חומר רקע

3 בינואר 2010 לכבוד: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי מסמך הכנה – חוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסויימים דיון מעקב וכן הצ"ח בנושא החלה על עבירות אלימות כלפי קטינים וחסרי ישע החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסויימים, התשס"א-2001 (להלן – החוק) בנוסחו היום קובע איסור פלילי על בגיר (או בגירה) שעברו עבירת מין לעבוד במוסדות המצוינים בחוק, המכוונים למתן שירות לקטינים או לאנשים עם מוגבלות שכלית או התפתחותית משך 20 שנים לאחר הרשעתו, ואם ריצה עונש מאסר – 20 שנים לאחר סיום מאסרו, אלא אם קיבל פטור מוועדת הפטורים. החוק קובע כי המוסדות המנויים בו חייבים, טרם העסקת אדם בגיר, לקבל אישור ממשטרת ישראל שאין מניעה לפי החוק להעסקתו. האישור ניתן על ידי המשטרה לבגיר באופן אישי, או למוסד, על ידי הצגת יפוי כוח + הצהרה כי מדובר במוסד כאמור. יוער, כי סעיף 3 לחוק הדורש ממעסיקים לקבל אישור מהמשטרה לא חל על מוסדות המעסיקים נשים (לאור מיעוטן בקרב עברייני המין). עוד מובהר כי המונח "עבודה" על פי החוק הוא כאשר מדובר בקשר קבוע או סדיר – אם בשכר ואם בהתנדבות - ואין הכוונה לפעולות חד-פעמיות. החוק קובע סנקציה פלילית למי שעובר את הוראותיו: מעסיק שקיבל לעבודה בגיר שהורשע בעבירת מין שביצע בהיותו בגיר, או מעסיק שלא קיבל אישור ממשטרת ישראל להעסקת אותו בגיר צפוי לקנס כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין (קנס עד 67,300 ₪); בגיר שהורשע בעבירת מין כאמור ועסק בעבודה במוסד כמשמעותו בחוק צפוי למאסר של שנה. בבסיס החוק עומדת הנחה, המבוססת במחקרים ובספרות, לפיה בקרב קטינים וחסרי ישע יש קושי רב לדווח על פגיעות שנעשות בהם ולכן יש חשש כי עבריין מין מועד יחזור לפגוע במקום העבודה, במקום שבו הקטינים או חסרי הישע תלויים בו יותר מאשר במקומות אחרים. יצוין כי בשנים האחרונות נחקקו בישראל מספר חוקים המבוססים בעיקר על ההנחה כי עברייני מין הם עבריינים מועדים, וכי ההגנה על הציבור מחייבת פיקוח עליהם גם לאחר סיום תקופת המאסר1. יישום החוק מסמך מטעם מרכז המחקר והמידע של הכנסת ­– מסמך שהוגש בנובמבר 2010, עסק ביישום החוק. מהמסמך עולה כי נכון למועד כתיבתו הוגשו למעלה מרבע מיליון בקשות למשטרת ישראל. מתוכן רק ב- 131 סירבה המשטרה להנפיק אישור. עוד עולה מן המסמך כי משרדי הממשלה השונים אומנם גיבשו נהלים ליישום החוק שהופצו במוסדות השונים, אך הפיקוח על יישומם עדיין חלקי. יישום לקוי עוד יותר נמצא במוסדות פרטיים, לגביהם לא נעשו פעולות כדי ליידע את המעסיקים בנוגע לחובותיהם לפי חוק זה. ככל, מן המסמך עולה כי המשטרה אינה מבצעת פעולות אכיפה יזומות כדי להעמיד לדין מקומות עבודה ועובדים שעוברים על החוק. מאז כניסתו לתוקף של החוק ועד היום פתחה החקירה רק ב- 4 תיקים בעקבות מידע שהובא למשטרה, באף אחד מהמקרים לא הוגש כתב אישום. פרסום באתר האינטרנט של המשרד לבט"פ ובעיתונות – נראה כי הקושי העיקרי של החוק הוא העדר מודעות לו. מסיבה זו, בין היתר, נקבעה במסגרת תיקון מס' 6 לחוק חובת פרסום להוראות החוק. הפרסום באתר האינטרנט של המשרד לביטחון פנים בוצע אך נראה כי בשל טעות טכנית לא בוצע פרסום בעיתונות כפי שנקבע במסגרת תיקון מס' 6 והפרסום יבוצע רק בימים הקרובים. יוער, כי מטרה נוספת של הפרסום הייתה לאפשר לעברייני מין שמועסקים במקומות שנוספו לחוק במסגרת תיקון 6, לפנות לוועדת הפטור ולקבל אישור להעסקתם מבלי שעברם הפלילי ייחשף, שלא לצורך, בפני מעסיקיהם – נושא זה, לצערנו, כבר לא יתאפשר על פי החוק הנוכחי. תיקוני חקיקה החוק למניעת העסקת עברייני מין במקומות מסוימים תוקן כבר 6 פעמים (התיקון האחרון תוקן בשנת 2010 – אז הורחבה הגדרת המוסדות שמנויים ברשימת המוסדות). במשרד המשפטים מקודמת בימים אלו הצעת חוק שנוגעת לתיקונים שונים לחוק זה. להלן תקציר ההצעה: (1) הרחבת האיסורים בחוק גם על מוסדות בהם שוהים חסרי ישע – "... מוצע להרחיב את תחולת האיסורים גם על מספר מוסדות מוגדרים בהם נמצאים חסרי ישע, שכיום אינם נכנסים להגדרת "אדם בעל מוגבלות שכלית או התפתחותית". תיקונים אלה אף עולים בקנה אחד עם התיקון שהרחיב את תחולת החוק על מוסדות בהם שוהים חולי נפש, כאמור בפסקה (3) להגדרת מוסדות. ... מוצע להגדיר "חסר ישע" באופן בו מוגדר המונח בסעיף 368א לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין), קרי: "מי שמחמת גילו, מחלתו או מוגבלותו הגופנית או הנפשית, ליקויו השכלי או מכל סיבה אחרת, אינו יכול לדאוג לצרכי מחייתו, לבריאותו או לשלומו."" ... מוצע לתקן את רשימת המוסדות המוגדרים בחוק בקשר לבעלי מוגבלות שכלית או התפתחותית ולהרחיבם גם למוסדות בהם שוהים חסרי ישע: מעונות, מרכזי עבודה שיקומיים, מועדונים, ועסקים למתן שירותי נופש או הסעה לחסרי ישע. כמו כן, מוצע להוסיף לרשימה זו מוסדות רפואיים סיעודיים ומסגרות לנכי נפש. " (2) הרחבת הגדרת "עבירת מין" – "עבירת מין" מוגדרת בחוק כעבירה על סימן ה' פרק י' לחוק העונשין, פרט לסעיף 352. מוצע לכלול בהגדרה זו גם עבירה של התעללות מינית בקטין, לפי סעיף 368ג לחוק העונשין, עבירה של פרסום והצגת תועבה תוך שימוש בקטין, לפי סעיף 214 (ב1) לחוק העונשין, וכן עבירת אינוס על פי סעיף 75 לחוק שיפוט צבאי. (3) החלת איסור ההעסקה במוסדות גם על קטין וגם על בגיר שהורשע בביצוע עבירת מין אותה ביצע בעת שהיה קטין - הצעת החוק מבקשת להחיל את איסור ההעסקה במוסדות גם על קטין וגם לגבי בגיר שהורשע בביצוע עבירת מין כשהיה קטין (תיקון סעיף 2(א) לחוק). (4) קביעת תקופת האיסורים בחוק - סעיף 2(ג) לחוק קבע חריג לתקופות המנויות בחוק המרשם הפלילי. לאחר מחשבה מחודשת, ובהתחשב בהרחבת האיסורים בחוק לציבורים נוספים, מוצע לשקול שוב את תקופת האיסור המיוחדת והחריגה שנקבעה בחוק, ולהתאים את תקופת האיסור לתקופת המחיקה. (5) מתן אפשרות לאחראי על קטין או על חסר ישע לקבל אישור מהמשטרה לפי חוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים – מוצע להרחיב את האפשרות לקבל אישור משטרה גם לאחראי על קטין או אחראי על חסר ישע, כהגדרתו בסעיף המוצע (להלן: האחראי), המעסיק או המעוניין להעסיק אדם בטיפול, בשמירה, בהדרכה, בהוראה בליווי או בהסעת קטין או חסר ישע. על מנת לערוך איזון ראוי עם הצורך להגן על פרטיותו של המועסק, ועל מנת למנוע שימוש באפשרות לקבל אישור שלא לצורך לו הוא נועד, מוצע כי מי שיוכל לבקש את אישור המשטרה הוא רק המועסק עצמו ולא האחראי. (6) קביעת חובה לחדש אישור המשטרה לפי סעיף 3 לחוק – "... החוק קובע כי אישור משטרה יהיה תקף למשך שנה מיום הנפקתו, אולם לא קובע חובה על המעסיק לחדש את האישור... מוצע לחייב מעסיק לדאוג לאישור משטרה ביחס לכל מועסק מדי חמש שנים. (7) קביעת איסור שימוש באישור המשטרה פרט למטרות החוק, וקביעת עבירה פלילית על המשיג או דורש אישור משטרה כשאינו זכאי לקבלו. (8) הוספת בית המשפט לעניינים מנהליים כערכאת ערעור על החלטת ועדת המומחים. (9) הסדרת אחריות העסקה על ידי קבלן כוח אדם. הצעת החוק פ/2167/18 בהצעת החוק מספר עניינים: (1) הוספת "חסר ישע" להגדרה של "אדם עם מוגבלות שכלית או התפתחותית" –"מי שמחמת גילו, מחלתו או מוגבלותו הגופנית או הנפשית, ליקויו השכלי או מכל סיבה אחרת, אינו יכול לדאוג לצרכי מחייתו, לבריאותו או לשלומו." הוספה זו תואמת את הצעת החוק הממשלתית שבדרך ומקובלת גם על הייעוץ המשפטי לוועדה. (2) הוספת מוסדות להסעת קטינים יחידים – ההצעה בעייתית מבחינה יישומית אך עם זאת ראויה מבחינה מהותית לכן יש לטעמנו לבחון בחיוב הוספה כאמור. (3) הוספת עבירות של תקיפה או התעללות לפי סעיפים 368ב ו368ג לחוק העונשין וכן עבירות של נטישה או הזנחה – תוספת זו בעייתית ולא בהכרח נדרשת ברובה– ראשית, מאחר שמאפייני עבירות אלימות והזנחה שונים מהמאפיינים של עברייני מין – כך לדוגמא, עבירות המין מאופיינות ברצידיביזם משמעותי (שלעיתים נובע מסטייה מינית), מפגיעה נפשית קשה ומתמשכת לקורבנות ומקשיי גילוי וחשיפה של העבירות וזאת בניגוד לעבירות האלימות. בנוסף, בעבירות מין – מקום ההעסקה מהווה לעיתים מקור לחיפוש אקטיבי של קורבנות פוטנציאליים, זאת בניגוד לעבירות אלימות או הזנחה. עם זאת, מוצע להרחיב את העבירות שכלולות בהגדרות של עבירות מין בחוק גם לעבירות הבאות: עבירה של התעללות מינית בקטין או בחסר ישע לפי 368ג לחוק העונשין; [תשומת הלב כי 368ג עוסק גם בהתעללות פיזית או נפשית – לבדוק ישימות מול המשטרה], עבירה של פרסום והצגת תועבה לפי סעיף 214 לחוק העונשין [לבדוק האם יש מקום לצמצם רק פרסום והצגת תועבה של קטינים לפי 214(ב), (ב1) ו-(ב2)] ועבירה לפי סעיף 75 לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו-1955. (4) החמרת הענישה – הצעת החוק מציעה להחמיר בעונשו של מעסיק מ"קנס" ל"קנס או מאסר" ובעונשו של מועסק משנה לשנתיים. טרם העלאת רף הענישה, מוצע להתמקד בבחינת פרסומו של החוק ובאכיפתו. ועדת שרים לחקיקה קבעה כי הממשלה תתמוך בהצעות החוק בכפוף לתיאום. כרגע קיימת הידברות עם מציעת החוק להוציא את עבירות האלימות מההצעה.