חומר רקע
תקציר
מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת המדע והטכנולוגיה בנושא "השתתפות מדינת ישראל בתוכנית המסגרת למחקר ופיתוח של האיחוד האירופי". הדיון מתקיים עם סיומה של המסגרת השישית ולקראת תחילתה המתוכננת של המסגרת השביעית למחקר ופיתוח של האיחוד האירופי. בשנת 2007 עתידה להתחיל המסגרת השביעית. ניהול תוכנית המסגרת האירופית מופקד בישראל בידי המינהלת הישראלית לתוכנית המסגרת למו"פ של האיחוד האירופי. תקציב המינהלת עומד על כ - 4.6 מיליון שקלים בשנה.
תוכנית המסגרת השישית פעלה בין השנים 2002- 2006 בתקציב כולל של 17 מיליארד אירו. חלקה של ישראל בתקציב זה היה בסך 192 מיליון אירו. ההחזר הכספי באמצעות מענקי מחקר לזוכים מישראל עמד על כ- 204 מיליון אירו עבור 783 הצעות מחקר זוכות.
תכנית המסגרת השביעית, בניגוד לקודמותיה, אמורה לארוך שבע שנים ותקציבה הוגדל משמעותית ל -49 מיליארדי אירו. קיימת דרישה מישראל להגדיל את עלות השתתפותה. כיום, הנושא מצוי במשא ומתן מול אנשי האיחוד האירופי אשר עומדים בדרישתם להגדלת עלות ההשתתפות.
ההשתתפות בתוכנית המסגרת מאפשרת חיזוק הקשר התעשייתי והאקדמי עם אירופה, נגישות לתקציבי מחקר גדולים, לידע חדשני ולמודיעין עסקי.
1. תכנית המסגרת למחקר ופיתוח של האיחוד האירופי
תכנית המסגרת למחקר ופיתוח (להלן מו"פ) של האיחוד האירופי נוסדה בשנת 1987 במטרה ליצור שיתוף פעולה מדעי ותעשייתי בין מדינות באירופה ולשפר את כושרה התחרותי של אירופה באקדמיה ובתעשייה. התכנית מתקיימת במתכונת ארבע שנתית המכונה "מסגרת". ישראל הצטרפה לתוכנית המסגרת הרביעית באוגוסט 1996 במעמד של מדינה נלווית והייתה למדינה הראשונה מחוץ לאיחוד האירופי החברה בתוכנית.1
עלות השתתפותן של מדינות נלוות בתוכנית המסגרת נקבע לפי היחס שבין התל"ג הלאומי לתל"ג האירופי. המדינות החברות באיחוד משתתפות בעלויות התוכנית באמצעות מיסוי.
תקציב תוכנית המסגרת הראשונה למו"פ (1984-1987) עמד על שלושה מיליארדי אירו ומאז הוא גדל בהתמדה. תקציב תוכנית המסגרת השישית למו"פ, שהתחילה בשנת 2003, עמד על שבעה עשר מיליארד אירו. בשנת 2007 עתידה להתחיל המסגרת השביעית, שתמשך 7 שנים ותקציבה יעמוד על 49 מיליארד אירו.2
תוכנית המסגרת פועלת במתכונת של הגשת הצעות מחקר בתגובה לקולות קוראים המגדירים את תחומי המחקר והדגשים בהם מעוניינים יוזמי התוכנית. בהמשך מתבצעת הערכה של ההצעות המתקבלות ובחינת התאמתן למטרות שהוגדרו ולבסוף תקצוב לתוכניות הזוכות והמשך מעקב אחר צוותי המחקר הזוכים. המחקרים מבוצעים על ידי קבוצות מחקר בינלאומיות (קונסורציומים) המתאגדים לצורך המחקר.
התועלת הגלומה בהשתתפות בתוכנית עבור חוקרים ישראלים מצויה בשיפור ההכרות והנגישות לשוק האירופי, ביצירת קשרים חדשים עם קולגות, לקוחות, ספקים ומתחרים, בנגישות לידע חדשני, בהשתתפות בקביעת סטנדרטים, ביכולת לקחת חלק בפרויקטים גדולים במיוחד ובקבלת מענקים כספיים למחקר.3
1.1. המינהלת הישראלית לתוכנית המסגרת למו"פ של האיחוד האירופי
ניהול תוכנית המסגרת האירופית מופקד בישראל בידי המינהלת הישראלית לתוכנית המסגרת למו"פ של האיחוד האירופי, Israel Europe R&D Directorate - ISERD. המינהלת מהווה למעשה גוף מתווך בין הגורמים השונים במטרה לעודד השתתפות של גופים ישראליים העוסקים במו"פ לקבל מענקי מחקר לפרויקטים ולהשתלב בתעשיות, במחקר ובידע האירופי. המינהלת עוסקת בניהול משא ומתן מול האיחוד האירופי ביחס להשתתפות ישראל תוך ניסיון לקדם את האינטרס הישראלי בתוכנית המסגרת, בייצוג התוכנית מול משרדי הממשלה ובשיווק התוכנית לתעשייה ולאקדמיה בישראל.
המינהלת פועלת במימון משרד התמ"ת (45%), הוועדה לתכנון ותקצוב (ות"ת) של המועצה להשכלה גבוהה (45%) ומשרד המדע התרבות והספורט (10%). גופים אלה גם מתקצבים את עלות ההשתתפות בתוכנית המסגרת (על פי אותו יחס). כיו"ר המינהלת משמש המדען הראשי של משרד התמ"ת ד"ר אלי אופר וכסגניו משמשים המדענית הראשית של משרד המדע התרבות והספורט פרופ' מינה טייכר ויו"ר ות"ת, פרופ' שלמה גרוסמן. מנכ"ל המינהלת הוא מר מרסל שטאון.
תקציב המינהלת עומד על כ - 4.6 מיליון שקלים בשנה. במינהלת ארבעה עשר עובדים מתוכם שמונה באמצעות תקנים והאחרים באמצעות תקציבים מן האיחוד האירופי בהם זוכה המינהלת בהתמודדות על תמיכות בתוכנית המסגרת.4 העובדים באמצעות תקנים מועסקים על ידי מתימו"פ שהפכה לפני כשנה מעמותה פרטית לעמותה ממשלתית הכפופה למדען הראשי של התמ"ת.5
2. השוואה בין תוכניות המסגרת השונות6
הטבלה שלהלן מציגה נתונים נבחרים על שלושת תוכניות המסגרת הקודמות למו"פ של האיחוד האירופי. יש לציין כי במסגרת הרביעית (הראשונה בה השתתפה ישראל), שילמה ישראל עלות השתתפות מלאה למרות שלמעשה נטלה חלק פעיל רק בחלק מן התוכנית והייתה עדיין בשלבי למידה של העבודה עם המערכת ומכאן גם הפער בין עלות ההשתתפות לבין ההכנסות.
המסגרת
שנות פעילות
תקציב כולל*
(במיליוני אירו)
עלות השתתפות לישראל
(במיליוני אירו)
החזר כספי באמצעות מענקים
(במיליוני אירו)
מספר הצעות ישראליות שהוגשו
מספר הצעות ישראליות שהתקבלו
ערך כולל של פרויקטים בהשתתפות ישראלית
(במיליוני אירו)
4
1996-1998
13,120
100
54
1,000
376
5
1998-2002
15,000
152
168
3,055
796
1,928
6
2002-2006
17,800
191
204
4,117
783
3,550
* התקציב הכולל המוצג הוא לאחר הורדת תקציבי מחקר האטום בהם ישראל איננה נוטלת חלק פעיל.
מן הטבלה עולים הממצאים הבאים:
• בשתי תוכניות המסגרת האחרונות ההחזר הכספי שקיבלו גופים ישראלים גדול במעט מן ההשקעה הממשלתית.
• חל קיטון מסוים ביחס בין עלות ההשתתפות להחזר (16 מיליון בתוכנית החמישית לעומת 12 בתוכנית השישית).
• מספר ההצעות הישראליות שהוגשו גדל בין התוכנית החמישית לשישית ביותר מ - 1000 הצעות. מספר ההצעות הישראליות שהתקבלו בתוכנית השישית ירד ב - 13 הצעות.
• היחס בין מספר ההצעות הישראליות שהוגשו למספר ההצעות שהתקבלו מצוי בירידה לאורך השנים.
• חל גידול ניכר בערך הכולל של פרויקטים בהשתתפות ישראלית בין התוכניות החמישית לשישית.
את הממצאים הללו ניתן למקד סביב שתי שאלות עיקריות אליהן נתייחס בהמשך:
1. מהן הסיבות לקיטון במספר ההצעות שהתקבלו במסגרת השישית ביחס לחמישית.
2. האם תוכניות המסגרת כדאיות לישראל.
בהתייחס לשאלה הראשונה בדבר הסיבות לקיטון במספר ההצעות שהתקבלו במסגרת השישית ביחס לחמישית, הועלו הסברים שונים:
בדיוני ועדת המדע והטכנולוגיה ציינו גורמים רבים7 כי השינוי שחל במסגרת השישית בגודל הפרויקטים הוביל לדומיננטיות של חמש המדינות הגדולות באיחוד (מה שמרסל שטאון מנכ"ל ISERD כינה קרטליזציה) וצמצם את ההשתתפות של ישראל שבמסגרת החמישית נטלה חלק במספר רב יותר של פרויקטים קטנים. מר משה הראל, העוסק בייעוץ לגופים המשתתפים בתכנית, ציין כי בתוכנית המסגרת השישית בוטלה האנונימיות בבחינת ההצעות המוגשות ונוספו שלבי הערכה חדשים, מה שגרר השפעה גוברת של שיקולים פוליטיים ולא מקצועיים בלבד וסרבול בירוקרטי של התהליך.
אחרים טענו לבעיות בהערכות המינהלת הישראלית (ISERD) אשר לטענתם לא עסקה מספיק בשיווק התוכנית לתעשייה ולאקדמיה הישראלית,8 לא פעלה מספיק לשחרור חסמים בירוקרטיים מול נציגי התוכנית ולייצוג ישראל, ולא סיפקה ייעוץ תומך מספק שיסייע לגופים ישראלים להתמודד.9 מאידך, יש המטילים את האחריות על הגופים הישראלים עצמם אשר לא התכוננו לתוכנית די הצורך ולא אבחנו נכונה את המאפיינים השונים של המסגרת השישית.
יש לציין כי בחינת מספר ההצעות שהוגשו ושהתקבלו לא יכולה לשמש מדד בלעדי ללא התייחסות לגודל הפרויקטים המוגשים והזוכים ולערך הכולל של פרויקטים בהשתתפות ישראלית שהוסיף לעלות גם בין המסגרת החמישית לשישית באופן משמעותי.
מכל האמור לעיל, אין להסיק כי תוכנית המסגרת השישית נחלה כישלון, אלא כי אל מול הציפיות הגבוהות שהיו ממנה נכונה אכזבה לחלק מן הגופים בישראל.10
בהתייחס לשאלה השנייה, האם תוכנית המסגרת כדאית לישראל:
בניגוד לעשוי להשתמע מן הביקורות דלעיל, בתוכנית המסגרת גלומות לדעת רוב העוסקים בנושא אפשרויות חשובות שאל לה לישראל לוותר עליהן.
ההזדמנויות הקיימות בתכנית המסגרת למחקר ופיתוח של האיחוד האירופי אינן באות לידי ביטוי במלואן בחישוב עלות תועלת פשטני המתייחס רק לעלות ההשתתפות לעומת ההחזרים במענקים כספיים. למרות הקושי להציג תחשיב כלכלי פשוט האומד את השווי הכלכלי של ההשתתפות בתוכנית המסגרת, ברי כי חיזוק הקשר ושיתוף הפעולה עם התעשייה והאקדמיה האירופית הן בעלות ערך רב. ביטוי מסוים לערך זה ניתן לראות בנתוני הערך הכולל של פרויקטים בהשתתפות ישראלית. הנתונים מצביעים על חשיפה הולכת וגדלה של חוקרים לפרויקטים מחקריים רחבי היקף, חדשניים ובעלות גבוהה מאוד ולכן מאפשרים חשיפה לידע ולטכנולוגיה חדשניים, למודיעין עסקי ולקשרים חשובים.
ניסיונות שערכו אנשי ISERD לאמוד את ערך הידע שנצבר על ידי משתתפי התוכנית הישראלית מעריכים את ערך הידע שקיבלו המשתתפים התעשייתיים (ללא הערכת שווי השתתפות אקדמאים מישראל ) בלפחות 400 מיליון אירו.11 לדברי מר מרסל שטאון, מנכ"ל ISERD, תחשיב זה מבוסס על אמדן שווי הידע הנצבר בכ- 30% מן הערך הכולל של פרויקטים בהשתתפות התעשייה הישראלית. שטאון ממחיש את דבריו בשתי דוגמאות מתוכנית המסגרת בעבר:
• חברת קומפיוג'ן12 השתתפה בקונסורציום שתוקצב ב- 4 מיליון אירו. למרות שרק רבע מהסכום הגיע ישירות לקומפיוג'ן, יותר מ- 80% מפעילות הקונסורציום העשירה את מלאי הידע של החברה, ידע לו הייתה זקוקה החברה גם אילולי השתתפה במסגרת לכן, ערך הידע הכולל שהרוויחה קומפיוג'ן קרוב לכלל התקציב של הקונסורציום בו השתתפה.
• חברת פפטור13 שנטלה חלק בקונסורציום ותוקצבה בעשרות אלפי אירו בלבד. עם זאת, כחלק מעבודת הקונסורציום בוצע תהליך בדיקה (ואלידציה) של מולקולה אותה הייתה צריכה לבצע חברת פפטור גם אילולי נטלה חלק בקונסורציום ולכן חסכה 1.8 מיליון אירו – עלות הבדיקה.14
לאור השונות הגבוהה בערך הידע המופק על ידי משתתפים ישראלים מערך כלל הקונסורציום בחרו אנשי ISERD באמדן של כ- 30%.15 למרות שאומדן מסוג זה עשוי להיות שנוי במחלוקת, הוא ממשיג במידה רבה את הערכים הכספיים המגולמים בידע הנצבר בידי הגופים הישראלים הנוטלים חלק בתוכנית המסגרת.
יתרון נוסף בתוכנית המסגרת הוא תרומתה לאקדמיה הישראלית. עבור האוניברסיטאות בישראל הפכה תוכנית המסגרת למקור המימון השני בגודלו לתקציבי מחקר (לאחר הקרן הלאומית למדע). התוכנית גם עודדה שיתופי פעולה עם אירופה והגדילה את היקפם. בעוד בעבר כ- 75% משיתופי הפעולה הבינלאומיים באקדמיה הישראלית היו עם חוקרים מארה"ב ורק כ- 25% עם חוקרים מאירופה, כיום היחס הוא כמעט שווה.
באמצעות תכנית "מרי קירי" (Marie Curie) לקליטת מדענים חוזרים, המהווה חלק מן המסגרת, התאפשר להחזיר לארץ מדענים אשר פעלו בשנים האחרונות בחו"ל, אפשרות אותה מימשה ישראל באופן אבסולוטי יותר מכל מדינה אחרת בתוכנית. פעילות זו חשובה בייחוד לאור תופעת "בריחת המוחות" מישראל בשנים האחרונות.16
המודעות לצורך בשיתופי פעולה ובניצול רשת קשרים מקצועית רחבה ובינלאומית גברה בשנים האחרונות הן בקרב אנשי אקדמיה והן בקרב אנשי התעשייה, בין השאר לאור מגמות גלובליזציה והתפתחות טכנולוגיות שעלות השימוש והפיתוח שלהן גבוהה, כמו גם לאור ההכרה בשיפור היכולות המחקריות כפועל יוצא מעצם שיתוף הפעולה. כפי שאמרה יו"ר ועדת המדע והטכנולוגיה בעבר, חה"כ מלי פולישוק – בלוך: "ישראל צריכה להסתכל החוצה כל הזמן. האסטרטגיה צריכה להיות אנחנו והעולם ולא אנחנו בתוך עצמנו."17
3. תכנית המסגרת השביעית
תכנית המסגרת השביעית בניגוד לקודמותיה אמורה לארוך שבע שנים ותקציבה הוגדל משמעותית ל -49 מיליארדי אירו. בהתאמה, קיימת דרישה מישראל להגדיל את עלות השתתפותה. עם זאת, החלטת ממשלה משנת 2005 ביחס להשתתפות בתוכנית הגבילה את היקף התקציב לתכנית השביעית לזה של התוכנית השישית. כיום, הנושא מצוי במשא ומתן אל מול אנשי האיחוד האירופי אשר עומדים בדרישתם להגדלת עלות ההשתתפות.
תוכנית המסגרת השביעית מציבה אתגרים חדשים וחסמים חדשים איתם יש להתמודד. גם במסגרת החדשה נערכו שינויים בתהליכי הערכת ההצעות כמו גם בתחומי המחקר המוצעים. הזדמנות חשובה לתעשייה הישראלית מצויה בהצעות למחקרים בתחומי אבטחה וביטחון שנוספו לראשונה במסגרת זו. גם בתחום טכנולוגיות המידע (ICT)בו ישראל נחשבת למובילה בינלאומית קיימות אפשרויות לתקציבים גדולים.18
התרשים הבא מציג פירוט ראשוני וקצר של סעיפי תקציבי המחקר המוקצים לתחומים השונים בתוכנית המסגרת השביעית:
כפי שניתן לראות בתרשים תכנית המסגרת השביעית מחולקת למספר תחומים מרכזיים המהווים מעין מסגרות כוללות להתייחסות: רעיונות (16%), אנשים (9%), יכולות (9%) ובעיקר, שיתוף פעולה (66%).
הנושאים בתחום שיתוף הפעולה מוצגים בתרשים מצד ימין תוך ציון התקציב לכל נושא במיליוני אירו. ארבעת התקציבים הגבוהים ביותר מוקדשים לטכנולוגיות מידע ((ICT, בריאות, תחבורה ואווירונאוטיקה, וננו-טכנולוגיה (NMP).
4. נקודות לדיון19
על פי נתוני ISERD מעורבותם של גופי מחקר מן האקדמיה בתוכנית השישית היו גבוהים יותר מאלה של גופים בתעשייה הישראלית, זאת, בניגוד למעורבות התעשייה, הרבה שהייתה בתוכנית החמישית. בין הסיבות לכך ניתן למנות את עלויות ההשתתפות השונות לאקדמיה ולתעשייה, את גודל הגופים ואת מיומנות השגת המענקים והמשאבים המיועדים לשם כך.
עם זאת, תוכנית המסגרת מציעה הזדמנויות חשובות גם לתעשייה הישראלית אשר אינן ממומשות באופן מיטבי. המדען הראשי של משרד התמ"ת הד"ר אלי אופר הכיר בצורך ליצור תמריצים לכניסה של תעשייה ושל עסקים קטנים והעניק סיוע כספי לחברות קטנות לשם קבלת ייעוץ או לשם נסיעה למפגשים ותדריכים של המסגרת. אך, נראה כי יש לחזק מגמה זו בכדי להמשיך לשמר ולהעשיר את הידע של פירות המחקר היישומי. בכדי לקדם את ההשתתפות של גורמים ישראלים בכלל ושל תעשיינים בפרט יש צורך בחשיפה גבוהה של גורמים אלו לתוכנית המסגרת, בעידוד ההשתתפות ובעריכת סדנאות הנחייה וייעוץ לגורמים בישראל.
בהיבט ההיערכות מול האיחוד האירופי יש מקום לחיזוק הנוכחות הישראלית, גם באמצעות הכנסת מעריכים (אבלואטורים) מישראל למנגנון השיפוט של התוכניות וגם באמצעות יצירת קשרים מעמיקים יותר עם האדמיניסטראטורים של האיחוד האירופי והשתלבות בפוליטיקה הארגונית של המסגרת של האיחוד במידת האפשר.