חומר רקע
לכבוד
פרופ' מנחם בן ששון, יו"ר
ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת, ירושלים
חבר כנסת נכבד,
הנדון: הצעת חוק לתיקון בחוק הוצאה לפועל (להלן: "הצעת החוק")
הערות מטעם אגוד חברות הביטוח בישראל (ע"ר)
לקראת המשך הדיונים בוועדת חוקה, חוק ומשפט בדבר הכנתה של הצעת החוק לקריאה שניה ושלישית ביום 19.1.07, הרינו להגיש בשם שולחתנו, אגוד חברות הביטוח בישראל (ע"ר), הערות להצעת החוק בכללותה, כדלקמן:
מבוא
1. מבטחים עושים שימוש בהליכי ההוצאה לפועל, כדי לגבות חובות של מבוטחים בגין פרמיה שלא שולמה או של לווים בגין הלוואות, שלא הוחזרו.
2. לא אחת, נתקלים מבטחים בתופעה שמבוטחים מפסיקים לשלם פרמיה (לעיתים אף לאחר תשלום הפרמיה הראשונה), זאת משום ההגנה שנפרשה בחוק על מבוטחים, אשר אינה מאפשרת להתנות את תשלום תגמולי הביטוח בתשלום פרמיות באופן שוטף. הדרך היחידה של מבטח להשתחרר מחבותו עקב אי תשלום פרמיה, היא ביטול הפוליסה ולאחר שנקט במסלול שהותווה בסעיף 15 לחוק חוזה הביטוח, התשמ"א - 1981. מרגע שאותר פיגור בתשלום הפרמיה ועד אשר מחליטים על ביטול הפוליסה (שהינו צעד דרסטי) וננקט התוואי לפי סעיף 15 לחוק האמור - חולפים כארבעה חודשים, בהם נצבר פיגור נוסף בתשלום הפרמיה. אם הפוליסה היא ביטוח מנהלים, ההגנה מפני ביטול הפוליסה היא הרבה יותר רחבה. סעיף 19א לחוק הגנת השכר, התשי"ח - 1958 קובע תנאים מחמירים לביטול הפוליסה, שבמקרה הטוב ביותר ולפי הפרשנות המקלה ביותר, מחייבים תקופה של ארבעה עשר חודשים לערך בהם העובד מכוסה - וזאת למרות שלא שולמה פרמיה (יש הסוברים שהביטול מותנה בקבלת אישור מראש מבית הדין לעבודה - עניין שאורך זמן רב יותר).
3. כתוצאה מכך, נערמים חובות גדולים בגין פרמיה ויש מבוטחים שמנצלים את החקיקה הצרכנית לטובתם. המזור בידי המבטחים הוא לנקוט הליכי תביעה והוצאה לפועל - ואם האפקטיביות של הגבייה באמצעותם תפגע - כפי שהיא נפגעת בהצעת החוק, יוכו המבטחים פעמיים; היינו, הן בחקיקה המאפשרת אי תשלום פרמיה והמשך הכיסוי והן בנטילת העוקץ מאמצעי הגבייה באמצעות ההוצאה לפועל. אם הצעת החוק תוותר על כנה, ישלמו את המחיר, בסופו של דבר, המבוטחים תמי לב והישרים שישאו בנטל של המבוטחים החייבים והמשתמטים מפירעון חובותיהם.
4. חובות למבטחים נוצרים גם עקב אי פירעון הלוואות, אשר בדר"כ מובטחות במשכנתא. הכבדה באפשרות לגבות חובות של לווים, תיצור לא רק הפסד שלא לצורך, אלא תיפול ישירות על שכמם של המבוטחים החוסכים בקופת ביטוח תלוית תשואה (ההלוואות ניתנות מכספיהם של המבוטחים הללו).
5. חז"ל אמרו: "חזקה, אין אדם מעז פניו בפני בעל חובו" (מסכת בבא מציעא דף ג' ע"א) - לו חזקה זו הייתה תקפה גם בימים אלה, לא היינו צריכים לחוק ההוצאה לפועל ולתיקונים המוצעים. לאור הדעות שהושמעו ע"י ארגונים שונים, נדמה שהחייבים לא רק מעיזים פנים כנגד בעלי החוב, אלא עומדים להם מליצי יושר רבים, התובעים את עלבונם של החייבים, למרות שעדיין לא פרעו את חובם. הנה כי כן, התהפכו היוצרות והנושים שהחוב כלפיהם הוא חלוט, צריכים לעמול קשה, כדי לשכנע שיועמדו להם אמצעים לגביית חובות כלפיהם.
6. ארגונים שונים המלמדים סנגוריה על החייבים, נוקטים במטבע לשון הרווחת לאחרונה בעולם המשפט והוא "איזון", אך נושאים שם זה לשווא, בכך שמציגים את זכותו של החייב כשקולה לזכותו של הנושה. הזכויות של בעל החוב ושל החייב - אינן מעוינות. זכותו של בעל החוב לפירעון החוב עדיפה לאין ערוך מזכויותיו של החייב, אשר מצומצמות לכך שצלמו כאנוש ישמר. הארגונים לזכויות האדם, אף כי יתכן שעושים עבודתם נאמנה, נתפסו לקיצוניות המבקשת להפר את האיזון הנאות. האיזון במקרה הזה הוא שיש ליתן אמצעים בידי הנושה לגבות את החוב, כאשר האמצעים מחריפים ככל שהחייב לא שכנע שאין בידו לפרוע את החוב. כמובן שאין לנצל את האמצעים הללו מעבר למידה הנסבלת.
7. לצערנו, אכן יש מקרים שבהם נעשה שימוש לא נאות בחוק ההוצאה לפועל, בעיקר בידי נושים שרכשו את החוב מנושים אחרים (תופעה שנוצרה עקב היעדר היכולת לגבות את החוב) ואולי יש גם עורכי דין זריזים, שגרמו לכך שחוב פעוט נופח למימדים בלתי סבירים, אך כל אלה לא צריכים לפגוע ברוב הנושים או ברוב קהילת עורכי הדין הפועלים בנאמנות עבור לקוחותיהם. יש אולי למנוע את השימוש הלא ראוי באמצעים העומדים לרשות הנושים בחוק ההוצאה לפועל, אך זאת לא ע"י ביטולם, אלא ע"י שימת גדרים מסוימים, כפי שיפורט בהתייחסות הפרטנית.
תיקון סעיף 6(א)
8. התיקון שולל מהזוכה (הנושה) את הזכות להגיש בקשה לביצוע פסק הדין לפני שחלפו 30 יום ממועד נתינתו. קביעת תקופת חסד בת 30 יום, עלולה לאפשר לחייב להבריח נכסים ולסכל את קיומו של פסק הדין. דברי ההסבר מנסים להצדיק הוראה זו, בכך שזוכים ממהרים לפתוח תיקי הוצאה לפועל לפני שניתנה הזדמנות לחייב לפרוע את החוב. יכול שלעיתים התופעה נובעת מהרצון של ב"כ הנושים לזכות בשכ"ט, אבל בדר"כ הפנייה המיידית להוצאה לפועל נועדה למנוע את הברחת הנכסים. לפיכך, הפתרון איננו צריך להיות במניעת הליכי הוצל"פ למשך 30 יום, אלא בהיעדר פסיקת שכר טרחה, אם החייב פורע את פסק הדין תוך 15 יום.
9. מחיקת המלים: "ככל הידוע לו" איננה צריכה להיכנס לתוקף, כל עוד לא הוסדרה נגישות חופשית למידע אודות פרטים מזהים של החייב. ברי, שאין לחייב את הנושה בהמצאת פרטים, כאשר אין לו גישה למאגרים ציבוריים וכל עוד עניין זה לא יוסדר בחקיקה.
תיקון סעיף 7ב.
10. במסגרת תיקון סעיף 7ב' הוסף סעיף קטן (א1), בו הוקנתה לרשם ההוצאה לפועל הסמכות לצוות על מסירת מידע מסויים לידיו על ידי הגופים המנויים בתוספת הראשונה, גם ללא כתב וויתור שנחתם על ידי החייב. ראוי להוסיף לרשימה גם את חברות הגז וחברות הכבלים, אשר לענין הנדון, דינן כמו חברות החשמל והרט"ן, אשר כבר מצויות בתוספת הראשונה.
11. יש לקבוע אגרה לקבלת המידע לפי סעיף זה, בדומה לאגרה בבקשות עיקול נכסי החייב אצל צד שלישי. הטעם לכך כפול; כדי לכסות את העלות הכרוכה בבצוע הצו הנדון על ידי הגוף המנוי בתוספת הראשונה וכן כדי למנוע מבול של צווי עיקול לצד ג' (ללא אגרה הבקשות הללו הגיעו בעבר לכדי עשרות מיליונים בשנה).
12. בס"ק (א2) במקום המלים: "ששכנעו הזוכה שלאותו גוף" יהיה יותר נכון בנסיבות הענין לכתוב: "ששכנעו הזוכה כי סביר שלאותו גוף" . אם לא תתוקן מידת ההוכחה כמבוקש, ירוקן סעיף קטן זה מתוכנו ותכליתו.
הוספת פרק א'1
13. לאור סעיף 20א' המוצע, ניתן להגיש בקשה לביצוע שטר במסלול מקוצר. אם כך, על הוראות בפרק הנדון להתייחס למצב בו הוגשה התנגדות לביצוע שטר במסלול מקוצר.
14. כדי למנוע מחלוקות שלא לצורך, רצוי להורות בפרק הנדון, כי האגרה בשל עיקול אצל צד שלישי לפי סעיף 49א' לחוק, תחול גם על בקשות עיקול כאלה, המוגשות במסגרת פרק א'1.
15. סעיף 20ג'(ב)(1) המאפשר עיקול כספים של החייב אצל צד שלישי, רצוי להבהיר בהתאם לכוונת הכתוב, כי המדובר בכספים ממש, ולא בזכויות עתידיות או מותנות – אחרת תסוכל תכלית הסעיף.
תיקון סעיף 22
16. לכאורה יש טעם והגיון בהוספת ס"ק(ד), כלומר מדוע לעקל מטלטלין שפדיון מכירתם קטן מההוצאות הכרוכות בהליך כולו. אך במחשבה נוספת מתברר, ששיקול זה לוקה בחסר, משום שהמטלטלין שווים בדרך כלל הרבה יותר לחייב ממחירם הצפוי במכירה במסגרת ההוצאה לפועל, כי יהיה עליו לקנות במקומם מטלטלין אחרים שמחירם גבוה יותר. הנסיון מלמד שבמקרים רבים חייב פודה את המטלטלין שעוקלו באמצעות תשלום החוב, כדי שלא יקלע למצב שבו רכישתם תגרום לו להוצאה מיותרת. לפיכך, הסעיף המוצע,למרות הגיונו כביכול, לא ישרת את תכלית מנגנון ההוצאה לפועל.
תיקון סעיף 38(ג)
17. התיקון המוצע לא רק פוגע בזכויות הקנין של בעלי המשכנתאות באופן בלתי מידתי, אלא עלול להיות מנוצל לרעה על חשבון ציבור נוטלי הלוואות הדיור, שישלמו ריבית גבוהה יותר בגין תוצאותיו של סעיף זה.
18. שכיחות המימוש של משכנתאות היתה בעבר נמוכה, משום שבדרך כלל ההליכים כנגד הערבים הספיקו לצורך גביית החוב. בתיקון לחוק הערבות שנעשה בשנת תשנ"ח, נוצר המונח "ערב מוגן", בין השאר, כדי להגביל את מימוש הערבות נגדו. למשל לא ניתן להגיש תביעה נגד ערב מוגן כל עוד לא ננקטו הליכים למימוש המשכנתה (ראה סעיף 27 לחוק הערבות). הרציונל בבסיס חקיקה זו, היה ההשקפה שבמקרה בו קיים ערב מוגן, המשכנתה היא הערובה הראשונית ואילו הערב המוגן משמש ערובה משנית בלבד. המטרה היתה להגן על הערבים המוגנים ולעלות על נס את המשכנתה כבטוחה ראויה. והנה עתה נשכחה חקיקה זו ומשרד המשפטים מבקש להכביד על ממוש המשכנתה, כל זאת על הרקע שבית המשפט העליון צמצם משמעותית את האפשרות לנקוט בהליך המאסר לאכיפת חובות. לפיכך, סעיף 38(ג) יוצר לא רק כרסום נוסף באפשרויות האכיפה של פסקי דין, אלא גם עומד בניגוד לתכליתה של חקיקה קודמת, אשר איננה מתבטלת אגב החקיקה המוצעת. משרד המשפטים מבקש לאחוז במקל משני קצותיו וזאת אל לה לכנסת לאפשר, לפחות לא לפי המוצע. לא שמענו שהשתנתה המגמה ואחוז החייבים הפורעים את פסקי הדין שנתנו כנגדם עלה משמעותית. לפיכך, לא ברור מדוע נזקקת הכנסת לחקיקה המכבידה על מימוש פסקי דין.
19. חקיקה שתפגע ממשית במשקלה של המשכנתה כבטוחה, תשית בסופו של דבר נזק על הציבור תם הלב המקיים את חוזי ההלוואה, משום שישלם פרמיית סיכון גבוהה יותר או משום שתמנע ממנו ההלוואה.
20. זאת ועוד; מבטחים, קופות גמל וקרנות פנסיה משקיעים כספי עמיתים בהלוואות לרכישת דיור המובטחות במשכנתא, מדוע שהם ינזקו והתשואה המגיעה להם תפגע.
21. אם מנוי וגמור עם הועדה להותיר את ההסמכה בדבר הדיור החלוף, נכון יהיה על יסוד האמור לעיל, להגביל הסמכה זו באופן שהתקנות לא יחולו באחת בנסיבות הבאות:
21.1. התקנות לא יחולו כאשר המשכנתה רובצת על דירה ששוויה עולה על 150,000$ .
21.2. הלווים הם זכאי דיור.
21.3. מקור כל כספי המשכנתה איננו ממקורות תקציביים.
הוספת סעיף 45(ג)
22. סעיף זה עלול ליצור אצל הצד השלישי מעמסה בלתי סבירה משום שיחייב אותו לנהל העברות כספים תקופתיות. אין זה ראוי לחייב את הצד השלישי שהוא צד תמים. אנו מבינים את הרצון להקל עם הזוכה במזונות והמצב העדין בו הוא מצוי, אך יהיה זה בלתי מידתי לחייב את הצד השלישי לשאת בתוצאות מצב עדין זה. אם המדינה סוברת שיש להקל עם הזוכים הללו, עליה לשאת בנטל.
הוספת סעיף 66ב'
23. פסקה (א)(1) לסעיף 66ב' מתנה את השימוש בסעיף 66א' בכך, שהוכח לרשם ההוצאה לפועל, כי החייב הוא בעל יכולת המשתמט מתשלום החוב. יש להטיל על החייב את הנטל להוכיח שהוא אכן חדל יכולת פרעון וזאת כדי שהסמכות לפי סעיף 66א' תהיה אפקטיבית. ממילא המידע מצוי אצל החייב ואין סיבה מדוע לא ישא בנטל השכנוע.
תיקון סעיף 69יג' וסעיף 70
24. התיקונים בסעיפים אלו מגבילים את האפשרות להוציא צווי מאסר, בשל חוב פסוק עד ל- 500,000 ₪. יש לזכור שמדובר בחייבים, אשר הוכח שהם בעלי יכולת פרעון ואינם חפצים לקיים את פסקי הדין שנתנו נגדם. אין שום סיבה מדוע הללו יתחמקו מקיום פסק הדין. נכון שמאסר הוא גזירה שאיננה פשוטה ופוגעת בחופש האישי של אדם, אולם מדוע חייב אשר יכול לפרוע את חובותיו, לפי פסקי דין חלוטים יתהלך חופשי, במיוחד בתקופה שבה אי פרעון פסקי דין היא מכת מדינה.
25. אמנם המשפט העברי בבסיסו נוקט עמדה כנגד מאסר בשל חוב משום כבודו של האדם, אך משרווחה ההשתמטות מתשלום חובות, הכיר המשפט העברי במאסר ובזכותו של נושה לבקש את מאסרו של חייב. למדים על כך מפס"ד פר"ח 1992 סיוע לנפגעי חוקים ותקנות למען ישראל אחרת - עמותה נ' שר המשפטים פ"ד מז (4) 715 בו נקבע ע"י כב' הש' אלון, בזו הלשון:
"עד כמה הקפיד המשפט העברי על כבוד האדם של החייב, גם כאשר המציאות הכלכלית והמוסרית של אי תשלום חובות החריפה ביותר, נלמד מתקנה מאלפת שהותקנה בקהילות מדינת ליטא, כפי שהובאה בקודקס של ועד הקהילות הראשיות במדינת ליטא, המכיל חקיקה מסועפת ומפורטת בכל תחומי המשפט האזרחי והפלילי שנחקקה בשנים 1761-1623 (פנקס המדינה או פנקס ועד הקהילות הראשיות במדינת ליטא, בעריכת שמעון דובנוב, ברלין, תרפ"ה1925-). בקודקס זה מצוי פרק מיוחד ובו תקנות שונות אימתי ניתן לאסור את החייב על אי תשלום החוב, לתקופה קצרה וקצובה, תנאי המאסר וכיוצא באלה. תקנה של"ג שהותקנה בועד מדינת ליטא במושבו בשנת שצ"ז1637- (ש' דובנוב, שם, עמ' 20) דנה בענין החובה המוטלת על המלווה לספק מזונות ללווה היושב במאסר. וזו לשון התקנה:
פ"ד מז (4) 743 אם יושיב אחד את בעל חובו (= הכוונה ללווה) בתפיסה, מחויב ליתן לו מזונות כפי ראות עיני בית דין, ויעלה על חובו
....
הוראות דומות בדבר השמירה על כבוד האדם של החייב בתנאי מאסרו מצויות בתשובות ובתקנות שבמרכזים יהודיים שונים (ראה, דרך משל, קובץ תקנות פאס של יהדות קהילות ספרד בצפון אפריקה מהשנים 1700-1494, תקנות כ ו-כב; ראה חירות הפרט, שם, עמ' 164 ואילך; וכן ראה המשפט העברי (מהדורה שלישית, תשמ"ח) עמ' 631 ואילך; שו"ת חקקי לב, חלק שני, סימן ה, לר' חיים פאלאג'י, רבה של איזמיר, טורקיה, מגדולי ההלכה במחצית הראשונה של המאה ה19-: "כשיש לו ואינו רוצה לשלם... יכולים להניחו בבית האסורים של כבוד לבד ולא במטונפת". ראה חירות הפרט, שם, עמ' 228 ואילך, בעמ' 234, 236)". (ההדגשות הוספו)
יצוין שכיום לא חסרה לאסיר פת לחם ובית האסורים מספק לו אותה.
26. יודגש שסנקציית המאסר היא בעלת אפקט הרתעתי הגורם לחייב שבכיסו הפרוטה, לשלם את חובו ואם אין לו יכולת תשלום, ממילא לא יוטל עליו צו מאסר. אף מנקודת מבטו של מי שזכויות האדם יקרות לו, אין פסול בגישה זו. גם לזוכה יש זכויות. מדוע שקניינו יפגע כאשר חייב ממאן לפרוע את החוב, למרות שביכולתו לעשות כן.
27. ניתן להבין מדוע אין להטיל צו מאסר בגין סכום חוב פעוט, אך אין מקום לסכום כל כך גבוה של 500,000 ₪. מדוע בעל חוב של 400,000 ₪ לא יקבל את כספו ממי שיכול לפרוע את חובו. יש לזכור שצו מאסר הוא אמצעי אפקטיבי (כמובן במקרים שיש לחייב יכולת פרעון) לא רק בגלל הלחץ שהוא יוצר על החייב, אלא גם בגלל העובדה שאדם יכול להבריח את נכסיו מפני נושיו, אך אינו יכול להבריח את עצמו. אנו סבורים שאת הסכום של 500,000 ₪ יש להקטין לסכום של 5,000 ₪.
28. כאמור לעיל, יש להורות לדעתנו בפסקה 70(א)(3) המוצעת, שנטל הראיה בדבר אי יכולת לפרוע את החוב תרבוץ על החייב. המידע הוא בידיו ואך טבעי הוא שישא בחובת השכנוע.
29. לסיכום סוגיה זו, השארת הסעיף לפי ההצעה על כנו, משמעה הגדלת מספר החייבים שיתחמקו מתשלום חובה ופגיעה בנושים. עיקר החובות של חברות הביטוח שאינם מובטחים נובעים מפרמיה והמשמעות תהיה שתקבולי הפרמיה יהיו נמוכים יותר וההפרש בין הצפוי לבין התשלום בפועל יועמס על כלל הציבור. מדוע שכלל הציבור ינזק בעקבות המשתמטים.
תיקון סעיף 80א'(א)
30. לא ברור מדוע אי אפשר יהיה להגיש לביצוע שטרות (כולל שיקים) שסכומם אינו עולה על 500 ₪. המשמעות היא שאנשים לא יכבדו שיקים עד 500 ₪. במקרים רבים אנשים קונים מוצרים בסכום נמוך יותר. התוצאה תהיה שהסוחרים ורשתות השיווק יסרבו לקבל שיקים, ובכך בגלל מיעוט שאינו מכבד שיקים שמשך - יסבול הציבור כולו ואם ימשכו הסוחרים לקבל שיקים כאמור, הם יעמיסו את ההפסד על הלקוחות תמי הלב באמצעות מחיר המוצר.
בכבוד רב,
י. הלוי, עו"ד
/tmp/doc2txt-1kb9x50d/input.doc