חומר רקע
התייחסות הל"ב - התנועה למלחמה בעוני (ע"ר) להצעה לתיקון חוק ההוצאה לפועל
הל"ב - התנועה למלחמה בעוני (ע"ר) הינה תנועה התנדבותית המעניקה סיוע משפטי לאוכלוסיות מוחלשות באמצעות מאות סטודנטים ועורכי דין מתנדבים והפועלת לשינוי סדר העדיפויות הלאומי בחברה הישראלית (לעיל ולהלן: "התנועה"). במסגרת פעילות זו מתנדבי התנועה מזה כ-8 שנים נמצאים בעמדות סיוע משפטי בלשכות הוצאה לפועל שונות ברחבי הארץ. מתנדבי התנועה מסייעים מידי יום לעשרות חייבים וזוכים בלשכות ההוצאה לפועל ומכירים היטב את הצרכים השונים ואת הקשיים הרבים העומדים בפני אלה מהם המשתייכים לאוכלוסיות מוחלשות.
ברצוננו להביע הערכה רבה על הניסיון לבצע רפורמה בהוצאה לפועל, נושא אשר אכן זקוק לרפורמה משמעותית. אם תתקבל ההצעה, סעיפים רבים המופיעים בה יסייעו רבות, לאוכלוסיות מוחלשות, וללא ספק יש להם חשיבות רבה עבור אוכלוסיות אלה. עם זאת, קיימים בהצעה סעיפים שיש בהם פוטנציאל לפגיעה באוכלוסיות מוחלשות. הערותינו לגבי סעיפים אלה, המבוססות ברובן על הערות שהעברנו למשרד המשפטים במסגרת הליכי החקיקה הקודמים, יפורטו להלן.
סעיף 53(3) להצעת החוק
• ביטול לשכות ההוצאה לפועל המקומיות הצמודות לבתי משפט השלום והחלפתן בלשכות הוצאה לפועל מחוזיות, עלול להוות בעיה חמורה לחייבים, שנדרשים להגיע פיסית ללשכות ההוצאה לפועל על מנת לטפל בתיקיהם (להגיש בקשות, לקבל מידע ותדפיסים וכיו"ב). יצוין, כי כבר היום המצב איננו אידיאלי כיוון שהזוכים אינם מוגבלים בדיני הסמכות המקומית כמו בהגשת תביעות ע"פ תקנות סדר הדין האזרחי, ותופעה מוכרת היא שחייבים מוצאים עצמם מתמודדים עם תיקי הוצל"פ שנפתחו רחוק מאוד ממקום מגוריהם. ברם, חוק ההוצאה לפועל מאפשר כיום לחייבים לבצע חקירת-יכולת בלשכת הוצאה לפועל הסמוכה למקום מגוריהם, אף אם אין זו הלשכה בה נפתח תיק ההוצאה לפועל. השינוי המוצע עלול אפוא לגרום לכך ש"לשכת ההוצל"פ הקרובה" למקום מגוריו של חייב מקרית-שמונה, תהיה בחיפה או נצרת; לחייב שגר באילת או באשדוד – בבאר שבע; ולחייב שגר בנתניה – בתל-אביב. עלויות התחבורה הציבורית אינן מבוטלות עבור חייבים עניים, ועולה החשש כי ביטול הצמדת הלשכות לבתי משפט השלום יגרור אחריו פגיעה ממשית ביכולתם לממש את זכויותיהם.
• בעיה נוספת היא שמזכירויות לשכות ההוצאה לפועל מקפידות עד לפרטי-פרטים קטנים וטפלים ביותר במילוי טפסי ההוצאה לפועל ובנספחים הנדרשים לבקשות, וכאשר בקשה איננה עונה על כל דקדוקי העניות – היא מוחזרת לשולח ללא טיפול. כיום, יכול חייב לגשת ללשכת הוצאה לפועל קרובה למקום מגוריו, לקבל הדרכה מדויקת במילוי הבקשה ואז לשלחה בדואר אל לשכת ההוצל"פ בה מתנהל התיק. ביטול לשכות ההוצל"פ שליד בתי משפט השלום יגרום לכך שחייב יצטרך לנסוע בכל מקרה עד ללשכה המחוזית המרוחקת ממקום מגוריו על מנת לקבל את ההדרכה.
• דרך שעשויה להקל על הפגיעה: במקביל להאחדת הלשכות ללשכה מחוזית אחת – ניתן לקבוע כללי סמכות מקומית בהוצל"פ, כך שהזוכה יחויב לפתוח תיק הוצל"פ רק במחוז-מגוריו של החייב, כך שהחייב יחויב להגיע רק ללשכת ההוצאה לפועל במחוז מגוריו, אשר אף אם תהיה רחוקה יותר ממיקום הלשכה הקרובה יותר למקום מגוריו כיום, תהיה קרובה יותר מהלשכה בה ניתן לפתוח נגדו תיק ההוצל"פ כיום. כך, מצד אחד, יוקהה עוקצן של הפגיעות המתוארות לעיל, ומצד שני, תמומש המטרה של האחדת לשכות ההוצל"פ וייעול הגבייה.
סעיף 53(6) להצעת החוק
• אפשרות למתן סמכות לפקידי ההוצאה לפועל לדון בבקשות חייבים – רוב בקשות החייבים הן בקשות המצריכות שיקול דעת שיפוטי. התיקון אפשרי רק אם הסמכות תוגבל לבקשות טכניות שאינן מצריכות הפעלת שיקול דעת שיפוטי (כמו בקשה לאיחוד תיקים העומדת בתנאי החוק).
סעיף 53(9)(ג) להצעת החוק
• המצאת אזהרה היא תנאי לנקיטת הליכי הוצאה לפועל, תנאי חשוב שלא ניתן לוותר עליו, במיוחד במקרים של חייב שזו לו ההיכרות הראשונה עם מערכת המשפט וההוצל"פ. האזהרה תפקידה לא רק להעמיד את החייב על עצם קיומו של חוב (שאז, עצם הגשת בקשה על ידו, עשויה להספיק) אלא נועדה להבהיר לו מניין נובע החוב, מה גובהו, ומה ניתן לעשות כדי לשלמו או כדי להתנגד לו (רע"א 2793/01, לאופר נ' גבאי, פ"ד נו (1), 668). ויתור על דרישת המצאת האזהרה לצורך נקיטת הליכים הפוגעים בזכויות, אינה חוקתית, אינה סבירה בעליל ומנוגדת, כאמור, לפסיקת בית המשפט העליון.
• גם במקרים של חייב מרובה-תיקים, ההצעה בעייתית, שכן חייב כזה עלול להגיש בקשה בתיק בעקבות מסמך שהגיע לביתו, ולחשוב שמדובר בתיק אחר הפתוח נגדו, ולא לדעת שנפתח נגדו תיק חדש. טעות שכזו עלולה להיות קריטית כאשר יחלוף מניין הימים להגשת התנגדות או בקשה לביטול פסק דין, וייוודעו לה השלכות קשות על זכויותיו המהותיות של החייב.
סעיף 53(11)(ד)(2)
• מאחר שאת חקירת היכולת עורך רשם ההוצאה לפועל, די בכך שהמידע הרלוונטי מצוי אצלו. העברת המידע לזוכה אינה נדרשת לצורך החקירה, ולכן הפגיעה בפרטיות החייב כתוצאה מהעברת המידע לזוכה עולה על הנדרש לצורך השגת המטרה של בירור יכולתו של החייב.
סעיף 53(16)
• אנו מברכים על התיקון החשוב ומציעים להוסיף באופן מפורש לחפצים האסורים בעיקול טלוויזיה אחת בבית (בשווי של עד 500 ₪) ומחשב אחד בבית (בשווי של עד 1000 ₪). טלוויזיה ומחשב מהווים כיום רכוש בסיסי ומינימאלי לכל אדם, הם מאפשרים חופש ביטוי, חינוך זמין וזול ותקשורת עם הסביבה, כך שעיקולם (בנוסף על היותו לא יעיל כאמצעי גבייה) פוגע בחייב, ובמיוחד במשפחתו ובילדיו הקטינים, באופן בלתי סביר. זאת גם בהמשך להצעת חוק פרטית של ח"כ מיכאל איתן בנושא עיקול מחשב שעברה בקריאה טרומית בתמיכת הממשלה.
סעיף 53(25)
• תחילה, יש לברך על הכוונה להגביל את השימוש באמצעי המאסר האזרחי, אם גם ניתן היה לשאוף לביטול מוחלט של אמצעי זה, למעט בתיקי מזונות. אלא שהאמצעים שמוצעים בתיקון, אמצעים שפגיעתם אמורה להיות פחותה, אינם נקיים מבעיות כשלעצמם, ומעוררים חשש לניסיון לשוות אופי ענישתי מובהק למנגנון אכיפת החיובים הישראלי. המאסר האזרחי הנוהג כיום, אף שהוא מהווה, בפועל, אמצעי-גבייה אוכף לכל דבר, מתכסה באצטלה של מאסר בגין בזיון החלטה שיפוטית שניתנה ע"י הרשות המוסמכת של ההוצאה לפועל. להלכה, הפעלתו אמורה להיעשות רק במקרים שבהם אדם מבזה במודע ובמתכוון החלטה שיפוטית ולא מקיימה. למעשה, בשל ההסדרים והחזקות שנקבעו בתיקון 19 לחוק, מופעל המאסר האזרחי באופן גורף כלפי אנשים רבים, בין היתר כאלו שלא הייתה להם היכולת למלא אחר ההחלטה שבשל ביזויה, כביכול, נכלאו, או כאלו שהפרת ההחלטה על ידם נעשתה בתום לב ומתוך בורות בהליכים ובנהלים שקבועים בדין. האמצעים החלופיים המוצעים בתיקון זה, ודרך הפעלתם על בסיס אותן חזקות ועל פי קריטריונים בלתי-אישיים המבוססים על פונקציה משתנה של גובה החוב וחלוף הזמן – על אף הכוונה הטובה הגלומה בהם – מחזקים את המגמה של אכיפה בכל-מחיר, מבלי להביא בחשבון נסיבות אינדיבידואליות של החייב הספציפי בו מדובר.
• האפשרות להטלת הסנקציות הפוגעות בזכויות יסוד של החייב, בלי שהוא הובא בפני ראש ההוצאה לפועל, וזאת על-בסיס חזקות שונות,1 המביאות למסקנה כי החייב כביכול משתמט מתשלום חובותיו, בעוד שייתכן שפעולותיו נעשות בתום לב, מתוך חוסר מודעות או חוסר הבנה של ההליך, כפי שמתרחש פעמים רבות, אינה ראויה בלשון המעטה. מן הראוי לדרוש כתנאי להטלת הסנקציות (או לפחות אלה מהן הפוגעות בזכויות יסוד), כי החייב יובא בפני רשם ההוצאה לפועל.
• אך מעבר לכך, אף אם הובא החייב בפני רשם, עדיין קיימת בעייתיות, כפי שקיימת כיום בהליך המאסר, הנובעת מהליך חקירת-היכולת, שההחלטה הניתנת בסיומו מהווה בסיס להפעלת הסנקציות האוכפות, מתוך הנחה שיכולת התשלום הנקבעת היא יכולתו האמיתית של החייב, שאי-עמידה בה כמוה כביזוי החלטה שיפוטית. מגרעותיו של הליך חקירת-היכולת רבות מספור, והצירוף של כמותן הרבה עם איכויותיהן של חלק מהמגרעות מוליך למסקנה הבלתי-נמנעת, שקיים ספק רב אם ניתן לבסס על הליך זה אפשרות לפגיעה גורפת בזכויות-אדם בסיסיות, לא רק חירות ממאסר כפי שהיה עד כה, אלא הגבלת חופש התנועה והזכות לצאת את הארץ ולשוב אליה.
• תחילה, המגרעות הידועות והברורות: קוצר הזמן העומד לרשות רשמי ההוצאה לפועל; ההבדלים בין דרכי החקירה של הרשמים; המידע החלקי העומד לרשותם בעת עריכת חקירת היכולת. ודוק, אין מדובר רק במידע שיש בו כדי לגלות פרטים חיוביים על יכולת התשלום של החייב, אלא אף מידע הפוך: בעוד חייבים "מנוסים" יודעים להביא בפני רשם ההוצאה לפועל תמונה מלאה של כל חובותיהם וחובות בני משפחתם, מצבם הרפואי וצרכיהם המיוחדים, הרי שחייבים אחרים אינם מודעים כלל לזכויותיהם בהליך זה ומציגים רק תמונה חלקית של חוסר-יכולתם הכלכלית. בעיה זו נובעת גם מכך שהאחרונים מגיעים לחקירת היכולת כמעט תמיד ללא ייצוג, ולכן אינם מבינים את התנהלות ההליך ואת זכויותיהם בו.
• בנוסף לכך, קיימות בעיות נוספות, שאין להן תשובה בחוק או בפסיקה, המטילות צל כבד על מהימנותו של הליך חקירת היכולת. דוגמא מובהקת לכך היא השאלה של גבולות סמכותו של רשם ההוצאה לפועל עת הוא נדרש להעריך הכנסה "רעיונית" של חייב או בן-משפחתו: האם רשאי רשם ההוצאה לפועל לקבוע שחייב מובטל או בן-זוגו יכולים לעבוד, לאור מצבו העגום של שוק העבודה הישראלי? ובהחליטו כן, האם עליו להביא בחשבון את גילו של החייב, התמחותו המקצועית, ניסיונו, מצבו הבריאותי והפסיכולוגי, וכך להעריך את סיכויי קבלתו לעבודה? שהרי לכל אלו נודעת, כמובן, השפעה מכרעת על סיכויי קבלה לעבודה. האם רשאי רשם הוצאה לפועל לקבוע כי עבודתו הקיימת של חייב או בן זוגו איננה ממצה את יכולת השתכרותו ולפיכך עליו להחליף עבודה או למצוא לעצמו עבודה נוספת? האם רשאי הוא לקבוע כי חייב או בן זוגו, המטופלים בילד אחד או יותר, צריכים להפקיד את ילדם במשמורת של מטפל או קרוב משפחה ולצאת לעבוד, ועל בסיס זה ליתן הערכה בדבר הכנסתם לאחר שימלאו את הוראותיו? יודגש, כי כל המקרים דלעיל אינם היפותטיים, אלא מקרים שאירעו בעבר ומתנדבי הל"ב נתקלו בהם ולעתים נדרשו להגיש סיוע לחייבים שניתנה בעניינם החלטה מקפחת בעליל, החלטה שהעריכה באופן לא ריאלי לחלוטין את גובה השתכרותם "הרעיונית" ועקב כך נקבע להם צו תשלומים גבוה שאי-עמידה בו חושפת אותם להליכי מאסר.
• על הבעייתיות שפורטה לעיל של הליך חקירת היכולת מוסיפה העובדה שאין לחייב זכות ערעור על קביעתו של הרשם בחקירת יכולת, על אף השלכותיה הנכבדות על חייו של החייב, על חירותו, ולפי ההצעה, אף על זכויות נוספות. נראה כי מתן זכות ערעור לחייב על החלטת רשם בחקירת יכולת, אשר אינה מותנית במתן רשות על-ידי הרשם או בית המשפט, תתרום לאחידות בנושא הליך חקירת היכולת ותסייע למנוע מצבים בהם חייבים מחויבים לשלם סכומים שאינם מתאימים ליכולתם הכלכלית.
• מן הראוי להסדיר ולטפל בנושאים אלה, ולקבוע קריטריונים ברורים, הוגנים ומחייבים, אשר יאפשרו להבחין בין חייב בעל יכולת המשתמט מתשלום חובותיו לבין חייב שאין לו יכולת לשלם את חובותיו – בטרם יקבעו בחוק הליכים נוספים שיש בהם כדי להגביל חירויות-יסוד של חייבים.
• עמדתה העקרונית של הל"ב היא, שמערכת אכיפת החיובים בישראל צריכה לפתח ולעודד הפנייתם של חייבים להליך המתאים למצבם המשפטי והכלכלי הקונקרטי: מחד גיסא, לעמוד על זכותם של חייבים להליך משפטי הוגן שיאפשר התנגדות ממשית לתביעות-חוב המוגשות נגדם חדשות-לבקרים ע"י גופים גדולים המגובים במשפטנים מומחים. מאידך גיסא, למסד הליך פשיטת-רגל פשוט, מהיר ויעיל לחייבים שחובותיהם הוכחו כדבעי ואין להם אפשרות ריאלית להשבת מלוא החוב או אף מרביתו. רק גיבושו של פתרון כולל שישלב בתוכו שני עקרונות אלו, יוכל להביא ליצירתה של מערכת גביית חובות הוגנת ויעילה. הגברה או החמרה של אמצעי גביית החובות, כשלעצמה, לא תביא את הישועה.
• בנוסף, בסעיף המוצע מותנית נקיטה בסנקציות בכך שננקט לפחות הליך אחד לגביית החוב הפסוק והחוב לא נגבה. נראה כי סעיף זה, לפי ניסוחו המוצע, יהפוך במהרה לחסר משמעות מעשית. הזוכה יבקש הליך כלשהו "למראית עין", לאו דווקא עם סיכוי להיות אפקטיבי, רק על-מנת שניתן יהיה להפעיל את הסנקציות המוצעות. כך במקום שהסנקציות הפוגעות בזכויות יסוד יופעלו רק במקרים בהם לא ניתן לגבות את החוב באמצעות אמצעים פוגעניים פחות, ניתן יהיה להפעילם כדבר שבשגרה, בלי למצות קודם לכן הליכים אחרים. לפיכך, נבקש כי הפעלת הסנקציות תעשה רק במקרים בהם נקט הזוכה בהליכים אחרים לשם גביית החוב, והוכיח כי אין תועלת בהליכים אלה.
סעיפים קטנים 53(29) ו-53(30) להצעת החוק
• סעיפים אלה מאפשרים מאסר של חייב שאינו עומד בתשלומים שנקבעו לו בחקירת יכולת או חייב שאינו משתף פעולה במסגרת הליך בירור או חקירת יכולת. כאמור לעיל, להיותו של החייב לא מיוצג במסגרת הליך חקירת היכולת, אשר עלול להביא לשלילת חירותו, ובמסגרת הליך ההבאה והמאסר, השלכה נכבדת על זכויותיו. חייב שאינו מיוצג לא תמיד מודע למלוא זכויותיו, לא יודע איזה מידע עליו להביא בפני הרשם, לא מודע לכל חובותיו - ולכל אלה השלכה מכרעת הן על יעילות ההליך ושיתוף הפעולה של החייב עם ההליך (כשהעדר שיתוף פעולה עלול להביא למאסרו) והן על תוכן החלטתו של הרשם בדבר יכולתו של החייב (שאם לא תתאים ליכולתו בפועל עלולה להביא למאסרו).
• העדר ייצוג בדיון שההחלטה בו עלולה להשליך על שלילת חירותו של אדם בעייתית ביותר, במיוחד לנוכח הוראות סעיף 15ב לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, כפי שהוספו לאחרונה. אם בהליך פלילי לא ניתן לאסור אדם שלא היה מיוצג בהליך, הוראה זו צריכה לחול, מקל וחומר, לגבי מאסר בשל חוב בהליך אזרחי. זאת בשים לב לכך שבמרבית המקרים לא היה החייב מיוצג באף אחד משלבי ההליך האזרחי הקודם להליך ההוצאה לפועל (אם בכלל ידע על אודות ההליך שמתנהל כנגדו בבית המשפט ואם בכלל היה הליך הקודם להליך ההוצאה לפועל).
• צמצום סנקציית המאסר לחובות של מעל 500,000 ₪ יוביל לכך שהעלות של הייצוג של כל מי שעלול להיאסר, אם לא יעמוד בתשלומים שנקבעו לו, לא תטיל על המדינה מעמסה תקציבית גבוהה.
סעיף 53(36) להצעת החוק
• ההצעה אינה מפרטת, כיצד ניתן יהיה בכל זאת לגבות שטרות שסכומם נמוך מ-500 ש"ח. ההצעה אינה מונעת ממי שאוחז בשטר שכזה, להגיש תביעה בגינו לביהמ"ש ואז לפתוח תיק הוצל"פ. אמנם, נקבע כי מי שיעשה כן לא יוכל לגבות שכ"ט עו"ד שייפסק לזכותו בבימ"ש, אולם כך או אחרת – הניסיון לייעל ולהקל על עבודת המערכת יסוכל, שכן ההליך שיידרש הוא כפול: תביעה בבימ"ש ואחריה תיק הוצל"פ, במקום הגשת השטר ישירות להוצל"פ כפי שנעשה כיום.
• מוצע לקבוע, אפוא, כי ניתן יהיה להגיש שטר בכל סכום להוצל"פ, אולם הזוכה לא יהא זכאי לשכ"ט עו"ד בגין שטר שערכו נמוך מהקבוע לעיל. כך, יוכלו זוכים "קטנים" לגבות שטרות בסכומים נמוכים בהוצל"פ, מבלי להיזקק לעו"ד ומבלי שתועמס על החייב המעמסה הנוספת של שכ"ט עו"ד בסכום לא פרופורציונאלי.
סעיף 53(37)
• מובן הרצון להקל על הזוכים ע"י הפטור מהצורך להציג אישור משלוח מכתב התראה מקדים בדואר רשום לחייב. ייעול עבודת המערכת שיצמח מכך, אף הוא בבחינת מטרה ראויה שיש לשאוף אליה. אולם, בצד ההקלה המוצעת, ראוי לקבוע סנקציה ברורה ומיידית במקרה שיתברר שהזוכה לא פעל על פי החוק ולא המציא התראה בדואר רשום, או במקרה שהזוכה יסרב או יחדל מלהציג באופן מיידי את ההתראה ואישור הדואר הרשום לבקשת החייב או רשם ההוצאה לפועל. מוצע, כי אם לא יוצג אישור דואר רשום והתראה בתוך 3 ימים מיום הדרישה – ייסגר תיק ההוצאה לפועל לאלתר והזוכה יחויב בהוצאות על פי שיקול דעתו של רשם ההוצל"פ.
• כמו כן, יש לקבוע פתרון לתקופת הביניים. לעתים, כאשר חשבונו של חייב או משכורתו מעוקלים, גם פרק זמן של 3 ימים הוא ארוך מדי מבחינתו ועל כן יש למצוא פתרון שיבטל או ישעה תוקפם של הליכים כאלו, עד להמצאת האישור ע"י הזוכה.
סעיף 56
• ס"ק (א) – לא ברור מדוע לא ניתן לקבוע לחלק מהסעיפים המוצעים, ובמיוחד סעיפים שבאים להגן על זכויות חשובות של חייבים, תחולה מיידית (או כמעט מיידית), ורק לסעיפים הדורשים הערכות של ההוצאה לפועל לקבוע מועד תחילה מאוחר יותר. אנו סבורים כי ניתן להחיל מיידית סעיפים קטנים אלה, לכל הפחות: 53(8), 53(16) (ניתן להחילו ברגע שייקבע צו של שר המשפטים, ואין צורך להמתין ששה חודשים), 53(18) (ניתן לכל הפחות להחילו לגבי חוזים שייחתמו החל מיום פרסום החוק), 53(22), 53(28), 53(29) ו-53(30) (אף אם את מגבלת תקופת המאסר לפני הבאה לרשם לא ניתן לקצר באופן מיידי, הרי שאת יתר המגבלות המוצעות על המאסר אין מניעה ליישם באופן מיידי).
• ס"ק (ב) – לא ייתכן שנדרשת תקופת מעבר כל-כך ארוכה לקיצור תקופת המאסר בטרם הבאה לרשם. התקופה הקבועה בחוק כיום הינה בלתי סבירה בעליל, במיוחד לנוכח היותה עולה על התקופה הקבועה להבאה של חשוד שנעצר בגין עבירה פלילית בפני שופט. דחיית קיצור תקופת המאסר בטרם הבאה לרשם בשנתיים (אם אפשרות הארכה לשלוש שנים) הינה בלתי סבירה בנסיבות אלה. ייתכן שתקופת הערכות של מספר חודשים יכולה להיות מוצדקת, אך לא ניתן לפגוע בזכותו של אדם לחירות, המוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, מטעמים של דחיית העלות הכלכלית של השינוי הנדרש בלבד (ראו לשם השוואה התקופה שנקבעה בפסקה 44 לפסק הדין בבג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הבטחון, פ"ד נג (5), 241, ליישום בחקיקה של הפסיקה בדבר בטלות תקופת המעצר של 48 שעות בצה"ל).