חומר רקע
תוכן עניינים
תמצית 1
1. היטל הטמנה 3
1.1. גובה ההיטל והיקף ההכנסות 3
1.2. הצעה להעלאת ההיטל 4
2. הטיפול בפסולת מוצקה במדינות אירופה ובישראל 5
2.1. מיסוי סביבתי 5
2.2. האיחוד האירופאי 6
2.3. ישראל 7
2.3.1. מדיניות המשרד להגנת הסביבה 7
2.3.2. תקציב הקרן לשמירת הניקיון 9
3. ניתוח העלאת היטל ההטמנה 11
3.1. שיקולים בקביעת גובה ההיטל 11
3.2. חלופות אפשריות 15
4. עמדות צדדים נוספים 15
4.1. עמדת מרכז השלטון המקומי 15
4.2. חברת "חץ אנרגיה" 16
4.3. עמדת עמותת "אדם, טבע ודין" 16
תמצית
מסמך זה מוגש לוועדת הפנים והגנת הסביבה לקראת דיון ב-27 בדצמבר 2010 בבקשת המשרד להגנת הסביבה (להלן המשרד) להעלאת היטל ההטמנה. המסמך כולל פירוט ההכנסות מהיטל ההטמנה בשנים האחרונות, תיאור הטיפול בפסולת מוצקה בישראל ובכמה מדינות מפותחות וניתוח השיקולים בקביעת היטל ההטמנה.
הטמנת פסולת מוצקה מהווה גורם מזהם הדורש טיפול ממשלתי לשם הפחתת שיעורי ההטמנה והעלאת שיעור המחזור. כיום שיעור המחזור של פסולת עירונית בישראל עומד על כ-13%, נמוך משמעותית בהשוואה למדינות מפותחות. מדיניות המשרד בטיפול בפסולת מוצקה נועדה לצמצם את כמות הפסולת המועברת להטמנה, ולשנות את תפיסת הטיפול בפסולת כך שתהפוך למשאב. מדיניות זו מבוססת על מספר הסדרים חוקיים כמפורט להלן (בנוסף, מפעיל המשרד כלים והסדרים חוקיים נוספים, כגון חוק הפיקדון וחוק הצמיגים):
היטל הטמנה: הטלת היטל על הטמנת פסולת במטמנות ברחבי הארץ במחצית שנת 2007. גובה ההיטל לפסולת מעורבת נקבע ל-10 ש"ח לטון ועלה בהדרגה ל-50 ש"ח (ללא הצמדה) לטון בשנת 2011. עד כה ההיטל לא הביא לגידול בשיעורי המחזור. במחצית שנת 2010 הגיש המשרד לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת בקשה להעלאת ההיטל בשיעור חד של 150% ל-125 ש"ח לטון בשנת 2012. העלאת גובה ההיטל צפויה להביא לתוספת הכנסות בסך של 300 מיליון ש"ח בשנת 2012, ובסה"כ הכנסות בסך של למעלה ממיליארד ש"ח ממחצית 2007 ועד לשנת 2012.
תמיכה במחזור: ההכנסות מההיטל בהיקף של מאות מיליוני ש"ח מנותבות באמצעות הקרן לשמירת הניקיון (להלן הקרן) במשרד להגנת הסביבה לשם מתן מענקים לרשויות המקומיות. המענקים משמשים להשקעות בתשתיות להפרדת הפסולת העירונית ולהקמת תשתיות לפתרונות קצה אשר יטפלו בפסולת אשר תופרד במקור ברשויות המקומיות.
טיפול באריזות: הטלת האחריות לסילוק פסולת האריזות על היצרנים והיבואנים של המוצרים, תוך קביעת יעד לשיעור מחזור, בדומה למדיניות הנקוטה באיחוד האירופאי. הטיפול נעשה באמצעות הקמת גופים מוכרים אשר יעסקו במימון (אשר מקורו ביצרנים וביבואנים) ובתיאום הטיפול בפסולת האריזות בין היצרנים, הרשויות המקומיות ומפעלי המחזור. הצעת חוק האריזות אושרה על ידי וועדת הכלכלה בקריאה שנייה ושלישית ב-20 בדצמבר 2010.
המשרד להגנת הסביבה מציע להעלות את היטל ההטמנה בשנים 2011 ו-2012, בשל הסיבות הבאות:
• ההטמנה בישראל מהווה 75% מסך הטיפול בפסולת, גבוה בהרבה מהממוצע האירופי. מצוקת הקרקע בישראל תוביל לכך שאתרי ההטמנה הקיימים בישראל ייסגרו במהלך העשור הקרוב;
• היטל ההטמנה בישראל הינו נמוך מאד, ביחס להיטלים מקבילים. בעולם ההיטל גבוה פי 2 עד פי 9 מההיטל בישראל. קיימת הסכמה כי גובה ההיטל הנוכחי לא מביא לכדאיות מחזור לרשויות המקומיות;
• לפי תחשיב מעודכן של המשרד להגנת הסביבה העלות החיצונית של הטמנת פסולת עומדת על כ-113 ש"ח לטון, גבוהה משמעותית לעומת גובה ההיטל הנוכחי.
יחד עם זאת, מניתוח השיקולים לקביעת גובה ההיטל עולה כי העלאה חדה מדי (ולא הדרגתית) לצד ניצול נמוך של תקבולי ההיטל המשמשים ליצירת חלופות מחזור, עשויים להפוך את היטל ההטמנה ללא יעיל (בדומה לבלו דלק) וייתכן גם לאי הפחתת שיעורי ההטמנה. יש לציין כי העלאת ההיטל במדינות אירופה היתה מדורגת על-פני שנים בשיעור שנתי ממוצע מתון יותר (17%) בהשוואה לישראל לפי ההיטל הקיים (50%).
בדיקת ניצול ההכנסות מההיטל על-ידי הקרן לשמירת הניקיון מלמדת על שיעור ניצול נמוך יחסית עד כה. הקרן צברה נכון לסוף שנת 2009 יתרה בסך של כ-300 מיליון ש"ח (ללא התחייבויות), כאשר תקציבי התמיכות ברשויות המקומיות עדיין נמוכים. בטבלה להלן מפורטים נתונים מצטברים של הקרן לשנים 2007 עד 2009 במיליוני ש"ח.
כאמור בטבלה ניתנו לרשויות תמיכות בסך כולל (מזומן והתחייבויות) של כ-115 מיליוני ש"ח. בנוסף, בימים אלו קיבלה הקרן, בעקבות פרסום "קולות קוראים", בקשות מעשרות רשויות מקומיות למימון בסכום כולל של כ-400 מיליוני ש"ח להשקעה בשנים הקרובות בתשתיות להפרדת פסולת מוצקה לשני זרמים (פסולת יבשה ופסולת אורגנית). לדברי חשב המשרד, כל התקציב "הפנוי" כולל העתידי בהיקף של 500 עד 700 מיליוני ש"ח משוריין כיום לביצוע הקולות הקוראים שפורסמו (רשויות מקומיות, הקמת מתקני קצה, תחנות מיון ותכנון סטטוטורי).1
יעילות מס סביבתי נבחנת על-פי הפחתה ניכרת בשימוש במוצר המזהם, וממילא לירידה בהכנסות מהמס. ההצעה לייקור היטל ההטמנה באופן חד יחסית עשויה להפוך את ההיטל למס סביבתי לא יעיל (בדומה לבלו דלק), אם לא יהיו חלופות מחזור זמינות בשל הקמת תשתיות הפרדת פסולת ומחזור באופן איטי יחסית.
ניתן לשקול העלאה הדרגתית של היטל ההטמנה, בדומה לשיעורי העלאת ההיטל באירופה, וכן גם נקיטת צעדים משלימים לשם האצת תוכניות הפרדת הפסולת ועמידה ביעדי המחזור של המשרד, לרבות:
• סבסוד ישיר של רשויות מקומיות בגין מחזור, מדיניות כזו עשויה להביא לניצול מהיר יחסית של כספי הקרן לשמירת הניקיון וליצירת תמריץ חיובי לרשויות המקומיות להקטין את שיעורי ההטמנה;
• ביטוח מחירי המוצרים הממוחזרים על-ידי המשרד עשוי להקטין את אי הוודאות של הרשויות המקומיות השוקלות להשקיע בהפרדת פסולת, ולהבטיח מחירי פינוי פסולת אשר יהיו כדאיים מבחינה כלכלית;
• קביעת יעדי מחזור שונים לרשויות המקומיות בהתאם לכמות הפסולת שהן מייצרות, תוך הטלת היטל גבוה יותר במקרה של סטייה מהיעד שנקבע.
1. היטל הטמנה
1.1. גובה ההיטל והיקף ההכנסות
ב-1 ביולי 2007 נכנס לתוקפו תיקון מס 7 לחוק לשמירת הניקיון, התשמ"ד-1984, לפיו מוטל היטל הטמנה על הטמנת פסולת במטמנות ברחבי הארץ, בעיקר על-ידי הרשויות המקומיות. המטרות העיקריות של ההיטל הן הקטנת כמות הפסולת המוטמנת והעלאת הכמות הממוחזרת. ההיטל נקוב בש"ח לטון על סוגים שונים של פסולת (3.2 ש"ח לטון פסולת בנייה; 40 ש"ח לפסולת מעורבת או יבשה).2 ההיטל מתווסף לעלויות ישירות נוספות של הרשויות המקומיות לרבות איסוף האשפה, דמי כניסה (50 עד 60 ש"ח לטון) ושינוע. המטמנה גובה מהרשות מחיר כולל (היטל ודמי כניסה) בתוספת מע"מ הנגבה גם מההיטל. טבלה 1 מציגה את גובה ההיטל וההכנסות מהיטל הטמנה בשנים האחרונות.
טבלה 1 – הכנסות מהיטל הטמנה בשנים 2007 עד 20123
שנה
היטל בש"ח לטון*
שינוי ב-%
הכנסות במיליוני ש"ח
שינוי ב-%
2007
10
17.0
2008
20
100%
77.5
356%
2009
30
50%
115.3
49%
2010
40
33%
153.4
33%
2011
50
25%
200.0
30%
2012 (לפי המצב כיום)
50
0%
200.0
0%
2012 (לפי ההצעה)
125
150%
500.0
150%
* פסולת מעורבת או יבשה.
מהנתונים עולה כי בשנים האחרונות חלה עלייה מהירה בהכנסות מהיטל הטמנה, מדובר בתקציב "צבוע" המנותב לקרן לשמירת הניקיון ומיועד בעיקר לקידום מיזמים ותוכניות ברשויות המקומיות לשם הגדלת שיעורי המִחזור של פסולת. עד כה, היטל ההטמנה לא הביא לתוצאה הרצויה ואין גידול מהותי בשיעור מחזור הפסולת מסך הפסולת, כמפורט בתרשים 1.4
מהתרשים עולה כי הטלת היטל ההטמנה בשנת 2007 לא הביאה עד כה לגידול בשיעור המחזור של פסולת ביתית ותעשייתית. ניתן לומר כי גובה ההיטל אינו מהווה תמריץ מספק להקטנת שיעור ההטמנה והגדלת שיעור המחזור מסך הפסולת בכלל ומהפסולת העירונית בפרט, שכן שיעור המחזור של פסולת ביתית בלבד נמוך אף יותר (נע בין 12% ל-13.5% בין השנים 2004 ועד 2009). שיעור המחזור הנמוך הביא את המשרד למסקנה כי הכרחי לייקר את ההיטל.
1.2. הצעה להעלאת ההיטל
ב-14 ביוני 2010 פנה השר להגנת הסביבה לוועדת הפנים של הכנסת בבקשה להעלאת גובה ההיטל על סוגי הפסולת השונים, כמפורט בטבלה 2 להלן.
טבלה 2 – העלאת היטל הטמנה לפי הצעת המשרד להגנת הסביבה5
סוג הפסולת
2010
2011
2012
שינוי
מעורבת או יבשה -כיום
40
50
50
0%
מעורבת או יבשה - מוצע
40
50
125
150%
שינוי
0%
0%
150%
יבשה - כיום
3.2
4
4
0%
יבשה - מוצע
3.2
10
60
500%
שינוי
0%
150%
1400%
שאריות מיון - כיום
3.2
4
4
0%
שאריות מיון - מוצע
40
50
125
150%
שינוי
1150%
1150%
3025%
בוצה - כיום
96
120
120
0%
בוצה - מוצע
96
120
120
0%
שינוי
0%
0%
0%
בוצה תעשייתית - כיום
32
40
40
0%
בוצה תעשייתית - מוצע
32
40
40
0%
שינוי
0%
0%
0%
פסולת בניין - כיום
3.2
4
4
0%
פסולת בניין - מוצע
3.2
4
4
0%
שינוי
0%
0%
0%
מהנתונים בטבלה עולה כי מוצע להעלות את גובה ההיטל לסוגי הפסולת השונים כלהלן:
פסולת מעורבת/יבשה: מ-50 ש"ח ב-2012 לפי התוואי הנוכחי, ל-125 ש"ח לפי המוצע – עלייה בשיעור של 150%.
פסולת יבשה: מ-4 ש"ח בתוואי הנוכחי בשנים 2011 ו-2012 ל-10 ש"ח בשנת 2011 ול-60 ש"ח בשנת 2012. לפי ההצעה, יחול גידול בשיעור של 500% בין השנים 2011 ל-2012.
שאריות מיון פסולת: מ-4 ש"ח בתוואי הנוכחי בשנים 2011 ו-2012 ל-50 ש"ח בשנת 2011 ול-125 ש"ח בשנת 2012. לפי ההצעה, יחול גידול בשיעור של 150% בין השנים 2011 ל-2012.
ביתר סוגי הפסולת – בוצה, בוצה תעשייתית ופסולת בניין – לא מוצע לייקר את ההיטל.
2. הטיפול בפסולת מוצקה במדינות אירופה ובישראל
2.1. מיסוי סביבתי6
קיימים מצבים בהם גורם כלשהו מזהם את הסביבה, אולם עלות הזיהום אינה נופלת עליו אלא על כלל הציבור. מצב זה מהווה כשל שוק7 ונקרא השפעה חיצונית שלילית. במצבים אלו ניתן לשקול נקיטת מעורבות רגולטורית בדרכים של מיסוי המוצרים המזהמים ו/או סבסוד חלופות לא מזהמות. מיסוי סביבתי הוא האמצעי העיקרי להביא ישויות כלכליות להפנים את ההשפעות החיצוניות השליליות שהן יוצרות.8 היעד המרכזי של מיסוי סביבתי הוא הפחתת זיהומי הסביבה כמפורט להלן:
שינוי בדפוסי הייצור והצריכה של תהליכים ומוצרים המזיקים לסביבה. ההצלחה תלויה בין השאר בשני גורמים עיקריים: מיסוי של הגורם בעל הזיקה המיידית ביותר לפעילות שעליה מבקשים להשפיע; חלופות זמינות למוצר המזהם (לדוגמא, תעשיות מִחזור כחלופה לרשויות מקומיות המשלמות היטל על הטמנת פסולת מוצקה, או מערכת תחבורה ציבורית יעילה כחלופה לנהגי רכבים פרטיים המשלמים בלו על דלק).
סבסוד חלופות ירוקות: בעיקר יצירת חלופות למוצרים המזהמים (כמו מִחזור או תחבורה ציבורית), פיקוח על נזקים לסביבה וטיפול בהם, הסברה בנושא איכות הסביבה והשקעות במחקר ופיתוח של חלופות מחזור.
המטרה העיקרית של מס/היטל סביבתי היא מתן תמריץ לצמצום הזיהום לסביבה ולא הגדלת הכנסות המדינה. בטווח הארוך, הצלחת מס/היטל סביבתי מתבטאת בצמצום היקף הזיהום, ובעקבות זאת בירידה בהיקף ההכנסות מההיטל. מבחינה זו, להבדיל ממיסוי רגיל, הצלחת מס סביבתי בטווח הארוך נמדדת דווקא בצמצום ההכנסות ממנו, המעיד על צמצום הזיהום.
כך לדוגמא, בלו על דלק מהווה מס סביבתי אשר נועד להקטין את השימוש בכלי רכב ולעודד שימוש בתחבורה ציבורית. אולם, זמינות ונגישות נמוכים של שירותי תחבורה ציבורית בישראל אינם מביאים לאורך זמן להקטנת השימוש ברכב פרטי. טבלה 3 להלן מפרטת את ההכנסות מבלו על דלק לאורך שנים.
טבלה 3 – הכנסות על בלו מדלק כאחוז מהתוצר (במיליארדי ש"ח שוטפים)9
שנה
בלו דלק (נטו)
אחוז מהתמ"ג
אחוז מהכנסות המדינה ממסים
1995
3.2
1.1%
3.8%
2005
9.3
1.5%
5.7%
2012
18.8
2.0%
8.0%
מהנתונים ניתן לראות כי לאורך שנים חל גידול חד בהכנסות מבלו דלק - משקל ההכנסות מבלו דלק עלה מכ-1.1% מהתוצר בשנת 1995, לכ-2% מהתוצר לפי תחזית לשנת 2012 (יש לציין כי בתקופה זו עלה המס הנקוב, בעיקר על סולר). נתונים אלו ניתן ללמוד כי בלו דלק אינו מס סביבתי יעיל, שכן לא מביא באופן מובהק להקטנת דפוס ההתנהגות, קרי נסיעה ברכבים פרטיים, אלא משמש בעיקר כמקור הכנסות למדינה – משקל ההכנסות מבלו דלק עלה מכ-3.8% בשנת 1995 לכ-8% בשנת 2012.
הכלים העיקריים להקטנת זיהומי הסביבה הנגרמים בשל הטמנת פסולת הינם:
מיסוי של הטמנת פסולת. הטמנת פסולת יוצרת זיהומים סביבתיים, שכן הפסולת נותרת כמו שהיא באתרי ההטמנה וגורמת לזיהומי קרקע ומים. מס על הטמנת פסולת עשוי להביא לעידוד מִחזור של פסולת וקיים במדינות מפותחות רבות. לעתים נעשית הבחנה בין סוגי פסולת (למשל מתכת, זכוכית, פלסטיק, נייר), יצרני פסולת (למשל תעשייה, בנייה ופרטי) וסוגים של אתרי פסולת (למשל אתרים שבהם משרפות מסוגים שונים).10
מיסוי של יצרני/יבואני מוצרים המייצרים פסולת אריזות. ההכנסות מנותבות לעידוד מִחזור על-ידי התאגדויות העוסקות בתיאום בין הגורמים השונים (יצרני/יבואני המוצרים, רשויות מקומיות, מפעלי מִחזור) לשם הפרדת הפסולת ומחזורה. המיסוי מוטל בכמה אופנים: היטל קבוע ליחידה; היטל דיפרנציאלי על-פי משקל, נפח או גודל; היטל בשיעור קבוע ממחיר המוצר. לעתים נעשית הבחנה על-פי החומר שממנו הפסולת עשויה, למשל הבחנה בין שקיות ניילון לשקיות נייר, או בין פסולת הניתנת למִחזור לבין פסולת שאינה ניתנת למִחזור.11
2.2. האיחוד האירופאי
מדינות האיחוד האירופי הן חלוצות ביישום כלי מדיניות סביבתית להפחתת זיהומי סביבה, באמצעות שתי דירקטיבות עיקריות:
דירקטיבת אריזות (Directive 94/62/EC): נכנסה לתוקף בשנת 1994. מטרת הדירקטיבה היתה ליצור במדינות השונות הרמוניזציה של האמצעים להפחתה או למניעה של הזיהום מאריזות או מפסולת אריזות, זאת באמצעות עידוד מניעה של ייצור אריזות, שימוש מחדש באריזות, השבה ומחזור. בשנת 2005 נערכו שינויים בדירקטיבה, בין היתר במטרה להגדיל את יעדי ההשבה והמחזור.12
דירקטיבת ההטמנה (Council Directive 99/31/EC): נכנסה לתוקף באירופה בשנת 1999. מטרת הדירקטיבה היתה למנוע או להפחית ככל הניתן את ההשפעות השליליות החיצוניות של הטמנת פסולת, זאת באמצעות הפרדת פסולת, טיפול ועידוד מחזור.13
ניתוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת העלה כי במדינות בהן המִחזור קיים כבר שנים רבות (עוד בטרם יישום דירקטיבת האריזות משנת 1994 ודירקטיבת ההטמנה משנת 1999), מגיעים שיעורי ההשבה לרמות גבוהות יחסית (השבה כוללת מִחזור ושריפה, וכן השבת אנרגיה).14
מיסוי הטמנת פסולת ברוב מדינות האיחוד האירופאי (בגרמניה לא מוטל היטל הטמנה) אכן הביא לתוצאות חיוביות: בלימה של מגמת העלייה בכמות הפסולת המוטמנת; הקטנת כמויות הפסולת על-ידי היצרנים; הגדלת שיעורי המחזור של פסולת מוצקה; סיוע בניקוי ובשיקום של אתרי הטמנה; תרומה לפיתוח הטכנולוגי של שיטות ואמצעים נוספים להתמודדות עם צבירת פסולת; תרומה ליצירת מקומות עבודה במפעלי השרפה והמחזור וכן בפרויקטים לניקוי ולשיקום של אתרי פסולת.
טבלה 4 להלן מפרטת את שיעורי ההשבה בכמה מדינות באירופה בשנת 2007.
טבלה 4 – שיעורי השבה ומחזור של פסולת אריזות במדינות אירופה לפי סוג החומר (2007)15
סוג החומר
דנמרק
בלגיה
גרמניה
הולנד
אוסטריה
נורבגיה
פינלנד
שבדיה
בריטניה
ממוצע 15EU
זכוכית
128%
100%
84%
81%
86%
99%
88%
95%
55%
79%
פלסטיק
98%
86%
95%
92%
95%
85%
43%
78%
32%
65%
נייר
100%
97%
98%
97%
95%
93%
96%
74%
87%
89%
מתכת
87%
91%
92%
84%
67%
66%
70%
74%
52%
69%
עץ
52%
100%
97%
94%
71%
90%
100%
77%
79%
אחר
97%
61%
77%
0%
96%
0%
0%
0%
0%
29%
סך-הכול
97%
95%
95%
92%
90%
90%
84%
82%
64%
79%
מהנתונים בטבלה עולה כי בכמה מדינות באירופה שיעורי ההשבה של אריזות גבוהים באופן יחסי (נכון לשנת 2007). בדנמרק שיעור ההשבה מגיע ל-97%, בבלגיה ובגרמניה לכ-95%, ובהולנד לכ-92%. שיעור ההשבה הממוצע ב-15 מדינות האיחוד האירופאי עמד בשנת 2007 על 79%. תרשים 2 להלן מציג את הפתרונות הנהוגים במדינות מפותחות בעולם לטיפול בפסולת.
תרשים 2: פתרונות לטיפול בפסולת בעולם בשנת 200716
מהנתונים בטבלה עולה כי בישראל 75% מהפסולת הביתית והתעשייתית מוטמנת ו-25% ממוחזרת. הממוצע של האיחוד האירופי עומד על 40% הטמנה, 20% פסולת המומרת להפקת אנרגיה ו-40% מהפסולת ממוחזרים.
2.3. ישראל
2.3.1. מדיניות המשרד להגנת הסביבה
המשרד להגנת הסביבה רואה בטיפול בפסולת את אחד מתחומי האחריות העיקריים שלו, וקבע יעד מִחזור בשיעור של 50% מסך הפסולת הביתית עד לשנת 2015. כאמור, קיימים שני סוגי מס עיקריים להפחתת פסולת מוצקה: מס המוטל בעיקר על רשויות מקומיות המטמינות פסולת, המהווה תמריץ שלילי עבורן; מיסוי על יצרני מוצרים המייצרים פסולת תוך ניתוב ההכנסות לעידוד מִחזור על-ידי הרשויות המקומיות, המהווה תמריץ חיובי עבורן. המשרד גיבש תוכנית לפיה תהליך הפרדת הפסולת ליבשה ולרטובה יתבצע במקור עוד בבתי התושבים. האשפה היבשה תגיע לתחנות מיון ושם תופרד למרכיביה (אלומיניום, פחיות, זכוכית, נייר, קרטון ועוד), ואילו האשפה האורגנית תמוחזר, קרי, תהפוך לקומפוסט אורגני לגידולים חקלאיים,17 או שישתמשו בה לצורך עיכול אנאירובי (הכנסתה לתוך מיכלים נטולי חמצן, והפקה של גז המשמש לייצור אנרגיה).
יישום התוכנית מתבצע בעיקר באמצעות שלושת הכלים הבאים:
היטל הטמנה: הטלת היטל הטמנה בשנת 2007, לרבות העלאה הדרגתית של ההיטל עד לשנת 2011. הצעה להעלאת היטל הטמנה החל בשנת 2012;
עידוד מחזור: עידוד רשויות מקומיות להפריד פסולת עירונית (לשני זרמים לפחות: פסולת יבשה ופסולת אורגנית נקייה) לשם השבה ומִחזור, באמצעות הכנסות בהיקף של מאות מיליוני ש"ח מהיטל ההטמנה אשר ישמשו בעיקר להשקעות הראשוניות הנדרשות לשם הפרדת הפסולת העירונית ולטיפול בה;
טיפול באריזות: שרשרת המזון של פסולת אריזות הינה: יצרן אריזות מפעל/יבואן משווק צרכן הרשות המקומית. קידום רגולציה, בדומה למדיניות הנהוגה במדינות האיחוד האירופאי, המטילה על היצרנים את האחריות לדאוג לפסולת אריזות. הצעת חוק להסדרת הטיפול באריזות, התש"ע-2010 נידונה בוועדת הכלכלה בחודשים האחרונים ואושרה ב-20 בדצמבר 2010 לקראת הצבעה במליאת הכנסת. החוק ייכנס לתוקף ב-1 למרס 2011.
כמות הפסולת הביתית והתעשייתית בישראל עומדת על כ-6.2 מיליון טון בשנה ורובה מוטמנת באתרי הטמנה ברחבי הארץ. החלופות להטמנה הן: שימוש חוזר, מִחזור חומרים יבשים (נייר, פלסטיק, זכוכית, מתכות), הפקת קומפוסט מהזרם הרטוב (פסולת אורגנית) והפקת אנרגיה (ביומסה). שיעורי ההטמנה והמִחזור בישראל מפורטים בטבלה 5 להלן.
טבלה 5 – אומדן פסולת בישראל לפי סוג וצורת טיפול (2009, במיליוני טון)18
סוג פסולת
סילוק
מחזור
סך-הכול
כמות
אחוז
כמות
אחוז
עירונית-ביתית
4,200
86%
660
14%
4,860
תעשייתית
600
43%
800
57%
1,400
בניין*
1,380
39%
2,120
61%
3,500
אפר פחם
0
0%
1,200
100%
1,200
בוצה**
46
45%
56
55%
102
סך-הכול
5,245
47%
4,836
44%
11,062
* פסולת בנייה – מתוך הסילוק, לפי אומדן כ-940 אלף טון נטמנים באופן לא חוקי.
** בוצה – מתוך הסילוק, לפי אומדן כ-41 אלף טון נטמנים באופן לא חוקי.
מהנתונים עולה כי שיעור מחזור של פסולת עירונית עומד על כ-13%, שיעור מחזור של פסולת תעשייתית עומד על כ-57% וסך שיעור המחזור המשוקלל של שני סוגי פסולת אלו עומד על כ-23%. כאמור, יעד המחזור של המשרד לשני סוגי פסולת אלו עומד על 50% בשנת 2015. לפי אומדני המשרד להגנת הסביבה, שווי החומרים המוטמנים ולא ממוחזרים (נייר, קרטון, פלסטיק, זכוכית ומתכות) נאמד בכ-875 מיליוני ש"ח מדי שנה.
2.3.2. תקציב הקרן לשמירת הניקיון
הקרן לשמירת הניקיון (להלן הקרן) הוקמה על פי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 (להלן החוק) ומופעלת במשרד להגנת הסביבה. השר להגנת הסביבה התקין את תקנות שמירת הניקיון (קרן לשמירת הניקיון), התשמ"ו-1986, בתוקף סמכותו לפי סעיפים 10 ו- 16 לחוק, ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת. מטרותיה העיקריות של הקרן לשמירת הניקיון הן: ריכוז אמצעים כספיים לשמירה על איכות נאותה של הסביבה ובכלל זה לשמירה על הניקיון; מניעת השלכת פסולת וטיפול בפסולת; מִחזור.
לרשות הקרן עומדים כספים המתקבלים בהתאם לחוק הפיקדון על מיכלי משקה, התשנ"ט-1999 והכנסות מקנסות הנגבים בגין עבירות על חוקי סביבה. כאמור, החל משנת 2007 מתקבלות הכנסות מהיטל הטמנה המוטל על הטמנת פסולת במטמנות ברחבי הארץ. לפי סעיף 11יג לחוק, על הנהלת הקרן לדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת על יישום מטרות הקרן לפי חוק זה אחת לששה חודשים. הביטוי התקציבי של תקציב הקרן בשנת 2009 הוא בתוכנית ראשית 260504 בתקציב המשרד. בשנת 2010 תקציב הקרן מופיע בתחום פעולה 2605. טבלה 6 להלן מפרטת את תקציב תוכנית זו בשנים האחרונות ולפי הצעת התקציב לשנים 2011 ו-2012.
טבלה 6: תקציב תוכנית ראשית 260504 (במיליוני ש"ח)19
תקציב
2009
2010
2011
2012
תקציב מקורי נטו
0
0
0
0
הוצאה מותנית בהכנסה
135.7
179.7
200
200
תקציב מקורי ברוטו
135.7
179.7
200
200
תקציב מאושר ברוטו
319
470.3
תקציב ביצוע ברוטו
27
45.0
שיעור ביצוע
8.6%
9.5%
עודפים מחויבים
157.8
שיעור ביצוע כולל
58.0%
מהנתונים בטבלה עולה כי התקציב המקורי ברוטו של המשרד להגנת הסביבה בתוכנית ראשית הקרן לשמירת הניקיון עמד בשנת 2009 על כ-136 מיליוני ש"ח. התקציב המאושר ברוטו עמד על כ-319 מיליוני ש"ח ותקציב הביצוע ברוטו עמד על כ-27 מיליוני ש"ח. שיעור הביצוע בסעיף זה מהתקציב המאושר ברוטו עמד על כ-8.6%. עודפים מחויבים שהועברו לשנת 2010 הסתכמו בכ-158 מיליוני ש"ח ושיעור הביצוע הכולל עמד על 58%. הצעות התקציב המקורי לשנת 2011 ולשנת 2012 עומדות על כ-200 מיליוני ש"ח, גידול של כ-11% לעומת התקציב המקורי ברוטו בשנת 2010.
הקרן לשמירת הניקיון היא קרן סביבתית בעלת שני מאפיינים ייחודיים בהשוואה לסעיפי תקציב רגילים:
תקציב "צבוע": מימון הקרן מבוסס על הכנסות מהיטלים ומיסים שונים (כמו כספים מחוק הפיקדון על מיכלי משקה). קיימות בארץ עוד שתי קרנות סביבתיות: הקרן למניעת זיהומי ים, הממומנת מקנסות; הקרם לשיקום מחצבות, הממומנת מאגרה על כל כמויות החציבה.
תקציב מצטבר: עודפי תקציב מועברים אוטומטית משנת כספים אחת לזו שאחריה. בסעיפי תקציב רגילים עודפי התקציב מועברים לשנה העוקבת באישור שר האוצר ובהודעה לוועדת הכספים של הכנסת.20 עודפים מחויבים מועברים ללא צורך באישור שר האוצר. יחד עם זאת, הניסיון מלמד כי אי ניצול התקציב לאורך שנים בקרנות מסוג זה (כמו הקרן לחיילים משוחררים) עשוי להביא להעברת הכספים המצטברים על-ידי משרד האוצר למטרות תקציביות אחרות.21 יש להדגיש כי על-פי החקיקה היום משרד האוצר מחויב להעביר את היתרות משנה לשנה לקרן.
טבלה 7 להלן מפרטת את תקציב הקרן לשמירת הניקיון בשנים האחרונות.
טבלה 7: תקציבי הקרן לשמירת הניקיון בשנים האחרונות (במיליוני ש"ח)22
פרוט לפי מקור הכנסה
2005
2006
2007
2008
2009
הכנסות מהיטל הטמנה
-
-
17.0
85.2
112.6
הכנסות מקנסות
8.5
9.9
8.5
9.5
10.4
הכנסות מחוק הפיקדון
9.9
14.4
4.3
11.1
3.9
הכנסות מהיטלי ניקיון
1.0
0.6
1.1
3.5
1.1
הכנסות מימון נטו
2.6
4.8
3.9
0.0
-0.0
סך כל ההכנסות
22.0
29.8
34.8
109.3
127.9
הוצאות תפעוליות
17.9
13.3
11.9
13.2
27.4
עודף הכנסות על הוצאות
4.2
16.5
22.9
96.2
100.6
יתרת עודף לתחילת שנה
54.5
58.7
75.1
98.1
194.2
יתרת עודף לסוף שנה
58.7
75.1
98.1
194.2
294.8
שיעור ניצול מהכנסות שוטפות
81.1%
44.7%
34.1%
12.0%
21.4%
שיעור ניצול מיתרה לסוף שנה
30.5%
17.7%
12.1%
6.8%
9.3%
ניתוח הדוחות הכספיים של הקרן לשמירת ניקיון מלמד על שיעור ניצול נמוך בשנים האחרונות – 6.8% מיתרת הכספים בשנת 2008 ו-9.3% מיתרת הכספים בשנת 2009. אם כי יש לציין, כאמור לעיל, כי לקרן יש עודפים מחויבים בסך של כ-157.8 מיליוני ש"ח אשר עברו לשנת 2010. כמו כן, החל משנת 2008 חלה קפיצה בהכנסות הקרן, בגין ההכנסות מהיטל הטמנה. כפי שעולה מהנתונים, יתרה הכספים בקרן עלתה מרמה של 58.7 מיליוני ש"ח בשנת 2005 לרמה של 294.8 מיליוני ש"ח בסוף שנת 2009 – גידול בשיעור מצטבר של 402.5%. באותה תקופה הגידול בהוצאות התפעוליות של הקרן, הכוללות תמיכות ברשויות המקומיות גדל מ-17.9 מיליוני ש"ח בשנת 2005 ל-27.4 מיליוני ש"ח בשנת 2009 – גידול בשיעור מצטבר של 53.1%.
טבלה 8 להלן מפרטת את מרכיב התמיכות בתוך ההוצאה התפעולית של הקרן לאורך השנים.
טבלה 8: מרכיב התמיכות בהוצאות הקרן לשמירת הניקיון (במיליוני ש"ח)23
תמיכות מההוצאה התפעולית
2005
2006
2007
2008
2009
תמיכות ברשויות מקומיות לפיתוח תשתיות
3.0
3.9
4.8
4.9
12.0
תמיכות במוסדות למטרות רווח
0. 2
0
0
1.2
0. 1
סך-הכול תמיכות
3.2
3.9
4.8
6. 1
12.1
שיעור תמיכות מההוצאה התפעולית
17.6%
29.2%
40.3%
46.6%
44.1%
מהנתונים עולה כי התמיכות ברשויות המקומיות לשם פיתוח תשתיות עמדו על כ-12 מיליוני ש"ח בשנת 2009 (במזומן, ללא עודפים מחויבים), והיוו כ-44% מסך ההוצאה התפעולית של הקרן. הסיבות לניצול הנמוך של הקרן הן תהליך ההתקשרויות עם הרשויות המקומיות לצורך פיתוח פרויקטי תשתית ארוכי טווח הנעשה באמצעות הליכי מכרז ו"קולות קוראים". לדברי חשב המשרד, הוצאת ההתחייבויות נעשית בהתאם לתקציב ההכנסות המתקבלות בפועל, אך המשרד מתקצב פרויקטים, אשר במהותם הם פיתוח ומימושם ע"י הרשויות המקומיות או היזמים אורך זמן רב. על-כן, קצב קבלת הכספים (ההכנסות) גבוה מקצב הוצאתם. לאור האמור, פנה המשרד להגנת הסביבה למשרד האוצר בבקשה לתקצוב הרשאה להתחייב, בהתבסס על ההכנסות הצפויות בשנים הבאות. בדרך זו, המשרד יוכל להתחייב לרשויות המקומיות וליזמים על תקציב גבוה יותר מיתרת ההכנסות הקיימת כיום בקרן. אולם, ההוצאות בפועל תשולמנה בהתאם להתקדמות הפרויקטים ותתאמנה לקצב קבלת ההכנסות. משרד האוצר החל בשנת 2010 לתקצב הרשאה להתחייב כאמור.24
בחודשים האחרונים פרסם המשרד "קולות קוראים" למיזמי סביבה של הרשויות המקומיות בהיקף כספי של כ-500 מיליוני ש"ח לביצוע בתקופה של שלוש שנים. מועד קבלת התשובות היה 21 בדצמבר 2010. לפי נתוני המשרד, עד למועד זה הגישו 46 רשויות מקומיות עם אוכלוסיה של כ-2 מיליון נפש בקשות בהיקף כספי כולל של כ-400 מיליון ש"ח. בין הרשויות גם ערים גדולות יחסית - כמו באר-שבע, ראשון-לציון, בת-ים, אשקלון, רמלה, אילת, חדרה, דימונה, כפר-סבא, עפולה, קריית ביאליק, ערד ומודיעין – האחראיות על כ-75% מסך ההיקף הכספי המבוקש.25 מימוש מיזמי סביבה אלו צפוי להגדיל באופן משמעותי את שיעור הניצול התקציבי של הקרן.
3. ניתוח העלאת היטל ההטמנה
3.1. שיקולים בקביעת גובה ההיטל26
גובה ההיטל המוצע נקבע על-ידי המשרד להגנת הסביבה על בסיס משתנים שונים, לרבות אומדן העלות החיצונית של זיהומי הסביבה שיוצרת ההטמנה והשוואה למדינות אחרות, כפי שמפורט להלן:
עלויות חיצוניות שליליות: לפי ניתוח של המשרד העלות החיצונית עומדת על כ-113 ש"ח לטון פסולת עירונית – 78 ש"ח לפליטות גזי חממה וזיהום אוויר, 20 ש"ח בגין ירידת ערך הקרקע סביב אתרי ההטמנה, 10 ש"ח בגין ערך הקרקע עליו ממוקמת המטמנה ו-5 ש"ח בשל עלויות סביבתיות הנגרמות משינוע האשפה מהרשויות המקומיות לאתרי ההטמנה. לפי המשרד, עד תום העשור ייוותר אתר הטמנה פעיל אחד (אפעה שבמישור רותם בדרום), ועל-כן עלויות השינוע יגדלו באופן חד. על-כן, מטרת העלאת ההיטל המוצעת, מלבד הפנמת ההשפעות החיצוניות השליליות של הטמנת הפסולת היא למנוע מצב בו הרשויות עומדות בשנים הקרובות מול עלויות הטמנה גבוהות במיוחד.
כדאיות כלכלית של המִחזור: לפי ניתוח המשרד, גובה ההיטל הצפוי בשנת 2011 (50 ש"ח לפסולת מעורבת או יבשה) נמוך מדי ואינו יוצר כדאיות כלכלית לרשויות המקומיות ליזום תוכניות להפרדת הפסולת ולהגדלת שיעור המחזור. לפי תחשיבי המשרד גובה היטל בסך של כ-125 ש"ח (כפי שמוצע לשנת 2012) יביא לכדאיות כלכלית ולהעלאת שיעורי המחזור. יש לציין כי לפי תחשיב של המרכז לשלטון המקומי, גובה ההיטל שיביא לכדאיות כלכלית למחזור עומד על 70 עד 80 ש"ח לטון, ואין צורך בהעלאה נוספת מעבר לכך. 27
רשויות מקומיות חלשות: בישראל יש כיום כ-260 רשויות מקומיות, חלק ניכר מהן במצב תקציבי קשה עם גירעונות שוטפים וחובות עבר גבוהים. תשלום היטל ההטמנה בשנת 2011 צפוי לעמוד על כ-200 מיליוני ש"ח ובשנת 2012 על כ-500 מיליוני ש"ח על-פי המוצע (לפני הצמדה למדד ותשלום מע"מ). ניתן להעריך כי רשויות מקומיות חלשות יתקשו לממן תוספת הוצאות זו, בעיקר לאור הקיצוצים בשנים האחרונות במענקי האיזון ותוספת הוצאות הצפויה ממילא ברשויות (כמו בגין הסכם השכר החדש בסקטור הציבורי). כמו כן, רשויות קטנות יתקשו להתמודד עם עלויות הנדרשות להפרדת פסולת ומחזור, לעומת רשויות גדולות, בשל יתרונות לגודל. יש לציין כי לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, ההוצאה לפינוי אשפה של הרשויות המקומיות הסתכמה בשנת 2007 בכ-2.7 מיליארד ש"ח, אשר היוו 5.7% מסך הוצאות הרשויות.28
לדברי המשרד, סך כל התועלת מהמהלך המשולב (חוק אריזות ותמיכות קרן הניקיון) יקזזו לחלוטין את הנטל הנובע מהעלאת ההיטל, כך שהרשויות, גם החלשות, אף ייוותרו בעודף משמעותי. חוק האריזות יביא ל"סבסוד" ישיר ועקיף של הרשויות על ידי היצרנים והיבואנים, בכך שישתתפו איתם בעלויות איסוף, מחזור וסילוק האריזות.29
השוואה לעולם: גובה ההיטל בישראל נמוך משמעותית לעומת גובה ההיטל במדינות המפותחות, כפי שמוצג בטבלה 9 להלן. כמו כן, קיים מתאם חיובי בין צפיפות האוכלוסייה לבין גובה ההיטל. ישראל היא מדינה צפופת קרקע וקיימת בה בשל כך מצוקה של אתרי הטמנה.
טבלה 9 – היטלי הטמנה במונחי כוח קנייה (2010) 30
מדינה
היטל (אירו לטון)
היטל (ש"ח לטון במונחי כוח קנייה)
יחס לישראל
אוסטריה**
87
366
915%
הולנד
85
361
901%
בלגיה (פלנדרס)
60
250
625%
בריטניה
48
249
622%
ממוצע
47
196
490%
שבדיה
43
187
468%
דנמרק
50
164
410%
נורבגיה
40
141
351%
אירלנד
30
121
302%
איטליה
26
118
296%
פינלנד
30
117
293%
צרפת
20
82
205%
ישראל
7
40
100%
* חישוב ההיטל בש"ח לטון במונחי כוח קניה – הלמ"ס, לוח 28.17 - שווי כוח קנייה ומדדי רמת מחירים, עיבודי מרכז המחקר והמידע של הכנסת.
** פסולת לא מופרדת, ההיטל עבור פסולת אורגנית עומד על 26 אירו.
מניתוח נתוני גובה ההיטל במונחי כוח קנייה בכמה מדינות מפותחות עולה כי בישראל ההיטל עומד על 40 ש"ח לעומת ממוצע של כ-200 ש"ח ביתר המדינות - גבוה פי 5 לעומת ישראל (טווח של פי 2 עד פי 9). יחד עם זאת, יש לזכור כי מדינות אירופה החלו לטפל בנושא ההטמנה שנים רבות לפני ישראל, ועל-כן יש להשוות את שיעור שינוי העלאת ההיטל בין מדינות אלו לישראל. טבלה 10 מפרטת את שיעור השינוי של היטל ההטמנה בכמה מדינות באירופה בשנים האחרונות.
טבלה 10 – שיעור שינוי שנתי ממוצע של היטל הטמנה בכמה מדינות באירופה (במטבעות מקומיים)
מדינה
שנת התחלה
שנת סיום
שינוי שנתי ממוצע
צרפת 2010-1999
9
20
7%
אירלנד 2010-2002
15
30
9%
בריטניה 2010-2004
24
48
12%
ממוצע (ללא ישראל)
18
59
17%
הולנד 2010-1995
12
85
14%
בריטניה 2013-2004
24
76
14%
אוסטריה 2010-2004
35
87
16%
אירלנד 2012-2002
15
75
17%
ישראל 2011-2007 (מצב כיום)
10
50
50%
ישראל 2012-2007 (לפי ההצעה)
10
125
66%
מהנתונים בטבלה עולה כי שיעור השינוי השנתי הממוצע בישראל של גובה ההיטל (לפסולת מעורבת או יבשה) בשנים 2007 עד 2011 עמד על 50%, שיעור השינוי השנתי הממוצע לפי השינוי המוצע בגובה ההיטל בשנים אלו עומד על 66%. שיעורי שינוי אלו גבוהים משמעותית משיעורי השינוי במדינות באירופה, כאשר שיעור השינוי השנתי הממוצע במדינות שנסקרו עומד על 13%.
לדברי המשרד, ההיטל ההתחלתי באירופה היה גבוה באופן משמעותי מההיטל ההתחלתי בישראל ולכן שיעור הגידול השנתי באירופה נמוך יותר. עדיין ההבדל המרכזי הוא שההיטל באירופה גבוה באופן משמעותי מהיטל ההטמנה בישראל. נוסף לכך, ברוב המדינות זהו מס הטמנה שמופקד בקופת המדינה ולא היטל אשר חוזר ברובו לרשויות המקומיות כמו בישראל.31
חלופות מחזור זמינות: כאמור בסעיף 2.1 לעיל, מס סביבתי הוא יעיל אם אכן קיימות חלופות למוצר המזהם, ובמקרה היטל ההטמנה חלופות זמינות למחזור. לפי המשרד כבר כיום קיימות מספיק חלופות מחזור לסוגי הפסולת השונים (לרבות אשפה אורגנית, נייר וקרטון, זכוכית ופלסטיק), אשר יתרחבו בעתיד. כמו כן, המשרד צופה כי העלאת גובה ההיטל תביא להגדלת הכדאיות הכלכלית של הפרדת פסולת ומחזורה, ועל-כן לגידול בביקושים של הרשויות המקומיות למחזור ועקב כך להגדלת היצע המחזור. המשרד יזום בעשור הקרוב הקמת מפעלי מִחזור ומיון פסולת בשווי של כ-2 מיליארד ש"ח בהשקעה ממשלתית של 750 מיליוני ש”ח, בשיתוף המגזר הפרטי והרשויות המקומיות. יש לציין כי לפי מרכז השלטון המקומי חלופות המחזור עדיין אינן זמינות באופן מלא, ויש צורך בתקופת מעבר (ראו סעיף 4.1 להלן).
ייצור חשמל (ביומסה): ניתן להפיק אנרגיה מהאשפה, בתלות בעלות הטמנתה. כל עוד מחירי ההטמנה נמוכים אין תמריץ לטפל באשפה באופן אחר, לרבות ייצור חשמל. פוטנציאל ייצור החשמל מאשפה ביתית אינו גבוה מבחינת תרומתו הכוללת למשק החשמל, אולם המקרה של היטל ההטמנה ממחיש כי עלויות הייצור של חשמל מאנרגיה מתחדשת, תלויות פעמים רבות בעלות של החלופות.32
הטמנה לא חוקית: קיימת תופעה של השלכת פסולת בנייה באופן לא חוקי ושריפות פסולת בשטח פתוח. שריפות אלו גורמות לזיהום קרקע ומים, להשחתת שטחים פתוחים, לירידת ערך הקרקעות, לעלויות כיבוי ולבזבוז המים הכרוך בכך. תופעת שריפות הפסולת נפוצה ברשויות מקומיות חלשות (בעיקר ערביות ודרוזיות), ועל-כן העלאת היטל ההטמנה, ללא חלופות זמינות, עשויה להחמיר את הבעיה. כך, למשל, ביישובים הבדואיים העירוניים יש מצבורים של פסולת שהושלכה באופן לא מוסדר ועולה באש מעת לעת. פסולת זו כוללת בעיקר צמיגים, פסולת תעשייתית ופסולת יבשה אחרת. גם במחוז הצפון ישנם אתרים לא מורשים רבים שמתקיימות בהם שריפות פיראטיות בתדירות גבוהה. אתרים אלה ממוקמים בעיקר ברשויות ערביות ודרוזיות.33 לדברי המשרד, בעיית ההטמנה הלא חוקית אינה תלויה בגובה ההיטל אלא ביעילות האכיפה.34
מחקר שנערך ביוזמת הנציבות האירופאית לבדיקת יישום דירקטיבת ההטמנה העלה כמה סיבות עיקריות להטמנה לא חוקית, לרבות: עלות נמוכה להטמנה לא חוקית (אכיפה וקנסות); מחסור באתרי הטמנה מאושרים ובתחנות מעבר; אחריות מנהלית לא מתאימה או מפוזרת מדי; העלאת גובה ההיטל הגדילה את התמריץ להטמנה לא חוקית (אירלנד); דמי כניסה גבוהים לאתרי הטמנה (שבדיה); רגולציה מורכבת (שבדיה).35
תשלום מע"מ: המטמנה גובה מהרשות המקומית תשלום עבור ההטמנה בסך של 60-50 ש"ח לטון, ואת היטל ההטמנה בסך של 40 ש"ח לטון בשנת 2010, בתוספת מע"מ. כלומר המטמנה גובה מע"מ גם בגין היטל ההטמנה, סכום שלא מועבר לקרן לשמירת הניקיון אלא לרשות המסים. לפי אומדן של מרכז המחקר והמידע מדובר בסכום מצטבר גבייה של כ-60 מיליוני ש"ח בשנים 2007 עד 2010.
היבט תקציבי: בשנים האחרונות חל גידול ניכר בתקציב המשרד להגנת הסביבה, אולם רוב הגידול חל בהוצאה מותנית בהכנסה (בעיקר היטל הטמנה) ולא בתקציב המזומנים נטו. טבלה 11 להלן מפרטת את הגידול בתקציב המשרד מאז הטלת ההיטל בשנת 2007 ועד לצפי בשנת 2012 לפי הצעת התקציב. מהנתונים עולה כי בשנים אלו גדל התקציב ברוטו בשיעור של כ-154%, והתקציב נטו בשיעור של כ-66%. הפער נובע בגין גידול חד בתקציב הוצאה מותנית בהכנסה בשיעור של כ-671%. כמו כן, לפי חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992, התקציב המשמש בסיס לחישוב הגידול המותר בתקרת ההוצאה הוא התקציב נטו (ללא הוצאה מותנית בהכנסה). לפי בנק ישראל, בשנים האחרונות הביאו לחצים תקציביים את משרד האוצר לנקוט כמה צעדים רישומיים שנועדו ככל הנראה להתמודד עם ההגבלה של תקרת ההוצאות, אולם ללא צמצום הגירעון התקציבי.36 ניתן לראות במימון הפרדת הפסולת העירונית והמחזור באמצעות היטל הטמנה ולא באמצעות תקציב מזומנים, דרך להתמודדות משרד האוצר עם הגבלת תקרת ההוצאות.
3.2. חלופות אפשריות
כאמור בסעיף 3.1 לעיל, גובה ההיטל בישראל נמוך בהשוואה למדינות מפותחות אחרות ואין בו בכדי ליצור כדאיות כלכלית להפרדת פסולת במקור ולהגדלת שיעורי המחזור. יחד עם זאת, מניתוח השיקולים לקביעת גובה ההיטל לעיל עולה כי העלאה חדה מדי (ולא הדרגתית) לצד ניצול נמוך של תקבולי ההיטל המשמשים ליצירת חלופות מחזור, עשויים להפוך את היטל ההטמנה ללא יעיל (בדומה לבלו דלק, ראו סעיף 2.1 לעיל) וייתכן שאף להגדלת כמות ההטמנה ושריפת הפסולת הלא חוקיות. בנוסף, הקושי של רשויות מקומיות חלשות לעמוד במימון גובה ההיטל המוצע, עשוי לתרום למצב בו העלאה חדה של ההיטל לא תביא לירידה בשיעורי ההטמנה.
לפי ניתוח של בנק ישראל,37 שיעור ההטמנה בישראל צפוי להיוותר גבוה יחסית, ונדרשת מעורבות ממשלתית גבוהה יותר באמצעות העלאת היטל ההטמנה, הגדלת הסבסוד או צעדים משלימים, בכדי להתגבר על חסמי המחזור הקיימים. ניתן למנות כמה דרכים חלופיות או משלימות להעלאה חדה של ההיטל, כלהלן:
סבסוד פסולת ממוחזרת: ניתן לעשות שימוש מהיר יותר בכספי הקרן לסבסוד של רשויות מקומיות הממחזרות פסולת מוצקה. באופן כזה ייווצר לרשויות המקומיות תמריץ חיובי למחזור (על חשבון הטמנה), בנוסף להיטל הטמנה ולאחריות היצרנים על אריזות במסגרת חוק האריזות. לטענת המשרד, בעבר ניסו לנקוט מדיניות כזו אך היישום נתקל בקשיים טכניים.
ביטוח מחירי המוצרים הממוחזרים: לפי מחקר כלכלי, קיימת תנודתיות במחירי המוצרים הממוחזרים, המובילה לאי-ודאות של הרשויות המקומיות ולעלייה במחירי פינוי הפסולת. מוצע ליצור ביטוח במימון ממשלתי למחירי המוצרים הממוחזרים, כך שלרשויות תהיה וודאות גבוהה יותר ויהיה כדאי למחזר בגובה היטל נמוך יותר.38 יש לציין כי רשות החשמל מעודדת באופן דומה ייצור חשמל סולארי באמצעות לוחות סיליקון (PV) – קביעת מחיר יעד גבוה יחסית עבור קוט"ש חשמל סולארי.
קביעת יעדים לרשויות: מוצע לקבוע יעד שיעור מִחזור שונים עבור הרשויות המקומיות בהתבסס על כמות הפסולת הנוצרת ברשות, תוך הטלת היטל גבוה על חריגה מהיעד שנקבע. יש לציין כי הרשויות מחויבות כיום למחזר פסולת לפי חוק איסוף ופינוי פסולת למיחזור, התשנ"ג -1993, אולם בפועל הדבר לא נעשה. לפי ההצעה, ההשקעות הראשוניות הנדרשות על-ידי רשויות קטנות, אשר תרומתן לסך הפסולת נמוכה יחסית, יהיו נמוכות יחסית. כמו כן, מדיניות זו תהיה יעילה יותר בגין העלות השולית הגבוהה כתוצאה של חריגה מהיעד שנקבע.
4. עמדות צדדים נוספים
4.1. עמדת מרכז השלטון המקומי39
מרכז השלטון המקומי (להלן: המרכז) מתנגד בתוקף להעלאה חדה של היטל ההטמנה, בגין הסיבות הבאות:
• גובה ההיטל בפועל בשנת 2012, בשקלול הצמדה למדד המחירים לצרכן מחודש יולי 2007 ובשקלול המע"מ בשיעור של 16%, יגיע לכ-162 ש"ח לטון, לעומת גובה היטל בסך של 125 ש"ח לטון כפי שמצוין בהצעת המשרד (לפי עליית מדד בשיעור של כ-12% מחודש יולי 2007 ועד לחודש דצמבר 2010). לפי המרכז, זהו ייקור דרקוני של היטל ההטמנה, ובמצב שכזה גם רשויות מקומיות איתנות לא תעמודנה במעמסה הכלכלית. לדוגמא, עיריית תל אביב לבדה תצטרך להוסיף תשלום בסך של 125 מיליוני ש"ח בשנה. לטענת המשרד להגנת הסביבה, הרשויות מתעלמות מהתועלת העצומה הצפויה להן מחוק האריזות ומכך שרוב הכסף יחזור אליהן בתמיכות קרן הניקיון.40
• לפי תחשיב של מרכז השלטון המקומי, היטל בסך של 80-70 ש"ח לטון מייקר את חלופת ההטמנה ביותר מחלופת המחזור ותיצור כדאיות כלכלית מספקת, ועל-כן אין צורך להעלות את ההיטל ל-125 ש"ח לטון.
• אין מספיק מפעלים למחזור אשפה רטובה לשם ייצור קומפוסט או להפקת דלק בעיכול אנאירובי. החשש של המרכז הוא שחוסר במפעלי קומפוסטציה העומדים בתקנים הבינלאומיים יגרום לכך שהרשויות לא תצלחנה למחזר את הכמות הגדולה של האשפה הרטובה האורגנית עד לייקור המוצע בשנת 2012. לטענת המשרד להגנת הסביבה, היצע פתרונות המחזור הקיים והמתוכנן יספק את צרכי הרשויות.41
לפני כשלושה חודשים התקיימה פגישה בין יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, בהשתתפות יו"ר מרכז השלטון המקומי והשר להגנת הסביבה. הוסכם לתת ארכה בת חודשיים ימים למרכז כדי להגיע להסכמה עם המשרד להגנת הסביבה. בפועל, הצדדים לא הגיעו להסכמות שהן. המרכז הגיש למנכ"ל המשרד להגנת הסביבה הצעה רשמית להעלאה מדורגת של היטל ההטמנה על פסולת מעורבת או יבשה, ועל שאריות מיון פסולת, עד למחיר מרבי של 70 ש"ח לטון בשנת 2014. ההעלאה תתבצע כל שנה ותעמוד על 10-5 ש"ח לטון. השר הסכים לייקר את ההיטל בהדרגה עד ל-100 ש"ח בשנת 2014. מרכז השלטון המקומי הציע ב-26 בדצמבר 2010 להעלות את היטל ההטמנה לגובה של 80 ש"ח בשנת 2014.
4.2. חברת "חץ אקולוגיה"
בחברת "חץ אקולוגיה", המפעילה באתר חירייה מתקן קטן להפקת חשמל מאשפה ביתית באמצעות התססה אנאירובית והוצאת גז טבעי מהפסולת הרטובה, מברכים על הצעת השר להגנת הסביבה להעלות את היטל ההטמנה. לדברי מנהל החברה, יש לשאוף להגיע לרמת ההיטל הנהוגה במדינות אירופה. רמה גבוהה שכזו תיתן דחיפה לטיפול באשפה, למִחזורה או להפקת אנרגיה (ייצור חשמל). לטענתו, במחירי ההיטל הנהוגים כיום בישראל אין לרשויות מוטיבציה ליצור טכנולוגיות מִחזור חלופיות. העלאת ההיטל תביא להקמת חברות, כמו "חץ אקולוגיה", אשר תפקנה אנרגיה או תמחזרנה אשפה, באמצעות הוצאת החומרים בעלי ערך תעשייתי (קרטונים, נייר, פלסטיק, מתכות), או על ידי יצירת ביו-גז מהאשפה האורגנית ויצירת קומפוסט איכותי ונקי.42
4.3. עמדת עמותת "אדם, טבע ודין"43
עמותת "אדם, טבע ודין" תומכת בהעלאת שיעור ההטמנה, היות וצעד כזה יתרום לעליית שיעור המִחזור, לצמצום כמות הפסולת, לגידול בכמות הרשויות המקומיות הממחזרות ולהרחבת היצע המחזור. יחד עם זאת, מציעה העמותה להעלות את גובה ההיטל באופן הדרגתי וזאת כדי לאפשר לרשויות המקומיות להתארגן. בנוסף ממליצה העמותה לנקוט צעדים משלימים, בעיקר הגבלת ההטמנה של פסולת אורגנית. יש לציין כי בכמה מדינות אירופאיות (אוסטריה, פינלנד ודנמרק), שנים ספורות לאחר הטלת היטל ההטמנה, הוגבלה הטמנת סוגי פסולת שונים באופן כמותי. 44