חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית הארצית
3 בינואר 2011
כ"ח בטבת תשע"א
לכבוד
ח"כ דוד רותם
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים (תיקון – החלה על עבירות אלימות כלפי קטינים וחסרי ישע), התש"ע-2010 (פ/18/2167)
הסניגוריה הציבורית מבקשת להעיר את הערותיה באשר להצעת החוק שבנדון, כדלקמן:
המסגרת הרעיונית הכללית
1. החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-2001 קובע איסור פלילי על מוסדות המנויים ברשימה, המכוונים למתן שירות לקטינים או לאנשים בעלי מוגבלות שכלית או התפתחותית, להעסיק בגיר שהורשע בעבירת מין, וכן מחייב את אותם מוסדות, טרם העסקתו של פלוני, לקבל אישור ממשטרת ישראל על כך שאין מניעה לפי החוק להעסקתו. הסנקציה שנקבעה בגין הפרת הוראות אלה היא קנס כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין. לצד זאת, החוק אוסר גם על מי שהורשע בעבירת מין שאותה ביצע בהיותו בגיר להיות מועסק במוסדות המנויים ברשימה. בצד איסור זה הועמד עונש של שנת מאסר.
2. הצעת החוק מציעה לבצע תיקונים שונים בחוק, המרחיבים באופן ניכר את תחולתו והיקפו של החוק בכל הנוגע לאוכלוסייה ולעבירות שלגביהן חלות הוראות החוק. כמו כן, מוצע להחמיר את הענישה הקבועה בצד האיסורים שבחוק. ואלה עיקרי ההצעה:
א. הרחבת המוסדות שלגביהם חל החוק – שבין עיסוקיהם עבודות עם "חסרי ישע".
ב. הרחבת האוכלוסייה שלגביה חל החוק – מי שהורשע בעבירות של תקיפה או התעללות קטין או חסר ישע, וכן עבירות של השארת ילד בלא השגחה או במטרה לנטשו, הזנחת ילדים ומושגחים אחרים ונטישת מושגחים.
ג. החמרת הענישה – שנתיים מאסר לגבי מי הפרת האיסור המוטל על העבריין המועסק, ושלושה חודשי מאסר לגבי הפרת האיסורים המוטלים על המעסיק.
עמדת הסניגוריה הציבורית – כללי
3. כבר בנוסחו הנוכחי, החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים פוגע פגיעה קשה בחופש העיסוק, בכבודם ובפרטיותם של ציבור המועסקים והמועמדים לעבודה – אשר לגביהם אין חשש של ממש שקיימת מהם מסוכנות עתידית לאוכלוסייה הרלוונטית. לדעת הסניגוריה, הרחבה נוספת וכה ניכרת של החוק, כפי שתוארה לעיל, חורגת ממידת הזהירות הראויה וכן מהמטרות שלשמן חוקק החוק בשעתו.
4. מלבד הפגיעה הקשה בזכויות אדם, התיקונים המוצעים בהצעת החוק עלולים לפגוע במאמצי השיקום של עוברי חוק רבים שכבר שילמו את חובותיהם לחברה, סיימו לרצות את עונשם ועתה עומדים בפני האתגר של השתלבות מועילה ותורמת בקהילה. הצלחת השיקום וההשתלבות בחברה של אותם אנשים היא אינטרס ציבורי מובהק. הגבלת נגישותם למסגרות תעסוקתיות רבות (כשלעניין זה לאורך השנים הוספו לחוק עוד ועוד מסגרות ואוכלוסיות) פוגעת אנושות באינטרס ציבורי זה, מחריפה את התיוג החברתי שממילא מוטל עליהם ומגבירה את הסיכויים להישנות המעשים.
5. לא בכדי הצעות דומות (ואף פחות פוגעניות) להרחבת החוק נדונו בעבר בעת חקיקת החוק ותיקונים לו, אך הוחלט שלא לקבלן. כך גם הוחלט, ביחס לחלק מהתיקונים המוצעים, בדיונים מקיפים ומעמיקים שקיימו הגורמים המקצועיים הרלוונטיים בעניין תזכיר ממשלתי לתיקון החוק, שהופץ אך לאחרונה (על כך יורחב בהמשך).
6. ההצעה אף מעוררת שאלות כבדות משקל בהיבטים של אכיפת החוק, המודעות לקיומו של החוק ופיקוח הרשויות על קיום הוראותיו. במציאות המוכרת לכל הגורמים הנוגעים בדבר של תת-אכיפה של הוראות החוק, מודעות נמוכה לקיומו של החוק בקרב הציבור הרלוונטי ופיקוח לקוי של הרשויות על המוסדות המנויים בחוק, מן הראוי להימנע בשלב זה מהחמרת הענישה, או מהרחבות נוספות ומשמעותיות מאד של החוק שעל פי ניסיון העבר לא רק שלא סייעו בהטמעתו, אלא ייתכן שאף פגעו ביכולתן של הרשויות לאכוף את החוק הקיים ולפקח כראוי על קיום הוראותיו.
הרחבת תחולתו של החוק לגבי עבודות עם חסרי ישע
7. הצעה זו תואמת, פחות או יותר, את תזכיר החוק הממשלתי. עם זאת, יוזכר כי הצעה דומה להרחבת האוכלוסייה המוגנת לא התקבלה בעבר בעת הדיונים בכנסת בחקיקת החוק ובתיקונים לו. הסניגוריה הציבורית אינה מתנגדת עקרונית להרחבה המוצעת, אולם סבורה כי נוכח מהות האיסורים הקבועים בחוק יש לבחון באופן מעמיק האם הניסיון בשטח והנתונים הקיימים בנושא אכן מלמדים כי קיים צורך אמיתי בהרחבה המוצעת.
הרחבת תחולתו של החוק לגבי עבירות אלימות והזנחה
8. הסניגוריה מתנגדת להצעה להרחיב את היקף איסור ההעסקה בחוק, כך שיחול גם לגבי מי שהורשע בעבירות אלימות והזנחה. לדעתנו, הרחבה זו חורגת מהמטרות שלשמן חוקק החוק בשעתו, שלאחר חשיבה מעמיקה יוחד על ידי המחוקק לעבירות מין בלבד.
9. בבסיס החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, עומדת הנחת היסוד כי האיסורים הייחודיים וחסרי התקדים שנקבעו בו מוצדקים רק כשמדובר בעברייני מין. הנחה זו נובעת מן התפיסה לפיה עבריינות מין נבדלת באופן מהותי מעבריינות אחרת, ובכלל זאת מעבירות אלימות והזנחה. הבדל זה אף עומד בבסיסם של חוקים נוספים שנועדו להגן על הציבור מפני עבירות מין.
10. אין מחלוקת כי מבין עברייני המין קיימת קבוצה של עבריינים שהם רצידיביסטים בעלי שיעורי מועדות גבוהים, וכי קיים חשש כי בשל המבנה פתולוגי של אישיותם הם יחזרו ויבצעו עבירות מין. פעמים רבות הרקע לעבריינות מין קשור בסטייה מינית של העושה, אשר ללא טיפול ושיקום מונע מתאים עלול לשוב ולעבור עבירות המסכנות את הציבור (בפרט כלפי אוכלוסיות פגיעות במיוחד). יתרה מזאת, עבריינות מין מאופיינת לעיתים קרובות בגרימת פגיעה נפשית קשה ולעיתים בלתי-הפיכה לקורבן העבירה ובקושי רב בגילוי ובחשיפת העבירות. בנוסף, בכל הנוגע לעברייני מין קיים החשש שמקומות ההעסקה הייחודיים שנכללו בחוק יוצרים עבורם סביבה שלכאורה מהווה הזדמנות ו"תמריץ" להישנות מעשיהם. מאפיינים ייחודיים אלה הם המצדיקים פגיעה כה קשה בחופש העיסוק ובזכות לפרטיות של עבריינים ששילמו את חובם לחברה ושסיימו לרצות את עונשם, אף במחיר של פגיעה אפשרית במאמצי שיקומם ובסיכויי השתלבותם בחברה.
11. לעומת זאת, הרקע האפשרי לביצוע עבירות אלימות ו/או הזנחה הוא מגוון וביצוען אינו מעיד בהכרח על מסוכנות לציבור. גם הנזקים שנגרמים לנפגע העבירה אינם דומים בדרך כלל לאלו שנגרמים לנפגעי עבירות מין, ושיעורי הגילוי והחשיפה של עבירות אלה הם גבוהים בהרבה. וגם אותו חשש שהוזכר לעיל – סכנה אינהרנטית וממשית להישנות המעשים הנוצרת בשל סביבת מקום ההעסקה – אינו אופייני בעבירות אלה.
12. לפיכך, הרציונאל העומד בבסיסו של החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים אינו מתקיים בעבירות אלימות והזנחה, ובפרט בעבירות המנויות בהצעה, חלקן עבירות עוון שאינן חמורות בהכרח או שביניהן לבין פגיעה בגוף אין דבר ועניין.
13. מטעמים אלה, הוחלט בדיונים המתקיימים במשרד המשפטים בעניין תזכיר ממשלתי לתיקון החוק בהשתתפות כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים, שאין מקום להרחבת תחולתו של החוק לגבי מי שהורשע בעבירות אלימות חמורות (לא כל שכן עבירות אלימות שאינן חמורות בהכרח, או עבירות אחרות שאינן כרוכות בהפעלת אלימות).1
14. נוסיף, כי אנו רואים בהצעה זו גלישה במדרון חלקלק שבסופו ניתן יהיה לאסור על העסקת אוכלוסיות נוספות ובהמשך לתייג, להגביל, לפקח, לעקוב ולפגוע בזכויות של אנשים רבים נוספים שעברו על החוק. יוזכר, כי בתחילת מהלך החקיקה ההתייחסות אל החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים היתה כאל הסדר יוצא-דופן הכולל איסורים חריגים ופוגעניים במיוחד, וכפועל יוצא יש לנקוט, הן בקביעת היקפו והן בקביעת ניסוחו, בזהירות יתרה.2 נדמה כי ההקפדה על זכויות האדם ועל האינטרס של תקנת השבים, אשר אפיינה את חקיקת החוק בתחילת הדרך, נחלשה לאורך השנים עם ההרחבות הרבות והמשמעותיות שבוצעו בו לאורך השנים (על כך יורחב בהמשך). הצעת החוק הנוכחית, כמו גם הצעות חוק נוספות שהוגשו לאחרונה, ממשיכה במגמה מטרידה זו ואף מחריפה אותה, תוך פריצות לעוד ועוד גבולות חדשים, אשר סופן מי ישורנו.
החמרת הענישה
15. הסניגוריה הציבורית מתנגדת לתיקון מוצע זה. על פי דברי ההסבר, מטרת ההצעה היא להרתיע את המעסיקים והמועסקים מפני הפרת החוק. אולם, לצורך החמרת הענישה יש תחילה להניח תשתית עובדתית המלמדת על כך שהעונשים המוטלים על מעסיקים או על מועסקים המפרים את האיסורים אינם מרתיעים.
16. מן הנתונים האמפיריים שהובאו בעבר בפני הכנסת, עולה כי אין כל צורך של ממש בהחמרה זו, שכן ממילא כמעט ולא נפתחים תיקי חקירה בגין הפרת החוק הוא זעום ולא מוגשים כתבי אישום על פי החוק. לצד זאת, בשנים האחרונות ניכרת העלייה בשימוש במנגנון הקבוע בחוק לעניין בקשות לקבל היתרי העסקה. נתונים אלה מטילים ספק רב בהנחה העומדת ביסודה של הצעת החוק, לפיה מעסיקים ומועסקים נוטים כיום לפעול בניגוד לחובות המוטלות עליהם בחוק, וכלל לא ברור האם אכן קיימת בעיה של העדר הרתעה בשל רמת הענישה הקבועה בחוק. לא בכדי הצעות חוק דומות שהוגשו בעבר, אפילו הצעות פוגעניות פחות שביקשו להחמיר ברכיב הקנס בלבד, נדחו הן על ידי הממשלה והן על ידי הכנסת.
17. לסיכום, הסניגוריה הציבורית סבורה כי תחת האמצעי המוצע של החמרת הענישה יש מקום לבחון בתחילה דרכים לשיפור מנגנוני האכיפה והעלאת מודעות הציבור לחוק.
נקודות סיום למחשבה: הצורך במתן קדימות לאכיפת החוק הקיים
18. היבט חשוב לא פחות, שנדמה שלא נלקח בחשבון על ידי מנסחי ההצעה, הוא ההיבט האכיפתי. הנתונים מלמדים כי בשנים האחרונות לצד עלייה ניכרת בשימוש במנגנון הקבוע בחוק מצד המעסיקים, לא מוגשים כלל כתבי אישום על פי החוק.3 על פי נתוני המשרד לביטחון הפנים לשנת 2007, בעוד שעשרות אלפי מעבידים פנו אל המשטרה לקבל אישור העסקה4, לא נפתח תיק חקירה אחד נגד מעסיק שנחשד בעבירה על פי החוק. במסגרת הדיונים בכנסת הוצגו גם נתונים מהם ניתן ללמוד כי נכון לתאריך 11.6.07 מתוך 67,500 פניות על פי החוק רק בשתיים(!) נתקבלו תשובות שליליות.5 יתרה מזאת, כל הגורמים העוסקים בדבר מסכימים כי המודעות לקיומו של החוק היא נמוכה ביותר וכי חלק לא מבוטל מציבור המעסיקים, המועסקים והמועמדים לעבודה אינו מכיר כלל את הוראות החוק. נציגי המשרדים הרלוונטיים אף מודים כי הפיקוח על קיום הוראות החוק נזנח ברבות השנים וגם כיום הוא נותר לוקה בחסר.
19. הליקויים הקשורים באכיפת החוק, בהגברת המודעות הציבורית להוראותיו ובפיקוח מצד הרשויות על יישומו בשטח טרם תוקנו למרות, ואולי בגלל, ההרחבות הרבות והמשמעותיות שבוצעו בו לאורך השנים, שאך הגבירו את מעגל המעסיקים והמועסקים הבאים בגדרי החוק והכבידו את הנטל על הרשויות ביישום החוק ובפיקוח על קיום הוראותיו.
20. כך למשל, במסגרת תיקון מס' 2 לחוק מיום 18.1.05 הורחבה רשימת המוסדות לכאלה שנותנים שירותים לאדם עם מוגבלות שכלית או התפתחותית ולבתי חולים ומרפאות כהגדרתם בחוק טיפול נפש.6 שנתיים לאחר מכן, במסגרת תיקון מס' 4 לחוק מיום 1.11.07, הורחבה תחולתו של החוק לכל בגיר שהורשע בעבירת מין (לפני כן הוראות החוק חלו רק לגבי מי שנידון לשנת מאסר בפועל או יותר בשל עבירת מין).7 הרחבה משמעותית זו בוצעה בהליך מזורז, מבלי שהתקיים דיון מעמיק בהתנגדויות לו. במסגרת תיקון מס' 6 לחוק, שבוצע אך לאחרונה ביום 3.6.2010, הורחבה באופן משמעותי רשימת המוסדות לגופים אחרים, שבין עיסוקיהם מתן שירותי חונכות, הדרכה, הוראה, בידור או אבחון לקטינים או לבני אדם עם מוגבלות שכלית או התפתחותית, טיפול בהם, השגחה עליהם או ליווי שלהם בהליכים משפטיים. כאמור לעיל, לאחרונה אף הופץ תזכיר חוק ממשלתי, בו הוצע להרחיב את תחולתו של החוק עוד יותר, הן במישור מקומות העבודה והן במישור המועסקים והמעסיקים.
21. לא ניתן להתעלם מן הקשיים המערכתיים המשמעותיים בהפעלת החוק בהיקפו הנוכחי. יש לשער כי הרחבתו של החוק לאוכלוסיות נוספות והצורך להיערך בהתאם לכך רק יגביר את הקשיים הקיימים. לפיכך, הסניגוריה הציבורית סבורה כי הלקח המרכזי שצריך להפיק מהפעלת החוק ומאופן יישומו לאורך השנים הוא כי בטרם יוחלט על הרחבה נוספת ומשמעותית מאד של החוק או על החמרה ברמת הענישה הקבועה בצידו, יש להתמקד תחילה בסוגיה האקוטית באמת של ריכוז המשאבים החברתיים המוקצים לצורך הפעלת החוק ולהפנותם להעלאת מודעות הציבור ולהגברת האכיפה והפיקוח מצד הרשויות.
בברכה,
ישי שרון , עו"ד
הסניגוריה הציבורית הארצית