חומר רקע
www.itach.org.il
לכבוד 18 פברואר 2007
פרופ' בן ששון – יו"ר ל' שבט תשס"ז
ועדת חוקה, חוק ומשפט
הנדון: עמדת "איתך – משפטניות למען צדק חברתי" בעניין
הצעת חוק העונשין (תיקון - השגחת קטינים), התשס"ו – 2006
בשם עמותת איתך- משפטניות למען צדק חברתי, הפועלת להגנה על זכויות נשים מוחלשות והעוסקת בסוגיות של עוני מפרספקטיבה של פמיניזם חברתי, הנני לפנות אליך בעניין הצעת חוק העונשין (תיקון - השגחת קטינים), התשס"ו - 2006 (להלן: "התיקון"), כדלקמן:
כללי
1. התיקון נועד להגן על ילדים בגילאי 6-7, באמצעות הרחבת האיסור הפלילי על השארת ילדים ללא השגחה. על פניו, זוהי מטרה ראויה – הותרת ילדים צעירים בגילאים שכאלה ללא השגחה איננה רצויה ולעיתים קרובות אף מסוכנת.
2. למרות זאת, לטענתנו יש לדחות את התיקון המוצע, שכן הוא מתעלם כליל משאלת אפשרות יישומו לגבי אוכלוסיית המשפחות העניות – אותן משפחות שאין ידן משגת לפרנס את ילדיהן ולממן בה בעת השגחה ראויה עליהם. התיקון המוצע צפוי לדחוק משפחות שכאלה למצבים בלתי-אפשריים.
לחילופין, אם יתקבל התיקון הנדון יש לבצע התאמות נדרשות בחקיקה ובחיי המעשה בכדי לאפשר את יישומו. כך למשל: להרחיב את שעות פעילות כיתות א' עד לשעה 16 (בעלות שמשפחות עניות יכולות לעמוד בה); לפטור הורים לילדים עד גיל 7 ממבחן תעסוקה לצורך קבלת גימלת הבטחת הכנסה; ועוד.
3. יודגש: עמדתנו היא כי ילדים בכלל, ומאוכלוסיות מוחלשות בפרט, זכאים להגנת המדינה על שלומם וביטחונם. אלא שהדרך לעשות זאת איננה באמצעות הטלת איסורים פליליים על הוריהם, שפעמים רבות ממילא כורעים תחת הנטל הכפול של פרנסה וגידול הילדים; דוגמא בולטת לכך היא האמהות החד-הוריות. הדרך הראויה, הצודקת והיחידה המעשית להגן על הילדים היא לאפשר להוריהם לטפל בהם כראוי, באמצעות מערכת תומכת של מסגרות חינוכיות בעלות שבהישג ידם.
מבחן תעסוקה למקבלי גמלת הבטחת הכנסה
4. עמדתנו זאת מבוססת על היכרות עם אוכלוסיית הנשים העניות, ובפרט עם החד הוריות שבהן. במסגרת זו, עתרה עמותת איתך (בג"צ 1433/03 בחטין ואח' נ' שר האוצר ואח'), לביטול סעיף 17(2)(א)(5) לחוק ההסדרים התשס"ב-2002 אשר מתקן את חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980 באופן המבטל את הפטור ממבחן תעסוקה לאמהות חד הוריות לילדים בגילאים שנתיים עד שבע.
4.1. חיוב במבחן תעסוקה משמעותו, כי על מנת לקבל הבטחת הכנסה, על המבקשת להתייצב בשירות התעסוקה ולקבל כל "עבודה מתאימה" המוצעת על ידי השירות. סירוב לקבל עבודה מוצעת גורר עמו שלילת הבטחת הכנסה למשך חודשיים ומותיר את המשפחה ללא אמצעי קיום.
4.2. במהלך העתירה הוצא נוהל חדש להורים יחידים, המתחשב במידה מסוימת במצבם המשפחתי לצורך הגדרת "עבודה מתאימה" כאמור. אך התחשבות זו איננה מספקת כלל ועיקר – בראש ובראשונה אין היא מתחשבת בזמינות ובעלות המסגרות החינוכיות לילדים, כמפורט בהמשך.
5. כיוון שכך, ביטול הפטור והנוהל מובילים לכך כי בפועל משפחות חד הוריות צפויות לאבד את זכאותן להבטחת הכנסה, מבלי שתהא להן יכולת לקיים את עצמן ואת ילדיהן בתנאים מינימליים. בהינתן מצב שוק העבודה כיום, סוג העבודות אליהן מופנות אמהות חד הוריות, ואי קיומה של תשתית ארגונית ומוסדית הולמת של מעונות וגני ילדים, הרי שחיוב אמהות לעמוד במבחן תעסוקה מעת שהגיע ילדן לגיל שנתיים- משמעה הפקרת האמהות וילדיהן לעוני, הזנחה וחרפת רעב, ללא יכולת קיום בכבוד מינימלי.
משמעות הדבר הינה שעל אמהות אלה לבחור בין שתי אפשרויות בלתי מתקבלות על הדעת: הראשונה- לצאת לעבודה מבלי שיש להן השגחה הולמת לילדיהן, השנייה- להישאר בבית מבלי שיש להן יכולת לקיים אותן ואת ילדיהן בכבוד מינימלי.
6. להלן נבהיר את מצבן של המשפחות העניות, שעל רקעו יש לטענתנו לבחון את התיקון המוצע.
תשתית מעונות היום בישראל
7. בארץ אין מסגרת ציבורית-ממשלתית של מעונות יום, אך ארגוני נשים מפעילים מערך מעונות אשר כיום מסובסד חלקית על ידי הממשלה. תשתית זאת הינה חלקית ביותר. כך למשל, לרוב האמהות העובדות (69%) כלל לא היה מקום במעונות הציבוריים המסובסדים, ורק שליש מילדי האמהות העובדות מסובסד על ידי משרד העבודה והרווחה.
• ר': נעמי שפר, מדיניות הממשלה בסבסוד מעונות היום: ההשלכות על יציאת אמהות לעבודה, הוצאת שדולת הנשים,1999.
8. בנוסף, סקר צהרונים במתנ"סים אשר הוצא על ידי האגף למחקר ופיתוח בחברה למתנ"סים מעלה את התמונה הבאה:
8.1. אחוז הצהרונים הפועלים בדרום הארץ וצפונה ( בפריפריה) עומד על 9% בלבד. לצורך השוואה, 58% מהצהרונים פועלים באזור השרון והמרכז.
8.2. 9% מסך כל הילדים המצויים במסגרת צהרונים הנם מצפון הארץ ודרום הארץ, וזאת למול 76% מאזור המרכז והשרון.
8.3. רק 9% מסך כל הילדים המצויים במסגרת צהרונים או משפחותיהם מוכרים ומטופלים על ידי שרותי הרווחה.
8.4. עלות ממוצעת של הצהרונים הנה 752 ₪ בחודש (ויודגש כי נתון זה הנו חלקי שכן כשליש מהצהרונים לא חשפו את עלותם). רק 4 מתנ"סים מפעילים צהרונים בעלות הנמוכה מ 500 ₪.
כלומר: המסגרות הקיימות לטיפול בילדים לאחר השעה 13 הן בהיקף מצומצם מאד ביחס לצרכיהן של אמהות עובדות, קל וחומר באזורי הפריפריה המוחלשים, עלותן גבוהה מאד ביחס למקורות ההכנסה של נשים עניות, ומשום כך לא ייפלא כי פחות מעשרה אחוז מהילדים בצהרונים משתייכים למשפחות עניות המוכרות לשירותי רווחה.
עלות המעונות
9. עלות מעונות היום והמשפחתונים הציבוריים בישראל נקבעת על ידי משרד העבודה והרווחה, בתאום עם ארגונים, וכיום הוא עומד על 1280 ש"ח לילד במעון, ו- 1118 ש"ח לילד במשפחתון (הנתונים לקוחים מאתר האינטרנט של משרד העבודה והרווחה). הממשלה מקצה כל שנה תקציב לסבסוד המעונות, שחלקו מיועד לילדים בסיכון וחלקו לילדי אמהות עובדות. סך הכל כ- 45% בלבד מבין האמהות העובדות בשכר מקבלות סבסוד (שפר, שם, עמ' 29).
10. אם חד הורית זכאית לסבסוד במעונות היום אם היא עובדת לפחות 20 שעות שבועיות, או אם מדובר על משפחת רווחה. הסבסוד ניתן על סמך נהלים וקריטריונים כפי שהם באים לידי ביטוי בטבלאות שכר הלימוד המדורג, כפי שמפורסם באתר האינטרנט של משרד העבודה והרווחה:
משפחתונים
דרגה
רמת הכנסה לנפש
(לפי פברואר 2006)
פעוטות
השתתפות הורים
השתתפות ממשלה
1
עד 950
380
977
2
951 – 1,520
434
923
3
1,521 – 2,200
543
814
4
2,201 – 2,460
651
706
5
2,461 – 2,715
773
584
6
2,716 – 2,970
882
475
7
2,971 – 3,230
1018
339
8
3,231 – 3,490
1126
231
9
3,491 – 3,745
1221
136
10
3,746 – 4,005
1289
68
11
4,006 – 5,200
1357
0
12
מעל 5,200
1357
0
מעונות יום
דרגה
רמת הכנסה לנפש
(לפי פברואר 2006)
פ ע ו ט ו ת
השתתפות הורים
השתתפות ממשלה
1
עד 950
2
951 – 1,520
3
1,521 – 2,200
4
2,201 – 2,460
5
2,461 – 2,715
6
2,716 – 2,970
7
2,971 – 3,230
8
3,231 – 3,490
9
3,491 – 3,745
10
3,746 – 4,005
11
4,006 – 5,200
12
מעל 5,200
*דרגות 1 ו-2 מיועדות לילדי רווחה בלבד.
11. הנתונים הללו מעידים על כך, שעבור הורים עניים רבים מציאת השגחה הולמת לילדיהם בשעות שבהם על ההורים לעבוד היא משימה קשה ביותר, פעמים רבות: בלתי אפשרית. הצעה להתמודד עם קושי שכזה באמצעות איסור פלילי איננו, בכל הכבוד, אלא בגדר לעג לרש – תרתי משמע.
פגיעה בזכויות הילד והעמקת העוני בקרב משפחות חד-הוריות
12. זאת ועוד: מחקרים רבים מלמדים, כי הגורם להזנחת ילדים הוא במידה רבה מצוקה כלכלית וחיוב הורים לצאת לעבודה.
13. כך, הניסיון בעולם מראה כי הפעלת תוכניות המחייבות אמהות לילדים קטנים לצאת לעבודה גררה עליה דרמטית במספר הנשים שהואשמו בהזנחת ילדיהן.
“This reduction of welfare rolls has been accompanied by an increase in child protection activity. The numbers of poor children removed from their homes and placed in foster care has increased at an alarming rate.” (Kathleen A Sullivan, “The Perils of Advocacy: Listening, Labeling, Appropriating”, Hard Labor: Women and Work in the Post-Welfare Era, ed. Joel F. Handler & Lucie White, 1999p.191). (ההדגשות של הח"מ)
13.1. ר' למשל המקרה של לורי-אן וויליאמסון, אשר השאירה את שני ילדיה בפארק הציבורי, מתוך תקווה כי הרשויות יוכלו לספק את צרכי ילדיה טוב יותר. מיס וויליאמסון הגיעה להחלטה זו לאחר שכל העבודות שהצליחה להשיג היו לטווח קצר בלבד, עם לוח זמנים משתנה, ללא הטבות ושכר מינימום. במצב זה היא לא יכלה להרשות לעצמה לשכור דירה, לא כל שכן לממן מעונות יום לילדיה (Lucie White, “Quality Child Care For Low-Income Families”, Hard Labor: Women and Work in the Post-Welfare Era, ed. Joel F. Handler & Lucie White, 1999, p. 116-117).
14. למעשה, הניסיון העולמי ממחיש כיצד חיוב אמהות חד הוריות לעבוד מבלי שקיימת תשתית תומכת של מעונות יום חינם מובילה נשים אלו לפעולות של הישרדות, אשר עלולות להיות כרוכות בהזנחת הילדים, על מנת להמשיך ולקיים עצמן בתנאים מינימליים.
“Survival options for the welfare mother with insufficient resources are limited, and society has defined all of them as deviant or criminal. She can find a way to supplement her welfare grant, but in general, she must do this without the welfare department knowing about it, since if she reports receiving income her grant will be reduced or terminated. This is defined as fraud. She can get the things she needs without paying for them- by not paying the rent or electricity bill, for instance. This is also called fraud, or theft, or being a deadbeat. Finally, she can do without the things her family needs by going without heat or electricity, or becoming homeless. We call this neglect.” (Kathleen A Sullivan, ibid, p. 196).
15. במחקר מקיף הרואה אור בימים אלה עומדים הנדלר והיזנפלד על כך שהמאמץ המושקע בניתוב מקבלי קצבאות לשוק העבודה מבוסס בין היתר על המיתוס כי ילדיהם של מקבלי קצבאות שיופנו לעבודה יטופלו איכשהו כראוי. בהתמקדם באמהות חד הוריות לילדים קטנים ובשוק העבודה-בשכר-נמוך האמריקאי אליו הן מופנות, בוחנים המחברים את התנאים הדרושים כדי לאפשר את עבודתן של הנשים הללו ואת המחירים שהיא גובה מהן ומילדיהן, כמו גם את השלכות עבודת האמהות על שלומם, בריאותם והתפתחותם התקינה של ילדיהן. שתי הסוגיות האלו, מבהירים הנדלר והיזנפלד, שלובות זו בזו ללא הפרד. מחד, הפגיעה הצפויה לילדים ו/או זמינותה ועלותה של מסגרת טיפולית בהם מגבילה עד מאד את יכולת האמהות לעבוד. מאידך, אופיין הזמני והלא-יציב של העבודות אליהם מופנים מקבלי קצבאות, לצד השכר הנמוך שניתן להשתכר בהן, מצמצמים עד מאד את יכולתם של ההורים – בעיקר כשמדובר במשפחות חד הוריות – למצוא מסגרת טיפולית הולמת ויציבה לילדיהן.
כך, מצויים הורים עניים ובעיקר אמהות החד הוריות במעגל קסמים– בהעדר מסגרת הולמת לילדיהן אין ביכולתן לצאת לעבוד, ונמנעת מהן האפשרות להרוויח את הסכומים הדרושים למימון מסגרות טיפוליות הולמות לילדיהן.
• Joel F. Handler & Yeheskel Hasenfeld: Blame Welfare, Ignore Poverty and Inequality (Cambridge: Cambridge University Press, 2006), chap. 6: “Work and the Low-Wage Labor Market: Mothers and Children”.
סיכום
16. על רקע זה, מבקשת עתה המדינה להרחיב את כתם האחריות הפלילית בגין הותרת ילדים קטנים בלא השגחה ראויה. אלא שלמיטב הכרתנו, התיקון אינו מועיל ואף מזיק.
הרתעה של ממש אין בתיקון. מחד, אותו חוק פלילי שלא מנע מהורים להותיר ילדים בני שנתיים עד שש לבדם במקרים בהם נאלצו הורים עניים לעשות זאת מטעמי פרנסה והעדר סידור הולם לילדים, לא סביר כי ימנע כעת מהורים עניים לילדים בני שש עד שבע להותירם לבדם – באין ברירה אחרת. אילוצי פרנסה חזקים הם מאיומו של חוק פלילי. מאידך, חוסר הרצון הטבעי של הורים להשאיר את ילדיהם בלא השגחה ראויה איננו זקוק בד"כ ל"תמריץ" נוסף בדמותו של איסור פלילי. ועל כך יעידו הורים לא מעטים – ובעיקר אמהות חד הוריות – שגם ללא איסור שכזה העדיפו חרפת רעב על פני הותרת ילדיהם ללא השגחה ראויה.
הטלת אחריות פלילית על הורה במקרים שכאלה אין בה כדי לסייע לילד עצמו, ו/או לאחיו שאף הם נזקקים לטיפול ההורי (לרבות אם הם בוגרים יותר מגיל שבע) – ומה יעשו אם יוטל עונש פלילי על ההורה? אין כאן אלא פתח למדינה להתנער מאחריותה לשלומם של הילדים, באמצעים שמנינו לעיל.
17. אנו תקווה כי תמצאו לנכון להתייחס לעמדתנו ולפעול לטובת הגשמת תכליתו המפורשת של התיקון, קרי: הגנה ממשית על זכויות הילדים הראויים להגנה כזו; תיקון זה, כשלעצמו, אין בו אלא כדי לפגוע פגיעה נוספת במרקם חייהם השברירים ממילא של ילדים עניים והוריהם.
18. נודה לכם באם תוכלו לאפשר לנו להשתתף בדיוני הועדה בתיקון.
בכבוד רב,
קרן שמש-פרלמוטר, עו"ד