חומר רקע

ירושלים, י' באדר תשס"ז 28 בפברואר 2007 אחוז החסימה בבחירות לפרלמנט – סקירה משווה מסמך זה מוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט לקראת דיון בנושא אחוז החסימה בבחירות לכנסת. המסמך מציג את אחוז החסימה במדינות שונות והוא עדכון למסמך קודם של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא "אחוז החסימה בבחירות לפרלמנט – סקירה השוואתית", מתאריך 1 במאי 2002.1 אחוז החסימה הוא חסם אלקטוראלי במערכת הפוליטית, שנועד למנוע ממפלגות קטנות לזכות בייצוג בפרלמנט. משמעותו של אחוז החסימה היא שמפלגה צריכה לקבל בבחירות מספר מינימאלי של קולות (אשר נקבע לרוב כאחוז מסוים ממספר הקולות הכשרים) כדי להיכלל בחלוקת המושבים בפרלמנט.2 מטרתו העיקרית של אחוז החסימה, ובפרט של אחוז חסימה גבוה, היא לאפשר פעולה אפקטיבית של הפרלמנט וכן לסייע בשמירה על יציבות המשטר, היות וקואליציות מרובות מפלגות נחשבות כפחות יציבות. כמו כן, קביעת אחוז חסימה גבוה עשויה למנוע ממפלגות קטנות להתמודד בבחירות, מתוך הידיעה כי סיכוייהן להיבחר נמוכים. עם זאת, היעדר אחוז חסימה או אחוז חסימה נמוך מחזקים את עקרון הייצוגיות, בכך שהם מאפשרים גם למפלגות שנתמכות על-ידי חלקים קטנים מהאוכלוסייה להיכנס לפרלמנט. לכן, אחוז חסימה נמוך גם יוצר תמריץ למפלגות חדשות להתמודד בבחירות.3 למעשה, אחוז החסימה מהווה פשרה בין עקרון הייצוגיות העומד בבסיס שיטת הבחירות היחסית ובין יעדים אחרים כמו משילות (כלומר היכולת למשול) ויציבות שלטונית, כאשר אחוז החסימה הוא שקובע האם ניתנת עדיפות לייצוגיות (אחוז חסימה נמוך) או למשילות (אחוז חסימה גבוה). להלן מובאים נתונים על אחוז החסימה במדינות שונות בעולם. ההתייחסות היא למדינות בהן הבחירה היא יחסית (כלומר, התפלגות המושבים בפרלמנט היא פרופורציונאלית למידת התמיכה שהעניקו הבוחרים למפלגות) או מעורבת (עירוב של שיטת בחירות יחסית עם שיטה אחרת, לרוב בחירה רובית4). בחלק מהמדינות אחוזי החסימה מתייחסים למושבים בפרלמנט המחולקים ברמה הארצית, כמו בישראל, ובחלקן למושבים המחולקים לנבחרים במחוזות. בכל מקרה, במרבית המדינות אחוז החסימה נקבע מתוך סך הקולות במדינה, גם אם הנציגים המיועדים נבחרים בבחירה מחוזית. משמעות הדבר היא שגם כאשר ההתייחסות במדינה היא לנציגים הנבחרים ברמה המחוזית – מפלגה שלא עברה את אחוז החסימה הארצי לא תקבל מושבים בפרלמנט אפילו אם קבלה את השיעור הגבוה ביותר של הקולות במחוז בחירה מסוים. מבדיקת אחוז החסימה במדינות השונות עולות כמה נקודות עיקריות: • במרבית המדינות בהן קיימת שיטת בחירות יחסית נקבע בחוק אחוז חסימה, אשר לרוב עומד על 4% או 5% למפלגה המתמודדת באופן עצמאי. • בחלק מהמדינות נקבע אחוז חסימה גבוה יותר לגושי מפלגות המתמודדות ביחד בבחירות, אולם הוא לא תמיד נקבע באופן ליניארי (כלומר- אחוז החסימה של שתי מפלגות המתמודדות ביחד לא בהכרח יהיה גבוה פי שניים מאחוז החסימה של מפלגה בודדת וכן הלאה). חלק מהמדינות מגבילות את האפשרות של מפלגות להתלכד כקואליציה לצורך הבחירות. • בחלק מהמדינות בהן נקבע אחוז חסימה מסך הקולות הארצי, נקבעו חלופות המאפשרות למפלגות אשר לא עברו את אחוז החסימה לקבל בכל זאת מושבים בפרלמנט. לרוב ניתנת אפשרות כזו למפלגות שנציגיהן זכו במחוז בחירה אחד או יותר. • בכמה מדינות אחוז החסימה אינו חל על כל המתמודדים בבחירות. בגרמניה, למשל, הא אינו חל על מפלגות המייצגות מיעוטים לאומיים ובתורכיה אינו חל על מועמדים עצמאיים. • במדינות הבאות מבין אלו שנבדקו לא קבוע אחוז חסימה: בריטניה, פינלנד, אירלנד, דרום-אפריקה, שוויץ, פורטוגל, לוקסמבורג.5 בבחינת הנתונים המובאים להלן חשוב לזכור כי מדובר במדינות בהן שיטת הבחירות שונה מזו שבישראל, בפרט בכל הנוגע לאזורי הבחירה: למעט ישראל, הולנד וסלובקיה, בהן הבחירות הן ארציות (ללא חלוקה למחוזות בחירה) בכל המדינות המצוינות בטבלה מחולקת המדינה לכמה אזורי בחירה.6 כמו לאחוז החסימה, גם לאופן החלוקה למחוזות יש השפעה על סיכויי ההצלחה של מפלגות קטנות: ככל שמחוז הבחירה קטן יותר, כך קטנים הסיכויים של מפלגות קטנות להיבחר לפרלמנט (גודל מחוז הבחירה משמש למעשה כאחוז חסימה אפקטיבי, בשונה מאחוז החסימה הפורמאלי).7 אחוז החסימה במדינות שונות – טבלה משווה8 מדינה אחוז החסימה (אחוז מהקולות) הערות / הסתייגויות תורכיה 10% נציגים המתמודדים באופן עצמאי אינם חייבים לעבור את אחוז החסימה כדי להיבחר לפרלמנט. כמו כן, החוק מגביל הקמת קואליציות של מפלגות לצורך התמודדות בבחירות. אחוז החסימה בתורכיה נידון בשנת 2006 בבית-הדין לזכויות האדם של מועצת אירופה (תביעה מספר 10226/03).9 בית-הדין קבע ב-30.1.2007 כי על אף שאחוז החסימה בתורכיה גבוה מזה שבמרבית המדינות האחרות, אין מדובר בהפרה של החובה לערוך בחירות המבטיחות את חופש הביטוי של האזרחים (כפי שטענו העותרים לבית-הדין). גרמניה 5% מפלגות אשר לא זכו ב-5% מהקולות אולם זכו בשלושה מושבים במחוזות יכללו גם כן בחלוקה הארצית של המושבים בפרלמנט. בנוסף, הדרישה לעבור את אחוז החסימה אינה חלה על מפלגות המייצגות מיעוטים לאומיים. לטביה 5% ניו-זילנד 5% מפלגות אשר לא עברו את אחוז החסימה, אולם זכו בנציג מטעם מחוז אחד לפחות נכללות גם כן בחלוקת המושבים. רוסיה 5% אחוז חסימה זה תקף כל עוד יש לפחות שלוש מפלגות אשר עברו את אחוז החסימה וכל עוד הן קבלו ביחד למעלה מ-50% מסך הקולות. אם פחות משלוש מפלגות עברו את אחוז החסימה, נכללות בחלוקת המושבים גם מפלגות אשר לא עברו את אחוז החסימה, כך שבחלוקת המושבים ייכללו לפחות שלוש מפלגות. כמו כן, אם המפלגות אשר עברו את אחוז החסימה לא קבלו ביחד את סך הקולות הדרוש (למעלה מ-50%), מכלילים בחלוקת המושבים מפלגות נוספות אשר לא עברו את אחוז החסימה, עד שסך הקולות מגיע לסך הנדרש. פולין 5% למפלגה יחידה 8% לקואליציה של מפלגות אחוז החסימה אינו חל על מפלגות או נציגים של מיעוטים לאומיים. סלובקיה 5% אם אף מפלגה אינה עוברת את אחוז החסימה, הוא יורד ל-4%. צ'כיה 5% למפלגה יחידה 7% לקואליציה של שתי מפלגות 9% לקואליציה של שלוש מפלגות 11% לקואליציה של ארבע מפלגות או יותר אם תוצאות הבחירות הן כאלו שאין שתי מפלגות, שתי קואליציות של מפלגות או מפלגה אחת וקואליציה אחת אשר עברו את אחוז החסימה, אזי הוא יורד, לפי הפירוט הבא: מפלגה יחידה: 4%; שתי מפלגות: 6%; שלוש מפלגות: 8%; ארבע מפלגות ויותר: 10%. אם גם לאחר הורדה זו אין שתי מפלגות שעברו את אחוז החסימה, הוא יורד באחוז אחד נוסף. איטליה 4% אוסטריה 4% מפלגות שלא עברו את האחוז החסימה אולם זכו במחוז בחירה אחד לפחות נכללות גם כן בחלוקת המושבים. נורבגיה 4% בולגריה 4% אחוז החסימה חל על מפלגות ועל קואליציות של מפלגות. מועמדים עצמאיים צריכים לעבור את המודד (מכסת הקולות למושב בפרלמנט) באותו מחוז (כלומר - אחוז החסימה הפורמאלי אינו חל על מועמדים עצמאיים). הונגריה 5% סלובניה 4% אחוז החסימה אינו חל על נציגים של מיעוטים לאומיים - נציג איטלקי ונציג הונגרי. שבדיה 4% מפלגה יכולה להכניס נציגים לפרלמנט גם אם קיבלה 12% מהקולות באזור הבחירה. יוון 3% דנמרק 2% מפלגה יכולה להיכנס לפרלמנט גם אם זכתה במושב מטעם המחוז או אם זכתה במספר קולות מוגדר ב-2 מתוך שלושת האזורים הגיאוגרפיים של המדינה. ישראל 2% הולנד 0.67% כתיבה: אורלי לוטן אישור: הודיה קין, ראש צוות