(2) הזכות או היכולת למנות, במישרין או בעקיפין, דירקטור או מנהל כללי, ובתאגיד שאינו חברה בעלי תפקידים דומים;
(3) הזכות להשתתף ברווחי החברה.
הגדרת "שליטה" – הגדרת המונח "שליטה" שבהצעת החוק היא חלקית וניתן לעוקפה, באופן יחסי, בקלות; כמו כן, ההגדרה אינה תואמת את התבנית הרגילה של הגדרת "שליטה" ברחבי החקיקה. הנוסח החילופי המוצע כאן תואם את התבנית הסטנדרטית של הגדרת "שליטה", שמכסה מרחב גדול יותר של אפשרויות.
הקניית זכויות במקרקעין לזרים
10ב.
(ב)
(1) לא יעביר אדם לזר זכויות במקרקעין שאינם מקרקעי ציבור שהבעלות עליה הועברה לפי חוק זה, לרבות בדרך של העברה בירושה או בין במכר ובין במתנה;,
היקף תחולת האיסור – הסעיף בניסוח שבהצעת החוק מחיל את האיסור על כל המקרקעין שבבעלות פרטית, גם אלה שהיו בבעלות פרטית טרם הרפורמה. ככל שכוונת המציעים היתה להחיל את האיסור על מקרקעין שיועברו לבעלות פרטית בעקבות הרפורמה (כנטען בדברי ההסבר) – הניסוח המוצע אינו משקף זאת. יוער, כי ועדת שרים לענייני חקיקה התנתה את תמיכתה בחוק בכך שהאיסור יחול רק על המקרקעין שהועברו לבעלות פרטית כתוצאה מהרפורמה, וחלק ממציעי החוק הסכימו לכך.
ירושה – מוצע לחברי הוועדה לשקול את האם נכון להחיל את האיסור גם בירושה5. יוער, כי ועדת שרים לענייני חקיקה התנתה את תמיכתה בחוק בכך שהאיסור לא יחול על העברה בדרך של ירושה וחלק ממציעי החוק הסכימו לכך.
לדיון: תחולת האיסור על מקרקעי ישראל – מוצע לחברי הוועדה לשקול האם להחיל את האיסור המוצע גם על "מקרקעי ישראל", שכיום חל עליהם איסור דומה מכוח החלטה 1148 שהתקבלה במועצת מקרקעי ישראל.
לדיון: מקרקעין של רשות מקומית ושל תאגידים סטטוטריים – מוצע לחברי הועדה לשקול האם להחיל את האיסור המוצע גם על מקרקעין של רשויות מקומיות ושל תאגידים סטטוטוריים.
(2)
(א) אלא לאחר קבלת אישור בכתב משר הבינוי והשיכון; שר הבינוי והשיכון על אף האמור בפסקה (1), יושב ראש מועצת מקרקעי ישראל רשאי לתת אישור להעברת זכויות כאמור, ייתן אישור בכתב כאמור לזר שביקש זאת, על פי המלצה של ועדת משנה של מועצת מקרקעי ישראל, ולאחר התייעצות עם שר הביטחון ושר החוץ;
(ב) התבקשה העברת זכויות כאמור על ידי מוסדות בעלי זיקה לארגונים דתיים – יתייעץ יושב ראש מועצת מקרקעי ישראל גם עם השר לשירותי דת או שר הפנים, לפני העניין, ושרי החינוך והתרבות והמשפטים .
(ג) לכל בקשה להעברת זכויות כאמור שתובא לאישורו של יושב ראש מועצת מקרקעי ישראל, יצורפו גם המלצות השרים שלהלן, בהתאמה: לגבי קרקע שייעודה תעשייה, מלאכה או מסחר – המלצת שר התעשייה המסחר והתעסוקה; לגבי קרקע שייעודה מלון או נופש – המלצת שר התיירות.
מנגנון קבלת אישור חריג – בהחלטה 1148 של מועצת מקרקעי ישראל, מנגנון ההחרגה כולל את אישורו של יו"ר מועצת מקרקעי ישראל (=שר הבינוי והשיכון), שיינתן על פי המלצת ועדת משנה, ובמקרים מסויימים גם התייעצות עם שרים רלוונטיים. מוצע לאמץ מנגנון דומה גם בהצעת החוק דנן, כדי לאפשר הכנת חוות דעת על ידי גורם מקצועי (ועדת המשנה).
(3) בבואו להחליט בדבר קבלת אישור כאמור בפסקה (2), יביא בחשבון יושב ראש מועצת מקרקעי ישראל, בין היתר, את השיקולים הבאים:
(א) טובת הציבור וביטחונו;
(ב) זיקתו לישראל של הזר, לרבות נתוניו האישיים של הזר, תקופות מגורים בישראל, קרבה משפחתית למי שאינו זר וכיוצא באלה;
(ג) המטרה שלשמה מבקש הזר את המקרקעין;
(ד) היקף המקרקעין שנרכשו על ידי אותו הזר קודם למועד הבקשה;
(ה) תכונות המקרקעין המבוקשים, לרבות גודל השטח המבוקש, מיקום המקרקעין וייעודן.
הבניית שיקול הדעת של נותן האישור – רצוי שהמחוקק יבנה את שיקול דעתו של בעל הסמכות, באופן שיבהיר מה הוא מצפה שבעל הסמכות ישקול בטרם יקבל החלטה האם להעניק אישור חריג אם לאו. מוצעים כאן מספר שיקולים כלליים.
(ג)
(1) הוראות סעיף קטן (ב) יחולו גם על הקניית זכויות במקרקעין בדרך של מכירת מקרקעין מעוקלים, מימוש משכנתא, ביצוע של פסק דין או מסמך אחר הניתן לביצוע כפסק דין או מכירת נכס על ידי לשכת ההוצאה לפועל או רשות אחרת על פי דין.
משכון של זר – בדיון הקודם (23.11.10) חברי הוועדה ביקשו לקבוע מנגנון שיאפשר מימוש משכון על ידי גורם זר על מקרקעין כאמור, מחד גיסא, ויטיל מגבלות על הזר שרכש זכויות במקרקעין, מאידך גיסא. הסעיף המוצע, יוצר מגנון כאמור גם ביחס למימוש משכנתא על המקרקעין וגם ביחס לכל מכירה כפויה אחרת של המקרקעין שלא על ידי בעליו.
(2) הפך מי שאינו זר לזר, לאחר שרכש זכויות במקרקעין – יחולו הוראות סעיף קטן (ב), בשינויים המחוייבים, על הזר האמור.
גורם שאינו זר שהפך לזר – כפי שצוין לעיל, הצעת החוק אינה מתייחסת לגורם שאינו זר שרכש מקרקעין, והפך, עם הזמן, לזר. גם כאן, מוצע לחברי הוועדה שלא לחסום אפשרות זו, אלא להגביל גורם כאמור, באותן המגבלות שיוטלו על גורם זר שרכש זכויות במקרקעין דרך מימוש משכון.
(ד)
(1) לא יהא תוקף להעברת זכויות במקרקעין שנעשתה בניגוד להוראות סעיף זה.
(2) היועץ המשפטי לממשלה, או בעל עניין, רשאי לפנות לבית המשפט בבקשה להצהרה על בטלות עסקה שנעשתה בניגוד להוראות סעיף זה, או בבקשה לסעד אחר השייך בנסיבות העניין, לרבות מחיקת רישום מפנקסי המקרקעין.
אמצעים לאכיפת האיסור המוצע – הצעת החוק אינה מתייחסת לאופן שבו ניתן יהיה לאכוף את המגבלה המוצעת. נראה כי סנקציה פלילית אינה מתאימה לסוג זה של איסור, ועל כן מוצע לחברי הוועדה לאמץ הוראה שתקבע את בטלותה של עסקה כאמור. באופן זה תושג התכלית המבוקשת בהצעת החוק.
תיקון סעיף 168 4
2.
בסעיף 168 4 לחוק העיקרי, אחרי פסקה (7) יבוא: האמור בו יסומן (א), ואחריו יבוא:
(ב) שר הבינוי והשיכון רשאי להתקין תקנות לעניין "דרך הגשת בקשה לקבלת אישור להעברת זכויות במקרקעין לזרים לפי סעיף 2א, והוראות לעניין המועדים למתן מענה לבקשה.".