חומר רקע
תמצית
מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה שכותרתו "גירושם המתוכנן של 86 פליטים ליברים השוהים בישראל".
• בישראל נמצאים כיום 86 פליטים ליברים אשר עזבו את ליבריה בעקבות מלחמת האזרחים שנמשכה מאז שנת 1989. הפליטים הליברים ברובם הגדול הם פליטים הומניטריים שמדינת ישראל נעתרה לבקשת הנציבות הראשית של האו"ם לפליטים1 להעניק להם הגנה קבוצתית זמנית עד אשר תסתיים מלחמת האזרחים בארצם. כלומר, למעט שניים, הפליטים הליברים אינם פליטים מוכרים מכוח האמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים אלא פליטים הומניטריים הזוכים להגנה קבוצתית זמנית.
• משנת 2003 החלה ליבריה בשיקום המדינה. בסוף שנת 2005 התקיימו בחירות דמוקרטיות בליבריה, ואלן ג'ונסון-סירלאף נכנסה לתפקידה כראש המדינה בינואר 2006. בעקבות השיפור במצב הפוליטי, קבעה הנציבות הראשית של האו"ם לפליטים ב-26 באפריל 2006 כי ליברים שקיבלו הגנה קבוצתית זמנית במדינות רבות בעולם יכולים לחזור לארצם.
• בעקבות קביעת האו"ם, הודיע משרד הפנים לפליטים הליברים כי ההגנה הקבוצתית הזמנית עליהם תקפה עד 31 במרס 2007. הפליטים הליברים חוששים לשוב כעת לארצם ומבקשים להישאר בישראל תקופת זמן נוספת. מרביתם הגישו לאחרונה בקשות אינדיבידואליות להכרה כפליט. לשניים מהם הוענקה ההכרה, בקשות של אחדים עדיין נבדקות ויתר הבקשות נדחו.
• ארגוני זכויות אדם מבקשים לא לדרוש מכל הקבוצה, בצורה קולקטיבית, לעזוב את ישראל. גם אם נקבע שליבריה בטוחה לחזרתם של הפליטים – וגם על כך יש להם השגות – עדיין יש לשקול שיקולים באופן פרטני.
במסמך מוצג מידע כללי על ליבריה, מידע על פליטים בישראל, על הענקת ההגנה הקבוצתית הזמנית לפליטים הליברים, סיומה והתייחסויות לכך.
1. ליבריה - רקע
ליבריה היא מדינה במערב אפריקה, השוכנת לחופו של האוקיינוס האטלנטי. המדינה גובלת בחוף השנהב ממזרחה, בסיירה לאון ממערבה ובגיניאה מצפונה.
להלן היסטוריה תמציתית של האירועים הפוליטיים העיקריים בליבריה:2
• 1847 - ליבריה נוסדה בידי עבדים משוחררים מארה"ב שהחלו מתיישבים במקום משנת 1822;
• 1980 - סמואל דו3 תופס את השלטון בהפיכה צבאית;
• 1989 – מרידה בראשות צ'רלס טיילור4 התפתחה בהמשך למלחמת אזרחים ארוכה;
• 1995 – נחתם הסכם שלום במדינה;
• אפריל 1996 – מתחדשים הקרבות ומגיעים גם למונרוביה הבירה;
• 1997 – צ'רלס טיילור זוכה בשלטון בבחירות הוגנות וחופשיות;
• אפריל 1999 עד סוף 2000– קרבות עם גיניאה ועם מורדים בצפון ליבריה;
• מרס 2003 – התקדמות מורדים עד כדי 10 ק"מ ממונרוביה;
• אוגוסט 2003 – חתימת הסכם שלום, התפטרות הנשיא טיילור ומעברו לניגריה;
• אוקטובר 2004 – מהומות במונרוביה, 16 הרוגים;
• 23 בנובמבר 2005 – בחירות דמוקרטיות וניצחון אלן ג'ונסון-סירלאף5 (נשיאה בפועל מ-16 בינואר 2006);
נתונים סטטיסטיים אודות ליבריה:6
• אוכלוסייה – כ-3 מיליון;
• שיעור תמותת תינוקות – 155 מיתות לכל 1,000 לידות חי;
• תמותת ילדים עד גיל 5 – 235 מיתות לכל 1,000 לידות חי;7
• תוחלת החיים – כ-40 שנה;
• אוכלוסייה מתחת לקו העוני – כ-80%;
• אוכלוסייה ללא גישה למים "בטוחים" לשתייה – כ-40%;
• מספר הילדים היתומים – כרבע מיליון;
• ילדים שאינם לומדים – כחצי מיליון.
נושא הפליטים הליברים
• מאז שנת 1989, עזבו מאות אלפי ליברים את ארצם והפכו לפליטים.
• הנציבות הראשית של האו"ם לפליטים ביקשה בתחילת שנת 2003 ממדינות בעולם להעניק הגנה זמנית לפליטים ליברים כל זמן שמלחמת אזרחים שוררת במדינה זו.
• מאז אוקטובר 2004 – נציבות האו"ם לפליטים החזירה כ-90,000 פליטים ליברים לארצם8 וכן כ-330,000 פליטים בתוך ארצם (internally displaced people – IDPs). נוסף על אלו, מאז סוף 2003, חזרו באופן עצמאי כ-200,000 פליטים ליברים לבתיהם. הנציבות מתכננת לסיים את ההחזרה המסיבית של הפליטים הליברים למולדתם עד סוף יוני 2007.9
• ב-26 באפריל 2006 קבעה הנציבות הראשית של האו"ם לפליטים כי ליבריה היא מקום בטוח ופליטים ליברים יכולים לחזור אליה.10 כל מדינה שבתחומה נמצאים פליטים ליברים קובעת מועד משלה שבו תפוג ההגנה הזמנית ויהיה עליהם לעזוב את תחומה.11
2. פליטים בישראל
בשנת 1951, בעקבות השואה, נחתמה האמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים (להלן: האמנה), שנועדה להבטיח כי אנשים הנרדפים במדינות מושבם על רקע גזעם, דתם, אזרחותם, דעותיהם הפוליטיות או השתייכותם לקבוצה חברתית מסוימת יוכלו לקבל מקלט במדינות אחרות. ישראל חתומה על אמנה זו ועל הפרוטוקול הנוסף שלה.12
ישנם שני סוגים של פליטים וראוי להבחין ביניהם:
• פליטים הומניטריים –
במקרים של משברים משמעותיים, כגון בליבריה, אנשים מאותה המדינה חוששים לחזור לארצם ומקבלים הגנה קבוצתית במדינות אחרות ברוח האמנה.13 מדינות רבות נעתרות לבקשות של נציבות האו"ם לפליטים ומעניקות הגנה קבוצתית זמנית לפליטים הומניטריים אלו.14
• פליטים מכוח האמנה –
אדם הנרדף בגלל גזע, דת, לאום, השקפה פוליטית וכיוצא בזה וחושש לחייו אם יחזור לארצו.
לאנשים כגון אלו ניתנת הכרה אינדיבידואלית כפליטים והם מקבלים מעמד כפי שיוסבר בהמשך.
2.1. הגנה קבוצתית זמנית - פליטים הומניטריים
פליטים הומניטריים הם אנשים שלא הוכרו כפליטים מכוח האמנה אך זוכים להגנה ברוח האמנה. אנשים אלו מקבלים בישראל אשרת שהייה ועבודה ב/1.
כיום, תושבים מקונגו, מחוף-השנהב ומליבריה זוכים להגנה קבוצתית זמנית בישראל בשל אי-היציבות המסוכנת במדינותיהם. תושבי סיירה-לאון קיבלו גם הם הגנה זמנית כפליטים בישראל בעקבות מלחמת האזרחים במדינתם. סך כל זכאי ההגנה הקבוצתית הזמנית כפליטים הומניטריים בישראל (מקונגו, מחוף-השנהב ומליבריה) הוא כ-700 נפש, מתוכם 86 הם ליברים.
הנציבות הראשית של האו"ם לפליטים ביטלה את הגנת תושבי סיירה-לאון ב-31 באוגוסט 2005. נציב האו"ם לפליטים בישראל ביקש ממשרד הפנים לאפשר להם לשהות ולעבוד בישראל חצי שנה נוספת ומשרד הפנים אישר לאלו להישאר עד 28 בפברואר 2007.
הפליטים הליברים בישראל קיבלו במאי 2003 הגנה קבוצתית כפליטים ולכן קיבלו אשרת ב/1. רובם הגדול פנו לנציבות האו"ם לפליטים רק בעקבות הסכמת מדינת ישראל לבקשת האו"ם להעניק זכות קבוצתית לפליטים ליברים.15
מנגנון סיום ההגנה על פליטים הומניטרים פחות נוקשה ממנגנון סיום ההגנה על פליטים מוכרים מכוח האמנה. בעוד שבאמנה קבועים קריטריונים ברורים לסיום מעמד ההגנה של פליט, הרי שבמקרה של פליטים הומניטרים, נתון שיקול דעת רחב יותר לשר הפנים.16
2.2. הגנה אינדיבידואלית לפליטים מכוח האמנה
כאמור, אדם הנרדף בארצו וקיים חשש לחייו אם יחזור אליה, זכאי להגנה במדינות אחרות מכוח האמנה. הפליט זכאי להגנה כל זמן שישנה סכנה לזכויות האדם הבסיסיות שלו אם יחזור לארצו.
להלן מספר הבקשות שהוגשו להכרה כפליט בישראל ומספר הבקשות שאושרו, בשנים האחרונות:17
הנתונים לשנת 2006 מעובדים בימים אלו בנציבות האו"ם לפליטים בישראל.
ברוב המדינות המערביות ישנם הסדרים שלפיהם כעבור משך זמן מסוים, הפליט יכול לקבל אזרחות באותה המדינה. בישראל, מקבל פליט מוכר אשרת א/5 (מעמד של תושב ארעי) ואין הסדר להענקת אזרחות אף אם חלפו עשרות שנים.
באמנה ישנן הוראות בדבר אופן סיום המעמד של הפליט ומתי יוכל לחזור לארצו – לדוגמה, יש להצביע על שינוי בר-קיימא בארצו. בחירות דמוקרטיות לדוגמה הן הנחה שהשינוי יציב אך לא כך היא הפיכה בשלטון. כמו כן יש לבדוק אם קיימים מנגנונים היכולים להגן על זכויות אדם בסיסיות במדינתו.18
2.2.1. הליך בחינת בקשה אינדיבידואלית של פליט (מכוח האמנה)
כפי שמוזכר בהמשך, רוב הליברים שהתבקשו לעזוב את ישראל הגישו לאחרונה לנציבות האו"ם לפליטים בישראל בקשות אינדיבידואליות לקבלת מעמד כפליט מכוח האמנה. הליך כזה, והשגה אפשרית על ההחלטה, אורך לרוב בין חודש לשנתיים.19 נכון להיום, מאות אחדות של תיקים ממתינים להחלטת הוועדה המייעצת שמתכנסת לרוב אחת לחודש ודנה בכל הבקשות שמגיעות אליה מנציבות האו"ם לפליטים.20
הליך הבחינה להכרה של אדם כפליט מכוח האמנה נועד לברר אם קיים חשש ממשי לחייו או לחירותו של המבקש. שלבי האישור:21
• הבקשה מוגשת לנציבות האו"ם לפליטים בישראל ועוברת בדיקה ראשונית.
נציבות האו"ם מראיינת כל מבקש (באורך של כ-3-4 שעות בשפתו של המרואיין) לעיתים, פונה הנציבות לקבלת מידע נוסף ממוסדות האו"ם בז'נווה ומארץ המוצא של המבקש. לאחר מכן הנציבות כותבת את המלצותיה ומפנה אותן לוועדה המייעצת לענייני פליטים במשרד הפנים.
מבקש מקלט שעבר את הבדיקה הראשונית של נציבות האו"ם לפליטים ותיקו מועבר לוועדה המייעצת לענייני פליטים – מקבל מעמד מוגן וזכאי לאשרה ב/1, שהיא אשרת שהייה ועבודה בארץ.
• בראש הוועדה המייעצת לענייני פליטים עומד משפטן (שאינו עובד מדינה), נציגי משרד הפנים, משרד המשפטים ומשרד החוץ. הוועדה המייעצת לענייני פליטים במשרד הפנים בוחנת את הבקשות המועברות אליה (על בסיס כל החומר שנאסף, על בסיס האמנה, המסמכים שבעקבותיה, והחוק הישראלי) ומעבירה המלצותיה לשר הפנים אשר בסמכותו להחליט אם להכיר במבקש כפליט. מי שהוכר אידיבידואלית כפליט על-ידי שר הפנים – זכאי לאשרה א/5 (תושב ארעי). שניים מבין הליברים קיבלו אשרת א/5. (הם כבר אינם פליטים הומניטריים אלא פליטים מכוח האמנה ולכן הם לא יחזרו לליבריה).
• על המלצות הוועדה המייעצת אפשר להגיש השגה (ערעור), אם נתגלו עובדות חדשות או אם נשתנו הנסיבות. ההשגה מוגשת לנציבות האו"ם לפליטים ומובאת גם בפני הוועדה המייעצת.
יצוין כי הואיל והפליטים הליברים בישראל קיבלו במאי 2003 הגנה קבוצתית כפליטים, רובם הסתפקו באשרת ב/1 ועניינם לא הועבר לוועדה המייעצת.22
3. הפליטים הליברים בישראל
רוב הפליטים הליברים בישראל הם בני שבט המנדינגו המוסלמי.23 הם הגיעו לישראל משנת 1989 ועד שנת 2001 ונשארו בה לאחר שנכנסו אליה בדרכים שונות (רובם ללא אשרה) כגון דרך מצרים, כעולי רגל או כתיירים.
מבין 86 הפליטים הליברים, 16 הם ילדים (מגיל חודש ועד גיל 6). כל המבוגרים עובדים (באשרה ב/1) בעיקר בניקיון ומעט בתחום המסעדנות.24 ילדיהם מתחנכים בגנים ובבתי-ספר ישראלים.25
מקומות המגורים של הליברים הם בעיקר באזורים שבהם מתגוררים עובדים זרים, כגון בסביבות התחנה המרכזית הישנה בתל-אביב, ומשפחה ליברית אחת מתגוררת באילת.
כאמור, הנציבות הראשית של האו"ם לפליטים ביקשה בתחילת שנת 2003 ממדינות בעולם להעניק הגנה זמנית לפליטים ליברים כל זמן שמלחמת אזרחים שוררת במדינה זו. לפי מר בבלי, נציב האו"ם לפליטים בישראל, מלחמת האזרחים היתה הסיבה היחידה שבגינה ביקש האו"ם הגנה על הליברים.26
ממשלת ישראל נעתרה לבקשת האו"ם וב-18 במאי 2003 החליט שר הפנים להעניק הגנה קבוצתית זמנית לליברים27 עד שהאו"ם יכריז על ליבריה כמקום בטוח לחזור אליו. קביעה זו גם נקבעה בתיעוד שהליברים קיבלו מנציבות האו"ם לפליטים.28
3.1. סיום ההגנה הקבוצתית הזמנית בישראל
ב-26 באפריל 2006 קבעה הנציבות הראשית של האו"ם לפליטים כי ליבריה כבר בטוחה ופליטים ליברים יכולים לחזור אליה.29
כאמור, כל מדינה שבתחומה נמצאים פליטים ליברים קובעת מועד משלה שבו תפוג ההגנה הזמנית ויהיה עליהם לעזוב את תחומה. את שווייץ כבר עזבו הפליטים הליברים וארה"ב האריכה את מועד עזיבת הפליטים הליברים עד 1 באוקטובר 2007.30 לפי הודעה לעיתונות של המשרד לביטחון לאומי בארה"ב:31 "אחרי בדיקה של התנאים בליבריה והתייעצות עם סוכנויות הממשלה המתאימות, הוחלט כי התנאים בליבריה כבר אינם תומכים בהענקת הגנה קבוצתית זמנית לליברים".32
נציב האו"ם לפליטים בישראל ביקש ממשרד הפנים לאפשר לפליטים הליברים לשהות ולעבוד בישראל עד 31 במרס 2007 כדי לאפשר די זמן לצורך:
• התארגנות של הליברים לקראת העזיבה;
• העברת קורסים של אוריינות, מכונאות רכב ומחשבים (בשיתוף משרד התמ"ת, הג'וינט ועוד);
• השארת די זמן לטיפול בבקשות אינדיבידואליות, כנדרש, של אלו מבין הליברים שיבקשו הכרה כפליט מכוח האמנה.
לגבי הנקודה האחרונה, מרבית הפליטים הליברים הגישו לאחרונה בקשות אינדיבידואליות להכרה כפליט. לשניים מהם הוענקה ההכרה והם קיבלו אשרת א/5; בקשות של אחדים עדיין נבדקות ויתר הבקשות נדחו.33
משרד הפנים הודיע לפליטים ההומניטרים הליברים כי עליהם לעזוב את ישראל עד 31 במרס 2007. לדברי עו"ד אורלי שמואל ממשרד הפנים, החלטת משרד הפנים בעינה עומדת ואין בה כל שינוי. מרגע שהאו"ם קבע שמלחמת האזרחים בליבריה הסתיימה והמדינה אינה מסוכנת, ההגנה הזמנית פגה.34
ב-20 בפברואר 2007 התקבל בפקס במשרד החוץ בישראל מכתב מאת משרד החוץ הליברי במונרוביה. במכתב התבקשה מדינת ישראל להאריך את ההגנה הזמנית שהיא נותנת לקהילה הליברית בישראל. מבדיקה של שגרירות ישראל עם שגרירות ליבריה בחוף השנהב עולה כי המכתב אינו אותנטי – המכתב לא נשלח רשמית ממשרד החוץ הליברי.35
4. התייחסות לדרישה מהפליטים הליברים לעזוב את ישראל
העיקרון הכללי – שינוי בר-קיימא במדינה
לדברי עו"ד ענת בן-דור מאוניברסיטת תל אביב, כאשר מדינה באה לסיים את תקופת ההגנה שהיא מעניקה לפליטים, הקריטריון העיקרי שעליה לבדוק ולשקול הוא אם השינוי בארצם של הפליטים הוא שינוי בר-קיימא – דהיינו, אם המשטר החדש יציב דיו ואם הוא יוכל לשמור על זכויות האדם.36
מן הדין, מרגע שהאו"ם קבע, כאמור, כי ליבריה בטוחה לחזרה של הפליטים שעזבו אותה, מדינת ישראל רשאית להורות להם לשוב למדינתם.37
לדברי עו"ד ארי סירקין המייצג את הפליטים הליברים, הם מעוניינים להישאר בישראל תקופה זמנית נוספת ולא באופן קבוע. הליברים חוששים כי הגם שמלחמת האזרחים הסתיימה, נערכו בחירות דמוקרטיות, הוחל בשיקום המדינה והיא בטוחה יותר, המצב עדיין הפיך ולכן מסוכן בעבורם.38
שיקולים פרטניים
לדברי עו"ד בן-דור, מעבר לעיקרון הכללי של הבחינה אם השינוי בארצם של הפליטים הוא בר-קיימא או לא, ישנם שיקולים שעל המדינה לבחון לגבי כל מקרה לגופו.39
לדברי מר רן כהן מארגון "רופאים לזכויות אדם", הדרישה מהפליטים הליברים לעזוב את ישראל צריכה שלא להיות קולקטיבית. אם בקרב הפליטים ישנם כאלו שמרכז חייהם בישראל - מבחינת משפחה, עבודה, לימודים וכיוצא בזה – יש לאפשר להם להישאר בישראל. אלו שנמצאים בישראל תקופה קצרה יותר, הגיוני לדרוש מהם לעזוב את ישראל, אך כשליבריה תהיה בטוחה יותר. לדבריו, בקרב 86 הפליטים ישנו אדם אחד החולה בסוכרת מאז שנת 1997 וספק אם אדם זה יזכה לטיפול רפואי הולם למחלתו כפי שהוא מקבל אותו כיום בישראל.
נוסף על כך, מבין 16 הילדים של הפליטים הליברים, שתי בנות הן בנות 6 וכמה חודשים. ילדות אלו לומדות בבתי-ספר ישראלים, דוברות עברית ומרכז חייהם בישראל. מצבן של הילדות, אשר התערו בחיים הישראליים, יהיה טוב לאין שיעור מאשר מצבן כשיהיו בליבריה.40
ביוני 2005 קיבלה הממשלה החלטה מס' 3807 שאימצה את הצעת שר הפנים דאז, חה"כ אופיר פז-פינס להסדר-לשעה למתן מעמד לילדי שוהים בלתי-חוקיים, הוריהם ואחיהם הנמצאים בישראל. על-פי ההסדר שתוקן ביוני 2006, שר הפנים רשאי להעניק רישיון לישיבת קבע בישראל לילדי שוהים בלתי חוקיים, אשר התערו בחברה הישראלית ובתרבותה, העומדים במספר תנאים, ובלבד שהילד נמצא בישראל וחי בה לפחות 6 שנים ביום קבלת ההחלטה.41
לא ברור אם גם ילדי פליטים נכללים בהסדר זה. מכל מקום, לדברי מר כהן מארגון "רופאים לזכויות אדם", שתי הילדות לא עמדו בקריטריון הגיל הנדרש בעת קבלת ההחלטה.42
עו"ד מיכל פינצ'וק מהאגודה לזכויות האזרח מציינת כי במדינות מערביות אחרות ישנם מנגנונים המאפשרים התאזרחות של פליטים אשר שוהים בהן פרק זמן מינימלי. בישראל אין מנגנון התאזרחות לפליטים, וראוי שיהיה כזה לדעתה – הן לפליטים מכוח האמנה והן לפליטים הומניטריים.43 אילו היה מנגנון שכזה בישראל, ייתכן שאותם הפליטים הליברים שהיו עומדים בקריטריונים מסוימים – משך שהות מינימלי, מצב משפחתי וכיוצא בזה – היו מקבלים מעמד קבע בישראל והיתר היו חוזרים לליבריה.