חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית הארצית
ז' בשבט תשע"א
12 בינואר 2011
לכבוד
ח"כ דוד רותם
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
שלום רב,
הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים) (תיקון – ערר שני ברשות והארכת מעצר או חידושו), התש"ע-2010
הסניגוריה הציבורית מבקשת להביע את הסתייגותה מן התיקונים המוצעים בהצעת החוק שבנדון שעניינם פגיעה צמצום הפיקוח השיפוטי של בית המשפט העליון בענייני מעצרים. הסניגוריה הציבורית מתנגדת לתיקונים האמורים וסבורה כי יש להותיר את המצב המשפטי הקיים על כנו.
המסגרת הרעיונית הכללית
הצעת החוק מבקשת לתקן את חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו-1996 (להלן: חוק המעצרים), באופן שיצמצם את מספר הדיונים המתנהלים בבית המשפט העליון, באמצעות שתי דרכים עיקריות:
א. תיקון סעיף 53 לחוק המעצרים: סעיף זה מקנה לעצור, משוחרר בערובה ותובע ערעור בזכות על החלטת בית המשפט המחוזי בערר בעניין מעצר, שחרור, הפרת תנאי ערובה או החלטה בבקשה לעיון חוזר וכן לערב בעניין ערבותו. התיקון מציע להמיר את זכות הערר השני לערר ברשות בלבד. בנוסף, בית המשפט העליון הדן בשאלת בקשת הערעור, יוסמך לדחות את הבקשה על הסף על בסיס הטיעונים שהועלו בבקשה בלבד.
ב. תיקון סעיף 62 לחוק המעצרים: סעיף זה מאפשר לשופט בית המשפט העליון להאריך מעצרו של נאשם שהיה נתון במעצר בשל אותו כתב אישום תקופה המצטרפת כדי תשעה חודשים, לתקופה שלא תעלה על 90 ימים ולחזור ולצוות על כך מעת לעת. התיקון מציע כי בנסיבות בהן סבר בית המשפט כי בפרק הזמן של 90 הימים לא ניתן יהיה לסיים את הליכי המשפט, וזאת בשל סוג העבירה, מורכבותו של התיק, או ריבוי של נאשמים, עדים או אישומים, ניתן יהיה להאריך את תקופת המעצר עד ל- 150 ימים.
הערות הסניגוריה הציבורית – כללי
1. בראשית הדברים הסניגוריה הציבורית מוצאת לנכון לחזור ולהתריע על כך שבשמו של הרצון לייעל את ההליכים ולהפחית את העומס המוטל על בתי המשפט, מועלות הצעות שעיקרן פגיעה בזכויות של נאשמים וחשודים. הסניגוריה הציבורית אינה מקלה ראש בעומס המוטל על בתי המשפט ובכלל זה על בית המשפט העליון. ואולם, ניתן לחשוב על שינויים רבים שניתן לעשות כדי לייעל את הדיונים ולהפחית את העומס, ויש להצר על כך שהשינויים המוצעים הם בדרך כלל כאלה שיש בהם פגיעה בחשודים ובנאשמים, הנמצאים ממילא בעמדת נחיתות בהליך הפלילי.1
2. התיקונים המוצעים מהווים פגיעה בזכויותיהם של עצורים אשר טרם הוכרע דינם, ואשר לגבי חלקם לא הוגש עדיין כתב אישום. תיקונים אלה מחזירים את הגלגל אחורנית ומבטלים הוראות חשובות שנקבעו בשנת 1996 בחוק המעצרים, שנחקק מתוך מטרה להתאים את דיני המעצר בישראל לעידן החוקתי ובמיוחד לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. מחוקקי חוק המעצרים ביקשו להדק את הפיקוח השיפוטי על הליכי המעצר של אלה שעומדת להם חזקת החפות. ההנחה היתה כי ביקורת שיפוטית כזו תביא לצמצום בכמות המעצרים – הן לצורך חקירה והן עד לתום ההליכים – אשר במדינה ליברלית אמורים להיות החריג ולא הכלל.
3. ואולם, אנו עדים לכך כי כמות המעצרים במדינת ישראל לא פחתה אלא גאתה. מנתוני משטרת ישראל עולה כי בשנת 1998 היו בישראל 40,345 מעצרים. מספרם של אלה טיפס באופן הדרגתי והגיע ל 59,226 בשנת 2009. מספרם של המעצרים עד תום ההליכים גדל באופן ניכר עוד יותר וחלקם היחסי הולך וגדל בעקביות. בשנת 1998 היו 6,080 מעצרים עד תום ההליכים, שהיוו כ- 15% מכלל המעצרים, ואילו בשנת 2009 היו 16,242 מעצרים עד תום ההליכים, שהיוו כ- 27% מכלל המעצרים.2 ויודגש: לא ניתן להסביר את הגידול האמור בעלייה ברמת הפשיעה. בשנים האחרונות ניכרת מגמת ירידה בשיעורי הפשיעה3 ובמספר כתבי האישום המוגשים לבתי המשפט.4
4. התיקונים המוצעים מהווים השלמה עם המציאות המטרידה של מעצרי-יתר. במקום לנסות ולהתאים את המציאות לעקרונות הנכונים ולהוראות החוק שנקבעו בחוק המעצרים, מוצע להחליש את הביקורת השיפוטית עליהם. יתרה מכך, בתחום בו אין ביקורת שיפוטית יעילה של בית המשפט העליון, מתעורר חשש שתתפתח פרקטיקה שונה באזורי שיפוט שונים וייגרם חוסר שוויון לנאשמים ולחשודים.
5. לדעתנו, אף מן ההיבט של היעילות, מדובר בהצעה לא ראויה. דווקא החלשת הפיקוח על המשטרה, הפרקליטות והערכאות הנמוכות עלולה להביא לגידול נוסף בכמות המעצרים ואגב כך להגברת העומס על בתי המשפט, כמו גם להחמרה בצפיפות במתקני המעצר, העמוסים לעייפה ממילא.
ביטול ערר שני בזכות במעצרים לצורך חקירה ובמעצרים עד תום ההליכים
6. לדעת הסניגוריה הציבורית, לנגישות של עצורים לבית המשפט העליון יש חשיבות גדולה ביותר. במשך השנים קיבל בית המשפט העליון החלטות חשובות וקבע הלכות משפטיות המאזנות באופן ראוי בין הזכות לחירות לבין הצרכים השונים המצדיקים מעצר. החשש הוא שביטול הזכות לערור לבית המשפט העליון יפחית את יכולת הפיקוח של בית משפט זה במידה ניכרת, דבר שיביא להסטת נקודת האיזון לכיוון של שלילת החירות.
7. יצוין כי ההסתכלות על הערר לבית המשפט העליון כעל "גלגול שלישי" היא מטעה. לעתים מדובר בערר על החלטות של בית המשפט המחוזי, בערר שהגישה המדינה, לעצור את החשוד או הנאשם, לאחר שבית משפט השלום הורה על שחרורו. במצב דברים זה, הערר לבית המשפט העליון הוא למעשה ההזדמנות הראשונה להעמיד את החלטת המעצר לביקורת. מניסיונה של הסנגוריה הציבורית עולה כי ישנם מקרים לא מעטים בהם הערר הראשון שמוגש לבית המשפט המחוזי הוא בלתי אפקטיבי. כך, למשל, כאשר בית המשפט קובע את מועד הדיון בערר למועד בלתי רלוונטי. במקרים אלה ערר לבית המשפט העליון יכול להביא לשינוי התוצאה.
8. כשמדובר במעצר לצורך חקירה, החשש הוא לפגיעה חמורה ביותר באנשים אשר רוב הסיכויים הם שלעולם לא יוגש נגדם כתב אישום. לא פעם המעצר הראשוני הוא אירוע טראומתי בחייהם. הליך המעצר הוא הליך בלתי-שלם אשר מבוסס פעמים רבות על רסיסי מידע וחשדות, אשר טיבם חסוי מן ההגנה ואשר בדיעבד מתברר פעמים רבות כי בטעות מקורם. ביטול האפשרות של עצורים לצורך חקירה להגיע במקרה הצורך לבית המשפט העליון עלול להביא למצב בו יאושרו ביתר קלות מעצרים על סמך מידע מודיעיני בלבד, מעצרים שכל מטרתם ענישתית-הרתעתית, מעצרים שמטרתם הטלת לחץ על הנחקר, מעצרים לצורך חקירה המתארכים לתקופות ארוכות, מעצרים של חשודים הנמנים על החלקים החלשים ביותר של האוכלוסיה בתנאים קשים ועוד.
9. בהקשר זה, יצוין כי מספר ההליכים של ערר לבית המשפט העליון על מעצר לצורך חקירה הוא נמוך ביותר. לפי נתוני הנהלת בתי המשפט בשנת 2009 היו 29 עררים כאלה בלבד. מתוך כ- 25,000 הליכי מעצר לצורך חקירה בהם טיפלה הסניגוריה הציבורית בשנת 2008 רק על 14 החלטות הוגשו עררים לבית המשפט העליון. הסיבה למיעוט הליכים אלה היא שבדרך כלל אין שהות מספקת לעצור למצות את זכות הערר השני, בשל העובדה שימי המעצר חלפו ועניינו מובא שוב בפני בית משפט השלום. ואולם, במעט המקרים בהם מדובר בהחלטה למעצר ארוך יחסית והחשוד עומד על זכותו להעמיד את מעצרו למבחן בפני בית המשפט העליון, מן הראוי לאפשר לו זאת.
10. על אף מיעוט המקרים המגיעים לבית המשפט העליון, ניסיוננו מורה כי הביקורת של בית משפט זה היא אפקטיבית ולעתים מתקבלות החלטות המורות על שחרורם של עצורים לצורך חקירה, בנסיבות אשר ספק גדול אם היו מקנות את האפשרות לקבל רשות לערור על פי המוצע בחוק. כך למשל, בבש"פ 8776/09 קבע כב' השופט ג'ובראן כי יש לשחרר חשוד אשר היה עצור שבועיים ימים בלא שהיו נגדו ראיות ממשיות. בבש"פ 8472/07 הורה כב' השופט פוגלמן על שחרורו של קטין בן 14.5 שהחשד נגדו על מעשי פריצה היה הסתבכותו הראשונה עם החוק.
11. כשמדובר במעצר עד תום ההליכים הפגיעה בעצור היא חמורה ביותר. מעבר לעובדה שמדובר בשלילת חירותו, לעתים לתקופה ארוכה ביותר, של מי שעדיין מוחזק כחף מפשע, למעצר יש השפעה משמעותית על המשך ניהול ההליך ועל יכולתו של הנאשם לצאת זכאי בדין. לעצור עד תום ההליכים קשה להכין את הגנתו כראוי, יש לו תמריץ להודות בהסדר טיעון ולוותר על טענות חפות רציניות, והוא מוחזק בתנאים קשים יותר מאלה של אסירים. יתרה מכך, לעצם היותו במעצר עלולה להיות השפעה, ולו בלתי מודעת, על השופט היושב בדין. לא פעם אלה שנעצרים עד תום ההליכים נמנים עם השכבות החלשות של האוכלוסייה בשל הקושי להציג ערבויות כספיות וחלופות מעצר. אכן מספר העררים המוגשים לבית המשפט העליון, בעקבות החלטת בית המשפט המחוזי בערר על מעצרים עד תום ההליכים, גדול יותר מהמספר של עררים כאלה בעניין מעצר לצורך חקירה, ואולם התערבותו של בית המשפט העליון חיונית, ובמקרים רבים מביא הערר לבית המשפט העליון לשחרורו של העצור.
12. הסניגוריה הציבורית סבורה כי תהיה זו טעות להפחית את יכולתו של בית המשפט העליון לפקח על הליך פוגעני זה, אשר מן הראוי שיהיה שמור למקרים חריגים.
הקניית הסמכות להאריך את מעצרו של נאשם ב- 150 ימים לאחר תום 9 חודשים במעצר
13. הכלל במשפט הישראלי הוא שמשפטים אמורים להסתיים בתוך 9 חודשים, ונאשם לא אמור להיות עצור לתקופה ארוכה יותר. למרבה הצער, המציאות היא שבכל שנה מוגשות בקשות רבות להארכת המעצר עד תום ההליכים מעבר ל- 9 חודשים. אכן, לא פעם הארכה ב- 90 ימים אינה מספקת, ובית המשפט העליון חוזר ומאריך את המעצר ב- 90 ימים נוספים בכל פעם. יש להצר על מציאות זאת, הפוגעת באופן אנוש בזכויותיהם של הנאשמים. ואולם, את העוול לא ניתן לתקן בעוול גדול יותר ובקציבת תקופת מעצר ארוכות יותר.
14. לדיונים בבית המשפט העליון בבקשות להארכת מעצר מעבר ל- 9 חודשים חשיבות גדולה. בית המשפט העליון למעשה מפקח על התנהלות ההליך בערכאות הנמוכות. בהחלטות רבות מורה בית המשפט העליון לבתי המשפט המחוזיים לקדם את קצב שמיעת המשפט. ריווח מועדי הביקורת לאחת ל- 150 ימים מהווה שינוי משמעותי, בעל מחיר ערכי של פגיעה בחירותם של נאשמים שטרם נגזר דינם.
15. גם מבחינת היעילות ספק גדול אם ההצעה תשיג את מטרתה. ראשית, קיים חשש שאם המעצר יוארך ב- 150 ימים ולא ב- 90 ימים יכוונו בתי המשפט את התנהלותם על פי מועד ארוך זה. מועד ביקורת קרוב יותר של בית המשפט העליון מזרז את ניהול ההליכים ומביא להתייעלות. לאחרונה נעשים ניסיונות חשובים לייעל את ההליכים הפליליים בבתי המשפט בדרכים שונות. בין היתר ניתן למנות את הקמתו של בית-המשפט המחוזי במחוז המרכז, הוספת תקני שיפוט, החלתה של תכנית פיילוט לשמיעת משפטים מיום ליום, הצעת חוק לקיום דיוני הכנה שאמורים לייעל את הדיונים בתיקים מורכבים ועוד. להערכתנו, קציבת מעצרים ארוכים יותר מאלה המותרים כיום בחוק, מהווה השלמה עם המצב הקיים ואף הרעה שלו ועומדת בסתירה למגמת ההתייעלות. אמנם ישנם מקרים בהם ברור שלא ניתן לסיים את המשפט בתוך 90 ימים, ואולם ברובם המכריע של מקרים אלה מסכימים הנאשמים והסניגורים להארכת המעצר, ולא מתקיים דיון בבית המשפט העליון. מהנתונים שהוצגו בפני ועדת נאור עולה כי זה המצב ב- 75% מהבקשות.
סיכום
בדין הקיים, המאפשר לעצורים להביא את עניינם למבחן בפני בית המשפט העליון, יש אמירה ערכית חשובה: מי שלא הורשע בדין הוא בחזקת חף מפשע ומעצרו אמור להיות החריג ולא הכלל. הפחתת הביקורת השיפוטית על מעצרים תפגע באמירה ערכית זו, והיא עלולה להביא לגידול במספרם של מעצרי השווא. בקבלת הצעת החוק תהיה נסיגה לאחור לא רק בהגנה על זכויותיהם של חשודים ונאשמים, אלה גם בקידום המטרה המוצהרת של ההצעה – התייעלות.
בכבוד רב,
ד"ר יואב ספיר, עו"ד
סגן הסניגורית הציבורית הארצית
ומנהל מחלקת תיקי בית המשפט העליון