חומר רקע
1. רקע
מסמך זה נכתב לבקשת חבר הכנסת טלב אלסאנע לקראת דיון בוועדה למאבק בנגע הסמים, במסגרת דיוני "כנסת צעירה" לציון יום כינונה של הכנסת בט"ו בשבט תשע"א. במסמך נסקרת פעילות המניעה והאכיפה בתחום ההתמכרויות במוקדי בילוי של קטינים.
בישראל חיים יותר מ-2 מיליון ילדים ובני-נוער. הטיפול המונע בתחום ההתמכרויות בילדים ובני-נוער הוא באחריות משרד החינוך והמשרד לביטחון פנים (הרשות למלחמה בסמים). הטיפול המונע בנוער בסיכון מופקד בידי כמה משרדי ממשלה ובידי הרשויות המקומיות, במסגרת התוכנית הלאומית לילדים ונוער בסיכון בהובלת משרד הרווחה ומשרד החינוך.
השימוש בחומרים פסיכו-אקטיביים אינו בעיה של נוער בסיכון בלבד, והוא נפוץ גם בקרב בני נוער שאינם מוגדרים כנוער בסיכון. עישון ושתייה של משקאות אלכוהוליים מאפיינים את תרבות הפנאי של בני נוער רבים. בממצאי הסקר האפידמיולוגי של הרשות למלחמה בסמים שנערך בשנת 2008 צוין כי 10.66% מבני הנוער השתמשו בסם לא חוקי כלשהו בשנה האחרונה; 4.2% מבני הנוער השתמשו בסם לא חוקי בהזרקה; 11.14% מבני הנוער השתמשו בחומרים נדיפים כלשהם; כמחצית מבני הנוער שתו משקה אלכוהולי; כ-30% מבני הנוער השתכרו לפחות פעם אחת במהלך השנה.1 השימוש בסמים אסורים נותר יציב, אולם עלה שיעור הצורכים משקאות חריפים ומשתכרים מאלכוהול.
משרד החינוך, המשרד לקליטת העלייה והמשרד לביטחון פנים (באמצעות הרשות למלחמה בסמים, פרויקט מציל"ה של משטרת ישראל ופרויקט עיר ללא אלימות שהמשרד שותף לו) פועלים בתחום המניעה, ואילו משרד הרווחה ומשרד הבריאות עוסקים בטיפול בבני נוער מכורים ובשיקומם. חשוב לציין כי יש תוכניות מניעה ייעודיות בנושא התמכרויות ותוכניות מניעה שמטפלות הן בתחום ההתמכרויות והן בבעיות אחרות.
בהחלטת הממשלה מס' 907 מ-15 בנובמבר 2009 החליטה הממשלה על תוכנית לאומית לצמצום צריכה מופרזת של אלכוהול ולצמצום נזקיו. בהחלטת הממשלה נקבע כי הממשלה תפעל לאיתור בני נוער המשתמשים לרעה באלכוהול ותתחיל בהליכי התערבות ומניעה בקרב בני-נוער, צעירים והורים.2
משרד החינוך מתמקד בפעילות במסגרות חינוך פורמליות ובלתי פורמליות (במוסדות של משרד החינוך ומחוץ להם). המשרד לביטחון פנים פועל בעיקר מחוץ למערכת החינוך הפורמלי, באמצעות משטרת ישראל, הרשות למלחמה בסמים ופרויקט עיר ללא אלימות. שני המשרדים מקיימים פעילות במוקדי בילוי של קטינים בשעת הפנאי.
יש לציין כי במוקדי הבילוי של בני נוער הגורמים המופקדים על הסברה ומניעה כמעט לא מקיימים פעילות בנושא זה. נוסף על כך, חלק ניכר מפעילות ההסברה והמניעה בקרב בני נוער בשעות הפנאי נעשה על-ידי עמותות המגזר השלישי, אשר את פעילותן מממנים גורמים ממשלתיים וציבוריים וגורמים פרטיים בישראל ומחוצה לה.
2. פעילות במוקדי בילוי של בני נוער
2.1 משטרת ישראל3
משטרת ישראל מלווה דרך קבע את פעילותה למניעת שימוש בסמים ואלכוהול באכיפה, הסברה ומניעה. פעילות האכיפה של המשטרה במוקדי הבילוי:
• נוכחות מוגברת במוקדי בילוי של קטינים ובמקומות אחרים, כגון בפארקים וחופי ים.
• לפי חוק האלכוהול החדש ממרס 2010,4 שוטרים רשאים לשפוך אלכוהול שנתפס בידי קטינים.
• יחידות הנוער של המשטרה מקיימות פעילות שוטפת נגד "פיצוציות" למיגור תופעת הסמים והאלכוהול, ובד בבד נערכים מבצעים ארציים.
המשטרה מקיימת פעילות מניעה והסברה בשיתוף גורמי מניעה והסברה כגון מציל"ה, הרשות למלחמה בסמים והתוכנית עיר ללא אלימות. רוב פעילות המניעה וההסברה של הרשות למלחמה בסמים אינה נעשית במוקדי בילוי של קטינים.
2.2 עיר ללא אלימות
עיר ללא אלימות היא תוכנית לאומית להתמודדות רב-מערכתית עם תופעת האלימות. בשנת 2010 היא פעלה ב-79 רשויות מקומיות, ולפי התכנון היא אמורה לפעול בעתיד בכל הרשויות.5 בתוכנית מגוון של פעילויות בכמה תחומים, ובהם אכיפה, רווחה, חינוך פורמלי וחינוך בלתי פורמלי. רשויות המשתתפות בתוכנית יכולות לבחור בפעולות מניעה בתחום ההתמכרויות.6
במסגרת עיר ללא אלימות מתקיימת פעילות של סיירות הורים בכמה רשויות. סיירות ההורים מקיימות פעילות הסברה ומניעה במוקדי בילוי של בני נוער בשיתוף גורמים אחרים, כמו המתנ"סים והרשות למלחמה בסמים.
מימון התוכנית נחלק לשלושה מקורות תקציביים: ממשלת ישראל, באמצעות המשרד לביטחון פנים, הקרן לידידות והרשות המקומית. חלקה של הרשות המקומית נע בין 15% ל-30%. עד שנת 2007 היה חלקן של הרשויות שבהן הופעלה התוכנית במימונה 15%. כיום חלקה של הרשות המקומית במימון תלוי באשכול החברתי-כלכלי שאליו היא שייכת. רשויות באשכולות החברתיים-כלכליים 5-1 יממנו 20% מן התוכנית; רשויות באשכולות החברתיים-כלכליים 7-6 יממנו 25% מן התוכנית; רשויות באשכולות החברתיים-כלכליים 10-8 יממנו 30% מן התוכנית או יותר, כפי שהוסכם עם המשרד לביטחון פנים. שאר המימון נחלק בין המשרד לביטחון פנים לבין הקרן לידידות;7 חלקה של הקרן לידידות בתקציב התוכנית הוא 11%.8
2.3 פעילות במתנ"סים9
כיום פועלים בארץ כ-170 מתנ"סים ב-140 רשויות. החברה למתנ"סים מעסיקה את מנהלי המתנ"סים ברשויות, מפתחת תוכניות פעולה בעבור המתנ"סים ומפעילה מערכת של הדרכה והכשרה בעבור צוותיהם, אולם כל מתנ"ס הוא מוסד עצמאי והנהלתו אחראית לתפעולו ולתקציבו.10
לדברי ד"ר מיכל אפללו, מנהלת תכנון ופיתוח ידע בחברה למתנ"סים, כיום אין ברמה הארצית תוכנית ארצית מוגדרת לנושא נוער בכלל, ותוכניות בנושא התמכרויות המיועדות לבני נוער בפרט. עם זאת, ברמה המקומית יש בכמה מתנ"סים פעולות המיועדות לבני נוער, ובכלל זה להתמודדות עם בעיית ההתמכרויות בקרבם. עד כה עשתה החברה למתנ"סים בדיקת צרכים בתחום זה בלבד, ובימים אלו מתגבשת תוכנית פעולה בשיתוף הרשות למלחמה בסמים.11
יש לציין כי בכמה מתנ"סים נערכת פעילות לבני נוער בתחום המניעה, וכן תוכניות שנועדו לספק לבני נוער תוכן ומקום לפעילות בשעות הפנאי. להלן שתי דוגמאות:
• במתנ"ס אור-עקיבא הופעלה במסגרת "עיר ללא אלימות" תוכנית קס"ם, בשיתוף מינהל קידום נוער, סיירת הורים והמתנ"ס. בחודשי הקיץ נערך בין השאר סיור לילי בשעות 02:00-22:00 כדי לפגוש בני נוער בגנים הציבוריים, לדבר עמם ולספר להם על חוק האלכוהול באווירה נינוחה.
• במתנ"ס כרמיאל לא מופעלת תוכנית ייעודית בנושא התמכרויות, אולם המתנ"ס מופעל בימי שישי עד 03:00-02:00 לפנות בוקר כדי לשמש מוקד פעילות חינוכית לבני הנוער. בפעילות משתתפים 200-120 חניכים, והיא נעשית בניהול אגף הנוער במתנ"ס ובשיתוף סיירת הורים.
2.4 פעילות של עמותת עלם
עמותת עלם פועלת למען בני נוער בסיכון, ובין השאר פועלת במוקדי בילוי של בני נוער. בעמותה עובדים בשכר ומתנדבים, ומימון פעילותה מקורו במשרד הקליטה, משרד הרווחה והמשרד לביטחון פנים, ברשויות מקומיות ובתרומות. כדי שתקיים פעילות של עלם ברשות דרוש מימון תואם של הרשות.
לעבודת העמותה תפקיד חשוב בשלב האיתור של בני נוער בסיכון שאינם מקבלים טיפול במסגרות הממשלתיות והממסדיות הממונות על הטיפול בהתמכרויות. להלן דוגמאות לעבודת עמותת עלם במוקדי בילוי של בני נוער בשעות הפנאי ובקרב בני נוער שאינם בסיכון קיצוני.12
2.4.1 ניידות הידידות13
ניידות הידידות פועלות באזורים שבהם משוטטים בני נוער בשעות הלילה. עמותת עלם מפעילה 16 ניידות ב-14 ערים ובעוד שני אזורים (חבל מודיעין והשרון). הניידות מציעות סיוע ראשוני לבני נוער שאינם מקבלים סיוע ממוסד ועלולים להידרדר לסיכון קיצוני. העמותה מממנת את הפעלת הניידות בשיתוף הקרן לידידות.
פעילות זו מיועדת לבני נוער הסובלים מהזנחה סביבתית, חברתית ונפשית. יש בהם שמשתמשים בסמים או באלכוהול ומעורבים בפעילות אנטי-חברתית. התנהגותם עשויה להתאפיין בתוקפנות, בקושי במתן אמון, בדימוי העצמי נמוך ופעמים רבות בבלבול בנוגע לזהות המינית. צוותי ניידות הידידות פוגשים עשרות אלפי צעירים מדי שנה; אלפים מהם מתבגרים הפונים לעזרה בפעם הראשונה, ואחרים שבים לקבל סיוע ותמיכה. צוותי הניידות מסייעים לבני נוער אלו להשיג טיפול רפואי, מזון, מחסה, ליווי בהליכים פליליים ועוד. מאות מופנים אל שירותי הנוער בקהילה להמשך טיפול.
2.4.2. הפוך על הפוך14
מרכזי הפוך על הפוך בנויים כבתי-קפה, ובני נוער יכולים לקבל בהם מידע ולשוחח "בגובה העיניים" עם אנשי מקצוע, עם מתנדבים ועם בני נוער אחרים. יש 17 מרכזים בערים הארץ, והם פתוחים בשעות אחר הצהריים והערב. בני נוער שבאים אל המרכזים מופנים בשעת הצורך להמשך טיפול.
3. פריסת הפעילות ברשויות
מספר הרשויות שיש בהן מסגרות שמאפשרות פעילות:
עיר ללא אלימות – 79 רשויות;
מתנ"ס – 140 רשויות;
הפוך על הפוך – 17 רשויות;
ניידות ידידות – 16 רשויות.
יש לציין כי עצם הזכאות לפעילות של עיר לא אלימות או קיומו של מתנ"ס ברשות מקומית מסוימת אינם ערובה לפעילות מניעה והסברה, או לפעילות כלשהי, לקטינים או לכלל האוכלוסייה, בתחום ההתמכרויות.
5. סיכום ונקודות לדיון
• ברמה הארצית אין פעילות ממוקדת ומתוכננת להסברה ולמניעה בנושא ההתמכרויות בקרב נוער נורמטיבי במוקדי בילוי של נוער. יש פעילות מקומית במסגרות של חינוך לא פורמלי בערים אחדות, וכן פעילות שמיועדת לנוער בסיכון בכמה ערים ורשויות. לפי הנתונים שלעיל מספר הרשויות שבהן יש פעילויות המתמקדות בתופעה – כגון ניידות ידידות והפוך על הפוך – זעום.
• ההיקף המצומצם של הפעילות של גורמים ממשלתיים ואחרים במוקדים שבני נוער רבים משתמשים בהם בחומרים פסיכו-אקטיביים עשוי להיות גורם מרכזי לכך שבני נוער רבים המשתמשים בחומרים אלו אינם מקבלים טיפול מהרשויות המתאימות.
• פעילות המניעה וההסברה במוקדי בילוי נעשית על-ידי עמותות המקבלות מימון חלקי מהמדינה. עמותות אלו פועלות בחלק קטן מהרשויות, ויש עמותות שמקיימות תוכניות המצריכות השתתפות של הרשות המקומית. כך, ברוב הרשויות אין פעילות מספקת בנושא.
• הגברת ההשקעה בתחום ההסברה והמניעה בכלל, ובמוקדי הבילוי של קטינים בפרט, עשויה להפחית במידה ניכרת את השימוש של קטינים בחומרים פסיכו-אקטיביים, את הנזק הנגרם להם ואת ההוצאות על הטיפול בנפגעי התמכרויות ובשיקומם.
• במחצית השנה האחרונה בחן מרכז המחקר והמידע של הכנסת את פריסת תוכניות הטיפול בתחום ההתמכרויות, בתחום הטיפול בשיקום אסירים ובתחום הטיפול בנוער מנותק ובנוער בסיכון קיצוני. מכל המחקרים שנערכו עד כה, וכן ממסמך זה, עולה תמונה דומה: ברשויות חלשות, שמתקשות במימון עצמי ואף במימון תואם (מצ'ינג), כמעט אין תוכניות לטיפול בנפגעי התמכרויות קטינים ובגירים, אף שיש צורך רב בהפעלתן דווקא ברשויות אלו. אחד הגורמים לכך הוא ששירותי ההסברה, המניעה והטיפול בנפגעי התמכרויות ובמי שנתונים בסיכון אינם שירותים אוניברסליים שהמדינה נותנת.
• יש לציין כי נוסף על פעילות הגורמים הממשלתיים והעמותות העובדות עם משרדי הממשלה ובמימון חלקי שלהם, יש עמותות הפועלות על בסיס מקומי ומגזרי. עמותות אלו תלויות במימון חיצוני.