חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית ‏כ"ו שבט תשס"ז‏ ‏14 פברואר 2007‏‏‏‏‏ לכבוד ועדת חוקה, חוק ומשפט הנדון: תגובת הסניגוריה הציבורית להצעת חוק העונשין (תיקון - השגחת קטינים), התשס"ו - 2006 "In many cases of neglect, parents’ culpability depends so much on harms to children that stem from family poverty that it is both unethical and unwise to treat these as criminal cases. I reject the position that questions of criminal culpability can be determined apart from questions of social justice. Holding parents criminally responsible for harm to children caused by poverty deters the struggle to achieve social equality and to improve the living conditions of poor families." [Dorothy Roberts, The Ethics of Punishing Indigent Parents, Oxford University Press (2000)] הסניגוריה הציבורית מתנגדת להצעת החוק, המציעה להרחיב את תחולתו של סעיף 361 לחוק העונשין, התשל"ז-1977. הצעת החוק נועדה להגן על ילדים בין גיל 6 לגיל 7, באמצעות הרחבת הנורמה הפלילית האוסרת השארת ילדים אלו ללא השגחה. לכאורה, מטרתה של ההצעה ראויה היא ונועדה להביא לצמצום במספר התאונות העלולות להיגרם לילדים אשר נשארים ללא השגחת מבוגר. עם זאת, הסתייגות הסניגוריה הציבורית להצעת החוק נובעת משלושה טעמים עקרוניים: א. הצעת החוק היא דוגמא נוספת לתהליך מואץ של הרחבה והעמקה של המשפט הפלילי, כאילו היה פתרון קסם לכל בעייה חברתית. במקרה זה נעשית ההרחבה של המשפט הפלילי ללא שהובאו נתונים אמפיריים, שיש בהם כדי לבסס את הצורך בתיקון המוצע, ובטרם נשקלו דרכים חלופיות ויעילות יותר להגנה על ילדים. ב. על אף הניסוח הכללי של הצעת החוק המשמעות החברתית שלה היא קרימינליזציה של התנהגות המאפיינת בעיקר משפחות משכבות סוציו-אקונומיות חלשות (ובמיוחד משפחות חד הוריות ומשפחות מהגרים אשר הרשת החברתית שלהם מצומצמת). משפחות אשר אינן יכולות לגייס משאבים כדי לשלם עבור מסגרות השגחה (מורים פרטיים, שיעורי עזר, חוגים וכו') שעה שהמבוגרים עסוקים בצרכי פרנסה וצרכי חיים אחרים. ג. קיימים הבדלים ממשיים בין השארת ילדים עד גיל 6 ללא השגחה לבין השארת ילדים בגיל מבוגר יותר ללא השגחה, הן במישור ההתפתחות הקוגניטיבית והפסיכולוגית של הילדים, והן בפתרונות המוסדיים להשגחה. הסתייגות הסניגוריה מהצעת החוק א. הרחבה והעמקה של המשפט הפלילי הצעת החוק המוצעת היא דוגמא מובהקת לתהליך חברתי מואץ אשר בו, לצד צמצום מעורבות המדינה בטיפול בבעיות חברתיות והתנערות מלקיחת אחריות על בעיות אלו מרחיבה מדינת ישראל ומעמיקה את השימוש במשפט הפלילי כדי להתמודד עם תוצרי ההזנחה. אין חולק כי הגנה על ילדים מפני תאונות היא תכלית חברתית חשובה וראוייה. אך תכלית זו יכולה להיות מושגת באמצעות הרחבת שירותים חברתיים אשר יאפשרו למשפחות קשות יום להתמודד עם קשיי החיים והפרנסה ללא צורך להזניח את ילדיהם. לדעת הסניגוריה הציבורית, הדרך הנכונה להשיג את תכלית החקיקה היא באמצעות יצירת תשתית מוסדית נגישה ורחבה של מועדוניות וצהרונים. ברי כי תשתית מסוג זה דורשת משאבים כלכליים. בהעדר נכונות להשקיע משאבים כספים ברווחת האוכלוסיות החלשות ובהגנה על הילדים, פונה המחוקק להטיל אחריות אישית על ההורים, ולהפליל התנהגות הורית שמקורה במצוקה כלכלית. הרציונל בבסיס הצעת החוק הוא מובן, אם כי אינו מעוגן בנתונים מחקריים ואמפיריים בדבר פגיעות חמורות בילדים, בגיל הרלוונטי אשר נגרמו בשל העדר השגחה. הרחבת סעיף 361 לחוק העונשין, אשר נחקק רק בשנת 2001, יכולה להיות מוצדקת אם תתמך בנתונים המעידים על היעילות של החקיקה לילדים עד גיל 6 ועל הצורך בחקיקה משלימה לילדים מגיל 6 עד גיל 7. ב. קרימינליזציה של התנהגות המאפיינת משפחות משכבות סוציו-אקונומיות חלשות הנורמה בחוק, אף שהיא מתחזה להיות נורמה כללית, תביא למצב בו החוק יפגע, למעשה, באוכלוסיות החלשות בלבד. אוכלוסיות אלה, המשוללות אמצעים להעסיק מטפלות שתשגחנה על ילדיהן, ובהיעדר פתרונות מסובסדים למעונות יום, צהרונים וכיוצא באלה, הן שנאלצות להשאיר ילדים ללא השגחה, ולכן תסתכנה באכיפתו של החוק כנגדן. אילוץ כזה אינו עומד בפניהן של השכבות המבוססות כלכלית. בנוסף, נדמה כי החוק יופעל רק במקרים בהם יתרחשו תאונות חמורות או אסונות. או אז, ייאלצו ההורים להתמודד, למעשה, עם ענישה כפולה - בעודם מצויים בעיצומה של הטרגדיה שנבעה מעצם הפגיעה בילדם, ייאלצו להתמודד גם עם ההליכים הנגזרים מאכיפת החוק: חקירה, מעצר, העמדה לדין וענישה. דוגמא לסוג הדילמות שיכולות להווצר נוכח ההרחבה המוצעת יכולה להלמד מהקושי שהטילו תיקונים בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2003), התשס"ב-2002, על אימות חד הוריות. התיקונים חייבו אמהות חד הוריות לילדים בגילאים שבין שנתיים לשבע, לעמוד בנוסף למבחן ההכנסה גם במבחן תעסוקה, אשר אינו מביא בחשבון את מצבן המשפחתי. התוצאה בפועל הייתה דילמה קשה בין השארת ילדים ללא ההשגחה מתאימה ובין שלילת קצבאות הבטחת הכנסה מאמהות חד-הוריות. פועל יוצא מכך הוא, שמשפחות אלה מצויות במעגל קסמים, לפיו בהיעדר פתרון כלכלי נאות למציאת מסגרת הולמת להשגחת ילדיהן נאלצות הן לדחות את יציאתן לשוק העבודה, ואז נשללות מהן קצבאות הביטוח הלאומי להבטחת הכנסה או דמי אבטלה, דבר שיגרום להחמרת יכולתן הכלכלית להתמודד עצמאית במציאת פתרון ראוי להשגחת ילדיהן בעתיד. כלומר, משפחות אלה נמצאות ב"מלכודת עוני" תמידית. החוק המוצע רק מרחיב ומעמיק את הדילמה הקשה בו מצויות אמהות חד הוריות, משפחות מהגרים ללא תמיכה חברתית ומשפחות במצוקה כלכלית אשר גם הכנסה משותפת של שני בני זוג אינה מותירה כסף למותרות כמו חוגים, מטפלים ומורים פרטיים. בעוד יד אחת של המדינה כופה על המשפחות האלו יציאה לעבודה, גם במחיר של השארת הילדים ללא השגחה, מכתימה אותן היד השנייה באות קין של פליליות. ג. בין 6 ל- 7 – משמעות התפתחותית וחברתית קיימים הבדלים משמעותיים בין מסגרות חינוכיות העומדות לרשותם של הורים לילדים בגיל גן (עד גיל 6) ולהורים לילדים במסגרות בית ספריות (מגיל 6 ומעלה). בעוד שעות הפעילות של מעונות היום לילדים הן עד שעות אחר הצהריים (רוב מעונות היום נסגרים בטווח הזמן שבין השעה 15:00 לשעה 16:00) הרי ששעות הלימוד בבית ספר הן קצרות יותר, וילדי כיתה א' מסיימים לימודים בשעה 12:00 או 13:00. ההבדלים במסגרות החינוכיות גם מבטאים התייחסות חברתית שונה לילד ומסמנים שלב מעבר בהתפתחות הקוגניטיבית והפסיכולוגית של הילדים. הקביעה הקיימת, לפי החוק יחול על הורים לילד עד גיל 6 תואמת הן את ההתייחסות החברתית לגבי התפתחות הילד והן את מבנה המסגרות המטפלות. הרחבת תחולתו של החוק הקיים גם לגילאים שבין 6 ל-7 שנים היא אקראית בלבד ואינה נשענת על כל ביסוס לוגי או מחקרי. לסיכום מן הטעמים המפורטים לעיל, סבורה הסניגוריה הציבורית כי אין מקום להרחבה בהצעת החוק האמורה לתחולתו של סעיף 361 לחוק העונשין. לחלופין, מוצע לכלול בהצעת החוק סייגים לתחולתה, אשר יחולו במקרים בהם התנהגות ההורים היא תוצאה של התמודדות עם מצוקות כלכליות וכאשר אין להורים פתרונות נגישים או אפשרות לשלם על מסגרת פורמלית לילדיהם1. ד"ר חגית לרנאו, עו"ד סגנית הסניגורית הציבורית הארצית