חומר רקע

תוכן העניינים מבוא עמ' 7 חלק ראשון – מבנה התאגיד הציבורי והשתלבותו במגזר הציבורי – המצב הקיים עמ' 12 פרק ראשון - מהו תאגיד ציבורי – מאפיינים מרכזיים עמ' 9 1. כללי עמ' 9 2. תפקידיהם של התאגידים הציבוריים עמ' 11 3. "בעיית הנציג" בתאגידים הציבוריים עמ' 12 פרק שני - מוסדות התאגיד הציבורי עמ' 14 1. המועצה עמ' 14 2. המנהל הכללי עמ' 15 3. מוסדות נוספים עמ' 16 פרק שלישי – מנגנוני הפיקוח והבקרה הקיימים עמ' 17 פרק רביעי – סיכום הדו"ח והצעות המועצה עמ' 21 חלק שני – השיקולים להקמת תאגיד ציבורי עמ' 28 1. יצירת אישיות משפטית נפרדת עמ' 28 2. התפקידים המתאימים לתאגיד ציבורי עמ' 29 3. גמישות ארגונית, יעילות והשתחררות ממגבלות ארגוניות עמ' 30 4. מימון פעילות התאגיד עמ' 31 5. שיקולים להקמת סוגים מיוחדים של תאגידים ציבוריים עמ' 31 5.1 תאגיד המספק שירות ציבורי עמ' 31 5.2 תאגיד הממלא תפקידי פיקוח והסדרה עמ' 32 5.3 תאגיד שתכליתו השגת יעדים מדעיים ותרבותיים עמ' 32 5.4 תאגיד שתכליתו פיתוח פיזי או חברתי עמ' 33 חלק שלישי – המבנה ודרכי הניהול הרצויים בתאגיד ציבורי עמ' 34 פרק ראשון – מוסדות התאגיד הציבורי עמ' 34 1. מועצת התאגיד עמ' 34 1.1. תפקידה עמ' 34 1.2. אישור תכניות העבודה ותקציב התאגיד עמ' 35 1.3. סמכויות עמ' 35 1.4. הרכב ומספר חברים עמ' 35 1.5. מינוי חברי מועצת התאגיד וכשירותם עמ' 36 1.6. תקופת הכהונה במועצה עמ' 36 1.7. סיום הכהונה עמ' 36 1.8. עבודת מועצת התאגיד עמ' 37 1.9. גמול והוצאות לחברי המועצה עמ' 37 1.10. סמכות פיזור המועצה עמ' 38 1.11. יושב הראש המועצה עמ' 38 1.12. חבר מועצה – סמכויות מיוחדות עמ' 39 1.13. הוראות מעבר בין מינויים עמ' 40 2. ועדות המועצה עמ' 41 3. ועדת הביקורת עמ' 41 3.1. החובה למנותה עמ' 41 3.2. תפקידיה וסדר יומה עמ' 41 3.3. מינויה וכשירות חבריה עמ' 42 3.4. הרכבה ומספר חבריה עמ' 42 3.5. תקופת הכהונה עמ' 42 3.6. סדרי עבודה עמ' 42 3.7. חובת הגשת דו"ח ביקורת עמ' 42 4. המנהל הכללי עמ' 43 4.1. תפקידיו וסמכויותיו עמ' 43 4.2. מינויו וכישוריו עמ' 43 4.3. תקופת הכהונה עמ' 43 4.4. סיום הכהונה עמ' 43 4.5. תנאי העבודה עמ' 45 4.6. ממלא מקום למנכ"ל עמ' 45 4.7. תקופת מעבר בין מינויים עמ' 45 פרק שני – העסקת עובדים בתאגידים הציבוריים עמ' 45 1. העסקת עובדים במכרז עמ' 46 2. עובדים בכירים עמ' 47 3. שכר ותנאי עבודה בתאגידים הציבוריים עמ' 47 4. תחולת כללי המשמעת עמ' 47 5. פעילות מפלגתית וסיוגה עמ' 48 6. מתנות עמ' 49 7. הגבלות לאחר פרישה עמ' 49 8. אחריות עובדי התאגיד בנזיקין עמ' 50 9. תעודות עובדי ציבור עמ' 50 פרק שלישי - ממלאי תפקידים בתאגיד הציבורי עמ' 52 1. רואה החשבון המבקר עמ' 52 1.1 חובת המינוי ומהות התפקיד עמ' 45 1.2. דרך המינוי ותנאי הכשירות עמ' 45 1.3. פסלות עמ' 46 1.4. תקופת ההתקשרות עמ' 46 1.5. הפסקת ההתקשרות עמ' 46 1.6. השכר עמ' 46 היועץ המשפטי עמ' 47 2.1. מהות התפקיד וחובת המינוי עמ' 47 2.2. ייעוץ משפטי למי? עמ' 47 2.3. פעילות היועץ המשפטי לתאגיד ציבורי מול המועצה וגורמים נוספים עמ' 48 2.4. צורת ההעסקה עמ' 49 2.5. דרך המינוי עמ' 49 2.6. תנאי הכשירות עמ' 50 2.7. תקופת המינוי עמ' 50 2.8. סיום הכהונה עמ' 51 המבקר הפנימי עמ' 51 3.1. חובת המינוי, תפקידים וסמכויות עמ' 51 3.2. הממונה על המבקר הפנימי עמ' 51 3.3. דרך המינוי ותנאי הכשירות עמ' 52 3.4. הפסקת הכהונה עמ' 52 3.5. פרסום דו"חות המבקר הפנימי עמ' 52 פרק רביעי – עקרונות לניהול כספי 1. כללי 2. יעילות 3. תקציב 4. נכסי התאגיד הציבורי 5. דיווחים תקופתיים 6. גירעון בביצוע התקציב 7. עודפים 8. קבלת תרומות 9. מתן תרומות חלק רביעי –בקרה ופיקוח של גורמים חיצוניים על התאגיד הציבורי והשפעתם עליו עמ' 64 פרק ראשון - פיקוח ובקרה עמ' 64 1. חובת התאגיד להמציא מידע, דו"חות ותוכניות עמ' 66 2. קבלת אישורים מגורמים ממשלתיים עמ' 66 3. מינוי משקיף לישיבות עמ' 67 4. עריכת ביקורות מיוחדות עמ' 67 5. העברת נושאי משרה מתפקידם עמ' 67 6. הסמכות לפזר את מועצת התאגיד עמ' 68 7. הערכת מחודשת בדבר נחיצות קיומו של תאגיד ציבורי עמ' 68 פרק שני - דרכי ההשפעה עמ' 69 1. נציגות מטעם גופים ציבוריים במועצת התאגיד עמ' 69 2. כינוס ישיבות והצגת עמדת הממשלה בפני מועצת התאגיד עמ' 70 3. מתן הנחיות וקביעת קווי מדיניות עמ' 70 פרק שלישי - גורמי בקרה והשפעה חיצוניים עמ' 71 רשות לתאגידים ציבוריים עמ' 71 1.1. הצורך בפיקוח על כלל התאגידים הציבוריים עמ' 71 1.2. תפקידי רשות התאגידים הציבוריים – כללי עמ' 72 1.3. פירוט התפקידים והסמכויות עמ' 74 1.3.1. ייעוץ לממשלה בנושאים הקשורים להקמת תאגידים ציבוריים וארועים מרכזיים במהלך פעילותם עמ' 75 1.3.2. בקרה שוטפת על התאגיד הציבורי ופיקוח על הגשמת מטרותיו עמ' 75 1.3.2.1. דיווחים תקופתיים עמ' 76 1.3.2.2. דיווחים מיוחדים ודרישות מידע עמ' 77 1.3.2.3. כללים לעריכת תכניות ודו"חות עמ' 77 1.3.2.4. השתתפות בישיבות התאגיד וסמכות כינוס ישיבה עמ' 77 1.3.2.5. עריכת בירורים ומינוי בודק 1.3.2.6. מתן אישורים כתנאי לביצוע פעולה 1.3.2.7. העברת מידע לגורמים אחרים 1.3.3. סיוע בפיקוח על נושאי משרה בתאגידים הציבוריים ואכיפת חובות האמונים והזהירות החלות עליהם 1.3.4. השתתפות בהליכי מינוי נושאי משרה והפסקת כהונתם 1.3.5. בקרה על שכר וגמול לנושאי המשרה 1.3.6. קביעת כללים ופיקוח על העסקת עובדים ותנאי עבודתם 1.3.7. מעורבות במינויים של רואה החשבון המבקר, היועץ המשפט והמבקר הפנימי, באופן פעילותם ובהפסקת העסקתם 1.3.8. יוזמות חקיקה ושינויים מבניים 1.4 רשות התאגידים הציבוריים ורשות החברות הממשלתיות 1.5. מנהל רשות התאגידים הציבוריים 1.6. ועדה מייעצת 2. השר הממונה על התאגיד עמ' 78 2.1. כללי 2.2. קבלת מידע 2.3. ניהול פנימי ומינוי עובדים 2.4. אישור תקציב התאגיד הציבורי ותכניות העבודה 2.5. מינויים והפסקת כהונתם של נושאי משרה 2.6. העלאת נושאים לדיון ומתן הנחיות 2.7. פיזור מועצת תאגיד ציבורי 3. השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים עמ' 79 4. הממשלה עמ' 80 5. שר האוצר עמ' 80 6. שר המשפטים עמ' 81 7. הכנסת עמ' 81 8. מבקר המדינה עמ' 82 9. היועץ המשפטי לממשלה 10. מידע לציבור עמ' 82 חלק חמישי – חובות האמונים והזהירות של נושאי משרה בתאגיד ציבורי עמ' 83 פרק ראשון - חובת האמונים עמ' 83 1. כללי 2. חברי מועצה – נציגי גופים בעלי עניין עמ' 83 3. חברי מועצה – נציגי הממשלה עמ' 84 4. כהונתם של שרים, סגני שרים, חברי כנסת ומנהלים כללים של משרדי ממשלה עמ' 84 5. הסדרים למניעת ניגוד עניינים עמ' 85 6. חובת האמונים של עובדי התאגיד מקרב נושאי המשרה עמ' 86 7. תוצאותיה של הפרת חובת האמונים עמ' 86 פרק שני - חובת הזהירות עמ' 89 1. כללי עמ' 90 2. השיקולים בעיצוב חובת הזהירות בתאגיד ציבורי עמ' 92 3. תוכן חובת הזהירות עמ' 92 4. סנקציות על הפרת חובת הזהירות ודרכי האכיפה עמ' 93 5. השלכות קיומה של חובת הזהירות על נושאי המשרה ועל הגורמים האחראים על מינויים פרק שלישי - הגבלת אחריותם של נושאי המשרה - פטור, שיפוי, ביטוח וחסינות דיונית עמ' 93 1. פטור עמ' 95 2. שיפוי עמ' 96 3. ביטוח עמ' 97 4. חסינות דיונית חלק שישי - חברת בת של תאגיד ציבורי 1. הבעייתיות בהקמת חברת בת 2. ההסדר המוצע חלק שביעי – קביעת כללים בידי תאגיד ציבורי נספחים נספח א' – רשימת התאגידים הציבוריים נספח ב' – דו"ח הביניים של המועצה לתאגידים ציבוריים נספח ג' – חוות דעת בנושא אחריות התאגיד הציבורי ודרכי הבקרה עליו – accountability מבוא שר המשפטים דאז, מר דן מרידור, מינה בשנת 1992 מועצה לתאגידים ציבוריים (להלן – המועצה לתאגידים ציבוריים או המועצה). בכתב המינוי נתבקשה המועצה "להציע קווי מדיניות להקמת תאגידים ציבוריים, דרכי פעולתם וכל נושא אחר אשר קשור לתאגידים אלה, בהתחשב בהיבטים הכלכליים, המשפטיים והציבוריים הנוגעים לענין זה." הקמת המועצה לתאגידים ציבוריים נבעה מהצורך לגבש מדיניות כוללת ומושכלת בכל הנוגע לתאגידים ציבוריים. זאת, על רקע מצב דברים בו במשך השנים הוקמו תאגידים ציבוריים רבים, כאשר כל תאגיד פועל לפי הסדרים מיוחדים, שנקבעו בחוק המקים אותו, ובאופן תדיר עולות הצעות להקמת תאגידים חדשים, ללא תפיסה כללית ומקיפה בדבר השיקולים להקמתם או לעניין המבנה המיוחד ודפוסי הניהול המתאימים להם. המועצה החלה לכהן בראשותו של פרופ' יצחק זמיר, שפרש עם מינויו לשופט בית המשפט העליון. פרופ' צבי זוסמן מונה במקומו, והוא ממשיך במלאכה עד לכתיבת דו"ח זה. יתר חברי המועצה הם: גב' אביטל בירגר, פרופ' מאיר חת, מר יצחק חופי, גב' דוידה לחמן-מסר, פרופ' רמי פרידמן, מר יצחק קאול, מר איתן רף, גב' טנה שפניץ וד"ר עמנואל שרון. בשלבים שונים של עבודת המועצה היו חברים בה פרופ' דוד דרי, מר דוד ויינשל, מר ברוך טפר, מר דוד מילגרום, מר יואל נווה, מר אבשלום פלבר, מר חיים פלץ וגב' ורדה שיפר, שפרשו במהלך השנים. במסגרת עבודתה הסתמכה המועצה על חומר מתחומי המשפט, הכלכלה והמינהל הציבורי, וקיבלה מידע ומשוב מתאגידים ציבוריים שונים, בין באמצעות שאלונים שהועברו אליהם, ובין באמצעות פניות יזומות מצד התאגידים בנושאים שונים. היא עיינה בחוקים שונים המקימים תאגידים ציבוריים, דנה בפניות שנתקבלו מתאגידים ציבוריים ומשרדי ממשלה, אשר העלו בעיות, שאינן מוצאות פתרון בחקיקה הקיימת, ובחנה יוזמות (ממשלתיות ופרטיות) להקמת תאגידים ציבוריים חדשים. בנוסף לכך נעזרה המועצה בדו"חות מבקר המדינה בדבר ליקויים בפעילותם של חלק מגופים אלה1. במהלך עבודתה, דנה המועצה בחקיקה, בפסיקה ובספרות בעניין תאגידים ציבוריים, חברות ממשלתיות וחברות בבעלות פרטית. מתוך ההסדרים השונים והרציונלים להם, ניסתה לדלות הסדרים, הראויים ליישום לגבי כלל התאגידים הציבוריים. בין השאר, הסתמכה המועצה גם על חומר השוואתי מחו"ל. לצורך כך העסיקה המועצה בשלב מסויים חוקר, שערך מחקר השוואתי בדבר נושאים עקרוניים הקשורים לתאגידים ציבוריים2. כמו כן, התנהלה תכתובת עם מומחים בחו"ל, ובעזרתם נתקבל חומר השוואתי שכלל מאמרים וחוקים. חומר הרקע המצטבר סייע למועצה לגבש ראייה כוללת על התאגידים הציבוריים. עם זאת, חשוב לציין, שלמרות שניתן ללמוד רבות מן ההסדרים החלים במדינות אחרות, רק חלק קטן מהם מתאים ליישום בארץ. הסיבה לכך היא, שהדינים החלים על תאגידים ציבוריים או גופים הדומים להם בכל מדינה נגזרים, במידה רבה, ממבנה הסקטור הציבורי, וזה, כמובן, שונה בכל מדינה. בצד עבודתה במישור העקרוני, התייחסה המועצה לשאלות ספציפיות שעלו תוך כדי העבודה, בקשר עם תאגידים ציבוריים שונים. במסגרת זו הקדישה המועצה עבודה רבה בניתוח יוזמות חקיקה של חברי כנסת ומשרדי ממשלה, שהציעו להקים תאגידים ציבוריים רבים או לתקן את החקיקה ביחס לתאגידים הקיימים. הדיונים ביוזמות אלה סייעו בשכלול התפיסה הכוללת שפיתחה המועצה בדבר המבנה ודרכי הניהול המתאימים לתאגיד ציבורי. בנובמבר 1995 פירסמה המועצה דו"ח ביניים, שבחן את החקיקה הקיימת בתחום התאגידים הציבוריים, וכלל הצעות בדבר השיקולים העקרוניים שיש להפעיל כאשר נבחנת האפשרות להקים גוף מסויים במתכונת של תאגיד ציבורי3. המועצה נעזרה בעבודתה בעובדי משרד המשפטים ומתמחיו. מרכז המועצה הראשון, מר מיכאל אטלן, סייע למועצה בתחילת עבודתה, וערך מחקר השוואתי בדבר גופים הדומים לתאגידים ציבוריים. אחריו מילאה את התפקיד גב' אביטל בירגר, ששקדה על עבודת ההכנה לכתיבת דו"ח הביניים, וכן ערכה את הדו"ח ואת חוות הדעת שצורפו לו. החליפה את גב' בירגר גב' גרשוני, שתרמה תרומה מיוחדת לעבודת המועצה בגיבוש חוות דעת בנושאים שונים, אשר התבססו על מחקר השוואתי מקיף, וכן בריכוז וגיבוש מסקנות המועצה לנוסח הראשוני של דו"ח זה. אחריה, המשיכה במלאכה גב' יעל אחילאה, שגיבשה את טיוטת הדו"ח לצורך קבלת הערות וכן את הנוסח הסופי לו. מתמחים של משרד המשפטים סייעו רבות בעבודה, והם מר צח גרנית, מר רונן ריינגולד, מר יורי גרינשפון, מר עמי בם, גב' לירית בארי ומר יהושע דוד. חלק ראשון – מבנה התאגיד הציבורי ומקומו במגזר הציבורי פרק ראשון - מהו תאגיד ציבורי - מאפיינים מרכזיים 1. כללי המונח "תאגיד ציבורי" אינו מוגדר בדין. מן הבחינה הפורמלית מדובר בגוף בעל אישיות משפטית נפרדת, שהוקם בחוק או בחיקוק4 (להלן – החוק המקים) המטיל עליו למלא תפקידים ציבוריים, וקובע את ההסדרים המהותיים והפרוצדורליים5 החלים עליו. גופים אלה זוכים לשמות שונים בחקיקה ובספרות, ובהם "תאגיד סטטוטורי", "רשות סטטוטורית", "תאגיד שהוקם בחוק", ולעתים "מועצה", "רשות", או "מרכז". עד היום הוקמו בישראל למעלה מחמישים תאגידים ציבוריים, הממלאים מגוון של תפקידים6. למרות השוני בין התאגידים, קיימים נושאים המשותפים להם – מבנה, אופי התפקידים, דפוסי התנהלות, הסדרים משפטיים ועוד. המבנה הכללי של התאגידים הציבוריים, הקמתם בחוק והתפקידים שהוטלו עליהם מצדיקים, לדעת המועצה לתאגידים ציבוריים, התייחסות כוללת אל התאגידים הציבוריים כמגזר מיוחד במסגרת המגזר הציבורי. התאגידים הציבוריים הם חלק מהמגזר הציבורי, עמו נמנים משרדי הממשלה, החברות הממשלתיות, לרבות עמותות שמוחלות עליהן הוראות חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה1975- (להלן – חוק החברות הממשלתיות) וגופים נוספים. ניסיון "למקם" את התאגיד הציבורי בסקטור הציבורי יראה, שחלק ממאפייניו ייחודיים רק לו. במאפיינים מסויימים הוא דומה למשרד ממשלתי, ובאחרים הוא דומה יותר לחברה ממשלתית. תאגיד ציבורי ממלא תפקיד ציבורי, כלומר, הוא פועל לקידום אינטרסים ציבוריים, ולצורך זה מופקדות בידיו סמכויות שלטוניות מסויימות. כפועל יוצא ממילוי תפקידו הציבורי משמש התאגיד הציבורי כנאמן הציבור בביצוע תפקידו, וחלות עליו חובות מתחום המשפט הציבורי7. אחד המאפיינים החשובים של התאגידים הציבוריים הנגזר מכך הוא, שהם אינם אמורים לפעול לשם השאת רווחיהם, וכי הרווח אינו קנה המידה למידת הצלחתו של התאגיד, אלא השגת המטרות שנקבעו לו בחוק שהקים אותו. התאגידים הציבוריים הם חלק מן השירות הציבורי, אך נועדו לפעול תוך ריחוק ועצמאות מסויימים מן הממשלה. לפיכך הם אינם משולבים לחלוטין במבנה הארגוני של הממשלה. התאגיד הציבורי הוא בעל אישיות משפטית נפרדת. לפיכך, עובדי התאגיד הציבורי אינם עובדי מדינה, נכסיו אינם נכסי המדינה, ויש לו תקציב משלו8. מאפיינים אלה הם פועל יוצא מאישיותו המשפטית הנפרדת של התאגיד, והם נועדו להעניק לתאגידים הציבוריים עצמאות תפקודית. שיתוף הציבור בהנהלת התאגיד מהווה מאפיין חשוב של התאגיד הציבורי. במועצת תאגיד ציבורי חברים נציגי גופים שונים, בהם המדינה, גופים ציבוריים הקשורים לפעילותו, גורמים פרטיים בעלי עניין וכן נציגי הציבור הרחב או ציבור המשתמשים בשירותים שמעניק התאגיד9. מבנה זה משקף רצון לשתף בניהול התאגיד ובקביעת מדיניותו, לצד נציגי הממשלה, גם את הגורמים הנזקקים לשירותיו באופן ישיר או מושפעים מפעולותיו, וכן את הגורמים המעורים בתחום עיסוקו. מבחינה זו שונה התאגיד הציבורי ממשרדי הממשלה. משרד ממשלתי אמנם משלב בעבודתו, לעיתים, נציגי ציבור, אולם לא בתפקידים של קביעת מדיניות או של פיקוח10. אף כי התאגיד הציבורי מהווה חלק מן המגזר הציבורי ומן הרשות המבצעת במובנם הרחב, הקמתו וקביעת מטרותיו ותפקידיו בחוק נועדו, במידה רבה, לאפשר לו לתפקד במידה של עצמאות ממעורבות ממשלתית11. הצורך בעצמאות זו הוא הטעם להקמתו במתכונת המעניקה לו אישיות משפטית נפרדת. עצמאותו של התאגיד באה לידי ביטוי במגוון דרכים. למשל, באוטונומיה של מוסדותיו, בסמכותה של מועצת התאגיד לפרש את מטרותיו וליצוק בהן תוכן מעשי, בסמכותו לנהל בעצמו את פעילותו השוטפת, בתקציבו הנפרד, ובסמכותו להעסיק עובדים ולנהל נכסים באורח עצמאי. עם זאת, מדובר במידה מוגבלת של עצמאות, שכן, התאגיד הציבורי נתון, במידה לא מבוטלת, להשפעת הממשלה וגורמים שונים בה. על כל תאגיד ממונה שר משרי הממשלה (להלן – השר הממונה). השר הממונה אחראי על ביצוע החוק המקים את התאגיד. ככלל, הוא ממנה את חברי המועצה; מאשר את מינוי המנכ"ל ויושב הראש; תקציבו של תאגיד ציבורי טעון אישורו של השר הממונה ואישור שר האוצר; כללים שמפרסם תאגיד ציבורי טעונים, ככלל, אישור השר הממונה (ולעיתים גם אישורם של גורמים נוספים), ועוד. יצויין, כי התאגידים הציבוריים שונים זה מזה במידת החשיבות שיש לייחס לעצמאותו של כל אחד מהם. יש תאגידים, דוגמת רשות השידור והרשות השניה לטלוויזיה ולרדיו, שבהם נודעת לעצמאותם חשיבות עקרונית, שכן הן כוננו מתוך כוונה למנוע השפעה של גורמים ממשלתיים על תוכן שידוריהם. לעומת זאת, בתאגידים אחרים מימד העצמאות תופס מקום מרכזי פחות. יצויין כבר עתה, כי המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי ראוי למצוא את האיזון בין הצורך לשמור על עצמאות התאגיד הציבורי לבין הצורך בקיומם של אמצעי בקרה ופיקוח על פעילותו. אחד מן המאפיינים המייחדים את התאגיד הציבורי ביחס לגופים אחרים בשירות הציבורי הוא הקמתו בחוק מיוחד (או לפי הסמכה בחוק, להקים תאגיד לפי צו). החוק מורה על הקמת התאגיד, קובע את הרכב מוסדותיו ותפקידיו, ואין לו לתאגיד סמכויות ותפקידים פרט לאלה המוענקים לו בחוק12. בכך הוא שונה מן הממשלה, בעלת הסמכות הביצועית השיורית לפעול בכל תחום לפי סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה13. שוני נוסף הוא, שככלל, חלק גדול יותר מיעדיהם, מטרותיהם ודרכי פעולתם של משרדי הממשלה נבחנים, במידה רבה, מדי שנה, במסגרת תקציב המדינה, ואילו מסגרת תפקידיו של התאגיד נותרת, עקרונית, ללא שינוי, אלא אם כן תוקן החוק המקים אותו. התאגיד הציבורי שונה גם מחברות ממשלתיות, המוקמות ומופעלות מכוח החלטות הממשלה, ומטרותיהן קבועות בחוק מסגרת (חוק החברות הממשלתיות) ובתזכיר או בתקנון, דהיינו - בחוזה. היותו של התאגיד הציבורי יציר החוק משליך גם על דרך פירוקו: בעוד שניתן לפרק תאגיד שהוקם לפי המשפט הפרטי בקלות יחסית, ובין היתר באפיק של פירוק מרצון, נראה שככלל, ניתן לפרק תאגיד ציבורי רק בדרך של הליך חקיקה. מבחינה מבנית, התאגיד הציבורי דומה לחברה, אשר לה דירקטוריון, מנכ"ל ועובדים. מועצת התאגיד הציבורי היא הגוף המקביל לדירקטוריון חברה, והיא מורכבת מחברי מועצה, שאינם עובדים, אלא מכהנים בתפקיד כנושאי משרה. הניהול השוטף של התאגיד הציבורי מופקד בידי מנכ"ל, והתאגיד מעסיק עובדים. לעומת החברה, התאגיד הציבורי איננו מהווה נכס המצוי בבעלותם של בעלי מניות (לפחות פורמלית), ולכן המועצה, שלא כמו דירקטוריון חברה, אינה כפופה לאורגן המקביל לאסיפה הכללית, הממנה את הדירקטוריון ומפטרת אותו. חברי המועצה מתמנים, בדרך כלל, על ידי השר הממונה על התאגיד. בכל הנוגע לנושאים שאינם מוסדרים בחוק המקים, מתנהל התאגיד הציבורי בדרך כלל לפי תקנון או כללים, בדומה לכל תאגיד. 2. תפקידיהם של התאגידים הציבוריים כאמור, כל התאגידים הציבוריים ממלאים תפקידים בעלי אופי ציבורי, ופועלים למען אינטרס הציבור, שלא למטרת השאת רווחים. בכך הם דומים למשרדי הממשלה, ושונים מן החברות הממשלתיות, אשר ככלל, עוסקות בפעילות עסקית14. ניתן לאפיין את התפקידים שראוי, לדעת המועצה לתאגידים ציבוריים, להטיל על תאגידים ציבוריים, בחמישה מאפיינים: (1) צורך להרחיק את ביצועם, במידת מה, מן הממשלה. דוגמאות לכך הם התפקידים המוטלים על רשות השידור או בנק ישראל; (2) פעילות למען הציבור, או למען ציבור מסויים, תוך שיתוף הציבור במוסד העליון של התאגיד – המועצה; (3) שקילתם של שיקולים ציבוריים (לעומת פעילות שמטרתה השאת רווחים). כלומר, הרווח איננו קנה המידה להשגת מטרותיו של התאגיד הציבורי; (4) הענקת סמכויות שלטוניות מסויימות לתאגיד; (5) מתן אפשרות לתאגיד הציבורי לקבל הכנסות עצמאיות, מבלי להסתמך על תקציב המדינה לצורך מימון פעילותו. זאת, על מנת לקדם את עצמאותו של התאגיד. החוק המקים את התאגיד הציבורי מפרט את טיבם של התפקידים המוטלים עליו, ומעניק לו סמכויות שלטוניות כלשהן לשם ביצועם. מגוון התפקידים המוטלים על התאגידים הציבוריים הוא רחב. ישנם תאגידים, שהתפקידים המוטלים עליהם הם בעלי אופי ציבורי יותר, קרוב יותר למדינה (כמו למשל הביטוח הלאומי); תאגידים מסויימים ממלאים תפקידי פיקוח (כמו בנק ישראל או רשות ניירות ערך); לעומתם, הוקמו תאגידים הממלאים תפקידים הקרובים יותר באופיים לסקטור העסקי, כמו רשות הנמלים והרכבות או רשות הדואר. ישנם תאגידים גדולים, המקיימים פעילות ענפה ומסועפת, דוגמת בנק ישראל ורשות שדות התעופה, ולעומתם תאגידים קטנים, המקיימים פעילות בגיזרה מצומצמת וצרה, דוגמת הרשות הלאומית לתרבות היידיש או המועצה לייצור ולשיווק אגוזי אדמה. 3. "בעיית הנציג" בתאגידים הציבוריים בעיית הנציג מתעוררת כאשר אדם מעניק לשלוחו, שהוא נציגו, כוח וסמכות לנהל עבורו את ענייניו. הנציג עלול להעדיף את האינטרסים האישיים שלו על פני האינטרסים של שולחו, ולהשתמש, לצורך קידום ענייניו האישיים, בכוח ובסמכויות שהוענקו לו על ידי השולח, מבלי שלשולח תהיה שליטה בפועל על אופן הפעלתם. כל גוף ציבורי, ובכלל זה התאגיד הציבורי, מתמודד במידה מסויימת עם "בעיית נציג" במובן זה, שעובדי הציבור מבצעים תפקיד עבור הציבור, אולם הציבור אינו יכול לפקח על פעילותם באופן מלא. כללי המשפט הציבורי נועדו לפתור בעייה זו, בקבעם את העיקרון, שעובד הציבור הוא "נאמן הציבור", ותפקידו להפעיל את סמכותו עבור הציבור, לפי החוק, בסבירות, בהגינות ובהתאם לעקרונות המשפט המינהלי. בעיית הנציג והשאיפה לפתרונה עומדות גם בבסיסם של דיני החברות, המפרידים בין הבעלות על החברה לבין ניהולה15. התאגיד הציבורי נתון לבעיה מבנית נוספת, המחריפה את בעיית הנציג, בכך שאינו כפוף למנגנוני הפיקוח והבקרה הפועלים על חברה, עמותה או אגודה שיתופית. בחברה עסקית, לבעלי המניות אינטרס כלכלי בהצלחת החברה. התמריץ הכלכלי לבעלי המניות להרוויח מהשקעתם בחברה משמש מניע לקיום מנגנוני בקרה ופיקוח מטעמם על הנהלת החברה. לכן מעניק הדין לאסיפה הכללית, המורכבת מבעלי המניות, כלים משפטיים שונים לצורך כך, וביניהם מינוי הדירקטוריון ופיטוריו והזכות לתבוע תביעה נגזרת בשם החברה. גם בחברה לתועלת הציבור, בעמותה או באגודה שיתופית, הדירקטוריון או הוועד נתונים תחת פיקוח של אסיפה כללית. לעומת זאת, בתאגיד ציבורי, המוסד העליון הוא המועצה, והיא אינה כפופה לאסיפה כללית כלשהי. מבנה זה של התאגיד הציבורי מחריף את "בעיית הנציג". חברה עסקית פועלת בסביבה כלכלית, שבה השאיפה להשיא רווחים וגורם התחרות מהווים תמריץ למנהלי החברה לפעול ביעילות. בשוק זה, הנושים, הספקים והצרכנים מהווים מעין מנגנוני בקרה חיצוניים. לאור הקשרים העסקיים והמשפטיים ביניהם לבין החברה העסקית, אם זו האחרונה לא תעמוד בהתחייבויותיה, יש להניח שתהיה תגובה מצד נושי החברה, הספקים או ציבור הצרכנים. בחברה ציבורית, מחיר המניה בבורסה מהווה אינדיקטור להצלחה וירידת ערך המניות עלולה להביא לפיטורי המנהלים. לעומת זאת, תאגיד ציבורי אינו פועל בסביבה עסקית תחרותית. לרוב הוא מעניק שירות ציבורי בתנאי בלעדיות מלאה או חלקית. בהעדר תמריץ כלכלי, מנגנוני הבקרה של "השוק" כמעט ואינם קיימים. במצב זה, יש צורך להעניק לגורמים המעורבים בהקמתו של תאגיד ציבורי ובניהולו סמכויות פיקוח ובקרה נוספות, כדי לפצות על היעדרם של המנגנונים החיצוניים של השוק. לאור העובדה, שהתאגידים הציבוריים מספקים, בדרך כלל, מוצרים ציבוריים, ולא נועדו לפעול למטרות רווח, קשה יותר לבחון את הצלחתם באמצעות מדדים אובייקטיביים ולבדוק, אם הסמכויות והנכסים שהופקדו בידיהם אכן מופעלים בדרך הטובה והיעילה ביותר להגשמתם מטרותיהם. על מנת להתגבר על היעדרם של התמריצים שנזכרו לעיל מוצע, להכפיף תאגידים הציבוריים מערכת בקרה פיקוח כוללת ויעילה יותר, הן מן ההיבט של הניהול הפנימי16 והן מן ההיבט של הבקרה והפיקוח החיצוניים17 פרק שני - מוסדות התאגיד הציבורי ככלל, ניתן לקבוע, כי המוסדות המרכזיים המפעילים את התאגידים הציבוריים הם מועצת התאגיד והמנהל הכללי. המועצה היא הגוף המוסמך לקבוע את מדיניות התאגיד, ועליה מוטל התפקיד לפקח על ביצוע המדיניות, הלכה למעשה, תוך שמירה על כללי המינהל התקין. תפקידו של המנכ"ל הוא לנהל את התאגיד באופן שוטף ולבצע את מדיניות המועצה. כאמור לעיל, מועצת התאגיד הציבורי אינה כפופה למוסד המקביל לאסיפה הכללית. זאת, בשונה מדירקטוריון חברה, ועד עמותה או ועד אגודה שיתופית. 1. המועצה מועצת התאגיד18 היא הגוף בעל הסמכות העליונה בתאגיד הציבורי. תפקידיה של המועצה הם לקבוע את מדיניותו של התאגיד הציבורי וכן לפקח על התנהלותו התקינה והיעילה ומימוש מטרותיו. מועצת התאגיד מורכבת מנציגי גורמים שונים, מהסקטור הציבורי והפרטי, שיש להם נגיעה עניינית או מקצועית לפעילות התאגיד. ככלל, מועצת תאגיד ציבורי מורכבת, איפוא, מנציגי הממשלה ומוסדותיה, נציגי גופים ציבוריים או ארגונים פרטיים, הקשורים לתחום פעילותו, נציגי ציבור, מומחים ונציגי גופים בעלי ידע ומיומנות בתחומי פעילותו של התאגיד. מאפיין זה משקף את העיקרון של שיתוף מגזרים שונים בקביעת מדיניות התאגיד הציבורי. עם זאת, בהרכב זה גלומה גם בעייתיות מובנית. ראשית, הוא עלול לסרבל את תיפקוד הגוף. שנית, במיוחד במה שנוגע לחברי מועצה בעלי אינטרס בפעילות התאגיד, שיתופם בגוף הקובע מדיניות עלול ליצור חשש לניגוד עניינים ובעיות בקיום חובת האמונים המוטלת עליהם כלפי התאגיד19. ככלל, החוק המקים את התאגיד קובע את ההסדרים הראשוניים לעניין הרכב מועצת התאגיד, דרכי מינוי חבריה, תקופות כהונתם ודרכי פקיעת הכהונה. חברי המועצה מתמנים, בדרך כלל, על ידי השר הממונה על התאגיד20. החוק המקים את התאגיד קובע, בדרך כלל, תקופת כהונה מוגדרת לחברי המועצה, ועילות מוגדרות להפסקת כהונתם, בין השאר, על מנת לשמור על עצמאותם, ולמנוע הפסקת כהונתם באורח שרירותי. תנאים מינימליים לכשירות המועמדים למשרות הבכירות נקבעים גם הם, לעתים, בחוק-המקים, ובכל מקרה על המועמדים (להוציא נציגים של גופים או ארגונים המנויים בחוק-המקים) להיבדק על ידי הוועדה לבדיקת מינויים, הפועלת לפי חוק החברות הממשלתיות21. קיימים חוקים, הקובעים חובה להקים ועדות סטטוטוריות, מבין חברי מועצת התאגיד או ועדות המורכבות בחלקן מחברי המועצה. למשל, חלק מחוקי המועצות החקלאיות מורים על הקמת ועדת מכסות של המועצה. 2. המנהל הכללי המנהל הכללי בתאגיד ציבורי מופקד על ניהולו היום יומי של התאגיד הציבורי: במסגרת תפקידו, עליו לנהל את התאגיד בהתאם למדיניות המועצה, והוא אחראי בפניה. המנכ"ל אחראי על העובדים ועל המערך הניהולי של התאגיד הציבורי. לעתים החוקים המקימים מורים על הקמת גוף מבצע, המכונה, בדרך כלל, "מינהלה". לעיתים, מנכ"ל התאגיד עומד בראש המינהלה 22. עיון בחוקים המקימים תאגידים ציבוריים מעלה, שההתייחסות למנכ"ל התאגיד הציבורי מפורטת פחות מאשר ההתייחסות למועצה. בחלק מהחוקים המנכ"ל כלל אינו מוזכר23, וגם בחוקים שבהם הוא מוזכר ההוראות לעניין תפקידו ותנאי העסקתו הן מועטות. ככלל, בחוקים המתייחסים לתהליך מינויו של המנכ"ל נקבע הליך מינוי משולב, בו נוטלים חלק המועצה והשר הממונה, המבטא את הרצון לאפשר עבודה הרמונית של המועצה והמנכ"ל, לצד התועלת שבניהול עצמאי על ידו24. עצמאות המנכ"ל נשמרת גם בעזרת הוראות בדבר תקופת כהונתו25 והעילות לסיומה, מקום שאלה קיימות26. כאמור, החוקים המקימים אינם נותנים דעתם לתנאים למינוי המנכ"ל27, אולם בלי קשר לשאלה, אם החוק המקים מתייחס למינוי אם לאו, על המנכ"ל להיבדק על ידי הוועדה לבדיקת מינויים28. 3. מוסדות נוספים פרט למוסדות המרכזיים שנזכרו לעיל, מסדירים החוקים המקימים תאגידים ציבוריים מסויימים את הקמתם של מוסדות נוספים ומיוחדים. למשל, במגן דוד אדום, מלבד מועצת התאגיד והמנכ"ל מעוגנים בחוק נשיא האגודה, ועידה ארצית וועדה עליונה לקבלת חברים; בבנק ישראל מכהנים נגיד, מועצה מייעצת וועדה מייעצת. בנוסף לכך, במספר תאגידים, המועצה הינה גוף רב משתתפים המתכנס לעתים רחוקות, כאשר העבודה השוטפת של קביעת המדיניות והפיקוח על התאגיד נעשית על ידי מספר חברים מצומצם המכונה "מינהלה", "ועד פועל" או "ועד מנהל"29. יש תאגידים שהחוקים המקימים אותם מפרטים גם מוסדות אחרים, כמו ועדות המתמנות על ידי מועצת התאגיד30. פרק שלישי: מנגנוני הפיקוח והבקרה הקיימים במצב החוקי היום אין התאגידים הציבוריים כפופים למערכת כללים מרכזית, הקובעת מנגנונים משותפים או אחידים של השפעה, בקרה ופיקוח, וכל חוק-מקים קובע הסדרים שונים, החלים על התאגיד המוקם בו. לאור העובדה שהתאגידים הציבוריים אינם מהווים חלק משירות המדינה, לא חלות עליהם, ככלל, ההוראות המפורטות (בעיקר בתקנון שירות המדינה ובתקנון הכספים והמשק של שירות המדינה), החלות על משרדי הממשלה31. מכל מקום, גם אם חלק מהכללים הללו מוחלים על עובדי תאגידים מסויימים, בחוק המקים או לפי החלטה של מועצת התאגיד, לא יהיה בכך כדי להחיל על התאגידים או על עובדיהם את מרותם של יחידות המטה וגורמי האכיפה של שירות המדינה, ובהם אגף התקציבים ונציבות שירות המדינה. גם גורמי הבקרה המפקחים על החברות הממשלתיות אינם רלוונטיים בכל הנוגע לתאגידים הציבוריים. רשות החברות הממשלתיות, אשר מלווה את פעילות החברות הממשלתיות באופן שוטף32, אינה מוסמכת לטפל בענייני התאגידים הציבוריים. ככלל, ניתן איפוא, לומר, שעיקר הסמכות להשפיע על פעילות התאגידים הציבוריים ולהפעיל עליהם בקרה ופיקוח חיצוניים נתונה בידי גורמים ממשלתיים, ובראשם השרים הממונים על התאגידים הציבוריים, עליהם מוטלת האחריות המיניסטריאלית לפעילותם של התאגידים. השפעתו של השר הממונה על תאגיד ציבורי שבאחריותו מתבצעת במספר דרכים אופייניות, ולצורך זה מסמיכים החוקים המקימים את השרים הממונים בסמכויות רבות. בדרך כלל מוסמך שר הממונה על תאגיד ציבורי למנות את חברי המועצה, ולפי חוק החברות הממשלתיות - לאשר את מינוי המנהל הכללי והיו"ר. חברותם של נציגי משרדו של השר הממונה במועצת התאגיד הציבורי מאפשרת לו להשפיע על פעילות התאגיד33, כמו גם לקבל מידע בנושאים מרכזיים34. במקרים רבים, החוק המקים קובע חובה על תאגיד ציבורי או על מוסד ממוסדותיו להגיש לשר הממונה דו"חות או למסור לו מידע, לפי דרישה או באורח יזום ומסודר35; דוגמא אחרת לסמכות פיקוח היא ההסדר, לפיו קבלת אישור השר מהווה תנאי לביצוע פעולות מסויימות. בתאגידים מסויימים מוסמך השר הממונה ליזום העלאת נושא על סדר יומה של מועצת התאגיד36, להעביר נושאי משרה מתפקידם37, או להמליץ בפני הממשלה לפזר מועצה שאינה מתפקדת כראוי38. בחוקים מקימים אחדים קיימות גם הוראות חריגות המסמיכות את השר הממונה לדרוש מהתאגיד לפעול בדרך מסויימת39. כאמור, המועצה לתאגידים ציבוריים מצאה, שגם בהיבט של פיקוח ובקרה, החוקים השונים המקימים את התאגידים הציבוריים אינם אחידים. כל חוק קובע הסדר שונה לעניין זה, וקשה למצוא הסבר לשוני בין ההסדרים הקיימים. שר האוצר מפעיל בקרת-על על פעילות התאגידים הציבוריים מן ההיבט התקציבי, לפי הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה1985- (להלן – חוק יסודות התקציב). לפי חוק זה, תקציבו של תאגיד ציבורי טעון אישור שר האוצר40, וכך גם השינויים בו; אישורו של שר האוצר מהווה תנאי להטלת מסים, אגרות ותשלומי חובה המשתלמים לתאגיד ציבורי ולשינוי שיעורם41; בנוסף, מעניק חוק יסודות התקציב לשר האוצר ולשר הממונה על תאגיד ציבורי סמכויות להתערב בניהול הכספי של התאגידים הציבוריים, וביניהן: סמכות להטיל סנקציות על תאגיד שחורג מתקציבו או פועל ללא אישור כדין42 וסמכות לקבוע שיא כוח אדם ולהפחיתו, לפי החלטת הממשלה43. סמכות חשובה נוספת של שר האוצר בקשר לתאגידים הציבוריים מעוגנת בסעיפים 29-29ב לחוק יסודות התקציב, בכל הקשור לתנאי העבודה של עובדי התאגידים הציבוריים. סעיף 29, החל בין השאר גם על תאגידים ציבוריים, אוסר עליהם להסכים על שינויים בשכר ובתנאי עבודה אחרים, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה, או באישורו של שר האוצר. חוק יסודות התקציב קובע חובות דיווח ומתן מידע, החלות על תאגידים ציבוריים44, וכן סנקציות משמעתיות על הפרת חובות אלה45; החוק מסמיך את שר האוצר לפתוח בהליכים משפטיים נגד עובדי התאגידים אשר הפרו את חובתם בבית דין מיוחד למשמעת46; המחאת זכויות לקבלת תמיכה ממשלתית או שעבודן טעונה הסדר מפורש בתקנות המותקנות על ידי שר האוצר47. לגבי תאגידים ציבוריים שהממשלה משתתפת בתקציבם ("גוף נתמך", כהגדרתו בחוק יסודות התקציב) חלות הוראות נוספות, מחמירות יותר48. פיקוח נקודתי יותר מופעל על ידי הכנסת וועדותיה. חלק מן החוקים המקימים תאגידים ציבוריים מטילים על התאגיד הציבורי המוקם בהם חובה להגיש דו"חות מסויימים לוועדות הכנסת (מקום שמוטלת חובה להגיש מידע לוועדות הכנסת, חלה לרוב גם חובה מקבילה להגישו לשרים הממונים, לממשלה או לשר האוצר)49. לצד חובה זו יש מקרים לא רבים שבהם חייב התאגיד הציבורי לקבל את אישור הכנסת או ועדותיה לביצוע פעולות מסויימות50. ככלל, פעולות אלה טעונות אישור ועדה מוועדות הכנסת. בדרך כלל, הטלת אגרות על ידי תאגיד ציבורי טעונה אישור ועדה בכנסת. בנוסף לכך, על פי חוק יסודות התקציב, במה שנוגע לנושא תנאי העסקה של בעלי תפקידים בתאגידים הציבוריים, מוטלת על הממונה על השכר חובה להגיש לכנסת מדי שנה דין וחשבון, הכולל סקירה כללית וממצאים לעניין עיקרי הדו"חות שנמסרו לו בעניין זה, לרבות שינויים בתנאי השכר51. כך יכולה הכנסת לקבל עדכון רוחב לגבי כלל התאגידים ותנאי השכר החלים בהם. מבקר המדינה מבקר את התאגידים הציבוריים. ממצאי המבקר נדונים בוועדת הכנסת לביקורת המדינה, ותיקון הליקויים נעשה בכפוף למעקב ועדת השרים לביקורת המדינה והאגף לביקורת של משרד ראש הממשלה. התאגידים הציבוריים השונים מבוקרים מכוח סעיפים 9(2), 9(5), או 9(6) לחוק מבקר המדינה, [נוסח משולב], התשי"ח1958-, כפי שנקבע בחוק המקים. יצויין, כי הסדרי ביקורת שונים חלים על תאגידים, המבוקרים לפי סעיפים שונים של חוק מבקר המדינה, ולא ברור, מדוע המחוקק בחר לקבוע, כי תאגיד ציבורי מסויים מבוקר לפי סעיף אחד, ואילו תאגיד ציבורי אחר מבוקר על ידי סעיף אחר. היועץ המשפטי לממשלה מוסמך להפעיל בקרה על התאגידים הציבוריים, בהיבטים המשפטיים, בין השאר מכוח היותו מופקד על מערכת התביעה הפלילית ואכיפת החוק, ומכוח סמכותו לפרש את החוק עבור הממשלה והשרים. ככלל, על התאגידים הציבוריים לכבד את הנחיות היועץ המשפטי לממשלה ולפעול לפיהן. במקרים בהם סבור היועץ המשפטי לממשלה, כי עמדה שמביע תאגיד ציבורי בבית משפט אינה כדין, בידו להתייצב בדיון ולהביע את עמדתו, מכוח פקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה [נוסח חדש]. המערכת השיפוטית מפעילה ביקורת על התאגידים הציבוריים, כפי שנעשה לגבי כל אדם. בנוסף, לבית המשפט הגבוה לצדק סמכות לפקח עליהם, בהיותם גופים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין52, לפי העילות המקובלות לבחינת פעילות המינהל. לבתי המשפט לעניינים מינהליים סמכות לגבי התאגידים הציבוריים בעניינים מסויימים53. בנסיבות מסויימות, ניתן לומר שהציבור הרחב מפעיל בקרה על התאגידים הציבוריים באורח ישיר, כפועל יוצא מהוראות הקבועות בחוקים שונים, המחייבות תאגידים ציבוריים לפרסם מידע ישירות לציבור54. צעד שיטתי יותר נעשה עם חקיקת חוק חופש המידע, התשנ"ח1998- (להלן – חוק חופש המידע). חוק זה מטיל חובות על רשויות ציבוריות, ובכלל זה התאגידים הציבוריים, במה שקשור לגילוי מידע לציבור הרחב55. החוק קובע, כי לציבור זכות מהותית לקבל מידע, ללא צורך בהנמקה56. מעבר לחובה כללית זו, החוק מחייב רשות ציבורית לפרסם דין וחשבון שנתי, הכולל מידע על פעילותה ותחומי אחריותה, והסבר על תפקידיה וסמכויותיה. הרשות חייבת לדווח מדי שנה על הפעלת חוק חופש המידע בתחומה57, ועליה להעמיד לרשות הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת, שיש להן נגיעה לציבור58. ככלל לפי החוק, על רשות ציבורית למסור כל מידע המתבקש על ידי הציבור בכפוף לחריגים59. לעניין התאגידים הציבוריים, החריג החשוב ביותר נסב סביב סמכותו של שר המשפטים, באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת ולאחר התייעצות עם השר הממונה על התאגיד, לקבוע בצו כי החוק לא יחול על תאגיד ציבורי "בשים לב למידת הפגיעה העלולה להיגרם לפעילותו הכלכלית או העסקית של התאגיד"60. פרק רביעי: סיכום הדו"ח והצעות המועצה במסגרת עבודתה התייחסה המועצה לתאגידים ציבוריים לשאלות ולבעיות המתעוררות בכל הנוגע לתאגידים הציבוריים ולעיצוב הסדרים ההולמים את המבנה המיוחד שלהם. בחלקיו השונים, מעלה דו"ח זה על הכתב את מסקנותיה והמלצותיה של המועצה. הסיכום שלהלן כולל התייחסות לנושאים העיקריים בהם דנה המועצה, והוא כולל את ההמלצות העיקריות שהוצעו על ידיה, תוך שימת דגש על החידושים המוצעים על ידיה. המועצה הגיעה למסקנה, כי יש להתייחס אל התאגידים הציבוריים כאל מגזר נפרד של השירות הציבורי, בעל מאפיינים ייחודיים, הדורשים התייחסות נפרדת ומפורשת. המועצה סבורה, כי ההסדרים המינהליים והחוקיים החלים היום על התאגידים הציבוריים בנושאים המשותפים להם לוקים בחסר. בין השאר, מדובר בהסדרים בדבר מבנה מוסדותיהם הפנימיים של התאגידים וחלוקת הסמכויות ביניהם; הבקרה והפיקוח הפנימיים בתאגיד הציבורי; חובות האמונים והזהירות של נושאי משרה בתאגיד ציבורי; יחסי הגומלין בין התאגיד הציבורי לבין השר הממונה על ביצוע החוק המקים את התאגיד (להלן – השר הממונה) וגורמים נוספים בממשלה; הדרכים הראויות להפעלת פיקוח ובקרה על התאגידים, לרבות סוגיית מידת העצמאות הראויה להם, שאלת הכוונת פעילות התאגיד על ידי השר הממונה, ובפרט - מתן הנחיות לתאגידים ציבוריים; עקרונות לניהול כספי; הקמת חברות בת על ידי תאגידים ציבוריים ועוד. חוק מסגרת במצב הקיים, כל תאגיד ציבורי פועל לפי הסדרים הקבועים בחוק המקים אותו. החוקים-המקימים השונים קובעים הסדרים שונים, כאשר במרבית המקרים קשה לעמוד על הנימוקים להבדלים בין ההסדרים השונים. מוצע, איפוא, לחוקק חוק מסגרת, חוק התאגידים הציבוריים (בדומה לחוק החברות הממשלתיות), שיקבע את ההסדרים, שראוי להחיל על כלל התאגידים הציבוריים. חוק המסגרת לא נועד לייתר את חוקי ההקמה הספציפיים לכל תאגיד, או להחליף באופן "אוטומטי" את ההסדרים הקבועים בהם, אלא לגבי הסדרים מסויימים, כאשר ייקבע כך במפורש. מטרתו תהיה לעצב דפוסים ראויים ו"תנאי מינימום" לגבי הנושאים הרלוונטיים להקמת תאגיד ציבורי ולעניין סוגיות מרכזיות במהלך פעילותו. החוק-המקים תאגיד ציבורי יקבע את ההוראות המיוחדות לאותו תאגיד, ככל שהוראות כאלה נדרשות. אחת ממטרותיו המרכזיות של דו"ח זה היא להתוות את העקרונות שבהתבסס עליהם יחוקק חוק התאגידים הציבוריים, וכן עקרונות שינחו את הגורמים שיופקדו על יישום החוק, לאחר חקיקתו. המלצה מרכזית נוספת של המועצה לתאגידים היא, שיש להקים רשות תאגידים ציבוריים (להלן – רשות התאגידים הציבוריים או רשות התאגידים), בדומה לרשות החברות הממשלתיות. מוצע, כי רשות התאגידים תפעל כגוף מטה, תסייע בהפעלת בקרה ופיקוח על כלל התאגידים הציבוריים מטעם הממשלה, ותייעץ לה בנושאים הנוגעים לתאגידים הציבוריים השונים. מוצע להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים ואת השר הממונה עליה לקבוע כללים שיחולו על כלל התאגידים הציבוריים, בנושאים שונים, שיפורטו להלן. המתח בין הצורך לפקח על פעילותו של התאגיד הציבורי לבין הרצון לשמור על עצמאותו היה אחד מן הנושאים המרכזיים בהם דנה המועצה. ההסדר המוצע בדו"ח זה מבטא את השאיפה להבטיח פיקוח נאות על פעילותו של מגזר התאגידים הציבוריים, אך זאת, מבלי לפגוע בעצמאותם של התאגידים מעבר לנדרש. חלק ראשון: אופיו של התאגיד הציבורי בחלק הראשון של הדו"ח מתוארת התפיסה הבסיסית של המועצה לעניין מהותו של התאגיד הציבורי; ההבדלים שבין התאגיד הציבורי לבין גופים אחרים בשירות הציבורי, דוגמת משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות; תואר בו המבנה הטיפוסי של תאגיד ציבורי, על מוסדותיו (האורגנים) השונים; פורטו המאפיינים המיוחדים של התאגידים הציבוריים – עצמאות יחסית מן הממשלה ושיתוף הציבור בגוף קובע המדיניות שלו. נדונה בו בעיית הנציג המיוחדת לתאגידים הציבוריים, הנובעת מן המבנה המיוחד שלהם, וכן העדרם של הסדרים המבטיחים פיקוח חיצוני מספיק על התאגידים הציבוריים. חלק שני: השיקולים להקמת תאגיד ציבורי בחלק השני יפורטו השיקולים העקרוניים אותם יש לבחון לצורך קבלת החלטה להקים גוף במתכונת של תאגיד ציבורי. חלק זה מתבסס על דו"ח הביניים שפרסמה המועצה. לדעת המועצה, ראוי להקים גוף במתכונת זו כאשר מוטל עליו תפקיד ציבורי, לא שלטוני מובהק (אך כרוך בהפעלת סמכויות שלטוניות מסויימות ומוגבלות) ולא עסקי טהור (כלומר – שמטרתו איננה השאת רווחים). המדובר בתפקיד, שראוי להרחיק את ביצועו, במידת מה, מן הממשלה, ולשתף את הציבור או חלק ממנו בקביעת המדיניות בקשר אליו. ככלל, ניתן להקים גוף במתכונת של תאגיד ציבורי, אם התפקידים שהוא עתיד למלא יאפשרו לו לקבל הכנסות עצמאיות, ולא להסתמך על תקציב המדינה ועל תרומות בלבד. זאת, על מנת להבטיח את עצמאותו. חלק זה של הדו"ח כולל גם התייחסות להקמת תאגידים הממלאים תפקידים מסויימים. חלק שלישי: המבנה הפנימי הרצוי ודרכי ניהול מומלצות בחלק השלישי לדו"ח מפורטות המלצות המועצה בדבר המבנה ודרכי הניהול המתאימים לתאגיד ציבורי. חלק זה יכלול את תיאור מוסדות התאגיד וסמכויותיהם, דרכי הניהול המתאימות לו, את ההמלצות בנוגע למנגנוני הבקרה הפנימיים ההכרחיים וכן הסדרים מוצעים לגבי העסקת עובדים בתאגיד הציבורי ולגבי ניהול ענייניו הכספיים. מוסדות התאגיד הציבורי לפי ההצעה, מדיניותו של התאגיד הציבורי ויעדיו ייקבעו על ידי מועצת התאגיד, גוף הדומה באופיו ובתפקידיו לדירקטוריון של חברה. תפקידה השני העיקרי של המועצה יהיה פיקוח על מנכ"ל התאגיד, שיהיה מופקד על ניהולו השוטף. מוצע, להטיל על מועצת התאגיד לאשר תכניות פעילות לתאגיד לטווח הארוך (שלוש שנים) ולטווח הקצר (שנה). זאת, בנוסף לעיגון בחוק של החובה לאשר מדי שנה את הצעת התקציב שתוגש לה על ידי המנכ"ל. מוצע עוד, לקבוע בחוק חובת מינוי ועדת ביקורת, מקרב חברי המועצה. המועצה תהיה רשאית למנות ועדות נוספות. הדו"ח כולל הסדרים בדבר מינוי חברי המועצה, יו"ר המועצה והמנכ"ל וסמכויותיהם; תקופות כהונתם; העברתם מכהונה וסמכות לממשלה לפזר מועצה שאינה מתפקדת. העסקת עובדים על ידי התאגידים הציבוריים המלצות נוספות מתייחסות להסדרים העיקריים שראוי להחיל בדבר העסקת עובדים על ידי תאגידים ציבוריים. בעניין זה מוצע לקבוע חובה כללית לעריכת מכרז, תוך הצעה להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לקבוע, בכללים, חריגים שיאפשרו פטור ממכרז למשרות מיוחדות או בנסיבות מתאימות. עוד מוצע, להחיל על עובדי התאגידים הציבוריים במפורש את עיקרי ההסדרים החוקיים שנועדו להבטיח את טוהר המידות בשירות המדינה. הניהול הכספי של תאגיד ציבורי בתחום הניהול הכספי של התאגידים הציבוריים מוצע לקבוע בחוק המסגרת, כי על תאגיד ציבורי לפעול ביעילות, מתוך כוונה לשאת את עצמו מבחינה כלכלית, ככל שהמטרות שלצורך הגשמתן הוקם מאפשרות זאת. זאת, בשונה מחברה ממשלתית, שלפי חוק החברות הממשלתיות צריכה לפעול לפי שיקולים עסקיים. הצעה מרכזית אחרת היא לקבוע, שהוראות חוק נכסי המדינה, התשי"א1951- בדבר העברת נכסים, יחולו, בשינויים שייקבעו בחוק המסגרת, גם על נכסיו של תאגיד ציבורי. זאת, משום שהתאגידים הציבוריים מהווים, למעשה, זרועות של הרשות המבצעת. הצעה נוספת, הנגזרת מעיקרון זה, היא להסמיך את הממשלה לקבוע מה ייעשה בעודפים שהצטברו בקופתו של תאגיד ציבורי, לאחר דיון בהצעותיה של מועצת התאגיד בנושא. מוצע לקבוע חובות בדבר דיווח כספי של כל תאגיד לשר הממונה עליו ולשר האוצר, בהתאם לכללים שתקבע רשות התאגידים. בהיבט אחר, מוצע להגביל את סמכותם של התאגידים הציבוריים לגייס תרומות. הסתמכות על גיוס תרומות עלולה להיות בעייתית, הן משום שתרומות אינן מקור תקציבי בטוח, והן משום שפעילות כזו עלולה לפגוע ביחס האובייקטיבי של התאגיד הציבורי כלפי התורמים לו. לפיכך מוצע, שגיוס תרומות יותר רק בתנאי שהתאגיד יוסמך לעשות כן בחוק המקים אותו, ובכפוף לכללים בדבר שיטת התיקצוב ההולמת. רואה חשבון מבקר, יועץ משפטי ומבקר פנימי הצעה נוספת המופיעה בחלק זה של הדו"ח היא לקבוע בחוק המסגרת חובה חוקית על כלל התאגידים הציבוריים להעסיק רואה חשבון מבקר, יועץ משפטי ומבקר פנימי, בכפוף לכללים שייקבעו לעניין זה. בעניין זה מוצע לשלב את רשות התאגידים הציבוריים בהליכי בחירתו וסיום העסקתו של רואה החשבון המבקר, ואת היועץ המשפטי לממשלה וגורמים נוספים – בהליכי בחירת יועץ משפטי לתאגיד. חלק רביעי: בקרה ופיקוח חיצוניים על התאגידים הציבוריים וההשפעה על פעילותם החלק הרביעי לדו"ח כולל את המלצות המועצה בנושא הפיקוח, הבקרה וההשפעה החיצוניים על פעילותו של תאגיד ציבורי. ההסדר המוצע בעניין זה גובש תוך התחשבות באופיים המיוחד של התאגידים הציבוריים, כגופים שנועדו לפעול תוך עצמאות מסויימת מן הממשלה. מאפיין זה מחייב עיצוב קשר מיוחד בין התאגידים הציבוריים לבין גורמי הממשלה, המפקחים עליהם ומשפיעים עליהם, כך, שעצמאותם של התאגידים הציבוריים לא תיפגע במידה העולה על הנדרש. חלק זה כולל את ההצעה להקים את רשות התאגידים הציבוריים, והוא מפרט את קשרי הגומלין המוצעים בין התאגידים לבין כל אחד מן הגורמים החיצוניים שיהיו מוסמכים לפקח ולהשפיע על התאגידים. רשות התאגידים הציבוריים המתח בין הצורך לפקח על פעילותו של התאגיד הציבורי לבין הרצון לשמור על עצמאותו היה, כאמור, אחד מן הנושאים המרכזיים בהם דנה המועצה. המועצה הגיעה למסקנה, שהקמת רשות תאגידים ציבוריים תאפשר הפעלת פיקוח נאות על פעילותם של כלל התאגידים הציבוריים מבלי לפגוע בעצמאותם מעבר לנדרש. תפקידה של רשות התאגידים יהיה לקיים פיקוח מקצועי, רצוף ועקבי על כלל התאגידים הציבוריים, ובכלל זה: לייעץ לממשלה בנושאים הקשורים להקמת תאגידים ציבוריים וארועים מרכזיים במהלך פעילותם (למשל, בכל הנוגע להקמת תאגידים ציבוריים חדשים, פירוק תאגידים, הקמת חברת בת לתאגיד); להפעיל ביקורת שוטפת על התאגידים ועל הגשמת מטרותיהם. לצורך זה יהיה על הרשות לקבוע כללים בכל הנוגע לנושאים המשותפים לכלל התאגידים, המפורטים בדוח (למשל – כללים לעריכת תקציבו של תאגיד ציבורי; כללים לעריכת תכניות עבודה של התאגידים; כללים בדבר דיווחים שונים; כללים בנושאים הקשורים להעסקת עובדים בתאגידים הציבוריים ועוד); לסייע באכיפת חובות האמונים והזהירות על נושאי המשרה באמצעות קביעת קוד אתי לנושאי משרה; בעזרת הסמכות להמליץ על העברה מכהונה של נושא משרה שהפר את חובותיו ובעזרת הסמכות להמליץ לתאגיד לתבוע נושא משרה כזה, ובמקרים מיוחדים, אף להגיש בעצמה את התביעה; להשתתף בהליכי מינויים של נושאי המשרה בתאגידים הציבוריים ובהפסקת כהונתם; להשתתף בבדיקת מינויים של נושאי משרה והפסקת כהונתם, בדומה לסמכות הנתונה היום לוועדה לבדיקת מינויים הפועלת לפי חוק החברות הממשלתיות; ליישם ולעדכן את הכללים בדבר קביעת שכר וגמול לנושאי משרה בתאגידים; להיות מעורבת בהעסקתם של רואה החשבון המבקר של תאגיד ציבורי, היועץ המשפטי והמבקר הפנימי של תאגיד ציבורי, ובהפסקת כהונתם; להציע לתקן באופן פרטני חלק מהחקיקה בדבר התאגידים הציבוריים, לאור העקרונות המפורטים בדו"ח זה; לצורך מילוי תפקידיה של רשות התאגידים, מוצע, בין השאר, להסמיך אותה לשלוח משקיף לישיבות מועצות התאגידים השונים שבפיקוחה; לקבל דיווחים ואף למנות בודק מטעמה, אשר יחקור את התנהלותו של תאגיד ציבורי, מבחינת מצבו הכלכלי, התנהלותו התקינה וכו'. ההסדר שנראה למועצה כיעיל ביותר הוא, שרשות התאגידים הציבוריים תוקם במסגרת משרדו של השר הממונה על רשות החברות הממשלתיות. מוצע, למקם אותה "תחת גג אחד" עם רשות החברות הממשלתיות, נוכח הדמיון בין תפקידיה המוצעים של רשות התאגידים הציבוריים לבין תפקידיה של רשות החברות הממשלתיות. עם זאת יודגש, כי אין הכוונה לאחד בין שתי הרשויות. המועצה רואה חשיבות בהפרדה בין הפיקוח על החברות הממשלתיות לבין הפיקוח על התאגידים הציבוריים. הצעה נוספת של המועצה היא, להסמיך את מנהל רשות התאגידים הציבוריים בסמכויות, שייקבעו בחוק המסגרת. גורמי פיקוח נוספים במקביל להצעה להקים רשות תאגידים ציבוריים, מוצע להבהיר ולמסד את קשרי הגומלין בין התאגידים הציבוריים לבין הגורמים השונים המפקחים עליהם, במישרין או בעקיפין, בממשלה ומחוצה לה: השר הממונה על ביצוע החוק המקים את התאגיד (להלן – השר הממונה); הממשלה; שר האוצר; השר שיהיה ממונה על רשות התאגידים הציבוריים; שר המשפטים; מבקר המדינה והכנסת. הדו"ח מונה את הסמכויות, שמוצע להעניק לכל אחד מגורמים אלה: השר הממונה על תאגיד ציבורי סמכויות רבות נתונות לשר הממונה על ביצוע החוק המקים את התאגיד הציבורי (להלן – השר הממונה) והן כוללות: סמכות למנות נושאי משרה ולהעבירם מכהונתם, ביחד עם השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים; סמכות לאשר את התקציב ותכניות עבודה של התאגיד; סמכות להציג את עמדתו בנושא מסויים בפני מועצת התאגיד, ובמקרים חריגים ומיוחדים, אף להנחות את התאגיד לפעול בצורה מסויימת. השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים סמכויותיו של השר שיהיה ממונה על רשות התאגידים הציבוריים יתמקדו בפעילותה של רשות התאגידים הציבוריים, ולא בפעילותם השוטפת של התאגידים השונים שבפיקוחה. בראש ובראשונה הוא יהיה אחראי לתקינות פעילותה של הרשות. הוא יוסמך להתקין תקנות, בנושאים מסויימים, לגבי כלל התאגידים. הוא יהיה שותף למינוי ולהפסקת כהונה של נושאי משרה בתאגידים הציבוריים, וכן להמליץ על פירוקו של תאגיד ציבורי. הממשלה לממשלה יהיו סמכויות להחליט על הקמת תאגיד ציבורי, פירוקו, פיזורה של מועצת תאגיד ציבורי שאינו מתפקד והקמת חברת-בת. כמי שקובעת את סדרי העדיפויות הלאומיים, תהיה הממשלה מוסמכת להכריע בכל הנוגע לעודפים כספיים שהצטברו בקופתו של תאגיד ציבורי. היא תפעל כ"ערכאת ערר" לעניין הנחיות של השר הממונה, כאשר מועצת התאגיד שתקבל את ההנחיה תהיה סבורה, שיישום ההנחייה עלול לגרום נזק לתאגיד. בנוסף, מוצע להסמיך את הממשלה למנות את יושב הראש של תאגיד ציבורי. שר האוצר המועצה ראתה חשיבות רבה בהוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה1985-, ובסמכויות שהוא מעניק לשר האוצר לגבי התנהלותם הכספית של התאגידים הציבוריים (סמכות לאשר תקציבו של תאגיד ציבורי; סמכות לאשר תנאי עבודה בתאגידים, החורגים מן התנאים הקבועים בשירות המדינה ועוד). בנוסף, מוצע לקבוע בחוק המסגרת הוראה כללית, המחילה את ההוראות המתאימות מבין חוק נכסי המדינה, התשי"א1951-, שבין השאר, תסמיך את שר האוצר לאשר העברת נכסים משמעותיים של תאגיד ציבורי ושעבודם, על תאגידים ציבוריים. עוד מוצע, להסמיך את שר האוצר להמליץ בפני הממשלה על פירוק תאגיד ציבורי. חלק חמישי: חובות אמונים וזהירות החלק החמישי לדו"ח עוסק בנושא חובות האמונים והזהירות, אשר ראוי שיחולו על נושאי משרה בתאגידים הציבוריים. ההסדר המוצע מתייחס לתוכן החובות ולאכיפתן. מוצע, שחובת האמונים של חברי מועצת תאגיד ציבורי, והיו"ר בתוכם, תוגדר כחובה לפעול למימוש המטרות המנויות בחוק המקים את התאגיד. ההסדר המוצע מתייחס באופן מיוחד לחובות האמונים של חברי המועצה, המייצגים גופים שונים – ממשלתיים, ציבוריים או פרטיים, וקובע את זכותם לשקול את עניינו של הגוף או הציבור אותו הם מייצגים, במגבלות המפורטות לעניין זה. באשר לחובת הזהירות, מוצע לקבוע, כי כל נושא משרה חב חובת זהירות כלפי התאגיד בו הוא מכהן, וכי עליו לפעול ברמת מיומנות של נושא משרה סביר, ובכלל זה לנקוט באמצעים סבירים לקבלת מידע הנוגע לקבלת החלטות, תוך שימת דגש על השגת מטרות התאגיד, הקבועות בחוק המקים, וכן לתקציב התאגיד, ביצועו וחריגות ממנו. מוצע, שרשות התאגידים הציבוריים תמלא תפקיד בכל הנוגע לאכיפת חובות האמונים והזהירות. התפקידים המוצעים לעניין זה הם: גיבוש קוד אתי לנושאי המשרה, העברת חוות דעת לשר הממונה על תאגיד ציבורי ולשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים בדבר העברתו מתפקידו נושא משרה שהפר את חובותיו וכן להמליץ על הגשת תביעות אזרחיות נגד נושא משרה כזה וגורמים אחרים. במקרים מיוחדים, מוצע להסמיך את רשות התאגידים להגיש בעצמה את התביעה, ולהסמיך את היועץ המשפטי לממשלה להורות לה לעשות כן. בנוסף, התייחסה המועצה לאפשרות לבטח ולשפות נושאי המשרה בגין פעולות שעשו בביצוע תפקידם, במקרים הראויים לכך, וכן לקבוע כללים, שיחולו על כל התאגידים הציבוריים לעניין זה. חלק שישי: הקמת חברת בת החלק השישי לדו"ח מתייחס לשאלת הקמתה של חברת בת על ידי תאגידים ציבוריים. הקמת חברת בת עסקית על ידי תאגיד ציבורי עלולה להיות בעייתית, משום שהיא עלולה להסיט את מרכז הכובד של פעילות התאגיד מקיום מטרותיו הציבוריות לכיוון עסקי יותר. לפיכך מציעה המועצה להתיר לתאגידים ציבוריים להקים חברת בת שתעסוק בפעילות עסקית רק בתנאי שהתקיימו מספר תנאים, וביניהם – הסמכה בחוק המקים את התאגיד להקים חברת בת ואישור הממשלה להקמתה. בנוסף, מוצע הסדר בדבר הפיקוח על פעילות חברת הבת. המועצה מציעה, שהפיקוח עליה יתבצע בידי רשות החברות הממשלתיות ורשות התאגידים הציבוריים גם יחד. חלק שביעי: קביעת כללים החלק השביעי דן בקביעת כללים בידי תאגידים ציבוריים, ובסיווגם לכללים בני פועל תחיקתי, וכללים הנוגעים לניהולו הפנימי של התאגיד. הכללים מן הסוג הראשון הם כללים, שיש להם השלכה על הציבור, יהיו טעונים אישור השר הממונה על התאגיד הציבורי, אלא בעניינים מיוחדים, שייקבעו בחוק המקים את התאגיד. כללים בדבר הניהול הפנימי של התאגיד לא יהיו טעונים אישור כזה. חלק שני: השיקולים להקמת תאגיד ציבורי במהלך שנות עבודתה, דנה המועצה לתאגידים ציבוריים בהצעות רבות להקמת תאגידים ציבוריים חדשים61. השיקולים להקמת גוף מסויים במתכונת של תאגיד ציבורי, לעומת הקמתו במסגרת ארגונית אחרת, גובשו בדיונים עקרוניים שערכה המועצה, וגם במסגרת הדיונים הפרטניים שקיימה. שיקולים אלה נדונו בפרוטרוט בדו"ח הביניים של המועצה, המצורף לדו"ח זה כנספח. לפיכך תהיה ההתייחסות לנושא זה קצרה ומתומצתת. ככלל, ראוי, שלפני קבלת החלטה בדבר המבנה הארגוני המתאים לגוף מסויים, ובשאלה האם יש מקום להקימו במתכונת של תאגיד ציבורי, יילקחו בחשבון מבנהו של התאגיד הציבורי והתאמתו לביצוע התפקיד אותו מעוניין המציע להטיל על התאגיד המוצע. בין השאר יש לשקול את הצורך בשיתוף הציבור, את עצמאות התאגיד הציבורי, בעיית הנציג ושאר הסוגיות שנזכרו לעיל. לא כל השיקולים יהיו ישימים לכל מקרה, ומשקלם היחסי עשוי להשתנות ממקרה למקרה. ההחלטה על הקמת תאגיד ציבורי הינה החלטה שבשיקול דעת, והיא צריכה להיעשות לאחר בחינת כל השיקולים הרלוונטיים, תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם, ובהתאם לנסיבותיו של כל מקרה ומקרה. יצויין, כי המועצה לתאגידים ציבוריים החליטה להתמקד בדיוניה בבדיקת המבנה הארגוני הרצוי לגופים חדשים או לשינוי המבנה הארגוני של גופים קיימים לתאגידים ציבוריים, ולא לדון בצורך לשנות את המבנה של תאגידים ציבוריים שהוקמו לפני תחילת עבודתה. עם זאת, המועצה בדעה, שיש תאגידים ציבוריים, שראוי היה להקימם במתכונת ארגונית אחרת – כחברות ממשלתיות או כחלק משירות המדינה. המועצה סבורה, כי לכשתוקם רשות התאגידים הציבוריים, יהיה מקום להטיל עליה את המשימה למיין את התאגידים הציבוריים לסוגים השונים, ולהמליץ לשנות את המבנה הארגוני של חלק מהם. להלן יפורטו השיקולים המרכזיים שגיבשה המועצה לתאגידים ציבוריים בשאלה האם להקים גוף מסויים במתכונת של תאגיד ציבורי. כאמור, מדובר בקווים מנחים, ולא בכללים נוקשים. 1. יצירת אישיות משפטית נפרדת התאגיד הציבורי הוא גוף, המאוגד כאישיות משפטית עצמאית, נפרדת מן המדינה, שבראשו עומדת מועצה, הקובעת את מדיניותו. כאמור, נכסיו אינם, פורמלית, נכסי המדינה, ועובדיו אינם עובדי המדינה. בעת הקמתו של תאגיד ציבורי יש לשקול, בין היתר, גם את ההשלכות של מאפיינים אלה, לרבות העלויות הכרוכות בכך, עצמאותו היחסית, העובדה שככלל לא ניתן לפרקו אלא בחוק, ושהוא אינו כפוף ישירות למנגנוני הבקרה החלים על זרועותיה השונות של הממשלה. 2. התפקידים המתאימים לתאגיד ציבורי ככלל, תפקיד הולם לתאגיד ציבורי הוא תפקיד ציבורי, בעל מאפיינים שלטוניים מוגבלים, הניתן להגדרה ממצה מראש בחוק המקים את התאגיד. להלן פירוט מספר מאפיינים לתפקידים המתאימים לתאגידים ציבוריים, שגובשו על ידי המועצה לתאגידים ציבוריים. ראשית מדובר בתפקיד, שאופיו מצדיק הרחקת הגורם הממלא אותו מהשפעתה הישירה של הממשלה, ולכן אין מקום שיהווה חלק משירות המדינה. דוגמאות מובהקות לכך הם התפקידים המוטלים על בנק ישראל, או על רשות השידור והרשות השניה לטלוויזיה ורדיו. תפקידים אלה מתאימים לביצוע על ידי גוף שבראשו מועצה, המורכבת מנציגי ציבור62. שנית, ככלל, מתאים להקים תאגיד ציבורי לצורך מתן שירות לציבור בכללותו (או לציבור מסויים), תוך שיתוף הציבור או נציגיו, וכאשר ראוי שישתתפו בהנהלתו גם נציגי הממשלה ונציגי הציבור הרחב, מומחים או נציגי אירגונים שונים. שלישית, חשוב לציין שמדובר בתפקידים, המחייבים שקילתם של שיקולים ציבוריים (לעומת פעילות שמטרתה השאת רווחים) כלומר, הרווח איננו קנה המידה להשגת מטרותיו של התאגיד הציבורי. רביעית, בדרך כלל יהיה מדובר בתפקידים, שביצועם מחייב הענקת סמכויות שלטוניות מסויימות. חמישית, על מנת לאפשר לתאגיד הציבורי לפעול באופן עצמאי, רצוי להקים תאגיד ציבורי כאשר התפקידים המוטלים עליו יאפשרו לו לקבל הכנסות עצמאיות, ולא להסתמך על תקציב המדינה לצורך מימון פעילותו. לצורך הבהרת סוגי התפקידים שראוי להטיל על תאגידים ציבוריים ראוי להתייחס גם לתפקידים שאין מקום להטילם על גופים אלה: אין מקום להקים תאגיד ציבורי, שמטרתו ואופי פעולתו יהיו עסקיים בעיקרם, כאשר שיקולי רווח יהיו יעדיו העיקריים. תפקידים אלה ראוי יותר להשאיר לשוק הפרטי, או, אם יש צורך בכך - להטילם על חברות ממשלתיות. אין מקום להטיל על תאגיד ציבורי תפקידים בעלי אופי שלטוני מובהק. הכוונה בעיקר לתפקידים הכרוכים בקביעת המדיניות וסדר העדיפויות הלאומי, לתפקידים, שראוי שיושפעו מחילופי שלטון ושיקולים של מדיניות הממשלה, או לתפקידים, שראוי שהממשלה, הגוף בעל הסמכות הביצועית העליונה ברשות המבצעת, תהיה אחראית בפני הכנסת במישרין על אופן ביצועם. אופי שלטוני מובהק יש גם לתפקידים בעלי השלכות לאומיות, או השלכות על אינטרס לאומי בעל היקף רחב. גם תפקידים אלה, ראוי שיוטלו על שירות המדינה עצמו, מאותם נימוקים. תפקידים נוספים שאין זה ראוי להטילם על תאגיד ציבורי, אלא רק על המדינה, הם תפקידים שעל מנת לבצעם יש צורך בהענקת סמכויות בעלות אופי שלטוני מובהק, בעיקר סמכויות שהפעלתן כרוכה בפגיעה משמעותית בזכויות הפרט כמו סמכויות חיפוש, מעצר וכניסה לחצרים. זאת, על מנת להבטיח את הפיקוח המירבי על בעלי התפקידים העוסקים בהפעלתן של אותן סמכויות. עובדי המדינה והעושים ישירות בשירותה (חיילים, שוטרים, סוהרים) כפופים להוראות משמעת קפדניות יותר, יחסית לעובדי התאגידים הציבוריים, וגם כפופים ישירות לגופי המטה של המדינה, שמתפקידם לאכוף הוראות אלה. במישור אחר, ראוי שהממשלה תישא באחריות הישירה לביצועם של תפקידים אלה, בשל היותם כרוכים בפגיעה בזכויות הפרט. עם זאת, סבורה המועצה לתאגידים ציבוריים שאין לשלול באופן גורף הטלת תפקידי רישוי ופיקוח על תאגידים ציבוריים. במקרים חריגים, כאשר תהיה לכך הצדקה, יש לעגן בחוק הוראות מיוחדות, שיסדירו את הסוגיות הייחודיות לרישוי ולפיקוח. סוג אחר של תפקידים שאין זה ראוי להטיל על תאגידים ציבוריים הוא תפקידי תיאום בין גורמים ממשלתיים. לצורך כך ניתן להקים ועדות תיאום בין-משרדיות, ואין מקום להקמת גוף בעל אישיות משפטית נפרדת, המעסיק עובדים, שהקמתו והפעלתו כרוכות בעלויות גבוהות, לצורך ביצוע עבודת המטה של הממשלה. מדי פעם מועלית הטענה, כי הקמתו של גוף במתכונת של תאגיד ציבורי מחוייבת המציאות לצורך הבטחת עצמאותו המקצועית ואי תלותו בדרג הפוליטי. הפקדת תפקיד מסויים דווקא בידיו של תאגיד ציבורי אינה מהווה, בהכרח, פתרון להשגת מטרות אלה. ככלל, מועצת התאגיד הציבורי מורכבת, בין השאר, מנציגי ממשלה, המתמנים בידי הממשלה או בידי שר משריה. בנוסף, לשרי הממשלה סמכויות לא מבוטלות לגבי התאגידים הציבוריים והתנהלותם, שמטרתן לאפשר את הפיקוח הממשלתי על התאגידים הציבוריים ולהשפיע עליהם. לפיכך, במקרים רבים, דווקא הקמתו של גוף במסגרת שירות המדינה, תוך הבטחת עצמאות פעילותו המקצועית בהוראות מיוחדות, עשויה להבטיח לגוף יותר עצמאות מאשר הקמתו כתאגיד ציבורי63. 3. גמישות ארגונית, יעילות והשתחררות ממגבלות ארגוניות קיימים תפקידים, שיבוצעו ביתר יעילות על ידי תאגיד ציבורי, בהשוואה למשרד ממשלתי. במובנים מסויימים, המערך הארגוני של תאגיד ציבורי הוא גמיש יותר ביחס לשירות המדינה, ולכן עשוי להיות יעיל יותר להטיל על תאגידים ציבוריים תפקידים הדורשים גמישות ארגונית רבה יותר. זה היה אחד השיקולים שהועלו לטובת הקמתה של רשות הדואר כתאגיד ציבורי, וכך סברה המועצה לתאגידים ציבוריים בעניין הקמת הרשות להסמכת מעבדות64. המועצה לתאגידים ציבוריים ביקשה להדגיש, עם זאת, כי אין מקום להקים תאגיד ציבורי כאשר השיקול המכריע להקמה הוא הרצון להשתחרר ממגבלות ארגוניות בהשוואה למגזר הממשלתי, כגון מגבלות כללי שירות המדינה בנוגע להעסקת עובדים וקביעת שכרם, כפיפות למגבלות בענייני תקציב או מידת החשיפה לביקורת ציבורית חיצונית. חשוב גם לזכור, כי לא תמיד יפעל תאגיד ציבורי בגמישות רבה יותר מגוף אחר, וכי במקרים מסויימים, הקמתו של גוף במתכונת של תאגיד ציבורי עלולה דווקא לפגוע בגמישותו וביעילותו. זאת, משום שכל תפקידיו וסמכויותיו של התאגיד הציבורי חייבים להיות מנויים בחוק המקים, כמו גם מוסדותיו השונים וחלוקת התפקידים הפנימית ביניהם. שינויים ותיקונים טעונים, איפוא, תיקון חקיקה. לעומת זאת, לצורך הקמת יחידה ממשלתית, די בהחלטה מינהלית, וניתן לשנות את יעדיה, סמכויותיה ואת המבנה הארגוני שלה בדרך פשוטה הרבה יותר. 4. מימון פעילות התאגיד כאמור, לדעת המועצה לתאגידים ציבוריים ראוי, שתאגיד ציבורי לא יהיה תלוי במימון ממשלתי, לפחות לא באופן מוחלט, וחלק ניכר מתקציבו צריך להיות ממומן מהכנסותיו. על כן, הקמת תאגיד ציבורי שאינו נושא את עצמו מבחינה כלכלית צריכה להיעשות במקרים חריגים בלבד. הקמת תאגיד ציבורי שעיקר תקציבו נסמך על תרומות אינה רצויה, וזאת, בין השאר, כדי למנוע מצב בו התאגיד יפעל מתוך חוסר ודאות בנוגע למשאבים העומדים לרשותו. כמו כן, קבלת תרומות עלולה להשפיע על היחס האובייקטיבי של התאגיד כלפי התורם. יוער, כי המועצה סבורה, שיש צורך בדרך תיקצוב מיוחדת, באותם המקרים בהם קיימת הסתמכות על תרומות. 5. שיקולים להקמת סוגים מיוחדים של תאגידים ציבוריים לצד השיקולים הכלליים שנמנו דלעיל, גיבשה המועצה לתאגידים ציבוריים שיקולים נוספים, המתייחסים להקמת סוגים מסויימים של תאגידים ציבוריים, כפי שיפורט להלן: 5.1 תאגיד המספק שירות ציבורי אספקת שירותים כרוכה, לעיתים, בביצוע מגוון פעולות בעלות מאפיינים עסקיים מורכבים. הממשלה אינה ערוכה לטפל באופן יעיל בפעולות עסקיות מורכבות, ולכן רצוי, לדעת המועצה לתאגידים ציבוריים, שהיא תתמקד בתפקידיה המסורתיים – התוויית מדיניות, פיקוח ואכיפה, ולא באספקת שירותים. לדעת המועצה ראוי להקים תאגיד ציבורי שתכליתו הספקת שירות ציבורי במקרים הבאים: (1) כאשר אין מקום לאפשר הספקת השירות האמור בידי תאגיד פרטי. למשל, כאשר ראוי להחיל פיקוח הדוק על אספקתו של שירות, או כאשר רמת הפיקוח הנדרשת הופכת את השיקולים העסקיים למשניים בחשיבותם. (2) כאשר מדובר בשירות שהספקתו היא בעלת אופי ציבורי או חשיבות ציבורית. חשיבות כזו קיימת, למשל, כאשר הפרט חייב על פי דין להיזקק לשירות, או כאשר הספקת השירות צריכה להיעשות גם על פי שיקולים של טובת הכלל ולא בהתאם לשיקולים עסקיים בלבד. (3) כאשר מדובר בשירות שאינו מסופק כלל בידי המגזר העסקי, או אינו מסופק במידה מספקת, ואין בטחון כי כוחות השוק יצמיחו גוף פרטי שיספק אותו. שיקול דומה הוא, כאשר יש למנוע סיכון של הפסקת הפעלתו של שירות מסויים, לחלוטין או לתקופה מסויימת. מכל מקום, כפי שצויין לעיל, רצוי, שיהיה מדובר במתן שירות שיאפשר לתאגיד הציבורי לקבל הכנסות, כך שיוכל לפעול בכוחות עצמו. 5.2 תאגיד הממלא תפקידי פיקוח והסדרה כעקרון, ראוי להותיר את הפיקוח וההסדרה בידיה של הממשלה, והקמת תאגיד ציבורי מסוג זה צריכה להיות בבחינת חריג. לאור העובדה, שתאגיד ציבורי מתאפיין בשיתוף הציבור בהנהלתו, אין בדרך כלל מקום לשתף בעבודת הפיקוח את נציגי הציבור ("המפוקח"), ויש בכך אף לגרום לחשש לניגוד עניינים. בנוסף, כפי שצויין לעיל, מילוי תפקידי פיקוח כרוך במתן סמכויות להתערבות שלטונית בענייני הפרט. סמכויות כאלה, ראוי שיוטלו, ככלל, על הממשלה עצמה. עם זאת, שיקולים שיכולים להצדיק הקמת גוף כזה הם: (1) מדובר בתחום, בו ראוי, שהממשלה לא תהיה הגורם הקובע את המדיניות באופן שוטף, או שיש חשיבות במניעת השפעה ממשלתית על ביצוע הפיקוח וההסדרה; (2) קיימת חשיבות לשיתוף נציגים של גופים ציבוריים או נציגים אחרים מחוץ לממשלה בקביעת המדיניות או דרכי הפיקוח וההסדרה; (3) דרכי הפיקוח וההסדרה ניתנות להגדרה ברורה בחוק. דוגמא לתאגיד ציבורי, הממלא תפקיד פיקוח, שהקמתו במתכונת זו זכתה לברכתה של המועצה לתאגידים ציבוריים, היא הרשות הלאומית להסמכת מעבדות65. 5.3 תאגיד שתכליתו השגת יעדים מדעיים ותרבותיים ככלל, סבורה המועצה, כי יש להמעיט, ככל האפשר, במעורבות של גורמים פוליטיים או ביורוקרטיים בהקמתם ובניהולם של גופים שיעדיהם מדעיים או תרבותיים. המועצה רואה חשיבות רבה בפעילותם של גורמים חוץ-שלטוניים בתחום זה. התארגנותם של גורמים פרטיים לצורך קידום יעדים כאמור, ראוי שתתבצע במסגרות לא ממשלתיות, והתמיכה הממשלתית בהן ראוי שתיעשה, ככל שניתן, באמצעות מתן תמיכות. הקמת תאגיד ציבורי שתפקידו השגת יעדים מדעיים או תרבותיים תהיה מוצדקת בהתקיים נסיבות מיוחדות בלבד. למשל, כאשר יש עניין בכך שהתאגיד יפעיל סמכויות שלטוניות מסויימות, או כאשר מדובר בתפקיד מיוחד, בנושא ממלכתי לאומי הנוגע לציבור רחב ומחייב התייחסות וטיפול אובייקטיביים במיוחד. 5.4 תאגיד שתכליתו פיתוח פיזי או חברתי תחומים אלה מתאימים, ככלל, לסקטור הפרטי. שיקולים היכולים להצדיק הקמת תאגיד ציבורי מסוג זה הם, למשל, כאשר מדובר בנושא שיש עניין שהגוף שיעסוק בו יפעיל סמכויות שלטוניות, כאשר מדובר בנושא מיוחד במינו, המחייב התייחסות וטיפול בעלי אופי ממלכתי או לאומי, או כאשר הסקטור הפרטי נמנע, מסיבות מסויימות, מלפעול בתחום. חלק שלישי: המבנה ודרכי הניהול הרצויים בתאגיד ציבורי בחלק זה של הדו"ח יפורטו עיקר המלצות המועצה לתאגידים ציבוריים בכל הנוגע למבנה הפנימי של התאגיד הציבורי ולניהולו. במישור הפנים-תאגידי המועצה ממליצה להעניק סמכויות בעלות אופי פיקוחי לתפקידיהם של נושאי משרה בתאגיד - יו"ר מועצת התאגיד, חברי המועצה והעובדים הבכירים ביותר. מוצע עוד, לקבוע מוסדות וממלאי תפקידים, שתפקידם יהיה, בין השאר, להפעיל בקרה על תיפקודו התקין של התאגיד - ועדת ביקורת, מבקר פנימי, רואה חשבון-מבקר ויועץ המשפטי66. פרק ראשון: מוסדות התאגיד הציבורי התאגיד הציבורי מוקם כגוף בעל אישיות משפטית נפרדת, על מנת לאפשר לו לתפקד באופן עצמאי, יחסית, מן הממשלה. בפרק זה יוצעו הסדרים, שנועדו לקדם את ניהולו היעיל של התאגיד הציבורי. המבנה המוסדי המוצע על ידי המועצה לתאגידים ציבוריים נועד לקדם ניהול יעיל והרמוניה בין-מוסדית, בין היתר על ידי הגדרת התפקידים והסמכויות של כל מוסד. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה לקבוע, שכל תאגיד ציבורי יתנהל על ידי מנכ"ל, בפיקוחה של מועצת התאגיד. בנוסף, כל מועצה תקים ועדת ביקורת. מועצת התאגיד תהיה רשאית להקים ועדות נוספות. ראוי, שכל הוועדות יהיו מורכבות מחברי מועצת התאגיד. עם זאת, הן יהיו מוסמכות להזמין גורמים חיצוניים לישיבותיהן ולהיוועץ בהם. דוגמאות למוסדות נוספים שניתן יהיה לקבוע בחוקים המקימים תאגידים ציבוריים מסויימים הם: ועד מנהל, ועדת כספים או ועדת מכרזים. 1. מועצת התאגיד 1.1. תפקידה המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי התפקיד הראוי למועצת התאגיד, בדומה לדירקטוריון של חברה, הוא קביעת מדיניות התאגיד ופיקוח על הנהלתו הפעילה, וכי מועצת התאגיד תהיה הגוף בעל הסמכות השיורית בתאגיד הציבורי. מתפקידה של מועצת התאגיד לפרש את מטרות התאגיד ולמלאן תוכן, תוך "תירגום" הוראות החוק המקים ליעדים אופרטיביים. כמוסד העליון של התאגיד, ראוי כי מועצת התאגיד תאשר, מדי שנה, לפי הצעת מנכ"ל התאגיד, תכנית רב שנתית לפעולות התאגיד; תכנית עבודה שנתית; תקציב שנתי של התאגיד ואת תקן עובדי התאגיד והמועסקים בשירותו. במסגרת חובותיה, על מועצת התאגיד לאשר את הדו"חות הכספיים - מאזן ודו"ח הכנסות והוצאות. כמו כן, יוטל על המועצה לדון בדו"ח הפעילות ובדו"חות הכספיים של התאגיד, לדון בחוות דעת רואה החשבון ולקבוע, כי התחייבויות כספיות, שיחרגו מסכום שייקבע על ידי המועצה, טעונות אישורה. בנוסף לכך מוצע להסמיך את מועצת התאגיד להגיש לממשלה את הצעותיה בדבר ייעוד עודפים שהצטברו בידיו, וכן להסמיכה להגיש תביעות בשם התאגיד הציבורי נגד נושאי משרה בו שהפרו את חובתם כלפיו. 1.2. אישור תכניות העבודה ותקציב התאגיד כאמור, מוצע, שאחד מתפקידי מועצת התאגיד יהיה אישור התקציב השנתי, תכניות העבודה השנתיות ותכניות העבודה לטווח הארוך (שלוש שנים), שיגובשו ויוצעו לה על ידי המנהל הכללי. הכוונה היא, שהתוכניות הרב-שנתיות יפרטו את יעדי התאגיד לתקופה האמורה, את הפעולות המתוכננות על ידו כדי להשיג את אותם יעדים, וקריטריונים אובייקטיביים לבחינת הפעולות המתוכננות ומדדי הצלחה. התוכנית החד-שנתית והתקציב יפרטו, בין השאר, את השינויים המבניים וההשקעות המתוכננים להתבצע בשנה הקרובה; את המקורות ודרכי המימון לאותה שנה; את דרכי הפעולה העתידות להינקט לצמצום הסיכון בהשקעות קיימות ואת התכניות לרכישות ומכירות של נכסים מרכזיים של התאגיד במהלך השנה הקרובה. הכוונה היא, שהתוכנית הרב-שנתית תשקף שילוב של עניינים שבניהול פנימי ונושאים שבמדיניות כללית, בעוד שהתכנית השנתית תהיה ביצועית יותר באופייה. שני סוגי התוכניות יעוצבו לפי הנחיות רשות התאגידים הציבוריים, ויהיו טעונים אישורו של השר הממונה. 1.3. סמכויות בנוסף לסמכויותיה המפורשות של מועצת התאגיד הציבורי, מוצע להעניק לה גם סמכות שיורית לבצע כל פעולה הדרושה למילוי תפקידי התאגיד על פי החוק-המקים, ואשר אינה מסורה על פי דין למוסד אחר ממוסדות התאגיד. מועצת התאגיד תהא מוסמכת להאציל את סמכויותיה לוועדות משנה, למעט בארבעה נושאים: קביעת מדיניות התאגיד; אישור התקציב והדו"חות הכספיים; מינוי המנכ"ל ופיטוריו וקביעת כללים. 1.4. הרכב ומספר חברים אחד ממאפייניו העיקריים של התאגיד הציבורי, הוא העובדה, שבגוף הקובע את מדיניותו חברים נציגים של גופים בעלי עניין בפעילות התאגיד, לצד גורמים שאינם בעלי עניין. בהתאם לכך מוצע, שבמועצה של תאגיד ציבורי יכהנו נציגים של ארבע קבוצות מרכזיות: נציגי ממשלה מקרב עובדי המדינה; נציגים של גופים בעלי עניין בפעילות התאגיד; נציגי ציבור שאינם בעלי עניין בפעילות התאגיד ונציגים של גופים ציבוריים אחרים בהתאם למטרות התאגיד ותפקידיו. עוד מוצע, כי נציגי כל אחד מן המגזרים שנמנו לעיל לא יהוו רוב במועצת התאגיד. רוב של נציגי ממשלה עלול לגרום להשפעה רבה מדי מצד הממשלה, בניגוד לתפיסה בדבר ריחוק התאגיד מהממשלה, ואילו רוב של נציגים בעלי עניין עלול להוביל להחלטות אינטרסנטיות, אשר עלולות לפגום במילוי תפקידו הציבורי של התאגיד. עם זאת, מוצע לאפשר סטייה מהכלל של שיתוף ארבע קבוצות אלה, ולקבוע שניתן יהיה, במקרים חריגים, להקים תאגידים מיוחדים, שמועצותיהם יהיו בעלות הרכב שונה, בהתאם למטרות התאגיד ותפקידיו. במה שנוגע לתאגידים שתפקידם הציבורי מחייב ניהול פעילות עסקית בעיקרה67, מוצע לקבוע שבין נציגי הממשלה ייכלל נציג של שר האוצר, וזאת כדי לאפשר פיקוח ממוקד על פעילות התאגיד מצד גורם חיצוני, בעל ראייה כלכלית ומשקית כוללת. מוצע שככלל, מספר חברי המועצה ינוע בין תשעה לחמישה עשר חברים, כשהמספר המדוייק ייקבע בחוק-המקים. טווח גמיש זה נועד למנוע סירבול בתיפקוד המועצה, תוך מתן אפשרות לייצוג מתאים לגורמים השונים. 1.5. מינוי חברי מועצת התאגיד וכשירותם סעיף 60א לחוק החברות הממשלתיות מחיל חלק מהוראות חוק זה לעניין מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות על מינוי חברי מועצה בתאגידים ציבוריים. לפי ההסדר, חברי מועצת תאגיד ציבורי מתמנים על ידי השר הממונה על החוק המקים את התאגיד, לאחר קבלת אישור הוועדה לבדיקת מינויים68. אישור הוועדה נועד להבטיח בחירתם של חברי מועצה העומדים בתנאים שייקבעו בחוק המסגרת ובחוק המקים. המועצה לתאגידים ציבוריים סברה שאין לסטות מהסדר זה, אך לדעתה, יש מקום לעגנו בחוק התאגידים הציבוריים, ולקבוע, כי נציג רשות התאגידים הציבוריים יהיה חבר בוועדה לבדיקת מינויים לצורך מינויים בתאגידים הציבוריים. 1.6. תקופת הכהונה במועצה מוצע לקבוע כי חברי מועצת תאגיד ציבורי יכהנו בתפקידם למשך תקופה בת שלוש שנים, על מנת לאפשר להם לרכוש נסיון. קביעת תקופת כהונה קצובה בזמן מחזקת את עצמאותו של חבר המועצה בכך שהיא מבטיחה את כהונתו, אלא אם מתקיימות נסיבות חריגות. עם זאת, במטרה לאפשר את ריענון הרכב מועצת התאגיד, מוצע להגביל את תקופות כהונתם של חברי המועצה לשתי קדנציות רצופות, עם אפשרות למינוי מחדש לאחר הפסקה של שלוש שנים. כדי להבטיח את השילוב בין החברים החדשים לוותיקים מוצע לקבוע שהמינויים והחילופים של חברי המועצה יתבצעו בהדרגה, ככל שניתן. 1.7. סיום הכהונה במועצה מוצע לקבוע הסדרים מפורטים לענין סיום כהונה של חברי המועצה, כדי למנוע תחלופה בלתי מוצדקת של בעלי תפקידים. סמכות הפסקת הכהונה, תהיה בידי שני שרים - השר הממונה על החוק המקים את התאגיד והשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים, ותיקבע לצורך זה פרוצדורה ברורה להליך סיום הכהונה, שתכלול התייעצות עם מועצת התאגיד וקבלת חוות דעתה של רשות התאגידים הציבוריים. ככלל, מוצע לאמץ את העילות לסיום הכהונה המנויות בחוק החברות הממשלתיות. לפי הסדר זה, חלק מן העילות לסיום כהונה הן עילות אובייקטיביות, שהפעלתן אינה מצריכה שיקול דעת, או שיקול דעת מצומצם, כגון אי קיום תנאי התושבות או האזרחות, קיום תנאי הפוסל מכהונה, התפטרות, אי הופעה לישיבות או פרישה מהתפקיד שבגינו התמנה האדם כחבר מועצה. לצד אלה מוצע לאמץ גם את העילה של מילוי תפקיד שלא כראוי. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי ראוי להפסיק את כהונתו של חבר מועצה אשר הפר את חובת הזהירות או חובת האמונים שלו כלפי התאגיד, כפי שיפורט להלן. 1.8. עבודת מועצת התאגיד קביעת פרוצדורה ברורה ושיטתית לדרך העבודה במועצת התאגיד תסייע לתיפקודה, ולאפשרות של הפעלת בקרה ופיקוח על התאגיד הציבורי. לפיכך, מוצע לקבוע, שישיבות המועצה של תאגיד ציבורי יתקיימו, ככלל, לפחות אחת לחודשיים, אך רשות התאגידים הציבוריים תהיה רשאית, במקרים יוצאי דופן, לאשר לתאגיד מסויים לכנס את ישיבות המועצה שלו בתדירות נמוכה יותר, ובתנאים שייראו לה. יו"ר המועצה יזמן את הישיבות ויקבע את זמנן ומקומן. מוצע, כי סדר היום ייקבע בידי יושב ראש המועצה, אך הוא לא יכלול נושאים לפי הצעת היו"ר בלבד, אלא גם נושאים שהוצעו על ידי השר הממונה על התאגיד, חבר מועצה, המנכ"ל, רואה החשבון המבקר, היועץ המשפטי והמבקר הפנימי. המלצה זו נועדה לעודד ערוצי תקשורת פתוחים מגורמים שונים אל האורגן העליון של התאגיד, המועצה, על מנת לקדם את תיפקודו התקין של התאגיד. המניין החוקי לקבלת החלטות בישיבות המועצה יהיה רוב חברי המועצה ונציג רשות התאגידים הציבוריים (כמשקיף), וההחלטות יתקבלו רק בנושאים שהועלו באופן רשמי על סדר היום. כחלופה לקיום ישיבות, ניתן יהיה לקיים שיחות ועידה, ויחולו עליהן כללים דומים. מוצע, שההחלטות יתקבלו ברוב דעות המשתתפים בהצבעה. במקרה של קולות שקולים יהיה ליו"ר קול מכריע. 1.9. גמול והוצאות לחברי המועצה מוצע לקבוע הוראה כללית, לפיה שר האוצר והשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים, בהתייעצות עם הרשות, יהיו רשאים להתקין תקנות בדבר גמול והחזרי הוצאות שישולמו לחברי המועצה, מתוך מגמה לקבוע אמות מידה אובייקטיביות, העולות בקנה אחד עם המקובל אצל ממלאי תפקידים ציבוריים אחרים. אמות מידה בעניין זה גובשו לפי הוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. לפי סעיף זה, אסור לתאגיד ציבורי להסכים על שינויים בשכר עובדיו או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, אלא בהתאם לנהוג לגבי עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. שר האוצר האציל את הסמכויות שניתנו לו בסעיף זה לממונה על השכר במשרד האוצר, שהחליט להסתייע לצורך הפעלתו בוועדה הציבורית לסיווג תאגידים ציבוריים69. בדו"ח הביניים שפרסמה הוועדה בספטמבר 1996 סווגו התאגידים הציבוריים לפי קריטריונים כמותיים ואיכותיים, תוך מתן אפשרות לשיקולים נוספים מעבר לקריטריונים אלה. בהתאם לכך, הוחלט על תשלום גמול ראוי לחברי מועצה בכל תאגיד אשר החוק המקים אותו מסמיך אותו לשלם גמול לחברי המועצה. בנוסף, הוחלט שאין לשלם גמול לנציגי המדינה ולנציגי גופים אחרים, אשר מתמנים למועצה במסגרת תפקידם בגוף אותו הם מייצגים (משום שהם יכולים לזכות בגמול במסגרת אותה הם מייצגים). אי לכך, הוצע לתגמל בעיקר נציגים מקרב הציבור. המלצת הוועדה היא, לשלם גמול רק עבור השתתפות בישיבות הגוף המבצע של התאגיד (למשל ועד מנהל או מינהלה) וכן עבור ישיבות של ועדות משנה הפועלות מכח החוק, או לפי החלטות הוועד המנהל או המועצה, לרבות השתתפות בישיבות ועדת הביקורת וועדת המאזן, עד למספר שנתי מירבי של ישיבות בתשלום. לא ישולם גמול עבור השתתפות בישיבות מועצת התאגיד. בנוסף, המליצה הוועדה לאפשר תשלום גמול ליושבי ראש פעילים של תאגידים ציבוריים בשתי הרמות העליונות (7 ו8-), בתאגידים שהחוק המקים אותם מאפשר זאת, לפי קביעתה ובהתאם לנסיבות. 1.10. סמכות פיזור המועצה מוצע להסמיך את הממשלה לפזר את מועצת התאגיד, במקרים חריגים, אם היא אינה ממלאת את תפקידיה, ובכלל זה מקום שהיא אינה פועלת להגשמת מטרות התאגיד, אינה מקיימת ישיבות בתדירות שנקבעה, או אם לא אישרה את תקציב התאגיד במועד. מועצה שאינה מתפקדת כראוי, עלולה לגרום לתיפקוד לקוי של התאגיד או אף לשיתוקו. מאחר שמדובר בהתערבות קיצונית במיוחד בפעילותו של התאגיד, מוצע לקבוע, כי הממשלה תהיה מוסמכת לפזר מועצת תאגיד לפי המלצת השר הממונה על התאגיד או השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים ולאחר קבלת חוות דעתה של רשות התאגידים הציבוריים. המלצת השר תינתן רק בהתקיים העילות שיוגדרו לצורך זה בחוק המסגרת. מוצע לקבוע לעניין זה פרוצדורה מורכבת, שתכלול התראה בהודעה בכתב שתישלח ליו"ר המועצה. רק אם מועצת התאגיד לא מילאה את שהוטל עליה תוך המועד שנקבע, יהיה השר הממונה על התאגיד מוסמך להמליץ לממשלה על פיזורה. 1.11. יושב ראש המועצה מוצע להקנות ליו"ר מועצת התאגיד מעמד מיוחד בין חברי המועצה. מתפקידו יהיה לנהל את ישיבות המועצה, ולהיות אחראי על זימונן ועל קביעת סדר יומן. במקרה שבהצבעה במועצה הקולות של חברי המועצה יהיו שקולים, מוצע שקולו של יושב ראש התאגיד ייחשב לקול מכריע. עוד מוצע לקבוע, כי לתפקידו של יושב ראש התאגיד יהיה גם פן פיקוחי. לשם כך, במקרה שייוודע לו על הפרת חוק או על אי תקינות מינהלית, יהיה עליו להורות על בדיקת העניין, ולהביאו ללא דיחוי לידיעת רשות התאגידים הציבוריים. היה ונמצא בבדיקה, כי קיים חשש אמיתי לליקויים אלו, יהיה עליו להודיע על כך גם לשר הממונה ולמבקר המדינה, וכמובן, לנקוט בצעדים המתאימים לצורך הטיפול בנושא ותיקון המעוות. בנוסף, יהיה זה מתפקידו של היו"ר להעלות לדיון במועצה פעולות ואירועים שבכוחם להשפיע מהותית על תיפקודו של התאגיד. עוד מוצע, כי היו"ר והמנכ"ל יהיו הגורמים שיעמדו בקשר ישיר עם גורמים מחוץ לתאגיד, לפי הצורך והעניין. כך, למשל, יהיה זה מתפקידם לחתום על הדו"חות הרשמיים הנדרשים ולהגישם לשר הממונה ולרשות התאגידים הציבוריים. בשל מעמדו המיוחד של יו"ר מועצת התאגיד הציבורי, מומלץ לקבוע הוראות מיוחדות בדבר דרכי מינויו. מוצע כי הוא יתמנה על ידי הממשלה, לפי הצעת השר הממונה על התאגיד. השר יציע לממשלה את המועמד לאחר שנועץ במועצת התאגיד הציבורי וברשות התאגידים. הצעה נוספת היא לקבוע, שיושב הראש של תאגיד ציבורי יהיה נציג ציבור. זאת, במגמה לשמור על אופיו העצמאי של התאגיד. לבסוף, מוצע להשאיר על כנו את ההסדר הקיים היום בחוק החברות הממשלתיות לגבי תנאי הכשירות של יו"ר מועצת תאגיד ציבורי70. 1.12. חבר מועצה – סמכויות מיוחדות כפי שיפורט להלן, חבר מועצת תאגיד ציבורי חב חובת אמונים וחובת זהירות ליישום וקידום המטרות המפורטות בחוק המקים את התאגיד בו הוא מכהן בצורה מקצועית ועניינית, כנאמן הציבור. על מנת לאפשר לחבר מועצת למלא היטב את תפקידו, מוצע להעניק לו זכות לבדוק את מסמכי התאגיד ואת נכסיו, ככל שהדבר דרוש למילוי חובותיו כחבר מועצה71. עם זאת, לאור העובדה שעלולים להתעורר מקרים בהם ייעשה שימוש לרעה בזכות זו, ומסירת המידע עלולה לפגוע בתאגיד ומימוש מטרותיו, מוצע לקבוע שהפעלתה של הזכות תהיה טעונה אישורו של יו"ר המועצה. ככלל, ראוי שהיו"ר יאשר בקשה כזו, אלא אם הוא סבור, שהבדיקה עלולה לפגוע בטובת התאגיד. במקרה של סירוב מצד היו"ר, חבר המועצה יהיה רשאי להביא את בקשתו לדיון בפני מליאת המועצה, והיא תהיה מוסמכת לשנות את החלטתו של היו"ר. אם החליטה המועצה שלא לאשר את חשיפת החומר, תהיה רשות התאגידים הציבוריים מוסמכת לעשות זאת במקומה. סירוב להיענות לבקשת חבר המועצה יהיה טעון הנמקה. על מנת לא להכביד על עובדי התאגיד מוצע לקבוע הליך מסודר למימוש זכות זו, לפיו יהיה על חבר המועצה להגיש את הבקשה ליו"ר, והוא יבקש את החומר מן המנכ"ל. המנכ"ל יעביר את החומר המבוקש לידי חבר המועצה. עוד מוצע, להסמיך את המועצה בתאגיד ציבורי לאשר, במקרים מיוחדים, את בקשתו של חבר המועצה להיעזר ביועץ חיצוני לעניין מסויים, על חשבון התאגיד (בגבולות התעריפים המקובלים), בדומה לזכות המוענקת לדירקטור בחברה72. אישור המועצה יהיה דרוש גם לגבי פרטי העסקתו של היועץ, לרבות זהותו והחומר שיועבר אליו. חוות הדעת תוגש לכל חברי המועצה. בנוסף, אם תחליט מועצת התאגיד שלא לאשר העסקת יועץ כאמור, תהיה רשות התאגידים הציבוריים מוסמכת לאשר זאת במקומה. מעבר לסמכויות אלה, מוצע להטיל על חבר מועצה חובה להפעיל מידה של פיקוח על תקינות פעילותו של התאגיד הציבורי. ככלל, חובה זו נועדה להיות מופעלת כלפי התאגיד פנימה, ולא כלפי חוץ. כך, אם נודע לחבר המועצה על נושא חריג או על עניין של התאגיד שנתגלו בו לכאורה הפרת חוק או אי תקינות מינהלית, עליו להביא את הדבר ללא דיחוי לידיעת יושב ראש המועצה. רק במקרים חריגים, כאשר העניין נוגע ליו"ר המועצה עצמו, או כאשר יו"ר המועצה לא פעל כנדרש ממנו לפי החוק תוך זמן סביר, מוצע לחייב את חבר המועצה לדווח על מקרה כאמור לרשות התאגידים הציבוריים. מוצע עוד, כי רשות התאגידים, כאשר היא מבקשת לקבל מידע, תהיה מוסמכת לדרוש אותו מיו"ר המועצה או מן המנכ"ל, לפי העניין, ולא מכל חבר מועצה, וזאת כדי למנוע את שיבוש הליכי הניהול הרגילים של התאגיד. 1.13. הוראות מעבר בין מינויים כדי לוודא שמועצת התאגיד תמשיך לתפקד אף במקרים שבהם הסתיימה כהונתם של חברי המועצה או חלקם, מוצע לקבוע כי חבר מועצה שכהונתו תמה יוסיף לכהן בתקופה שבין מועד סיום הכהונה ועד למועד מינוי מחליף, אלא אם כהונתו הופסקה משום שהוחלט כי אינו ממלא את תפקידו כראוי. תקופה זו תוגבל על ידי קביעה, שחבר מועצה חדש ימונה תוך ששה חודשים. מוצע לקבוע, שבמקרה של פיזור מועצת תאגיד ציבורי, המועצה תמשיך לכהן עד למינוי מועצה אחרת במקומה. עוד מוצע להבהיר, כי קיום מועצת התאגיד, סמכויותיה ותוקף החלטותיה לא ייפגעו מחמת שנתפנה מקומו של חבר מועצה או מחמת ליקוי במינויו או בהמשך כהונתו, אך זאת בתנאי, שחברים בה יותר ממחצית מספר חברי מועצה המנויים בחוק המקים את התאגיד. אחרת, יתעורר חשש שחברים בודדים יוכלו לקבל החלטות מכריעות בנושאים עקרוניים. 2. ועדות המועצה על מנת להקל על מועצת התאגיד במלאכתה, מוצע להסמיך אותה למנות ועדות קבועות או ועדות לעניין מסויים. ועדות אלה יהיו מורכבות אך ורק מקרב חברי המועצה, אך הן יהיו רשאית להיוועץ בגורמים חיצוניים ולהזמינם לדיונים. עוד מוצע לקבוע תפקידים מסויימים, מעיקרי עבודת המועצה, שלא יהיו ניתנים להאצלה לוועדות, והם: קביעת המדיניות הכללית של התאגיד, אישור התקציב והדו"חות הכספיים, מינוי המנכ"ל ופיטוריו, קביעת כללים (לרבות כללים בדבר הניהול הפנימי של התאגיד) וכן קביעת השכר ותנאי העבודה של העובדים הבכירים, בדומה להסדר שבחוק החברות הממשלתיות73. מוצע לקבוע, כי על ועדות המועצה לדווח למועצת התאגיד באורח שוטף על החלטותיהן והמלצותיהן, כדי לוודא שהן ישתבצו בעבודה הכוללת של המועצה74. מועצת התאגיד תהיה בעלת הסמכות לאשר החלטות והמלצות אלה, לשנותן או לדחותן. מוצע לקבוע חובה על מועצת תאגיד למנות ועדה אחת בלבד, ועדת הביקורת, וזאת מפאת חשיבותה המיוחדת לתיפקוד התאגיד הציבורי, כפי שיבואר להלן. 3. ועדת הביקורת 3.1 החובה למנותה במצב המשפטי הנוכחי, רוב התאגידים הציבוריים אינם חייבים למנות ועדת ביקורת75, בעוד שחוק החברות מטיל חובה כזו על חברות ציבוריות, וחוק החברות הממשלתיות קובע חובה מקבילה החלה על החברות הממשלתיות76. 3.2. תפקידיה וסדר יומה עיקר תפקידה של ועדת הביקורת בתאגיד ציבורי הוא לדון בדו"חות המבקר הפנימי של התאגיד ובתקינות פעילות התאגיד והמועצה. מעבר לכך, על מנת לחזק את הביקורת בתאגיד, מוצע לקבוע שעל ועדת הביקורת לדון בנושאים שיועמדו על סדר יומה על ידי מגוון של גורמים, חיצוניים ופנימיים: מועצת התאגיד, מנכ"ל התאגיד, יו"ר ועדת הביקורת, חבר ועדת הביקורת, השר הממונה, רשות התאגידים הציבוריים ומבקר המדינה. 3.3. מינויה וכשירות חבריה מוצע, שוועדת הביקורת תתמנה על ידי מועצת התאגיד. בכך דומה ההצעה לדין החל על חברות ממשלתיות וחברות ציבוריות. בשני המקרים סמכות המינוי של ועדת הביקורת נתונה בידי הדירקטוריון77. יו"ר המועצה ידווח על המינויים לרשות התאגידים הציבוריים. המועצה לתאגידים ציבוריים סברה כי אין מקום לדרוש מחברי ועדת הביקורת כשירות שונה מזו הנדרשת מכלל חברי המועצה. 3.4. הרכבה ומספר חבריה מוצע לקבוע, שבוועדת הביקורת יכהנו לפחות שלושה חברים, כאשר אחד מהם יכהן כיו"ר. חברים אלו יהיו, ככל האפשר, מקרב סוגי הגורמים השונים המרכיבים את המועצה, לפי העניין (נציגי ציבור, נציגי הממשלה וכו'), ובכל מקרה, אם במועצת התאגיד מכהנים עובדי מדינה יהיה אחד מהם חבר בוועדת הביקורת. נוכח העובדה שיו"ר המועצה נושא באחריות רבה יותר לתקינות פעילותו של התאגיד הציבורי בכלל ושל מועצת התאגיד בפרט, מוצע לקבוע, כי הוא לא יכהן בוועדת הביקורת. 3.5. תקופת הכהונה מוצע, שתקופת הכהונה של חברי ועדת הביקורת תהיה שלוש שנים, בדומה לתקופת הכהונה של מועצת התאגיד, אלא אם הופסקה כהונתם כחברי מועצה, כפי שהוצע לעיל. 3.6. סדרי עבודה מוצע שלא לקבוע דפוס אחיד לעניין סדרי העבודה של ועדת הביקורת, שכן צרכי התאגידים הם שונים, לפי סוג פעילותם והיקפם. 3.7. חובת הגשת דו"ח ביקורת מוצע לחייב את ועדת הביקורת להגיש דו"ח ביקורת לפחות פעם בשנה למועצת התאגיד. העתקים מן הדו"ח יועברו אל מנכ"ל התאגיד ואל רשות התאגידים הציבוריים. הדו"ח יכלול את כל הנושאים שיידונו בוועדה במסגרת עבודתה. המידע שבדו"ח יסייע למועצת התאגיד למלא את תפקידיה ולעמוד על נקודות התורפה שיש לשקוד על תיקונן. 4. המנהל הכללי 4.1. תפקידיו וסמכויותיו מוצע לקבוע, שהמנהל הכללי יהיה בעל סמכות כללית בכל הנוגע לניהול השוטף של התאגיד הציבורי, על כל הכרוך בכך. תפקידיו של המנהל הכללים יכללו, בין השאר, הכנת הצעה לתכניות העבודה של התאגיד ושל התקציב השנתי; מינוי עובדי התאגיד; קיום קשרים והתקשרויות עם גורמי חוץ והכנת דו"חות שונים למועצת התאגיד על פי דרישתה. על המנהל הכללי לפעול בהתאם למדיניותה של המועצה והחלטותיה, ביעילות, בחסכון ובצורה תקינה ההולמת גוף ציבורי, ולקבל את אישורה במקרים מתאימים, שייקבעו. כך, למשל, על המנהל הכללי לפעול במסגרת התקציב והתוכניות שנקבעו על ידי המועצה ובהתאם להחלטותיה. עניינים מהותיים מסויימים, שיהיו בסמכות המנהל הכללי, יהיו טעונים אישור המועצה, כמו האצלת הסמכות לייצג את התאגיד בעיסקאות, וכך גם החלטות תקציביות מעבר לסכום מסויים, אם מועצת התאגיד החליטה כך. לעומת זאת, בנושאים אחרים תוטל עליו רק חובת דיווח למועצת התאגיד, למשל – בדבר מינוי עובדים למשרות בכירות78. כדי להבטיח שמועצת התאגיד הציבורי תנווט את פעולת התאגיד כשבידה המידע הרלוונטי על פעולת מנכ"ל התאגיד, מוצע לחייב אותו למסור לה דו"ח על הפעילות השוטפת של התאגיד במועדים שתקבע, וכן כל דו"ח שידרוש יו"ר המועצה. מעבר לחובות אלה, מוצע להעניק למנכ"ל תפקיד פיקוחי בנסיבות מסויימות. כך, אם נודע לו על פעולה שהתבצעה תוך חריגה מהחלטות מועצת התאגיד בנושאים המסורים לשיקול דעתה הבלעדי, דוגמת מדיניות, תקציב ותוכנית עבודה, או שנודע לו על נושא חריג או עניין שנתגלו בו לכאורה הפרת חוק או אי תקינות מינהלית, עליו לפעול לתיקון המצב ולהודיע על כך ללא דיחוי ליו"ר המועצה. אם העניין כאמור נוגע ליושב ראש המועצה, או אם היו"ר לא נקט בפעולה הנדרשת תוך זמן סביר, על המנכ"ל להודיע על כך לרשות התאגידים הציבוריים. כפי שצויין לעיל, המנכ"ל ויו"ר התאגיד יהיו הגורמים שיעמדו בקשר ישיר עם גורמים מחוץ לתאגיד, לפי הצורך והעניין. למשל, שניהם יחתמו על הדו"חות הרשמיים הנדרשים ויגישו אותם לשר הממונה ולרשות התאגידים הציבוריים. עוד מוצע, להסמיך את המנכ"ל להאציל את סמכויותיו לעובד הכפוף אליו ישירות, אך לסייג סמכות זו בכך שהאצלת הסמכות לייצג את התאגיד בעסקאות תהיה טעונה אישור מועצת התאגיד. כמו כן מוצע להסמיך אותו להאציל את סמכויותיו לעובד אחר, אולם זאת - רק באישור מועצת התאגיד. 4.2. מינויו וכישוריו מוצע לשתף מספר גורמים - פנימיים וחיצוניים - במינוי המנכ"ל. מכיוון שניהולו התקין של התאגיד מחייב, שהמנכ"ל יעבוד בהרמוניה עם מועצת התאגיד, ולאור היותו כפוף למדיניותה, מוצע, כי הוא יתמנה על ידי המועצה. על מנת להבטיח את איכות המינוי ואת בחירתו של המועמד המתאים ביותר לתפקיד, מוצע, כי המינוי ייעשה לפי הצעתה של ועדת איתור, שתכלול את יו"ר המועצה; נציג ציבור מומחה בניהול או בתחום פעילותו של התאגיד, שיתמנה על ידי מנכ"ל רשות התאגידים הציבוריים; עובד מדינה מקרב חברי המועצה, שימנה השר הממונה על התאגיד; נציג רשות התאגידים הציבוריים, שייבחר על ידי מנכ"ל הרשות וכן איש אקדמיה, שיתמנה על ידי מנכ"ל רשות התאגידים, מתחומי מינהל העסקים, המינהל הציבורי או מתחום פעילותו של התאגיד. מוצע גם להשאיר על כנו את ההסדר הקבוע בחוק החברות הממשלתיות, לפיו מינויו של המנכ"ל נבדק בידי הוועדה לבדיקת מינויים79. בשל אחריותו המיניסטריאלית של השר הממונה על התחום בו פועל התאגיד הציבורי, מוצע להותיר על כנו את ההסדר הקיים היום, לפיו המינוי טעון אישורו. 4.3. תקופת הכהונה מוצע לקבוע למנכ"ל התאגיד תקופת כהונה ארוכה יחסית, בת חמש שנים, וזאת כדי להבטיח את עצמאות פעולתו, כדי לעודד אותו להשקיע בתפקיד וכדי למשוך אליו מועמדים רציניים. מוצע שלא להגביל את מספר הקדנציות לכהונתו של מנכ"ל תאגיד ציבורי, אך להבטיח בקרה נאותה על מינויו מחדש אחרי כל תקופת כהונה על ידי דרישה שהארכת המינוי תתבצע על ידי מועצת התאגיד, באישור השר הממונה, לאחר בדיקת המינוי שוב על ידי הוועדה לבדיקת מינויים. 4.4. סיום הכהונה המועצה מציעה לקבוע שתי דרכים חלופיות לסיום כהונתו של מנכ"ל תאגיד ציבורי לפני השלמת תקופת הכהונה. "דרך המלך" המוצעת היא, שמועצת התאגיד תהיה הגורם המוסמך לפטר את המנכ"ל, לאחר שנימקה החלטתה. הפיטורים יהיו טעונים אישור השר הממונה, בדומה להליך המינוי. שיתוף השר הממונה מוצע בשל אחריותו המיניסטריאלית לתיפקודו התקין של התאגיד. על מנת למנוע שרירות או פיטורים משיקולים זרים, מוצע לשים דגש מיוחד על הצורך בפרוצדורה מנומקת ושקופה. הדרך השניה המוצעת, היא החלטה של השר הממונה, לפי חוות דעת כתובה של רשות התאגידים הציבוריים, שתתבסס על ממצאי בודק מטעמה בדבר אי תקינות בפעילותו של המנכ"ל. עוד מוצע, שהשנה הראשונה לכהונת המנכ"ל בתאגיד תהיה שנת ניסיון, ובמהלכה תהיה מועצת התאגיד רשאית להעבירו מתפקידו ללא חובת הנמקה. מוצע לקבוע במפורש, כי העילות להפסקת כהונתו של מנכ"ל יהיו דומות לעילות להפסקת כהונתו של חבר מועצה, ולעגן אותן בחוק המסגרת. מוצע להבחין בין עילות שאינן תלויות בהפעלת שיקול דעת או ששיקול הדעת בהפעלתן הוא מצומצם (למשל, כאשר המנכ"ל התפטר במסירת כתב התפטרות), לבין עילות התלויות בהפעלת שיקול דעת, כמו, למשל, שהמנכ"ל נגוע בחשש לניגוד עניינים, או שהוא אינו ממלא את תפקידו כראוי. כאמור, לגבי העילות האחרונות מוצע לקבוע הליך שישמש בלם מפני פיטורים לא ענייניים, וזאת באמצעות קביעת הסדר, לפיו ההחלטה בדבר הפיטורים תתקבל על ידי רוב חברי המועצה, בישיבה מיוחדת, לאחר שניתנה למנכ"ל הזדמנות להביע עמדתו בנושא. עוד מוצע, שבכל מקרה בו הופסקה כהונתו של המנכ"ל יימסר על כך דיווח לרשות התאגידים. 4.5. תנאי העבודה מוצע להבהיר, שתנאי עבודתו של המנכ"ל ייקבעו על בסיס קריטריונים אובייקטיביים, בהתאם להוראות חוק יסודות התקציב. יצויין, שהוועדה הציבורית לסיווג תאגידים ציבוריים קבעה אמות מידה לשכר מנכ"לים של תאגידים ציבוריים על פי סיווג התאגידים השונים. 4.6. ממלא מקום למנכ"ל מוצע להסמיך את מועצת התאגיד הציבורי, באישור השר הממונה עליו, למנות ממלא מקום למנכ"ל בנסיבות שבהן נבצר ממנו למלא את תפקידו. כדי לוודא שמינוי זה לא יפגום בפעילות התאגיד. כדי לוודא שככלל, מינוי למשרת מנכ"ל יהיה מינוי של קבע, ולא יכהן במשרה זו ממלא מקום לאורך זמן רב, מוצע, להגביל את תקופת מינוי ממלא המקום לתקופה שלא תעלה על שישה חדשים. עוד מוצע, לקבוע, כי כשירותו של ממלא מקום המנכ"ל תיבדק על ידי הוועדה לבדיקת מינויים, וכי ככלל, תנאי הכשירות יהיו זהים לתנאי הכשירות של מנכ"ל קבוע. 4.7. תקופת מעבר בין מינויים על מנת להבטיח את המשך פעילותו התקינה של תאגיד ציבורי לאחר התפטרותו של המנכ"ל, מוצע, כי ההתפטרות תיכנס לתוקף במועד שקבעה מועצת התאגיד. פרק שני - העסקת עובדים בתאגידים הציבוריים התאגידים הציבוריים מהווים, כפי שהוסבר לעיל, חלק חשוב מן המגזר הציבורי, וחלקם מעסיקים עובדים רבים. המלצותיה של המועצה לתאגידים ציבוריים לעניין העסקת עובדים על ידי תאגידים ציבוריים מתבססות על ההשקפה, כי כמו כל פעילות אחרת של גוף ציבורי, גם פעילות זו ראוי שתהיה כפופה לעקרונות וכללים שיבטיחו את תקינות העסקת העובדים. בנוסף, לאור ההיקף הנרחב של עובדים המועסקים על ידי התאגידים הציבוריים, יש לתנאי העסקתם של אותם עובדים חשיבות והשפעה על שוק העבודה בישראל, על ההוצאה הציבורית, ועל תקציב המדינה. לפיכך ראוי, שההסדרים הראויים להעסקת עובדים בתאגידים הציבוריים יתבססו על מדיניות כוללת בהיבט של תנאי העבודה, וכי ייקבעו כללים שיבטיחו את תקינות העסקת עובדי התאגידים ועמידתה בכללי המשפט המינהלי, לרבות בכל הנוגע לשוויון ההזדמנויות ולמניעת שיקולים זרים בהעסקה, וכן להחלתם של כללי התנהלות נאותים על העובדים ובקשר עם ניהולם. מוצע, איפוא, להחיל על עובדי התאגידים הציבוריים באופן כולל את כללי ההעסקה הנהוגים בשירות הציבורי ואת הדינים שמטרתם שמירה על המינהל התקין בשירות הציבורי80. בנוסף, ההסדרים לעניין עובדי התאגיד צריכים להבטיח עצמאות ניהולית מסויימת של התאגיד הציבורי, לצד פיקוח חיצוני בהיבטים עקרוניים מסויימים. ההסדרים המוצעים להלן משקפים, לפיכך, ניסיון לעצב הסדרי פיקוח הכרחיים, כמפורט לעיל, תוך השארת כר פעולה נרחב דיו לדרג הניהולי של התאגיד. 1. העסקת עובדים במכרז במצב החוקי היום אין כלל אחיד המחייב קבלת עובדים לתאגידים ציבוריים בדרך מסויימת. יש תאגידים שבהם החוק-המקים מחייב קיום מכרז81, בעוד שבחוקים מקימים אחרים אין התייחסות לנושא זה82. קשה להבחין בקו מנחה המבדיל בין התאגידים הציבוריים שבהם קיימת חובת מכרז לבין התאגידים שלגביהם אין חובה כזו83. מוצע, להסדיר נושא זה מפורשות, ולקבוע, כי ככלל, קבלתו של אדם לעבודה בתאגיד ציבורי תיעשה בדרך של מכרז פומבי. עם זאת, על מנת לאפשר גמישות, מוצע להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לקבוע כללים בדבר עריכת המכרז ופרטיו, בין בדרך כלל ובין לסוגים של משרות, לרבות בדרך של ועדה לאיתור מועמדים84. בין השאר יהיה צורך, לדעת המועצה, לקבוע כללים בנושאים שלהלן: (א) הדרכים השונות בהן יתקבלו העובדים לעבודה בתאגיד ציבורי: מכרז פנימי, מכרז חיצוני או ועדה לאיתור מועמדים; (ב) סוגי המשרות שלא תהיה חובה לערוך מכרז לצורך איושן. (ג) מקרים בהם ניתן יהיה לפטור את התאגיד מהעסקת עובד במכרז. איוש המשרה שלא בדרך של מכרז יהיה טעון במקרים אלה אישור רשות התאגידים הציבוריים. (ד) מקרים בהם ניתן לאייש, באופן זמני, משרות שאיושן מחייב עריכת מכרז, בעובד שלא התקבל לעבודה בדרך זו. (ה) משרות בהן ניתן להעסיק עובד בחוזה אישי, בין אם התקבל לעבודה בדרך של מכרז ובין אם לאו, וכן כללים בדבר התנאים בהם יועסק עובד כזה. 2. עובדים בכירים מוצע, כי מינויים של הסמנכ"לים יובאו לידיעת המועצה על ידי המנכ"ל, מבלי שיידרש אישורה, במטרה למנוע שיקולים זרים באיוש משרות בכירות. 3. שכר ותנאי עבודה בתאגידים הציבוריים הנסיון המצטבר של המועצה לתאגידים ציבוריים מוכיח, כי במקרים רבים, אחד התמריצים החזקים להקמתו של תאגיד ציבורי היה הרצון לשחרר את עובדיו והנהלתו מכבליהם של תנאי ההעסקה והשכר החלים על עובדי המדינה. כפי שצויין לעיל, המועצה לתאגידים ציבוריים רואה בכך תופעה פסולה, והיא סבורה, שלאור השפעתם של תנאי העבודה בתאגידים הציבוריים על שוק העבודה ועל תקציב המדינה, יש חשיבות רבה בקיומן של הסמכויות שהוקנו לשר האוצר לפי חוק יסודות התקציב בכל הנוגע לשכרם של עובדי התאגידים הציבוריים. 4. תחולת כללי המשמעת המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שראוי להחיל על כלל עובדי התאגידים הציבוריים דין משמעתי. כללים אלה עשויים להיות יעילים בהרתעתם מהתנהגות שאינה הולמת עובד ציבור ומביצוע מעשים הנגועים מבחינת טוהר המידות. בהעדר דין משמעתי עלול להיווצר מצב שבו טיפול בעבירה, שאינה פלילית מובהקת באופיה, יועבר לאפיק הפלילי, או, שמשום שהסנקציה הפלילית תיראה חמורה מדי, או בהעדר ראיות מספקיות להרשעה בפלילים, לא תוטל כל סנקציה. בעיה זו יכולה להיפתר באמצעות החלתו של דין משמעתי על עובדי התאגידים הציבוריים. במצב המשפטי הקיים, הוראות המשמעת שבחוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג1963- (להלן - חוק שירות המדינה (משמעת)) מוחלות על חלק מבין התאגידים הציבוריים85. בתאגידים מסויימים חלים הסכמים קיבוציים על העובדים, הכוללים הוראות המחילות עליהם דין משמעתי ומנגנון לאכיפתו. מוצע, כי הוראות המשמעת בהסכמים הקיבוציים החלים על עובדי תאגידים ציבוריים מסויימים, ימשיכו לחול, אם רשות התאגידים הציבוריים אישרה, כי הוראותיו לעניין זה מהוות תחליף ראוי להוראות חוק שירות המדינה (משמעת). חוק שירות המדינה (משמעת) מקים בית דין לענייני משמעת של עובדי המדינה. בשל הקשיים בהקמת מנגנון מורכב דוגמת זה שייוחד לעובדי התאגידים הציבוריים בלבד, מוצע להרחיב את סמכותו של בית הדין למשמעת של עובדי המדינה, כך שתחול גם על עובדי התאגידים הציבוריים. בנוסף מוצע להטיל חובה על התאגידים הציבוריים למסור לרשות התאגידים הציבוריים הודעות בדבר תלונות שהוגשו נגד עובדיהם. 5. פעילות מפלגתית וסיוגה החוקים העוסקים בסיוג פעילות מפלגתית נועדו, בין השאר, להבטיח את עצמאותם המקצועית של הגופים שעליהם הוחלו חוקים אלה, את שוויון ההזדמנויות בהעסקת עובדיהם, וכן לחזק את אמון הציבור באובייקטיביות של עובדי אותם גופים. במצב המשפטי הקיים, חלק מן החוקים הקובעים כללים בדבר סיוג פעילות מפלגתית הוחלו על התאגידים הציבוריים, אך ללא קוהרנטיות או מדיניות ברורה. חוק הבחירות (דרכי תעמולה) התשי"ט1959-86, חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט1959- (להלן - חוק הסיוג) הוחלו על חלק מבין התאגידים, בין על ידי קביעת הוראה בחוק המקים את התאגיד ובין על ידי החלתו בהחלטת ממשלה87. חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב] התשכ"ט1969-88 ובתיקון לחוק יסוד: הכנסת משנת תשס"א נקבע, שעובדי תאגידים שהוקמו בחוק, בדרגות או בתפקידים שייקבעו בחוק, לא יהיו רשאים להציג מועמדותם בבחירות לכנסת89. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי יש מקום לבדוק את האפשרות להחיל את עיקרי החוק על הדרגים הבכירים בתאגידים הציבוריים, כפי שנהוג בשירות המדינה. מוצע להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לקבוע את ההסדרים הספציפיים לעניין זה. עוד מוצע, שלא להחיל את האיסור החל על עובדי מדינה להביע ביקורת פומבית נגד הממשלה, וזאת בשל הרצון לשמור על הפרדה בין התאגיד הציבורי לבין הממשלה90. 6. מתנות מוצע להחיל על עובדי התאגידים הציבוריים את הוראות חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם1979-, שמטרתו היא שמירה על טוהר המידות בקרב עובדי הגופים הציבוריים עליהם הוא חל. 7. הגבלות לאחר פרישה מוצע להחיל על עובדי התאגיד הציבורי את חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט1969- (בפסקה זו - החוק), שמטרתו להנהיג כללי התנהגות שעניינם טוהר מידות על עובדי גופים ציבוריים לקראת פרישתם. נכון להיום, חוק זה חל על חלק מבין התאגידים הציבוריים, ללא עקביות לעניין החלה חלקית זו91. כדי ליישם את הוראות החוק על עובדי התאגידים הציבוריים מוצע להסמיך את הוועדה למתן היתרים הפועלת לפי החוק לטפל בבקשות של עובדי תאגידים ציבוריים. מוצע, שכמו בהרכב הרגיל, יושב הראש של ועדת ההיתרים יהיה שופט בית משפט מחוזי, וחבריה יהיו נציג ציבור ועובד תאגיד ציבורי, במקום עובד המדינה, המכהן בהרכבים המקבלים החלטות לגבי עובדי המדינה92. 8. אחריות עובדי התאגיד בנזיקין היום עובדי תאגידים ציבוריים חבים בנזיקין בהתאם לפקודת הנזיקין ולדין הנזיקין הכללי. הסדר זה חושף אותם לתביעות אישיות, וחשיפה כאמור עלולה לפגוע ביעילות פעילותם. בהצעת החוק לתיקון פקודת הנזיקין (אחריות עובדי ציבור)(מס' 10), התשס"ג2002-93 מוצע הסדר המקנה לעובדי מדינה ועובדי גופים ציבוריים אחרים חסינות דיונית מפני תביעות אישיות על פעולה רשלנית. ההסדר המוצע אינו חל על פעולה בזדון, והוא קובע, שבמקרים בהם סטה העובד סטיה חמורה מהתנהגות ראויה של עובד ציבור, המדינה תהיה רשאית לתבוע אותו בתביעת שיפוי. לאור התפקידים הציבוריים המוטלים על עובדי התאגידים הציבוריים מוצע להחיל את ההסדר על עובדי תאגידים ציבוריים, שיהיו מנויים בתוספת לחוק94. 9. תעודות עובדי ציבור במצב המשפטי הקיים, הכללים הראייתיים בעניין תעודות עובדי ציבורי, המתירים הגשת מסמך חתום על ידי עובד ציבור, במקום שיופיע לחקירה ראשית95, מוחלים מפורשות על חלק מבין התאגידים הציבוריים96, כשאין אבחנה ברורה ביניהם לבין תאגידים אחרים. מוצע להחיל מפורשות את הכללים הראייתיים הנוגעים לתעודות עובדי ציבור על עובדי התאגידים הציבוריים שיימנו בצו, שיקבע שר המשפטים. פרק שלישי – בעלי תפקידים בתאגיד ככלל, החוקים המקימים תאגידים ציבוריים אינם כוללים חובה על תאגיד ציבורי להעסיק רואה חשבון מבקר, יועץ משפטי או מבקר פנימי. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שבעלי תפקידים אלה יכולים לתרום תרומה חשובה לשמירה על תקינות פעילותם של התאגידים. מוצע, לכן, לקבוע בחוק המסגרת את החובה להעסיק בעלי תפקידים אלה ואת ההסדרים העקרוניים המוצעים להלן. 1. רואה החשבון המבקר הביקורת המתבצעת על ידי רואה חשבון מבקר ממלאת תפקיד נכבד בכל גוף, וכך גם בתאגיד הציבורי. למרות חשיבותו של בעל תפקיד זה, קיימות בחוקים המקימים תאגידים ציבוריים רק מעט הוראות המתייחסות אליו97, ומקום שקיימות הוראות כאלה הרי שהן מסדירות את הנושא באופן חלקי בלבד. 1.1. חובת המינוי ומהות התפקיד מוצע לחייב כל תאגיד ציבורי להעסיק רואה חשבון מבקר, שיבקר את הדו"חות הכספיים של התאגיד ויחווה דעתו לגביהם98. כמו כן מוצע לחייבו למסור מידע על ענייני התאגיד לוועדת הביקורת, ליו"ר המועצה, למנכ"ל התאגיד ולרשות התאגידים הציבוריים. ועדת הביקורת ורשות התאגידים הציבוריים יהיו מוסמכים להורות לרואה החשבון המבקר לערוך ביקורת מיוחדת בתאגיד ולמסור להן דו"ח על תוצאותיה. ביקורת מסוג זה יש בה כדי להעניק לגורמי פיקוח פנימיים וחיצוניים אלה כלי נוסף כדי לזהות בעיות בתחום הדורש מומחיות, שאינו נחלת הכלל. 1.2. דרך המינוי ותנאי הכשירות על מנת לשמור על עצמאותו של רואה החשבון המבקר, שהיא מרכזית לתקינות פעילותו, מוצע לקבוע, שהוא לא יהיה תלוי בתאגיד הציבורי, ובין השאר – לא יועסק כעובד התאגיד99. מוצע, שמינוי רואה החשבון המבקר ייעשה לפי כללים שייקבעו על ידי שר המשפטים והשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, בדומה לכללי החברות הממשלתיות (מינוי רואי חשבון ושכרם), התשנ"ד1994- (להלן – כללי רואי החשבון). כללי רואי החשבון קובעים הליך מורכב של מינוי רואה חשבון לחברה ממשלתית, לרבות לעניין בחינת כשירויות, בו נוטלים חלק רשות החברות הממשלתיות, ועדת מומחים והאסיפה הכללית של החברה. המינוי ייעשה במשולב, בשיתופם של מועצת התאגיד הציבורי ורשות התאגידים הציבוריים. שיתופה של המועצה בהליך המינוי המוצע נועד לעודד שיתוף פעולה של מוסדות התאגיד עם רואה החשבון המבקר, ואילו שילוב רשות התאגידים הציבוריים נועד להבטיח את אי תלותו המקצועית. 1.3. פסלות מוצע לאמץ לעניין זה את ההסדר הקבוע בחוק החברות הממשלתיות ובכללי רואי החשבון, לפיו חבר הכנסת לא יתמנה לרואה חשבון מבקר של תאגיד ציבורי ולא יהיה שותף בשותפות או בעל מניות בתאגיד שהוא רואה חשבון מבקר של תאגיד ציבורי. בנוסף מוצע לקבוע, שלא יתמנה לתפקיד רואה חשבון מבקר רואה חשבון (או משרד רואי חשבון) העלול להיות נתון במצב של חשש לניגוד עניינים. 1.4. תקופת ההתקשרות מוצע לקבוע, שרואה החשבון המבקר של תאגיד ציבורי ימונה מחדש כל שנה, ובלבד שתקופת הכהונה בכללותה לא תעלה על שש שנים. בכך תושג המטרה לאפשר פיתוח מומחיות, תוך מתן אפשרות להחליפו, תימנע היווצרותה של הזדהות יתר מצד רואה החשבון המבקר עם הגוף שאותו הוא מבקר, ויתאפשר לרואי חשבון אחרים למלא את התפקיד. 1.5. הפסקת התקשרות כללי רואי החשבון מחייבים הליך מורכב להפסקת ההתקשרות עם רואה החשבון המבקר של חברה ממשלתית, הכולל המלצת ועדת מומחים. זאת, על מנת למנוע הפסקת התקשרות מטעמים בלתי ענייניים. בדומה לכך מוצע לקבוע איסור על תאגיד ציבורי להפסיק את ההתקשרות עם רואה החשבון תוך תקופת כהונתו, אלא לאחר שרשות התאגידים נתנה לו הזדמנות להשמיע את דבריו לפניה ואישרה את הפסקת ההתקשרות. שילוב גורמים חיצוניים בתהליך זה וקביעת כללים אובייקטיביים בנושא נועדו למנוע הפסקת התקשרות שרירותית וכך להבטיח את עצמאות פעולתו של רואה החשבון. 1.6. השכר כללי רואי החשבון קובעים הליך קביעת שכר המחייב התייעצות עם ועדת מומחים מיוחדת והתחשבות ברשימה של קריטריונים, כגון: השכר המקובל במקצוע; השכר המקובל עבור רואי חשבון במגזר הציבורי; מורכבות והיקף פעילות החברה המבוקרת ומאפיינים מיוחדים שלה, וכן שירותים נלווים שרואה החשבון אמור לתת לה. מוצע לאמץ הסדר דומה בכללים שייקבעו לגבי רואה חשבון של תאגיד ציבורי. 2. היועץ המשפטי לאור העובדה שבחוקים רבים המקימים תאגידים ציבוריים אין הוראות בנושא היועץ המשפטי, פנתה המועצה לתאגידים הציבוריים כדי לקבל התייחסות להסדרים הרצויים והמצויים לעניין בעל תפקיד זה. המועצה קיבלה תגובות מחמישה עשר תאגידים ציבוריים. מתגובות אלה ניתן ללמוד, שקיים מגוון של הסדרים בקרב התאגידים הללו לעניין אופי ההתקשרות בין התאגיד לבין היועץ המשפטי (יועצים משפטיים פנימיים וגם חיצוניים), הסדרי המינוי ונוהלי הפסקת כהונתו והשעייתו. יש תאגידים המעסיקים יועצים משפטיים פנימיים, ויש שמתקשרים רק עם יועצים משפטיים חיצוניים, אם על בסיס קבוע ואם באורח מזדמן, בהתאם לצורך. ככלל, תאגידים שהיקף פעילותם מצומצם יחסית, מסתפקים בהתקשרויות עם יועצים על בסיס מזדמן. לעומת זאת, תאגידים בעלי היקף פעילות רחב יותר נוטים להעסיק יועצים משפטיים פנימיים או יועצים משפטיים חיצוניים על בסיס קבוע. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה לקבוע הסדרים לעניין זה, שיחולו על כלל התאגידים הציבוריים, תוך מתן אפשרות לגמישות מסויימת, בהתחשב בשוני ביניהם. 2.1. מהות התפקיד וחובת המינוי בסבב שנערך בין התאגידים הציבוריים הסתמנו הבדלים בגישה לעניין מהות תפקידו של היועץ המשפטי. היו שראו אותו בראש ובראשונה כגורם שמתפקידו לסייע להנהלה. לעומתם, היו שסברו שעל היועץ המשפטי להתמקד בדאגה כי התאגיד יפעל כדין, דהיינו, תפקיד בעל אופי של פיקוח. בישיבות המועצה לתאגידים ציבוריים ובדיונים שהתקיימו בעניין זה בלשכת היועץ המשפטי לממשלה הסתמנה מגמה להדגיש את הפן האחרון בעבודת היועץ המשפטי לתאגיד הציבורי, מבלי להמעיט, כמובן, בחשיבות שבשיתוף פעולה בינו לבין הדרג הניהולי בתאגיד. לצורך זה יש להדגיש, כי היועץ המשפטי לתאגיד ציבורי כפוף לדין בלבד, ולא להוראות הממונים עליו. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה, לחייב כל תאגיד ציבורי להעסיק יועץ משפטי. היא רואה חשיבות בהעסקת יועץ משפטי המצוי היטב במשפט הציבורי, על מנת שיוכל לוודא, כי התאגיד יפעל לפי הנורמות המקובלות בו. הצעות המועצה בדבר מעמדו של היועץ המשפטי לתאגיד ציבורי מתבססות במידה רבה על הוראות חוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), התשל"ו1976- (להלן – חוק הרשויות המקומיות). 2.2. ייעוץ משפטי למי? מתפקידו של היועץ המשפטי לתת ייעוץ בעניינים הדרושים להגשמת מטרות התאגיד לפי החוק המקים למוסדות התאגיד, מועצת התאגיד, ועדותיה והמנהל הכללי, וכן לעובדיו. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שחובתו של היועץ המשפטי לתת ייעוץ לחבר מועצה, ראוי שתהיה מצומצמת בהשוואה לחובתו כלפי שאר מוסדות התאגיד. חבר המועצה יהיה זכאי לקבל את הייעוץ מן היועץ המשפטי לתאגיד בתנאי שהדבר דרוש להגשמת מטרות התאגיד, ורק אם אין במתן חוות הדעת כדי להעמיד את היועץ המשפטי במצב של חשש לניגוד עניינים, למשל, כשחבר המועצה מבקש ייעוץ העלול לפגוע באינטרסים של התאגיד או בגורם אחר הממלא תפקיד בתאגיד100. 2.3. פעילות היועץ המשפטי לתאגיד ציבורי מול המועצה וגורמים נוספים מוצע לקבוע חובה להודיע ליועץ המשפטי מראש על כל ישיבה של מועצת התאגיד וכל ועדה מוועדותיה, להזמינו להשתתף בישיבות על בסיס קבוע ולתת לו הזדמנות לחוות דעתו בעל פה או בכתב לפני קבלת כל החלטה. בדרך זו תובטח פעילותו החוקית של התאגיד, ויתאפשר ליועץ המשפטי להיות מעודכן בפעילותו ולמנוע תקלות בעת קבלת ההחלטות101. במקרים מסויימים עשוי התאגיד הציבורי להידרש לחוות דעת של יועצים משפטיים חיצוניים, בתחומי מומחיותם. ראוי, כי הדבר ייעשה כחריג, ולא כדרך שגרה, וכי התייעצות עם יועץ אחר תיעשה באמצעות היועץ המשפטי לתאגיד. 2.4. צורת ההעסקה כאמור, מוצע לחייב את התאגידים הציבוריים לקבל ייעוץ משפטי, בדומה למצב המשפטי הקיים ברשויות המקומיות102. עם זאת מוצע, שלא לחייב כל תאגיד ציבורי להעסיק יועץ משפטי קבוע, כעובד התאגיד. זאת לאור ההבדלים בין התאגידים השונים מבחינת היקף פעילותם ותחומיה. מוצע לקבוע, כי רשות התאגידים, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה, תקבע בכללים מהם המקרים שבהם תהיה חובה להעסיק את היועץ המשפטי כעובד103. בהתאם לכללים שייקבעו, יסווגו התאגידים הציבוריים לשני סוגים – תאגידים ציבוריים שעליהם להעסיק יועץ משפטי כעובד קבוע ותאגידים הציבוריים הרשאים להעסיק יועץ משפטי חיצוני. סיווג זה יהיה טעון אישור היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לכך. 2.5. דרך המינוי בסבב שנעשה בין התאגידים הציבוריים נתגלה חוסר אחידות לעניין הליך המינוי של היועץ המשפטי. יש תאגידים שבהם המינוי נעשה על ידי המנכ"ל באישור מועצת התאגיד104, ויש אחרים שבהם המועצה או הוועד הפועל הם הגוף הממנה105. מוצע לקבוע הסדר אחיד, לפיו היועץ המשפטי לתאגיד ימונה על ידי מועצת התאגיד, לפי המלצתה של "ועדה לאיתור מועמדים", שתורכב מנציג היועץ המשפטי לממשלה, יו"ר מועצת התאגיד, מנכ"ל התאגיד ונציג רשות התאגידים. ועדה זו תמלא תפקיד הן לגבי יועצים משפטיים שהם עובדי התאגיד, והן לגבי יועצים משפטיים חיצוניים. בישיבות המועצה לתאגידים ציבוריים ובדיון שהתקיים בנושא זה בלשכת היועץ המשפטי לממשלה נלקחה בחשבון העובדה, שעל היועץ המשפטי לסייע למועצת התאגיד בפעילותה, לפעול תוך שיתוף פעולה עם הדרג הניהולי בתאגיד, אך גם באופן ענייני ועצמאי, דבר המצדיק בחירתו בידי גופים אלה. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה להסמיך את שר המשפטים ואת השר האחראי על רשות התאגידים הציבוריים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים בדבר מינוי עורכי דין לתפקיד יועצים משפטיים חיצוניים לתאגידים הציבוריים, כפי שנעשה, בכללי החברות הממשלתיות (מינוי יועצים משפטיים ושכרם), התשנ"ב1992- (להלן - כללי היועצים המשפטיים). כללי היועצים המשפטיים קובעים הליך מינוי מורכב, המשתף ועדת מומחים, את רשות החברות הממשלתיות ואת מוסדות החברה, ומפרטים מערכת של שיקולים שעל גורמים אלה לשקול, וביניהם: צרכי החברה, כישורי עורך הדין, ניסיונו בתחומי הפעילות של החברה והצורך לרענן את עבודת הייעוץ המשפטי בחברה הממשלתית. נראה, כי שיקולים אלה יתאימו גם לעניין מינויו של יועץ משפטי לתאגיד ציבורי. 2.6. תנאי הכשירות מוצע לאמץ את הוראת סעיף 47 לחוק החברות הממשלתיות ולקבוע בעלי תפקידים שאינם כשירים להתמנות כיועץ משפטי של תאגיד ציבורי והם: חבר כנסת, שר או סגן שר, וזאת בשל מעורבותם הפוליטית, ניגוד העניינים המובנה שבין תפקידים אלה לתפקיד יועץ משפטי והחשש מפגיעה בעצמאות היועץ המשפטי. עוד מוצע לקבוע, ששר המשפטים והשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים יהיו רשאים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים בדבר תנאים וכשירות למינוי, דוגמת כללי היועצים המשפטיים. 2.7. תקופת המינוי מוצע להגביל את תקופת המינוי של יועץ משפטי שאינו עובד התאגיד, כדי להבטיח פתיחת פתח לריענון מקצועי במקרה הצורך106. עם זאת, מוצע לקבוע תקופת מינוי ארוכה יחסית, בת שש שנים, כדי לאפשר פיתוח מומחיות ועידוד אי תלות. אשר למספר הקדנציות המותרות, מוצע להסמיך את שר המשפטים והשר האחראי על רשות התאגידים הציבוריים, לקבוע, באישור ועדת הכספים של הכנסת, כללים לעניין משך הזמן שעורך דין רשאי לשמש יועץ משפטי של תאגיד ציבורי. מוצע, כי אם יהיה התאגיד מעוניין להמשיך לקבל שירותים משפטיים מעורך הדין לאחר שש שנים, הדבר יהיה טעון הסכמת ועדה לאיתור מועמדים (בהרכב שצויין לעיל), ואישור רשות התאגידים הציבוריים. לשם השוואה יצויין, שבכללי היועצים המשפטיים נקבעה תקופה של שלוש שנים, הניתנת להארכה לתקופות נוספות, כל אחת בת שלוש שנים לכל היותר. מדיניות הוועדה הפועלת לפי כללי היועצים המשפטיים, כפי שהיא באה לידי ביטוי בחוזר שהפיצה, היא להימנע מלאשר התקשרויות חוזרות בין חברה ממשלתית לבין יועצה המשפטי לתקופה העולה על שש שנים, למעט במקרים חריגים (בעיקר כאשר החברה עוברת הליך הפרטה). 2.8. סיום הכהונה מוצע להסדיר את הליך הפסקת כהונתו של יועץ משפטי בתאגיד ציבורי, הן במהלך תקופת כהונתו והן עם סיומה, במטרה לשמור על עצמאות פעולתו. מוצע לקבוע, שמועצת התאגיד מוסמכת להעביר את היועץ המשפטי מכהונתו בהחלטה שהתקבלה על ידי שני שלישים מבין חבריה, לאחר שניתנה הודעה לכל חברי המועצה, שדבר הפסקת הכהונה יידון באותה ישיבה, ולאחר שניתנה אפשרות ליועץ המשפטי להשמיע את דברו בפני המועצה בעניין זה107. בנוסף לכך מוצע, שהפיטורים יותנו בהסכמתו של היועץ המשפטי לממשלה. המועצה לתאגידים ציבוריים אינה ממליצה להגדיר עילות נוקשות להפסקת הכהונה, כדי להשאיר חופש פעולה בידי מוסדות התאגיד להביא להפסקת כהונתו של יועץ משפטי במקרים המתאימים. מוצע לקבוע, שההחלטה שלא לחדש את ההתקשרות בין היועץ המשפטי לבין התאגיד הציבורי תהיה בסמכות מנכ"ל התאגיד הציבורי, אולם היא תתקבל לאחר התייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה. מטרת ההסדר המוצע היא למנוע אי חידוש התקשרות מטעמים לא ענייניים, ולשמור על עצמאותו של היועץ המשפטי לתאגיד. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שטובת התאגיד מחייבת, שהמנכ"ל והיועץ המשפטי יוכלו לעבוד בשיתוף פעולה זה עם זה, ולכן היא מציעה לתת למנכ"ל מרחב פעולה כדי להביא לסיום עבודתו של יועץ משפטי שאינו מתפקד היטב, או לחדש התקשרות עם יועץ משפטי שהתאגיד מרוצה מפעילותו, כחלק מהניהול השוטף של התאגיד. 3. המבקר הפנימי המועצה לתאגידים ציבוריים רואה חשיבות מיוחדת בקביעת הסדרים בדבר הביקורת הפנימית בתאגיד ציבורי. ככלל, חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב1992- (להלן – חוק הביקורת הפנימית) חל על תאגידים ציבוריים (למעט חריגים מעטים). על מנת להבטיח את קיומה של החובה למנות מבקר פנימי, וכדי להתאים את ההוראות בדבר מינוי מבקר פנימי לאופיו של התאגיד הציבורי סברה המועצה, שיש צורך בהוראות חוק נוספות, המיוחדות לתאגידים הציבוריים, שיעוגנו בחוק המסגרת. 3.1. חובת המינוי, תפקידים וסמכויות חוק הביקורת הפנימית מחייב כל גוף ציבורי (כהגדרתו בו) למנות מבקר פנימי. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה לאמץ במפורש את ההסדר שבחוק הביקורת הפנימית בכל הקשור לחובת מינוי מבקר פנימי, לתפקידי המבקר ולסמכויותיו, בתיקונים ותוספות שייקבעו בחוק התאגידים הציבוריים, לצורך התאמת התפקיד למבנה המיוחד של התאגיד הציבורי. מוצע גם לאפשר גמישות מסויימת, ולהתיר לתאגיד ציבורי להעסיק מבקר פנימי במשרה חלקית, במקרה שמועצת התאגיד מגיעה לכלל מסקנה שהיקף פעולות התאגיד או אופיין אינם מחייבים מינוי מבקר פנימי במשרה מלאה, ורק לאחר קבלת אישורה של רשות התאגידים הציבוריים. מוצע לקבוע, כי המבקר הפנימי יהיה מוזמן להשתתף בכל ישיבות המועצה וועדותיה, אך לא יהיה חייב לעשות כן. 3.2. הממונה על המבקר הפנימי חוק הביקורת הפנימית קובע, שהמבקר הפנימי יישא באחריות ישירה בפני הממונה עליו. הוא מעניק לממונה על המבקר הפנימי מספר סמכויות, וביניהן אישור תכנית העבודה והטלת משימות נוספות של ביקורת פנימית. המבקר הפנימי מגיש את הדו"ח על ממצאיו לממונה עליו. לבסוף, אם העלתה הביקורת יסוד להניח שבוצעה עבירה פלילית, על המבקר להביא את העניין לידיעת הממונה. לממונה על המבקר הפנימי יש, איפוא, סמכות נרחבת למדי לכוון את עבודת הביקורת ולהשפיע עליה. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי הגורם המתאים ביותר לשמש ממונה על המבקר הפנימי מבין מוסדות התאגיד הציבורי הוא ועדת הביקורת. לפיכך מוצע לקבוע, שתכנית העבודה של המבקר הפנימי תאושר על ידי ועדת הביקורת, אך יהיה על המבקר הפנימי של תאגיד ציבורי להתייעץ עם מנכ"ל התאגיד ועם היו"ר לצורך הכנתה. היו"ר והמנכ"ל יהיו רשאים להציע נושאים לביקורת וכן להעיר הערות לגבי תכנית העבודה. עוד מוצע, כי דו"ח המבקר יוגש לוועדת הביקורת, ועותקים ממנו יועברו למועצת התאגיד, למנכ"ל ולרשות התאגידים הציבוריים. זאת, על מנת לוודא, שהדו"ח יובא לידיעת כל הגורמים הרלוונטיים בתאגיד, לצורך הפקת הלקחים הנדרשת. כמו כן מוצע, לחייב את מועצת התאגיד לדון בדו"חות תוך 45 ימים מיום הגשתם, כדי לאפשר תגובה יעילה108. 3.3. דרך המינוי ותנאי הכשירות המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שזהות הגורם הממנה את המבקר הפנימי היא בעלת חשיבות מרובה, וכי מועצת התאגיד היא הגורם המתאים למנות את המבקר. עם זאת, רצוי להתחשב, לעניין זה, בעמדתו של מנכ"ל התאגיד. מלאכת הביקורת מצריכה גם שיתוף פעולה בין המבקר למנכ"ל התאגיד, שכן המנכ"ל אמור להסתייע בממצאי המבקר. בהעדר שיתוף פעולה עם המנכ"ל יתקשה המבקר לקבל גישה למידע ולזכות בשיתוף פעולה מצד העובדים. מוצע לקבוע, איפוא, שמועצת התאגיד תמנה את המבקר הפנימי, לפי הצעת ועדת הביקורת, ולאחר התייעצות עם מנכ"ל התאגיד. עוד מוצע, כאמור, להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לשקול קביעת כללים מפורטים יותר לבחירת מבקר פנימי של תאגיד ציבורי. באשר לתנאי כשירות המבקר, המועצה לתאגידים ציבוריים סברה, שלעת הזו ניתן להסתפק באימוץ התנאים הקבועים בחוק הביקורת הפנימית, אך יש מקום להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לקבוע הנחיות לעניין זה, כפי שנעשה על ידי רשות החברות הממשלתיות. 3.4. הפסקת הכהונה חשיבות מיוחדת יש לייחס להסדרי הפסקת הכהונה של המבקר הפנימי, שכן חשיפתו לפיטורים שרירותיים עלולה לפגום בעצמאות שיקול דעתו במילוי תפקידו. על כן מוצע, לאמץ לעניין זה את ההוראות שבחוק הביקורת הפנימית, עם תוספות מסויימות. כהונתו של מבקר פנימי לא תופסק שלא בהסכמתו לפני תום התקופה אשר לה התמנה, אלא אם החליטה על כך מועצת התאגיד ברוב של שני שלישים מחבריה, לאחר שניתנה הודעה לכל חברי המועצה, שדבר הפסקת עבודתו של המבקר יידון באותה ישיבה, ולאחר שניתנה למבקר הפנימי אפשרות להשמיע את טענותיו. בנוסף לכך מוצע לחייב את מועצת התאגיד לנמק את פיטורי המבקר הפנימי, ולהעביר ללא דיחוי דיווח על הפיטורים לרשות התאגידים הציבוריים ולמבקר המדינה. 3.5. פרסום דו"חות המבקר הפנימי המועצה לתאגידים ציבוריים שקלה את ההצעה לקבוע חובת פירסום של דו"חות המבקר הפנימי של תאגיד ציבורי, והחליטה שאין מקום לכך, למעט במקרים חריגים ומיוחדים שייקבעו על פי שיקול דעתה של מועצת התאגיד. פרסום הדו"חות עלול לפגום בשיתוף פעולה מצד גורמים בתאגיד. פרק רביעי - עקרונות לניהול כספי 1. כללי התאגידים הציבוריים מרכזים משאבים רבים בידיהם, ומנהלים פעילות בהיקף כספי ניכר. מספר דו"חות שפירסם מבקר המדינה בשנים האחרונות גילו ליקויים בנוגע לניהול ענייניהם הכספיים של תאגידים ציבוריים: תשלום משכורות גבוהות מן המותר לפי הדין, אי סדרים בתשלומים, העדר מעקב על הוצאות, ליקויים בתחשיבים כלכליים ובתכנון פרוייקטים והשקעות, ליקויים בטיפול בגרעונות, התקשרויות בלתי יעילות עם ספקים וקבלנים ואי עמידה על קיום הסכמים עם התאגיד. על פני הדברים נראה, כי בעיות אלה נובעות, לפחות בחלקן, מכשל מובנה המשותף לגופים ציבוריים, והוא, שלגופים אלה אין תמריץ כלכלי לנהל את ענייניהם ביעילות כמו גופים הפועלים למטרות רווח. בגופים שאינם פועלים למטרות רווח, הבעלים אינם הנהנים הישירים מפירות הנכסים, וכן חסרים בהם מנגנוני הבקרה החלים על חברות בבעלות פרטית, כגון פיקוח של בעלי המניות, אפשרות פירוק התאגיד ופעילות כוחות השוק. להלן פירוט העקרונות לניהול כספי המוצעים על ידי המועצה לתאגידים ציבוריים: 2. יעילות מוצע לקבוע בחוק, שעל תאגיד ציבורי לפעול באופן יעיל ומתוך כוונה לשאת את עצמו מבחינה כלכלית109. זאת, לעומת החברות הממשלתיות, אשר לפי הוראת סעיף 4(א) לחוק החברות הממשלתיות, מצוות לפעול לפי השיקולים העסקיים שעל פיהם פועלת חברה לא ממשלתית. ההשוואה בין שני העקרונות מלמדת על השוני בתפיסות לגבי שני סוגי הגופים - בעוד שחברה ממשלתית אמורה לפעול מתוך שיקולי רווח, על התאגיד הציבורי לפעול מתוך שיקולים ציבוריים. הקביעה, כי תאגיד ציבורי איננו חייב להשיא את רווחיו, לא נועדה לגרוע מחובתו לנהל את ענייניו ביעילות ובחסכון, כפי שמוטל על כל גוף, ובפרט גוף הפועל בסקטור הציבורי110. ככלל, המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי רצוי, שתאגיד ציבורי יישען על בסיס איתן של מקורות עצמאיים משלו. חשוב לציין, איפוא, כי כאשר נשקלת הקמת תאגיד ציבורי, הכלל הראוי הוא, שלא יוקמו תאגידים שמימוש מטרותיהם יאלץ אותם להיות סמוכים על שולחן המדינה ותלויים בה מבחינה כלכלית111. עם זאת, התפקידים המוטלים על חלק התאגידים השונים לא מאפשרים להם להפיק הכנסות מספיקות לצורך הפעלתם. לפיכך, לא ניתן לשלול כליל את האפשרות, שתאגיד ציבורי יתוקצב על ידי המדינה באופן קבוע. 3. תקציב מוצע לקבוע, שמנכ"ל תאגיד ציבורי יכין מדי שנה הצעת תקציב, במועד הקבוע בחוק יסודות התקציב. הצעת התקציב תכלול את ההשקעות, הרכישות והמכירות המהותיות הצפויות לשנת התקציב. התקציב יהיה טעון אישור מועצת התאגיד (כפי שצויין לעיל, מוצע לאסור עליה להאציל סמכות זו למוסדות אחרים בתאגיד), השר הממונה על התאגיד ושר האוצר. כמו כן מוצע לאסור על תאגיד להתחייב בהתחייבות כספית, אלא במסגרת התקציב המאושר. האיסור לסטות מהתקציב המאושר נועד להדריך את התאגיד לעניין מסגרת פעילותו, ולמנוע ממנו נטילת התחייבויות מעבר ליכולתו הכספית112. 4. נכסי התאגיד הציבורי כפי שצויין לעיל, התאגידים הציבוריים מהווים חלק בלתי נפרד מן השירות הציבורי. לפיכך, סבורה המועצה לתאגידים ציבוריים, שמבחינה רעיונית, יש לראות בנכסיו של תאגיד ציבורי נכסי הציבור, ולתת למדינה זכויות וסמכויות מסויימות לגביהם. ההסדר המוצע יהיה רלוונטי במספר מצבים. למשל, במקרה בו נכסיו של תאגיד ציבורי אינם משמשים עוד לצורך הגשמת מטרותיו. השלכה נוספת יכולה להיות קביעת חובה לקבלת אישור הממשלה לפני כריתת הסכמים וביצוע עסקאות שיש בהם כדי להשפיע באופן משמעותי על מצבת נכסיו של התאגיד. השלכה אחרת תהיה, שהמדינה תהיה בעלת הזכות השיורית בנכסיהם של התאגידים הציבוריים, במקרה של פירוק. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שראוי להחיל על התאגידים הציבוריים את הוראות חוק נכסי המדינה, התשי"א1951-, בשינויים שייקבעו לצורך העניין בחוק המסגרת, ובעיקר לאסור על תאגיד ציבורי למכור נכסים שברשותו, מעבר לשיעור מסויים מנכסיו, שייקבע113, אלא באישור מראש, שיינתן על ידי שר האוצר או מי שיסמיך לכך. מוצע לקבוע הסדר דומה לגבי שיעבוד נכסי תאגיד. שיעבוד נכסים עלול להיות אינדיקציה לקשיים כלכליים של ממש, ואי עמידה בהחזרי הלוואה עלול לגרום למימוש הנכס המשועבד על ידי הנושה. בנוסף, מימוש השיעבוד עלול לגרוע, כמובן ממצבת נכסי התאגיד. שיעבוד נכסי תאגיד ציבורי יאושר רק אם אין בו כדי לפגוע בפעילות התאגיד הציבורי. מוצע לקבוע במפורש, שתאגיד ציבורי רשאי ללוות כספים במסגרת פעילותו ולשם קידום מטרותיו, אך יש למנוע שימוש בהלוואות ככלי לכיסוי גרעונות. בנוסף מוצע, שהשר האחראי על רשות התאגידים הציבוריים ושר האוצר יהיו רשאים לקבוע כללים לגבי אישור שיעבודים בכלל או סוגי שעבודים, על מנת להקל על הבירור, אם השעבוד נדרש במהלך העסקים הרגיל בשל קשיי נזילות זמניים, או בשל קשיים משמעותיים יותר. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שאין מקום לאפשר לתאגיד ציבורי ליתן הלוואות, למעט במסגרת הסמכויות המנויות בחוק המקים ובמסגרת פעילותו. 5. דיווחים תקופתיים דיווחים תקופתיים של תאגיד ציבורי יכולים להוות כלי עזר בידי ההנהלה, המועצה, והגורמים המפקחים על פעילות התאגיד. מוצע איפוא, שכל תאגיד ציבורי יגיש לרשות התאגידים הציבוריים את תכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות שיגבש, דו"חות פעילות שנתיים ודו"חות כספיים, פעמיים בשנה: מאזן, מבוקר על ידי רואה חשבון; דו"ח כספי שנתי, הכולל הכנסות והוצאות; דו"ח רווח והפסד, כולל ייעוד עודפים; דו"ח ביצוע התקציב; תאגיד שהוא בעל מניות בחברה-בת יגיש דו"חות כספיים מאוחדים; תאגיד המקבל תרומות או מחלק תרומות יגיש דו"ח על תרומות שקיבל או נתן. 6. גירעון בביצוע התקציב מוצע לקבוע חובה בחוק המסגרת, לפיה תאגיד ציבורי ידווח לשר הממונה, לשר האוצר ולרשות התאגידים הציבוריים, מקום שנוצר בתקציבו גירעון העולה על סכום מסויים, שייקבע מראש לגבי כל תאגיד, או על שיעור מסויים מתקציבו. הסדר מוצע זה נועד לשמש מנגנון התרעה על קשיים כלכליים מהותיים ולאפשר את איתורם המוקדם. כדי לוודא שגורמי הפיקוח יקבלו דיווח קרוב לזמן אמת, מוצע לקבוע, שעל התאגיד לדווח על הגירעון לא יאוחר משלושה חודשים מיום שנוצר, או מתום מחצית שנת העסקים שבה נוצר, לפי המוקדם ביניהם. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה שככלל, אין להטיל על המדינה את האחריות לכיסוי חובותיו של תאגיד ציבורי. קביעה, לפיה המדינה לעולם תהיה מחוייבת לערוב לחובות התאגיד הציבורי תאיין את משמעות אישיותו המשפטית הנפרדת ועצמאותו הכלכלית, והיא עלולה גם להוות תמריץ שלילי מבחינת ניהולו היעיל ומבחינת נשיאתו באחריות הפיננסית לתוצאות פעולותיו. עם זאת, אם ייקלע תאגיד ציבורי למצב של חדלות פרעון, ייתכן ויהיה מוצדק, בנסיבות מסויימות, שהמדינה תישא בחלק מחובותיו או אף בכולם. מדיניות גורפת, לפיה המדינה לא תערוב לחובות התאגיד הציבורי עלולה לפגוע בהתקשרויות של תאגידים ציבוריים עם נותני שירותים מסויימים. בנוסף, קיימים תאגידים שאין להם מקורות הכנסה משמעותיים עצמאיים. מוצע, איפוא, שכל מקרה ייבחן לגופו, וההחלטות יתקבלו לפי הנסיבות באותו עניין114. בנוסף, מוצע, כי כאשר תאגיד ציבורי הגיע למצב של חדלות פרעון, תבדוק רשות התאגידים את הסיבות לגרעון ותעביר לממשלה המלצות בדבר שאלת אחריות המדינה לחובותיו. כדי לאפשר בדיקה יסודית, מוצע להסמיך את רשות התאגידים למנות בודק לצורך זה. 7. עודפים קיימות הוראות במספר חוקים המקימים תאגידים ציבוריים, הדנות בעודפים שהצטברו בקופת תאגיד ציבורי. למשל, בחוק המוסד לביטוח לאומי [נוסח משולב], התשנ"ה1995- נקבע, שכספי המוסד שאינם מיועדים לכיסוי הוצאות והתחייבויות שוטפות יושקעו בהשקעות קונסטרוקטיביות115. כמו כן, חוק מועצת הפירות (ייצור ושיווק), התשל"ג1973- קובע, שהמועצה תעביר את הכנסותיה העודפות לקרנות שמטרותיהן אושרו בידי השרים116. ככלל, סבורה המועצה לתאגידים ציבוריים, כי ראוי, שכל הכנסה שמקבל התאגיד הציבורי תעמוד לרשותו ותשמש אותו, במסגרת תקציבו, למטרות שיועיד, לצורך ביצוע התפקידים שהוטלו עליו בחוק. יש בכך עיגון לעיקרון עצמאות התאגיד. עיקרון זה מאפשר לתאגיד הציבורי להשקיע את הכנסותיו בפעילויות לקידום מטרותיו, ויש בו כדי לתמרץ את התאגיד לפעול באופן יעיל. עם זאת, כאשר לתאגיד ציבורי עודפים, שאינם דרושים לביצוע תפקידיו, לשמירת רזרבות סבירות או לצורך השקעות מתוכננות, ראוי שניתן יהיה להעבירם לאוצר המדינה. זאת, כיישום העיקרון, לפיו הנכסים המצויים בידיו של גוף ציבורי, הם למעשה נכסי הציבור כולו. אחד המצבים הטיפוסיים שבו עשויים להצטבר עודפים בתאגיד ציבורי הוא כאשר נקבעו מחירים או אגרות גבוהים מהנדרש עבור השירותים שמספק התאגיד. על מנת שלא ליצור תמריץ לתאגיד לקבוע מחירים או אגרות כאלה, מוצע לקבוע, שהצטברות עודפים תהיה עילה לעריכת בחינה של התעריפים והם יותאמו לרמה המתאימה. עוד מוצע לקבוע בהוראת חוק מפורשת בחוק המסגרת, כי עודפים מעל שיעור מסויים (לפי כללים שייקבעו), שהצטברו בקופתו של תאגיד ציבורי, ושאינם דרושים לו לפעילותו השוטפת, ליישום תכניותיו ולשמירת רזרבות מתאימות, יועברו לידי אוצר המדינה. התאגיד הציבורי מצידו, יהיה רשאי להציע לממשלה תכנית בנוגע לשימוש בעודפים. תכנית כזו תוכל לכלול, בין השאר, פיתוח התאגיד ופעולותיו, שמירת הרזרבות הדרושות ותיגמול למנהלים ולעובדים, כפונקציה של התייעלות התאגיד והשגת מטרותיו. הממשלה תדון בתכנית המוצעת ובייעוד העודפים לאחר שתקבל את התייחסותה של רשות התאגידים הציבוריים. בנוסף מוצע לקבוע, שמדי שלוש שנים תבחן רשות התאגידים הציבוריים את מצבו הכלכלי של כל תאגיד ותבדוק, האם הכנסותיו העודפות דרושות לו לשם ביצוע תפקידיו, לרזרבות סבירות או להשקעות מתוכננות. אם תמצא הרשות, שרווחי התאגיד אינם דרושים לו למטרות אלה, יובא הנושא בפני הממשלה. 8. קבלת תרומות החקיקה הקיימת אינה קובעת הסדר כללי ואחיד לעניין גיוס תרומות על ידי תאגיד ציבורי117. נושא זה מעורר מספר בעיות עקרוניות לגבי תאגידים ציבוריים. הבעיה הראשונה היא החשש מניגוד עניינים פוטנציאלי. קבלת תרומות עלולה לגרום לשינוי סדרי העדיפויות של התאגיד במקרים בהם הוא מקבל תרומות מגופים בעלי עניין בנושא מסויים. הבעיה השנייה קשורה לניהול הכספי של התאגיד. קיים חשש, שתרומות עלולות לגרום לתאגיד להסתמך על מקורות מימון מקריים ובלתי בטוחים. מכיוון שקיימים תאגידים ציבוריים שחלק ניכר מתקציבם נסמך על תרומות, ואין להם אפשרות, בשל התפקידים שהוטלו עליהם בחוק המקים, להפיק הכנסות של ממש מעבר לכך, לא ראתה המועצה לתאגידים ציבוריים לנכון להציע איסור גורף בעניין זה. עם זאת, מוצע להסדיר את הנושא בשלושה מישורים. ראשית, מוצע להטיל איסור כללי על תאגידים ציבוריים לקבל תרומות אלא אם כן הוסמכו לכך במפורש בחוקים המקימים אותם. שנית, אם החוק-המקים אכן מתיר קבלת תרומות, ייקבעו בו כללים וסייגים לקבלתן. שלישית, מוצע לחייב תאגיד ציבורי, המוסמך לקבל תרומות, להגיש לרשות התאגידים מדי שנה דו"ח על התרומות שקיבל לידיו. הסדר זה מבטיח כי יוקדשו מחשבה ושיקול דעת לנושא, וכי תיערך ביקורת כדי לוודא שכללי המינהל התקין נשמרים. בכל מקרה יהיה צורך בדרך תיקצוב מיוחדת, כאשר קיימת הסתמכות על תרומות. 9. מתן תרומות שאלה אחרת היא אם מן הראוי להתיר מתן תרומות על ידי תאגיד ציבורי. חוק החברות מאפשר לחברות עסקיות לתת תרומות, ובלבד שנקבעה הוראה בעניין זה בתקנון החברה118. הסדר זה נותן ביטוי לתפיסה, שחברה הינה חלק מן הקהילה ובתור שכזו היא מחוייבת לציבור. חברות ממשלתיות חייבות, לפי סעיף 4(א) לחוק החברות הממשלתיות, לפעול לפי שיקולים עסקיים, אלא אם כן הממשלה קבעה אחרת, באישור ועדת הכספים של הכנסת. לפיכך הן אינן רשאיות לתת תרומות. לאור העובדה שהתאגיד הציבורי הוא חלק מן השירות הציבורי, וראוי, שהכנסותיו יהיו מוקדשות אך ורק לביצוע מטרותיו הציבוריות, מוצע להתיר לו תאגיד לתת תרומות רק לצורך קידום מטרותיו, וכמובן, בהתאם למסגרת שתיקבע בתקציב. מוצע שגם בעניין מתן תרומות יחוייב התאגיד להגיש מדי שנה דו"ח לרשות התאגידים הציבוריים. חלק רביעי: בקרה ופיקוח של גורמים חיצוניים על התאגיד הציבורי והשפעתם עליו כפי שפורט לעיל, ראוי להקים תאגיד ציבורי אם הוא ממלא תפקידים ציבוריים, המתאימים לגוף הפועל תוך עצמאות מסויימת מהממשלה. על תאגיד ציבורי לפעול לקידום האינטרסים הציבוריים והמטרות שהוגדרו בחוק-המקים אותו, בצורה עצמאית. כלומר, למועצת התאגיד הציבורי הסמכות לפרש בעצמה את מטרות התאגיד, כפי שנקבעו בחוק המקים אותו. עם זאת, התאגיד הציבורי פועל כחלק מן הרשות המבצעת, והאחריות הכוללת, אף אם העקיפה, לפעילותו, מוטלת על השר הממונה עליו ועל הממשלה. לכן יש לאפשר לגורמים המתאימים ברשות המבצעת לפקח על פעילותו של התאגיד, להיות מוסמכים להורות לו לתקן ליקויים בהתנהלותו, ובמקרים המתאימים, אף להשפיע במידה מסויימת על פעילותו. המועצה לתאגידים ציבוריים מכירה, איפוא, בלגיטימיות של התערבות ממשלתית, מוגדרת ומוגבלת, בעניינים מסויימים הקשורים בהתנהלותם של התאגידים הציבוריים. במהלך עבודתה מצאה המועצה, שהחוקים המקימים תאגידים ציבוריים קובעים הסדרים שונים בדבר דרכי הבקרה וההשפעה של גורמים חיצוניים על התאגיד הציבורי. עם זאת, לא קיימת בחקיקה תפיסה אחידה וברורה בנושאים אלה, והחוקים המקימים השונים מתמודדים באופן פרטני וחלקי עם שאלות נקודתיות של השפעה על התאגיד הציבורי ושל הפיקוח והבקרה על פעילותו. ניתן, איפוא, לומר, שככלל, התאגידים הציבוריים פועלים כאשר מערכת הבלמים והאיזונים החלה עליהם אינה שלמה, אינה אחידה ואינה ברורה די צרכה. בהיבט אחר, העדרם של הסדרים הקובעים הליכים ברורים להשפעתם של השר הממונה ושל הממשלה על התנהלותו של התאגיד הציבורי גורם לכך שהשפעה זו אינה יכולה להתבצע באופן גלוי ושקוף, גם כאשר היא לגיטימית במהותה. לכן היא מתבצעת בדרכים לא פורמליות, שלעיתים מעוררות ספקות באשר לתקינותן. צורת התנהלות זו מקשה על הפעלת ביקורת מינהלית, ציבורית ושיפוטית באשר לתקינותה של המעורבות הממשלתית בפעילות התאגיד הציבורי, הן בהיבט הענייני והן בהיבט הפרוצדורלי. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה לקבוע בחוק המסגרת את מערכת הקשרים בין התאגיד הציבורי לבין גורמים שלטוניים אחרים, ולגבש את ההסדר בהתבסס על ההנחה, שהתאגיד הציבורי צריך לפעול, ככלל, באופן עצמאי, אך בכפוף לבקרה של גורמים מסויימים בממשלה וברשויות אחרות, ואף להשפעה ממשלתית, מסויימת ומוגבלת. בכך יינתן ביטוי לאחריותו הכוללת של הדרג הממשלתי על ביצוע מטרות התאגיד ועל עיצוב מדיניותו. עם זאת, האחריות על ניהולו השוטף של התאגיד ועל קביעת מדיניותו, תמשיך להיות מוטלת על מוסדותיו. מוצע, שאפיקי הפיקוח וההשפעה הכלליים של הגופים השונים ייקבעו בחוק המסגרת, וניתן יהיה לקבוע הסדרים מיוחדים בכל חוק-מקים. להלן יפורטו הצעותיה של המועצה בתחום זה. בתחילה יתוארו דרכי הבקרה והפיקוח המוצעות. לאחר מכן יפורטו הדרכים הלגיטימיות בהן ראוי לאפשר לממשלה להשפיע על התאגיד הציבורי. לבסוף יפורטו הגורמים השונים שבסמכותם יהיה לבקר, לפקח או להשפיע על התאגיד הציבורי, והצעות המועצה בדבר סמכויותיו המוצעות של כל אחד מהם. פרק ראשון: פיקוח ובקרה המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה, שהפיקוח והבקרה על התאגידים הציבוריים יופעלו בדרכים המרכזיות הבאות119: 1. חובת התאגיד להמציא מידע, דו"חות ותוכניות מוצע להטיל על התאגידים הציבוריים חובה להמציא מידע בעניינים שונים למספר גורמים: לממשלה, לשר הממונה על כל תאגיד, לרשות התאגידים הציבוריים ולשר האוצר. זאת, כדי לאפשר לגורמים אלה להפעיל פיקוח ובקרה המבוססים על תשתית עובדתית. ככלל, המועצה לתאגידים ציבוריים השתדלה לסלול דרך ביניים בין מתן סמכויות לדרוש מן התאגיד מידע ללא סייג לבין הגבלת יתר על מסירת מידע. חובה גורפת למסירת מידע עלולה לפגוע ביעילות התנהלותו של התאגיד הציבורי, בעצמאותו או בסודות עסקיים שלו או של גורמים עמם הוא עומד בקשר. הגבלת יתר על מסירת מידע עלולה לפגום ביעילות הפיקוח. מוצע על כן, לקבוע מספר סוגים של חובות להמציא מידע: החובה מן הסוג הראשון היא החובה לערוך דו"חות ותוכניות עבודה תקופתיים120, ולהגישם לגורמים שייקבעו. הסוג השני הוא חובה להמציא מידע מסויים לגורמים מוגדרים במועדים קבועים, או עם קרות ארועים מסויימים121. דוגמא לחובת הודעה מסוג זה היא הודעה בדבר פיטורי המנהל הכללי. חובה מוצעת מסוג שלישי היא חובה להמציא מידע על פי דרישה לגורמים שהוסמכו לכך. לדוגמא: מוצע לקבוע, שרשות התאגידים הציבוריים תהיה רשאית לדרוש מרואה החשבון של תאגיד ציבורי למסור לה מידע על ענייניו. הצעה אחרת היא, שהשר הממונה ורשות התאגידים הציבוריים יהיו מוסמכים לדרוש מיו"ר תאגיד ציבורי להעביר אליהם, אחת לשישה חודשים ובכל עת, לפי דרישה, דו"ח בכתב על פעולות התאגיד. סוג רביעי של חובת דיווח הוא חובה על נושאי משרה בתאגיד (בעיקר יו"ר המועצה, אך בהעדר פעולה מצידו - גם המנכ"ל) לדווח לגורמים שייקבעו (רשות התאגידים, השר הממונה על התאגיד ולעיתים - מבקר המדינה) על עניינים חריגים, שיש בהם משום חשש להפרה של החוק או של כללי המינהל התקין. 2. קבלת אישורים מגורמים ממשלתיים אמצעי בקרה ופיקוח אחר הוא הטלת חובה על התאגיד הציבורי לקבל אישורים מגורמים ממשלתיים רלוונטיים לצורך קבלת החלטה או ביצוע פעולה שיש לה השלכות בעלות חשיבות. דוגמא מובהקת לסוג כזה של קבלת אישור היא ההסדר, לפיו תקציבו של תאגיד ציבורי טעון אישורם של השר הממונה ושל שר האוצר. דוגמא נוספת, המוצעת על ידי המועצה, היא לקבוע הוראה מקבילה, לפיה תכניות העבודה של תאגיד ציבורי יאושרו על ידי השר הממונה עליו. 3. מינוי משקיף לישיבות מינוי עובד של רשות התאגידים הציבוריים כמשקיף בישיבות התאגידים תאפשר בקרה שוטפת עליהם. בדרך זו תוכל הרשות להבין טוב יותר את פעילותו של כל תאגיד, וכך לתת לו ולגורמים המפקחים עליו ייעוץ טוב יותר, בין השאר לצורך קבלת החלטות בדבר התאגיד. רשות החברות הממשלתיות נוהגת לשלוח נציג מטעמה כמשקיף בישיבות הדירקטוריון של החברות הממשלתיות, ומוצע לאמץ הסדר דומה לגבי רשות התאגידים הציבוריים. 4. עריכת ביקורות מיוחדות מתן סמכות לגורמים מתאימים לדרוש עריכת ביקורות מיוחדות בתאגידים הציבוריים יכול לאפשר בקרה ופיקוח ממוקדים על בעיות שהתעוררו. לצורך זה מוצע להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לקיים בתאגידים הציבוריים ביקורות מיוחדות על ידי מינוי בודק מטעמה, שניתן יהיה להסמיכו, לפי הצורך, לבדוק את מצבו הכלכלי של תאגיד ציבורי, את אופן ניהולו (לרבות חשש לאי-תקינות מינהלית) ואת אופן מילוי המטרות שלשמן הוקם התאגיד. לבודק יוענקו הסמכויות הדרושות לו לשם ביצוע תפקידו. הוא יהיה כפוף לרשות התאגידים וידווח לה על ממצאיו. 5. העברת נושאי משרה מתפקידם אחת המסקנות האפשריות אליהן ניתן להגיע בעקבות ביקורת, היא, שיש מקום להעביר נושא משרה מתפקידו. מוצע, להסמיך את השר הממונה על תאגיד ציבורי והשר הממונה על רשות התאגידים, לאחר קבלת חוות דעתה של רשות התאגידים, להעביר מתפקידו נושא משרה שאינו עומד עוד בתנאי הכשירות לכהונה (למשל, אם הורשע בעבירה שמפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לשמש בתפקידו, אם הוכרז פושט רגל, או אם הפך לבעל עניין המעמיד אותו במצב של ניגוד עניינים שיש בו כדי לפסלו מכהונה). עילה נוספת אחרת להעברה מתפקיד יכולה להיות תיפקוד לקוי של נושא המשרה. דוגמאות לעילות להפסקת כהונה, המבוססות על תיפקוד לקוי של חבר מועצה יכולות להיות היעדרות ממספר מינימלי של ישיבות המועצה כפי שנקבע בחוק המקים, מצב בו נבצר ממנו למלא תפקידו דרך קבע, או קביעה כי הפר את חובות האמונים או הזהירות שהוא חב בהן כלפי התאגיד הציבורי122. על מנת לוודא, כי השימוש בסמכות זו יהיה זהיר, מוצע, כי הפעלתה תותנה בעריכת בירורים עובדתיים על ידי רשות התאגידים הציבוריים וקבלת חוות דעתה, ותהיה כפופה לקיום הליך של התייעצות עם מועצת התאגיד הציבורי, לגבי עובדי התאגיד. עם זאת, המועצה סבורה, שאין מקום להסס מלהשתמש בסמכות זו, במקרים המתאימים. 6. הסמכות לפזר את מועצת התאגיד פיזור מועצה שאינה מתפקדת כראוי הוא צעד דרסטי, שנועד לטפל במצב דברים חריג, בו מועצת התאגיד מפסיקה לתפקד כיאות. מתפקידו של גורם, האחראי על פעילותו של גוף מסויים, כאשר הוא מגיע למסקנה, שהגוף אינו מסוגל לפעול, לפזר אותו. לאור העובדה שמדובר בסמכות חריגה, מוצע שהסמכות תוענק לממשלה, ותופעל לפי הצעת השר הממונה על התאגיד. מועצת תאגיד ציבורי תפוזר אם קבעה הממשלה, שהיא אינה ממלאת את תפקידיה לפי החוק המקים את התאגיד או לפי חוק המסגרת, ובכלל זה, אם המועצה לא פעלה להגשמת מטרות התאגיד, לא קיימה ישיבות בתדירות שנקבעה, או לא אישרה את תקציבו של התאגיד במועד (כמובן, לא כל איחור יהיה עילה לפיזור). על מנת ליצור את האיזונים המתאימים, מוצע לקבוע כי החלטת הממשלה כאמור תתקבל רק במקרים של חריגה קיצונית של מועצת התאגיד מפעילות תקינה, לאחר התייעצות עם רשות התאגידים, ולאחר פרוצדורה של התראה. 7. הערכה מחודשת בדבר נחיצות קיומו של תאגיד ציבורי בקרה במישור עקרוני יותר היא הבדיקה, האם מוצדק שתאגיד מסויים ימשיך להתקיים. בנסיבות מסויימות, עלול להתעורר ספק באשר להצדקת המשך קיומם של חלק מן התאגידים הציבוריים. ספק זה יכול לנבוע, למשל, כאשר תאגיד הפך לחדל פרעון, כאשר תאגיד סיים לבצע את התפקידים שהוטלו עליו, כאשר מטרות התאגיד הושגו, או לחלופין, כאשר השגתן אינה אפשרית כלל או אינה אפשרית בתנאי חסכון ויעילות. אפשרות אחרת היא, שהוחלט, כי מן הראוי שהמטרות שהוטלו על תאגיד ציבורי יבוצעו על ידי גוף אחר. מדינות אחדות קבעו הליכים שונים לשם בדיקה מחודשת של נחיצות גופים בסקטור הציבורי, והמועצה ניסתה ללמוד מן ההסדרים הקיימים בחו"ל לעניין זה123. מאחר והתאגידים הציבוריים מוקמים בחוק, הכנסת היא גם הגוף המוסמך להביא את פעילותם לידי סיום. עם זאת, לדעת המועצה לתאגידים ציבוריים ראוי, שהממשלה תבדוק את הנושא, ותביאו, במידת הצורך, בפני הכנסת. לפיכך מוצע, להסמיך את השר הממונה על התאגיד, את רשות התאגידים, את השר הממונה עליה ואת שר האוצר להמליץ לממשלה על פירוקו של תאגיד ציבורי, בהתקיים עילות שיוגדרו בחוק. לצד סמכויות אלה ממליצה המועצה, שעם הקמת רשות התאגידים הציבוריים יוטל עליה לבדוק, האם קיימים תאגידים, שאין מקום להמשך פעילותם במתכונת של תאגיד ציבורי, ובהתאם, יוחלט אם לפרקם או לארגנם מחדש, במסגרת ארגונית מתאימה יותר. פרק שני: דרכי השפעה מעבר לבקרה ולפיקוח שתוארו בפרק הקודם, סברה המועצה לתאגידים ציבוריים, שיש מקום להקנות לגורמים מסויימים בממשלה סמכויות להשפיע על התנהלותם של התאגידים הציבוריים בנושאים מסויימים או עם קרות ארועים מסויימים במהלך פעילותם. הסדרת עניין זה, ראוי שתיעשה בזהירות רבה, על מנת שלא לפגוע יתר על המידה בעצמאותם של התאגידים הציבוריים, שכן יש לזכור, כי השאיפה ליצור גוף עצמאי מן הממשלה היוותה את ההצדקה להקים את התאגידים הציבוריים כגופים בעלי אישיות משפטית נפרדת מן המדינה. להלן יובאו הדרכים המרכזיות, בהן מוצע להסמיך את הממשלה לנקוט על מנת להשפיע על פעילותו של תאגיד ציבורי. 1. נציגות מטעם גופים ציבוריים במועצת התאגיד נציגות של עובדי מדינה, אנשי הדרג המקצועי בשירות המדינה, המכהנים כחברים במועצת התאגיד הציבורי, מאפשרת למשרדי הממשלה להציג את עמדתם בנושאים שונים בפני מועצת התאגיד, ולהשפיע, במידה מסויימת, על קבלת ההחלטות על ידיה124. הסדר זה מקובל היום ברוב התאגידים הציבוריים. בתאגידים רבים מכהנים גם נציגים של גופים ציבוריים שאינם מהווים חלק משירות המדינה, ובמקרים רבים מדובר גם בנציגים של תאגידים ציבוריים אחרים. בית המשפט קבע, כי הכלל הנוהג במינהל הציבורי הוא, כי ראוי, שנציגיו של גוף ציבורי בוועדה מחוזית לתכנון ולבניה יהיו בדרך כלל עובדיו. הנציג הוא בא-כוחם של הגוף, של המוסד או של הרשות שמטעמם נתמנה, והוא אינו מתמנה על בסיס אישי125. עוד לפני מתן פסק הדין, הנחה היועץ המשפטי לממשלה את משרדי הממשלה כי ככלל, ראוי שנציגי משרדי ממשלה בתאגידים ציבוריים ובחברות ממשלתיות יהיו עובדי המשרדים. 2. כינוס ישיבות והצגת עמדת הממשלה בפני מועצת התאגיד מוצע להסמיך את הממשלה, את השר הממונה על תאגיד ציבורי ואת רשות התאגידים הציבוריים להורות ליו"ר מועצת התאגיד לכנס ישיבות מיוחדות של המועצה או להוסיף לסדר היום נושאים ספציפיים לדיון, במסגרת ישיבות שנקבעו. בנוסף מוצע, להסמיך את השר הממונה על תאגיד ציבורי ואת הממשלה להציג את עמדתם או מדיניותם בנושא מסויים בפני מועצת התאגיד, או בפני כלל התאגידים. סמכויות אלה יאפשרו הצגת עמדתם של גורמים אלה בפני מועצת התאגיד על ידי העמדת נושא חשוב ודחוף לדיון בזמן אמת. 3. מתן הנחיות וקביעת קווי מדיניות המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה, להסמיך את השר הממונה ואת הממשלה לתת לתאגיד ציבורי, אחד או יותר, הנחיות בנושא מסויים. עוד מוצע, להסמיך את הממשלה לקבוע קווי מדיניות או הנחיות לפעילותם של התאגידים הציבוריים בכלל, או של תאגיד ציבורי מסויים. לגישתה של המועצה, מתן הנחיה לתאגיד או לתאגידים ראוי שייעשה בזהירות, ובמקרים חריגים, מתוך שאיפה לצמצם את הפגיעה האפשרית בעצמאות. לעומת זאת, הבאת עמדת הממשלה או השר בפני תאגיד ציבורי יכול שתיעשה לעיתים קרובות יותר. שתי דרכי פעולה אלה ראוי שיינקטו במקרים המתאימים. חשוב לציין, כי יש לנקוט בהליכים אלה בצורה שקופה ומוסדרת, בהתאם להליכים שיפורטו בפרק הבא. פרק שלישי: גורמי בקרה והשפעה חיצוניים בפרק זה יפורטו הגורמים השונים, שראוי, לדעת המועצה לתאגידים ציבוריים, לשתף בפיקוח על פעילות התאגידים הציבוריים או בהשפעה עליה, והסמכויות שראוי להעניק לכל אחד מהם. 1. רשות לתאגידים ציבוריים 1.1. הצורך בפיקוח על כלל התאגידים הציבוריים המועצה לתאגידים ציבוריים הגיעה לכלל מסקנה, שעיקר מלאכת הפיקוח והבקרה על התאגידים הציבוריים צריכה להיות מופעלת על ידי גוף, המרכז ידע ומומחיות בבעיות הרלוונטיות לכלל התאגידים הציבוריים. המועצה בדעה, שאין די במוסדות המקיימים היום פיקוח על התאגידים הציבוריים לשם הפעלת בקרה אפקטיבית עליהם. הגורמים המפעילים היום פיקוח על התאגידים הציבוריים נעדרים ראייה מקיפה של מגזר זה, על מאפייניו המיוחדים, והם אינם בעלי מומחיות לגבי "שאלות רוחב", דוגמת השיקולים להקמת תאגיד ציבורי, פירוקו, נושאים הכרוכים בשכר עובדים וגמול לחברי מועצה בכלל התאגידים וכיוצא באלה. ראייה כזו חשובה במיוחד בכל הקשור בעיצוב כללים, שיחולו על כלל התאגידים וכדי לאתר בעיות המשותפות להם. גם החשיבות שבקידום עצמאותם של התאגידים הציבוריים והרצון להגן עליהם מפני מעורבות שאינה במקומה מהווה שיקול לטובת הקמת גוף מקצועי, שיפעיל את עיקר הפיקוח על כלל התאגידים הציבוריים. מוצע, איפוא, להקים רשות לתאגידים ציבוריים, שתמלא תפקידים אלה. בעיצוב תפקידיה וסמכויותיה של רשות התאגידים הציבוריים נסמכה המועצה לתאגידים ציבוריים על הדגם של רשות החברות הממשלתיות, בשינויים המחוייבים מהמבנה המיוחד של התאגיד הציבורי ומאופיים של התפקידים המוטלים על התאגידים הציבוריים השונים. למרות ההבדלים שבין חברות ממשלתיות לתאגידים ציבוריים, המועצה בדעה, כי חשוב ללמוד מהניסיון שהצטבר במסגרת הפעלת חוק החברות הממשלתיות. היא מציעה, איפוא, להטיל על רשות התאגידים הציבוריים למלא תפקידים הדומים לאלה של רשות החברות הממשלתיות. הידע שתצבור רשות התאגידים הציבוריים בנושאים הקשורים לכלל התאגידים יאפשר לה לפתח ראיה מקיפה, להפעיל פיקוח רצוף ועקבי, לאתר בעיות כלליות ומיוחדות, ולמצוא להן פתרונות הולמים. בעזרת מיומנותה, תהיה הרשות מסוגלת לעצב אמות מידה, לייעץ לממשלה בדבר התאגידים, לתאם ביניהם, לשמש מוקד מידע, ואף לסייע בעצה ובהנחייה לתאגידים הציבוריים עצמם. כאמור, תפקידה של רשות התאגידים הציבוריים יהיה להוות גורם מפקח על התאגידים הציבוריים בנוסף לפיקוח שיפעילו עליהם השרים הממונים על כל תאגיד. ואולם, בעוד שהפיקוח שיפעיל השר הממונה על כל תאגיד יתמקד, מטבע הדברים, בנושא פעילות התאגיד ומדיניותו, תתמקד הרשות בפיקוח על תקינות פעילותם של התאגידים, וב"שאלות רוחב" הרלוונטיות לכלל התאגידים. 1.2. תפקידי רשות התאגידים הציבוריים - כללי בעיצוב תפקידיה וסמכויותיה של רשות התאגידים הציבוריים נסמכה המועצה לתאגידים ציבוריים על הדגם של רשות החברות הממשלתיות, בשינויים המחוייבים מהמבנה המיוחד של התאגיד הציבורי, ומאופיים של התפקידים המוטלים על התאגידים הציבוריים השונים. למרות ההבדלים שבין חברות ממשלתיות לתאגידים ציבוריים, המועצה בדעה, כי ניתן ללמוד מהניסיון שהצטבר במסגרת חוק החברות הממשלתיות, ולהטיל על רשות התאגידים הציבוריים למלא תפקידים, שברובם דומים לאלה של רשות החברות הממשלתיות, וחלקם שונים מהם, כפי שיפורט להלן. בכל הנוגע לתפקידים הדומים לתפקידיה של רשות החברות הממשלתיות, מוצע, שרשות התאגידים הציבוריים תטפל בעניינים המשותפים לכלל התאגידים הציבוריים, לסוגי תאגידים או לתאגידים מסויימים; מוצע, כי רשות התאגידים הציבוריים תמסור, אחת לשנה, לשר האחראי עליה ולשר האוצר דו"ח על התאגידים הציבוריים, ותפרט בו את מטרותיו העיקריות של כל תאגיד, את נושאי התפקידים בו ואת עיקרי הדו"חות הכספיים האחרונים שהגיש. מוצע גם, כי השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים יביא את הדו"ח בפני ועדת הכספים של הכנסת. ריכוז מידע זה יקל על הכנסת להפעיל פיקוח פרלמנטרי, הן על התנהלות התאגידים הציבוריים והן על הפיקוח הממשלתי עליהם. הרשות תעסוק בגיבוש אמות מידה כלליות בכל הקשור בתאגידים ציבוריים; מוצע לקבוע חובת התייעצות של הממשלה והשרים הרלוונטיים עם רשות התאגידים כל אימת שיעלו לדיון נושאים חשובים ועקרוניים במהלך פעילותו של התאגיד הציבורי, כדי לאפשר לה לתרום ממומחיותה בנושאים אלה. במקביל, תוכל הרשות גם לייעץ ולסייע לתאגידים הציבוריים בניהול עבודתם; היא תעקוב אחרי פעילותם של התאגידים הציבוריים ובין השאר, אחרי מילוי המלצותיו של מבקר המדינה הנוגעות להם; בנוסף, מוצע להסמיך אותה לערוך בירורים, ולבדוק כיצד ניתן לטפל במצבים יוצאי דופן בתאגידים הציבוריים. כאמור, לדעת המועצה, ההבדלים שבין חברות ממשלתיות לתאגידים ציבוריים צריכים להשליך על אופי התפקידים המתאימים לגופי הפיקוח עליהם. כפי שפורט לעיל, חברות ממשלתיות נהנות ממנגנוני בקרה משוכללים יותר מאלה הקיימים בקרב התאגידים הציבוריים, ודיני החברות מעניקים למדינה כבעלת מניות אפשרויות רבות יותר לפקח על פעילותן. לכן מוצע להטיל על רשות התאגידים הציבוריים גם תפקידים נוספים, השונים מהתפקידים המוטלים על רשות החברות הממשלתיות. בין השאר, הכוונה היא לסיוע לתאגידים הציבוריים בפיקוח על קיום חובות האמונים והזהירות המוטלות על חברי המועצה וכן גיבוש קוד אתי לחברי מועצות התאגידים הציבוריים. מוצע שלא לכלול בין תפקידי רשות התאגידים את ההוראה השיורית שבחוק החברות הממשלתיות, הקובעת שעל רשות החברות הממשלתיות "למלא כל תפקיד שיטילו עליה הממשלה והשרים". זאת, כדי למנוע הטלת תפקידים העלולים לפגוע בעצמאות התאגידים ולחשוף אותם להתערבות יתר מצד המדינה ורשויותיה. 1.3. פירוט תפקידיה וסמכויותיה של רשות התאגידים הציבוריים 1.3.1. ייעוץ לממשלה בנושאים הקשורים להקמת תאגידים ציבוריים וארועים מרכזיים במהלך פעילותם המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה, כי נוכח המומחיות שתצטבר ברשות התאגידים הציבוריים בנושאים הקשורים לתאגידים ציבוריים יהיה נכון להיוועץ עמה לפני הקמת תאגיד ציבורי, בין אם מדובר ביזמה של משרד ממשלתי ובין ביזמה של חבר כנסת שהציע הצעת חוק פרטית. בנוסף, יהיה על הממשלה להיוועץ ברשות התאגידים לפני הדיון בהצעה לפרק תאגיד ציבורי, או לצורך דיון בשאלה כיצד הוא ממלא את תפקידו. נקודות ציון אחרות במהלך פעילותו של תאגיד ציבורי, שלגביהן מוצע לקבוע חובת התייעצות עם רשות התאגידים הציבוריים הן: לפני מתן הנחיה לתאגיד ציבורי (בין אם על ידי הממשלה ובין אם על ידי השר הממונה על התאגיד); במסגרת הדיון בשאלת מצבו הכלכלי; לצורך דיון בסמכותה של הממשלה ליטול ממנו עודפים שהצטברו בקופתו; במסגרת בדיקת הטיפול בחובותיו של תאגיד חדל פרעון; לפני פיזור מועצת תאגיד ציבורי; בהמלצה בדבר שאלת אחריות המדינה לחובותיו, וכן במסגרת הדיון בחקיקה הנוגעת לכלל התאגידים הציבוריים או לתאגיד ציבורי מסויים. 1.3.2. בקרה שוטפת על פעילות התאגיד הציבורי ופיקוח על הגשמת מטרותיו המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה להטיל על רשות התאגידים הציבוריים לעקוב ברציפות אחר הפעילות של כל אחד מן התאגידים הציבוריים, מהלך עסקיו, מצבו הכספי, מדיניות השכר שלו וביצועה. כך ניתן יהיה להעריך באיזו מידה עומד התאגיד במטלות שהוטלו עליו בחוק-המקים. בקרה כזו יכולה לסייע בזיהוי מקרים שבהם מן הראוי להביא לסיום פעילות תאגיד, לשנות את הסטטוס שלו, את היקף פעילותו או לנקוט באמצעים אחרים126. לצורך זה יש לקבוע בחוק המסגרת הוראות שיבטיחו, כי רשות התאגידים תקבל מידע באורח שוטף, שכן לא ניתן לבצע תפקידי פיקוח בלי תשתית עובדתית127. לפיכך, מוצע להטיל על התאגיד חובה להמציא לרשות מידע – הן באופן תקופתי והן באופן נקודתי, לפי הסדרים שייקבעו בחוק התאגידים הציבוריים ובתקנות ובכללים לפיו. מוצע, שהרשות תהיה מוסמכת לדרוש מידע מיושב ראש התאגיד או מן המנכ"ל, לפי העניין. 1.3.2.1 דיווחים תקופתיים לפי הצעת המועצה לתאגידים ציבוריים, כל תאגיד ציבורי יגיש לרשות התאגידים הציבוריים את תכניות העבודה השנתיות והרב-שנתיות שיגבש, דו"חות פעילות שנתיים ודו"חות כספיים, פעמיים בשנה: מאזן, מבוקר על ידי רואה חשבון; דו"ח כספי שנתי, הכולל הכנסות והוצאות; דו"ח רווח והפסד, כולל ייעוד עודפים; דו"ח ביצוע התקציב; תאגיד שהוא בעל מניות בחברת-בת יגיש דו"חות כספיים מאוחדים; תאגיד המקבל תרומות או מחלק תרומות יגיש דו"ח על תרומות שקיבל או נתן. רשות התאגידים תבדוק את הדו"חות המוגשים לה על ידי התאגידים הציבוריים ואת החומר שעליו הם מבוססים, ותגיש את הערותיה לתאגיד ולשרים הרלוונטיים. מוצע, כי רשות התאגידים הציבוריים תהיה מוסמכת להתיר, לגבי תאגידים מסויימים, שהיקף פעילותם מצומצם, להגיש דו"חות אחת לשנה, וכן לפטור תאגיד מהגשת דו"חות מסויימים128. מוצע גם לקבוע מועדים להגשת הדו"חות המנויים לעיל, כדי להבטיח שניתן יהיה להפעיל בקרה יעילה באמצעותם, וכי השר הממונה על תאגיד ציבורי ורשות התאגידים הציבוריים יהיו מוסמכים לדרוש מידע נוסף מהתאגיד בקשר לדו"חות אלה. כל הדו"חות המנויים לעיל, יועמדו לעיון הציבור בדרך שיקבע השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים. בדרך זו ניתן יהיה להסתייע ב"פיקוח" גם מצידו של הציבור. 1.3.2.2 דיווחים מיוחדים ודרישות מידע כדי לאפשר בקרה ממוקדת על מצבו הכספי של כל תאגיד ציבורי, מוצע לחייב את התאגידים לדווח לרשות התאגידים הציבוריים בקרותם של ארועים מסויימים. למשל, מקום שנוצר בתקציבו של תאגיד גירעון העולה על סכום מסוים; במקרה של הפסקת כהונת מנכ"ל תאגיד ציבורי ובמקרה שמתעורר נושא חריג או עניין של התאגיד שנתגלו בו לכאורה הפרת חוק או כללי מינהל תקין (למשל – כאשר תאגיד מחליט לפתוח בהליך משמעתי נגד אחד מעובדיו). עוד מוצע, להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לדרוש מידע מיושב הראש של תאגיד ציבורי וממנהלו הכללי, ובאמצעותם, מכל מי שעובד בתאגיד או מועסק על ידו, כל סוג של מידע לגבי התאגיד. מוצע גם להעניק לרשות התאגידים הציבוריים סמכות לעיין ברשומות ובמסמכים של התאגיד, וכן לדרוש ידיעות על ענייניו מרואה החשבון שלו. 1.3.2.3 כללים לעריכת תכניות ודו"חות המועצה לתאגידים ציבוריים מייחסת חשיבות מרובה להסמכתה של רשות התאגידים הציבוריים לקבוע כללים לעריכת תוכניות העבודה, דו"חות הפעילות והדו"חות הכספיים. ראוי, שהם יכללו קריטריונים אובייקטיביים להערכת פעילותו של התאגיד, בהתאם לדרישות הרשות. החשיבות שבקביעת כללים אלה נעוצה בכך שנוכח המגוון הרחב של פעולות המבוצעות על ידי התאגידים הציבוריים, קשה להפיק את המידע הנחוץ לשם הערכת פעילותם של התאגידים הציבוריים, לרבות בדבר מידת הצלחתם של התאגידים במונחים כלכליים. קביעת כללים אחידים תסייע להפעיל בקרה מושכלת, נוכח האפשרות להשוות בין התכניות לבין דו"חות הביצוע והדו"חות הכספיים129. בנוסף, באמצעות קביעת כללים לעריכת הדו"חות, ודיווח שיהיה מבוסס על אותם עקרונות, להבדיל מדיווחים שתכנם תלוי בכל תאגיד, תוכל רשות התאגידים להפעיל גם בקרת רוחב על כלל התאגידים הציבוריים, ולהסיק מסקנות בהתאם. הפיקוח על התאגידים הציבוריים יקל גם על תכנון פעילויות התאגידים בעתיד. 1.3.2.4 השתתפות בישיבות התאגיד וסמכות כינוס ישיבה כאמור לעיל, מוצע, שנציג רשות התאגידים הציבוריים ישתתף, כמשקיף, בישיבות מועצת התאגיד, מבלי שתהיה לו זכות הצבעה. נוהל זה יאפשר לרשות התאגידים לעקוב מקרוב ו"בזמן אמיתי" אחר הנעשה בתאגיד. כמו כן מוצע להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לתת ליושב הראש של תאגיד ציבורי הנחיה לכנס ישיבה מיוחדת של המועצה לצורך דיון בנושא מסויים או להוסיף נושא לסדר היום שלה. 1.3.2.5 עריכת בירורים ומינוי בודק על מנת לסייע לרשות התאגידים הציבוריים לאתר קשיים אליהם נקלע תאגיד ציבורי, או אי תקינות מינהלית, כמו גם את הגורמים להם, מציעה המועצה לתאגידים ציבוריים להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים למנות בודק, שיחקור את מצבו הכלכלי של התאגיד, את אופן ניהולו ואת הדרך בה החליט התאגיד הציבורי לבצע את המטרות שלשמן הוקם. הכוונה היא להעמיד לרשות הממשלה כלי מקצועי ואובייקטיבי לבירור שאלות בדבר התנהלותו של תאגיד ציבורי, על מנת לסייע בידי הגורמים הרלוונטיים לקבל החלטות כיצד לטפל בבעיות שהתעוררו. לפיכך מוצע, שהבודק ימונה בידי רשות התאגידים הציבוריים, מיזמתה, או לבקשת השר הממונה על התאגיד או היועץ המשפטי לממשלה. הבודק יהיה כפוף לרשות בלבד, וידווח לה על ממצאיו. עם זאת, ממצאיו יוכלו לשמש גם גורמים אחרים. למשל, ניתן יהיה להעביר מתפקידו את המנהל הכללי של תאגיד ציבורי או חבר מועצה בהסתמך עליהם. הצעה נוספת של המועצה, היא להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לדרוש מרואה החשבון של תאגיד ציבורי לערוך ביקורת מיוחדת בתאגיד. 1.3.2.6 מתן אישורים כתנאי לביצוע פעולה בנוסף להצעות המפורטות לעיל בדבר הסמכתה של רשות התאגידים הציבוריים לקבל דיווחים ומידע, מוצע להסמיך אותה בסמכויות לאשר פעולות מסויימות של התאגידים הציבוריים. במסגרת זו מוצע לקבוע, כי סטייה מחובת קבלת עובדים לתאגידים הציבוריים ללא מכרז תהיה טעונה אישורה של רשות התאגידים הציבוריים. עוד מוצע, כי אימוץ הסדרי דין משמעתי הקבועים בהסכמים הקיבוציים שערכו התאגידים הציבוריים יהיו טעונים אישורה של הרשות. על מנת לאפשר לחברי מועצת התאגיד למלא את תפקידם על הצד הטוב ביותר, מוצע להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לקבוע כללים בדבר זכותו של חבר מועצה לבדוק את נכסי התאגיד או לקבל לעיונו מסמכים מסויימים לאחר שנתקל בסירוב מצד היו"ר והמועצה, ולהיות הגורם המוסמך לאשר בקשות בהתאם לכללים אלה. עוד מוצע להסמיך את רשות התאגידים לאשר, לפי הצעת חבר מועצה, העסקת יועץ מיוחד למועצה, על חשבון התאגיד, לצורך בירור עניין מסויים. 1.3.2.7. העברת מידע לגורמים אחרים נוכח העובדה שרשות התאגידים הציבוריים נועדה לשמש "יחידת מטה" שתפקח על התאגידים הציבוריים, מוצע, כי היא תהיה מוסמכת להעביר מידע בקשר אליהם לגורמים מפקחים אחרים בשירות המדינה. מוצע לקבוע, לפיכך, כי הרשות תעביר מידע בדבר התנהלותם של התאגידים הציבוריים לשרים הממונים, לשר האוצר, לממשלה, ליועץ המשפטי לממשלה ולרשויות אכיפת החוק, ובמקרים המתאימים, לוועדות הכנסת הרלוונטיות, ואף תפתח אותו, במקרים המתאימים, לידיעת הציבור (כאשר אין מדובר במידע חסוי). רשות התאגידים תהיה רשאית, כמובן, לפנות אל היועץ המשפטי לממשלה אם לדעתה נעברה עבירה על ידי עובד או נושא משרה בתאגיד ציבורי, או בכל נושא אחר. 1.3.3. סיוע בפיקוח על נושאי משרה בתאגידים הציבוריים ואכיפת חובות האמונים והזהירות החלות עליהם מוצע להטיל על רשות התאגידים תפקידי פיקוח ובקרה על פעילותם של נושאי משרה בתאגידים הציבוריים. כפי שהוסבר לעיל, בשל מבנהו המיוחד של התאגיד הציבורי, חלק מן המנגנונים שנועדו לאכיפת חובות האמונים והזהירות של נושאי משרה בחברות עסקיות אינם רלוונטיים לגביו. למשל, הצעה להחלטת מועצה בדבר הגשת תביעה נגד אחד מחבריה (דוגמת תביעה נגזרת בחברה), עלולה להיתקל, מטבע הדברים, בקשיים. מסיבות אלה מוצע להקנות לרשות התאגידים הציבוריים מעמד בנוגע לאכיפת החובות של נושאי משרה בתאגידים ציבוריים, בנוסף לסמכות המוקנית למועצת התאגיד לפי הדין הכללי. לפיכך, מציעה המועצה לתאגידים ציבוריים להעניק לרשות התאגידים הציבוריים את הסמכויות הבאות: (א) לקבוע קוד אתי להתנהלותם של חברי מועצת תאגיד ציבורי; (ב) לערוך בירורים עובדתיים לצורך הקביעה, האם חבר מועצה מסויים פעל בניגוד לו (בין השאר בסיוע בודק); (ג) להמליץ על הגשת תביעה נגד נושא משרה שפעל בניגוד לחובות האמונים והזהירות המוטלות עליו, ונגד צד שלישי, שידע, כי פעולה של נושא משרה בתאגיד כלפיו נעשתה מתוך הפרת חובות אלה. במקרים שייראו לה, תהיה הרשות מוסמכת להגיש את התביעה בעצמה. (ד) להמליץ בפני השר הממונה על תאגיד ציבורי והשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים להעביר נושא משרה מתפקידו בשל הפרת חובת האמונים או חובת הזהירות. (ה) לקבוע כללים בדבר ביטוח אחריות של נושאי משרה על ידי התאגיד ושיפויים, במקרים המתאימים, בכפוף להסדרים שייקבעו. 1.3.4. השתתפות בהליכי מינוי נושאי משרה והפסקת כהונתם כפי שצויין לעיל, המועצה לתאגידים ציבוריים לא מציעה לשנות מפעילותה של הוועדה לבדיקת מינויים, אשר בודקת מינויים בתאגידים הציבוריים לפי הוראות חוק החברות הממשלתיות, ומוצע, כי הסדר זה יעוגן בעתיד בחוק התאגידים הציבוריים (חוק המסגרת). מוצע להוסיף מעורבות מצידה של רשות התאגידים הציבוריים, בדרכים הבאות: (א) יו"ר תאגיד ציבורי יתמנה על ידי הממשלה, לפי הצעת השר הממונה על התאגיד, ולאחר היוועצות במועצת התאגיד וברשות התאגידים הציבוריים. (ב) נציג רשות התאגידים הציבוריים יהיה חבר ב"וועדה לאיתור מועמדים" לתפקיד מנהל כללי של תאגיד ציבורי. (ג) כהונתו של נושא משרה תופסק רק לאחר קבלת חוות דעתה של רשות התאגידים הציבוריים. כאשר יהיה צורך בבירור עובדתי – הוא יתבצע על ידי בודק מטעם רשות התאגידים. (ד) מועצת תאגיד ציבורי, שתחליט על העברת מנכ"ל מתפקידו, תדווח לרשות התאגידים. 1.3.5. בקרה על שכר וגמול לנושאי המשרה המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה, שרשות התאגידים הציבוריים תיישם ותעדכן את הקריטריונים לקביעת שכר וגמול לבעלי תפקידים בכירים בתאגידים הציבוריים, שפותחו על ידי הוועדה הציבורית לסיווג תאגידים ציבוריים130, בשיתוף עם הגורמים הרלוונטיים העוסקים בכך היום. 1.3.6. קביעת כללים ופיקוח על העסקת עובדים ותנאי עבודתם מוצע, כי רשות התאגידים הציבוריים תהיה מוסמכת לקבוע כללים בדבר דרכי ההעסקה של עובדים בתאגידים הציבוריים – במכרז, לפי המלצת ועדה לאיתור מועמדים, לפי תקנים או מחוץ לתקן. בנוסף, מוצע להסמיכה לקבוע, לפי שיקול דעתה, כי הוראות בדבר משמעת בהסכם קיבוצי מהוות תחליף ראוי להוראות חוק שירות המדינה (משמעת). הצעה נוספת היא להסמיכה לקבל הודעות בדבר תלונות שהוגשו נגד עובדי תאגידים ציבוריים במסגרת הליכים משמעתיים. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה גם להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לקבוע הסדרים להחלתם של הדינים הקובעים סיוג פעילות מפלגתית על העובדים הבכירים בתאגידים הציבוריים. 1.3.7. מעורבות במינויים של רואה החשבון המבקר, היועץ המשפטי והמבקר הפנימי, באופן פעילותם ובהפסקת העסקתם המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי ראוי, שרשות התאגידים הציבוריים תהיה מעורבת במינוי רואי חשבון וביטולו, ובמינוי ויועצים משפטיים לתאגידים ציבוריים, כמפורט לעיל. המלצה נוספת היא, ששר המשפטים והשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים יהיו רשאים לקבוע כללים לעניין אופן העסקתם של יועצים משפטיים ורואי חשבון בתאגידים השונים, בדומה להסדר הקיים היום בחברות הממשלתיות, לפיהם יוטלו על רשות התאגידים תפקידים, שפורטו לעיל. המלצות אלה נובעות מהצורך בשמירה על עצמאותם של בעלי תפקידים חשובים אלה. ההנחה היא, ששיתופה של רשות התאגידים הציבוריים, כגורם מקצועי, יקדם מטרה זו. עוד מוצע, להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים לקבוע הנחיות בדבר מינוי מבקרים פנימיים, כפי שנעשה לגבי מינוי מבקרים פנימיים בחברות ממשלתיות. 1.3.8. יוזמות חקיקה ושינויים מבניים כפי שצויין לעיל, המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי ראוי לחוקק "חוק מסגרת", שיחול על כלל התאגידים הציבוריים, שיוקמו לאחר חקיקתו. עם זאת, המועצה רואה חשיבות רבה בהחלתם של ההסדרים המוצעים בדו"ח זה גם לגבי התאגידים הקיימים. ברור, כי לא ניתן יהיה להחיל את כל הוראותיו באופן "אוטומטי" על כלל התאגידים הקיימים. חלק מן התאגידים פועלים לפי חוקים מקימים, הקובעים הסדרים מיוחדים, בין לעניין מבנהו של תאגיד מסויים, סמכויותיהם של נושאי המשרה בו, או בשל תפקידים מיוחדים שהוטלו עליו. לפיכך מוצע, כי רשות התאגידים הציבוריים תהיה מוסמכת ליזום תיקוני חקיקה בחוקים המקימים את התאגידים הציבוריים השונים, על מנת להחיל עליהם את ההסדרים שבחוק המסגרת בצורה פרטנית ומושכלת, לאחר שזה יחוקק. בין השאר, תהיה רשות התאגידים הציבוריים מוסמכת להציע שינויים מבניים בתאגידים הקיימים, על מנת להתאים אותם לתפיסות החדשות בדבר המבנה הראוי לתאגיד ציבורי ובדבר הסמכויות המתאימות לו, ככל שתהיה סבורה כי קיים צורך בכך. 1.4. רשות התאגידים הציבוריים ורשות החברות הממשלתיות המועצה ממליצה, כי רשות התאגידים הציבוריים תפעל תחת גג אחד עם רשות החברות הממשלתיות, ביחידה שתיקרא "רשות החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים". כאמור, אופי הפיקוח המוצע לגבי תאגידים ציבוריים יהיה דומה, במידה רבה, לאופי הפיקוח על חברות ממשלתיות. הקמת רשות התאגידים הציבוריים תחת אותה קורת גג עם רשות החברות הממשלתיות תאפשר לפיקוח על התאגידים להיבנות מנסיונה של רשות החברות בהפעלת פיקוח על חברות ממשלתיות, ותיצור רצף בפיקוח הממשלתי על כלל התאגידים המהווים חלק מן המגזר הציבורי. נימוק נוסף להקים את רשות התאגידים הציבוריים בצמוד לרשות החברות הממשלתיות הוא, שחלוקת הגופים הציבוריים לתאגידים ציבוריים ולחברות ממשלתיות איננה צריכה להיות בהכרח סטטית. גופים משנים את אופיים לעיתים, נסיבות משתנות עם השנים, ולעתים משתנות אף התפיסות בדבר המסגרת האירגונית הראויה לפעילות מסוג מסויים. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי ראוי לבחון מדי פעם האם יש לשנות את המבנה של תאגידים ציבוריים שעיקר פעולתם עסקי - למבנה של חברות ממשלתיות, או לשנות את המבנה של חברות שפעילותן איננה עסקית למבנה של תאגיד ציבורי. צירופה של רשות התאגידים הציבוריים לרשות החברות הממשלתיות נועדה, בין השאר, להקל על ביצוע שינויים ארגוניים בחברות ממשלתיות או בתאגידים ציבוריים, לפי הצורך, וכן להקל על המעבר ממבנה של חברה ממשלתית למבנה של תאגיד ציבורי, ולהיפך. כאמור, טבעי, שפונקציות מסויימות של הפיקוח על שני סוגי הגופים יופעלו ביחד. למשל, כבר היום, הוועדה לבדיקת מינויים בודקת מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים גם יחד. למרות כל האמור יודגש, כי המועצה לתאגידים ציבוריים אינה ממליצה לאחד לחלוטין בין שתי הרשויות. המועצה רואה חשיבות בהפרדה בין הפיקוח על החברות הממשלתיות לבין הפיקוח על התאגידים הציבוריים, נוכח המטרות השונות של שני סוגי הגופים הללו. 1.5. מנהל רשות התאגידים הציבוריים לאור גישתה הכללית של המועצה לתאגידים ציבוריים, לפיה רשות התאגידים הציבוריים צריכה להיות גוף, המפעיל פיקוח מקצועי על התאגידים השונים, ראוי למנות לתפקיד מנהל רשות התאגידים הציבוריים אדם בעל השכלה וכישורים מתאימים לכך. לדעת המועצה מדובר בתפקיד שיש לסווגו כ"מנכ"ל מקצועי", ולא כ"משרת אמון". לפיכך מוצע, כי מנהל רשות התאגידים הציבוריים ייבחר בהליך תחרותי, במתכונת של ועדה לאיתור מועמדים, שהרכבה ייקבע בהתאם לדרישות המשרה ואופיה. 1.6. ועדה מייעצת מוצע, להקים ליד רשות התאגידים הציבוריים ועדה מייעצת, על פי המתכונת של הוועדה המייעצת לרשות החברות הממשלתיות, לפי סעיף 53 לחוק החברות הממשלתיות. המועצה בדעה, כי ראוי, שחלק מן החברים יכהנו בשתי הוועדות במקביל. 2. השר הממונה על התאגיד 2.1. כללי בקביעת הקשר שבין תאגיד ציבורי לבין השר הממונה עליו ביקשה המועצה לתאגידים ציבוריים, כמו בנושאים אחרים, לאזן בין השאיפה לשמור על עצמאות התאגיד לבין הצורך לאפשר לשר, הנושא באחריות המיניסטריאלית לפעילותו של התאגיד, לקיים מנגנוני בקרה ופיקוח על פעילותו ואף לכוון את פעילותו, בנושאים ובתנאים שיפורטו להלן. במסגרת שאר סמכויותיו, שר בממשלה רשאי ליזום הצעת חוק להקים תאגיד ציבורי, בתחום שבאחריותו, או ליזום הצעת חוק לפירוקו של תאגיד כזה. באשר להתנהלותם של תאגידים ציבוריים קיימים, הגורמים הנושאים בעיקר האחריות להתנהלותו התקינה של התאגיד הציבורי הם המנכ"ל ומועצת התאגיד. השר הממונה על ביצוע החוק המקים תאגיד ציבורי אחראי מיניסטריאלית לפעילותו התקינה של התאגיד, ובראש ובראשונה לפעילותה של מועצת התאגיד. לשם כך הוקנו לו הסמכויות למנות את חברי המועצה, להעבירם מתפקידם ולפזר את המועצה. חשוב להבהיר, כי האחריות המיניסטריאלית של השר הממונה על תאגיד ציבורי בפני הממשלה אינה אחריות ישירה להתנהלותו השוטפת של התאגיד. האחריות המיניסטריאלית מוגדרת על ידי הסמכויות המוענקות לשר ועל ידי החובות שיוטלו על התאגיד הציבורי כלפיו. מוצע, כי שר, הממונה על תאגיד ציבורי, יפעיל בקרה על התאגיד ויהיה בעל סמכות להשפיע על פעילותו, אך רק בדרכים מוסדרות וממוסדות, כפי שייקבע בחוק המסגרת ובחוק המקים את התאגיד. סמכויותיו העיקריות של השר האחראי על תאגיד יתוחמו באופן ברור, ויכללו: אישור תכניות עבודה שנתיות ותלת-שנתיות ואישור התקציב השנתי; מינויים של חברי המועצה, כפי שקובע הדין (ובעיקר – לפי הוראות החוק המקים את התאגיד); ייזום חקיקה לתיקון החוק המקים את התאגיד; סמכויות ביצוע הנתונות לו לפי החוק המקים; הבאת מדיניותו ומדיניות הממשלה בפני מועצת התאגיד; במקרים חריגים ומיוחדים – מתן הנחיה לתאגיד, בהתאם לפרוצדורה שתיקבע, וכן הצעה לממשלה לדון בפיזור מועצת התאגיד או אף בפירוקו של התאגיד. במאמר מוסגר יצויין, כי המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה שככלל, עדיף שלכל תאגיד ציבורי יהיה שר אחד בלבד, הממונה על פעילותו. במקרים מיוחדים, יהיו לתאגידים שני שרים הממונים עליו, כפי שייקבע בחוק הספציפי המקים את התאגיד. 2.2. קבלת מידע על מנת להבטיח שהשר הממונה יוכל להפעיל את סמכויותיו באופן מושכל, מוצע להסמיך אותו לדרוש מידע מהתאגיד, אולם זאת, בנושאים ובדרכים שייקבעו בחוק. למשל, מוצע לקבוע בחוק את חובתו של תאגיד ציבורי להעביר לשר הממונה עליו דו"חות ותוכניות של התאגיד, הן בסוף שנת התקציב והן במהלך השנה, לפי חוק המסגרת. השר יהיה רשאי לבקש מן התאגיד מידע נוסף לגבי הנושאים שנכללים בדו"חות. מוצע להבהיר, שהשר הממונה יהיה רשאי לדרוש מידע מיו"ר התאגיד, אך לא מחבר מועצת התאגיד או מעובדו, וזאת כדי למנוע מעורבות יתר שלו בפעילות השוטפת של התאגיד ובניהולו הפנימי. עוד מוצע, להסמיך את השר הממונה לבקש מרשות התאגידים הציבוריים למנות בודק, לצורך עריכת בירורים עובדתיים באשר לפעילות התאגיד והתנהלותו, כאשר לא ניתן לקבל את המידע המבוקש בדרך אחרת. 2.3. ניהול פנימי ומינוי עובדים כאמור, המועצה לתאגידים ציבוריים בדעה, שככלל, אין מקום להתערבות של השר הממונה בניהול הפנימי של תאגיד ציבורי. זהו נושא שבאחריות מנכ"ל התאגיד כגורם מבצע, ובאחריות מועצת התאגיד – כגורם המפקח על המנכ"ל וכאחראית על פעילות התאגיד. כפועל יוצא, גם הקשר בין השר לבין מנכ"ל התאגיד ראוי שיהיה מינימלי. לפיכך מוצע, שאם השר הממונה יהיה סבור כי התאגיד מתנהל שלא כדין, הוא יהיה מוסמך לפנות לרשות התאגידים הציבוריים או לשר האוצר כדי שיפעילו את סמכויותיהם או להציע לממשלה לפזר את המועצה. זאת, בנוסף לסמכותו להציג את עמדתו בנושאים שונים בפני מועצת התאגיד. נושא נוסף הקשור לניהול הפנימי של תאגיד הוא מינוי עובדים בתאגידים. לאורך השנים התגלו, בתאגידים מסויימים, מקרים בהם השר הממונה ביקש למנות מועמדים מסויימים כעובדי תאגידים ציבוריים שבאחריותו. יש להבהיר, כי סמכותו של השר הממונה לעניין מינויים בתאגידים הציבוריים מוגבלת לבעלי תפקידים המנויים במפורש בחוק המקים. מעורבות של השר הממונה במינוי עובדים מעבר לכך עלולה לפגוע באופן משמעותי בעצמאותו של התאגיד הציבורי ובהתנהלותו, ולכן אינה ראויה. 2.4. אישור תקציב התאגיד הציבורי ותכניות העבודה מוצע לעגן בחוק המסגרת את המצב הקיים, בו ככלל, לשר הממונה על תאגיד סמכות לאשר את תקציבו של תאגיד ציבורי. בין השאר, מטרתה של סמכות זו היא לאפשר לשר לבחון את אופן הכנת התקציב, את ההנחות עליו הוא מתבסס, את מדיניותו של התאגיד ולבדוק כיצד משתלבות תכניותיו של התאגיד בסדר העדיפויות הכללי של המשרד הממשלתי עליו הוא אחראי או בתכניותיהם של גופים אחרים שהוא מופקד עליהם, לרבות תכניות פעילויותיהם של התאגידים הציבוריים והחברות הממשלתיות האחרים שבאחריותו. מוצע גם להסמיך את השר הממונה לאשר את תכניות העבודה של התאגיד לטווח הקצר ולטווח הארוך. יובהר שוב, כי סמכותו של השר לאשר את תקציבו של תאגיד ציבורי לא נועדה לאפשר לו התערבות בניהולו השוטף של התאגיד, בפרשנות מטרות התאגיד או בקביעת סדרי העדיפות הפנימיים שלו, למעט במקרים החריגים, בהם הוא יחליט להנחות את התאגיד לפי הפרוצדורה שתיקבע לכך בחוק, כפי שיפורט להלן. אלה הן סמכויותיה של מועצת התאגיד. חשוב לציין, שגם כאשר השר הממונה בוחר לעשות שימוש בסמכותו להימנע מלאשר את תקציבו של תאגיד ציבורי, עליו למסור ליו"ר מועצת התאגיד הודעה בכתב, המנמקת את נימוקי הסירוב. 2.5. מינויים והפסקת כהונתם של נושאי משרה מוצע להעניק לשר הממונה על תאגיד ציבורי סמכויות בנוגע למינוי נושאי משרה בתאגיד, שיכללו בלמים ואיזונים אשר יסייגו את כוחו ויבטיחו את עצמאות פעולתם של נושאי המשרה. השר הממונה יהיה בעל הסמכות למנות את חברי המועצה, אולם סמכות המינוי תהיה משותפת לו ולשר הממונה על רשות התאגידים. בנוסף מוצע, שככלל, מינוי נציגים של גופים בעלי עניין ושל נציגים של גופים ציבוריים אחרים יתבצע מתוך רשימות מועמדים שיוגשו לשרים בידי הגופים הנוגעים לעניין. השר הממונה יהיה מוסמך להמליץ בפני הממשלה לבחור מועמד מסויים לתפקיד יו"ר המועצה, והממשלה תחליט על כך לאחר היוועצות במועצת התאגיד וברשות התאגידים הציבוריים. אשר למנכ"ל התאגיד, מוצע, כי השר יאשר את מינויו, לאחר החלטתה של מועצת התאגיד, על סמך קיום הליך בדיקה על ידי "ועדה לאיתור מועמדים". בדומה להליך למינוי, מוצע שהעברת מנכ"ל התאגיד מכהונתו תהיה בסמכותה של מועצת התאגיד, באישור השר הממונה. בנוסף, מוצע להקנות לשר הממונה, ביחד עם השר הממונה על רשות התאגידים, סמכות להפסיק כהונתו של חבר מועצה, אולם זאת רק בעילות מוגדרות, לאחר קבלת חוות דעתה של רשות התאגידים. 2.6. העלאת נושאים לדיון ומתן הנחיות המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי יש להסדיר את הקשר בין מועצת התאגיד הציבורי לבין הדרג הפוליטי באופן גלוי ופורמלי. זאת בדומה למדינות מסויימות, שקבעו בחוק מסלול פורמלי למתן דירקטיבות על ידי שר לתאגיד שבאחריותו131. מוצע, איפוא, להסמיך את השר הממונה על תאגיד ציבורי להביא את עמדתו ואת עמדת הממשלה בנושאים שונים בפני מועצת התאגיד, להציע לה הצעות ואף לדרוש ממנה לקיים ישיבה מיוחדת לשם כך. בנוסף, מוצע להסמיכו להעמיד נושאים על סדר יומה של ועדת הביקורת של התאגיד. עוד מציעה המועצה, לקבוע מסלול שיתיר ויסדיר הצעת קווים מנחים (GUIDELINES)על ידי השר הממונה לתאגיד ציבורי, או על ידי הממשלה, באמצעותו. בנוסף, במקרים חריגים ויוצאי דופן, יהיה השר הממונה על תאגיד ציבורי מוסמך להנחות תאגיד שבאחריותו, בין בנושא ספציפי, בעניין מסויים (DIRECTIVE), ובין בכל הנוגע למדיניות הממשלה בכלל, ככל שהדבר נוגע לתאגיד. דוגמא למקרה מתאים למתן הנחיה מטעם שר אחראי על תאגיד שבאחריותו היא הנחיה שניתנה בעבר על ידי שר התחבורה לרשות הנמלים והרכבות. באותה תקופה הרשות פיתחה בעיקר את רכבות המשא. שר התחבורה סבר, שראוי, משיקולי מדיניות, להקדיש יותר משאבים לפיתוח רכבות הנוסעים, והנחה את הרשות לפעול בהתאם. דוגמא נוספת, בעניין דומה, היא הוראת הממשלה לחברת אל-על שלא לטוס בשבת, לפי סעיף 4 לחוק החברות הממשלתיות. דוגמאות להנחיות מטעם הממשלה בנושאים כלליים יכולות להיות נוהלי העברת מידע לממשלה ותיאום עמה בנושאים שבתחומי סמכותו של התאגיד, הנחייה לתאגידים לנקוט מדיניות תקציבית מרסנת או קביעת הנחות, שיש לבסס עליהן את תקציבם של התאגידים הציבוריים. מוצע, שמתן ההנחייה יתבצע לפי הליך קבוע מראש, תוך שיתוף מועצת התאגיד, האחראית להתנהלותו, ורשות התאגידים הציבוריים, שתהיה הגורם הממשלתי שיופקד על הפיקוח על תאגידים ציבוריים באופן כללי. הפרוצדורה המוצעת תאפשר משוב בין הגורמים הרלוונטיים ותיצור מערכת של בלמים ואיזונים על סמכות מוצעת זו. אם מועצת התאגיד תהיה סבורה, כי ציות להנחיה יפגע במטרות התאגיד, בקידום האינטרסים הציבוריים שהוא מופקד עליהם, או ביכולתו למלא את התחייבויותיו הכספיות, יהיה עליה להודיע על כך בכתב לשר הממונה ולרשות התאגידים. מתן הודעה כזו ישעה את תוקף ההנחיה עד שהשר הממונה יודיע למועצה אם עמדתה מקובלת עליו. בבואו לגבש החלטה בענין זה, יתייעץ עם רשות התאגידים. רק אם יגיע השר לכלל מסקנה שעמדת מועצת התאגיד אינה מקובלת עליו, יהיה מוסמך להורות לה לפעול על פי ההנחיה. בין אם יהיה מדובר בהנחיה של השר ובין בהנחיה, המביאה בפני התאגיד את מדיניות הממשלה, ראוי, לדעת המועצה לתאגידים ציבוריים, שלמועצת התאגיד תהיה "זכות ערר", להביא את הנושא לדיון בממשלה, שתהיה בעלת הסמכות להכריע בנושא. לא ביצעה המועצה את ההנחיה, תהיה הממשלה רשאית לפזרה (לאחר ביצוע הפרוצדורה שתיקבע לשם כך). יוער, כי עשויים להיות חריגים לסמכותם של השר הממונה והממשלה לתת לתאגיד ציבורי הנחיה. הדבר תלוי, בעיקר, בסוג ההנחיה ובתפקידו של התאגיד. בנושאים בהם החוק התכוון להותיר שיקול דעת בלעדי לתאגיד ציבורי, לא יהיה מקום להנחיה כלשהי של הממשלה. למשל – נראה, שאין מקום למתן הנחיה בדבר תוכן השידורים ברשות השידור או ברשות השניה או למתן הנחיה בדבר מתן היתר לפרסום תשקיף על ידי רשות ניירות ערך. נושא מתן ההנחיות תלוי, כמובן, בפרשנות המשפטית הראויה שיש להעניק לחוקים המקימים את התאגידים הציבוריים ולסמכויות השונות המוענקות בחקיקה לתאגידים ולמוסדותיהם, ולא ניתן למנות אותם מראש. בהקשר זה ראוי להדגיש שוב, כי אין הכוונה לאפשר, באמצעות הליך מתן ההוראות, להסמיך את השר הממונה להתערב בניהול הפנימי של התאגיד. בפרט, אין הכוונה להסמיך את השר או להורות לתאגיד למנות אדם מסויים לתפקיד בתאגיד. 2.7. פיזור מועצת תאגיד ציבורי סמכות נוספת שתוענק לשר הממונה על התאגיד היא הסמכות להמליץ בפני הממשלה על פיזור מועצת התאגיד, אם זו אינה מתפקדת, או שתיפקודה לקוי, אך גם זאת, רק בנסיבות חריגות ולאחר נקיטה בהליך התראה. 3. השר הממונה על רשות התאגידים המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה, כי השר הממונה על רשות החברות הממשלתיות יהיה גם הממונה על רשות התאגידים הציבוריים. שר זה יהיה, איפוא, ממונה על הפיקוח הממשלתי על מגזר התאגידים הציבוריים והחברות הממשלתיות, ואחריותו תתמקד בהתקנת כללים לעבודת התאגידים הציבוריים ובפעילותה של הרשות. מוצע להעניק לו את הסמכות למנות חברי מועצת תאגיד ציבורי, ביחד עם השר הממונה על כל תאגיד. בנוסף, הוא יהיה מוסמך להפסיק את כהונתו של חבר מועצה, ביחד עם השר הממונה על התאגיד הספציפי, לפי המלצת רשות התאגידים הציבוריים. השר הממונה על רשות התאגידים יקבל מרשות התאגידים מדי שנה דו"ח על התאגידים הציבוריים, ובו פירוט בעניין מטרותיהם העיקריות, נושאי התפקידים בהם ועיקרי הדו"חות הכספיים האחרונים. מוצע שלא להעניק לשר הממונה על רשות התאגידים סמכות כללית לעניין פעילותם של התאגידים הציבוריים עצמם, אלא סמכויות פרטניות לגבי עניינים מסויימים, העולים במהלך פעילותו של התאגיד הציבורי. למשל, מוצע להסמיכו להמליץ בפני הממשלה על פיזור מועצת תאגיד ועל פירוק תאגיד ציבורי בשל עילות מוגדרות בחוק, בהסתמך על חוות דעתה של רשות התאגידים הציבוריים. ככלל, המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שראוי שהשפעתו של השר הממונה על רשות התאגידים ועל התאגידים השונים תהיה מוגבלת בהיקפה, תתבצע בגדר סמכויות ממוקדות, שיוענקו לו בחוק התאגידים הציבוריים, ותתנהל בשקיפות, באפיקים הפורמליים שנקבעו לכך מראש. זאת, כדי לא למנוע מרשות התאגידים הציבוריים להפעיל על התאגידים השונים פיקוח בלתי תלוי, מקצועי וענייני. 4. הממשלה המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי ראוי להטיל על הממשלה סמכויות הכרעה בכל הנוגע להקמתם, פעילותם ופירוקם של התאגידים הציבוריים. עוד מציעה המועצה, לייעד לממשלה תפקידים וסמכויות בעניינים מהותיים וחריגים הכרוכים במדיניות הכללית בכל הנוגע לתאגידים ציבוריים בכלל, ולתאגידים מסויימים, בפרט. להלן מפורטות הסמכויות אותן מוצע להעניק לממשלה. הסמכות הבסיסית בעניין זה היא, כמובן, ההחלטה להקים תאגיד ציבורי חדש או להתנגד להקמתו. לאור העובדה שתאגיד ציבורי מוקם לפי חוק, ההחלטה בעניין זה מתקבלת על ידי ועדת השרים לענייני חקיקה, ובנסיבות מסויימות, ניתן להעלותה לדיון בממשלה. עוד מוצע, שהקמת חברת בת על ידי תאגיד ציבורי, שהיא בבחינת מהלך חריג, בעל השלכות מרחיקות לכת, תהיה טעונה אישור הממשלה. סמכות מוצעת נוספת היא מינוי יושב ראש לתאגיד ציבורי, לפי הצעת השר הממונה ולאחר היוועצות ברשות התאגידים ציבוריים. מוצע, כי הממשלה תהיה רשאית להציג בפני מועצת תאגיד ציבורי את מדיניותה בנושא מסויים, ובמקרים חריגים, אף להנחות תאגיד ציבורי לפעול בצורה מסויימת. היא תהיה מוסמכת גם לפנות לכלל התאגידים הציבוריים או להנחותם לפעול בצורה מסויימת. פעולות אלה, ראוי שיתבצעו באמצעות השר הממונה על התאגיד, בהתאם לפרוצדורה שתוארה לעיל. הנחיות בדבר יישום מדיניות הממשלה יועברו על סמך החלטות שהתקבלו בממשלה. למועצת התאגיד תהיה זכות "לערור" לממשלה על מתן הנחיה, שלדעתה אין מקום לבצעה132. סמכות אחרת שמציעה המועצה לתאגידים ציבוריים להקנות לממשלה היא ההכרעה בדבר ייעודם של כספים עודפים, שהצטברו בתאגיד ציבורי. הממשלה קובעת את סדר העדיפויות הכלכלי של המדינה, ולכן היא הגורם המתאים להחליט בנושא זה133. מוצע עוד, שהחלטה בדבר פיזור מועצת תאגיד תהיה אף היא בסמכות הממשלה, וזאת, לפי המלצת השר הממונה על התאגיד או השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים. לבסוף, מוצע שהממשלה תהיה בעלת הסמכות להציע לכנסת להעביר הצעת חוק שתורה לפרק תאגיד ציבורי, וזאת, לפי המלצת השר הממונה, שר האוצר, רשות התאגידים הציבוריים או השר הממונה עליה. 5. שר האוצר כפי שפורט לעיל, חוק יסודות התקציב מעניק לשר האוצר כלים לפקח על פעילותם של התאגידים הציבוריים134. המועצה רואה חשיבות במעורבותו של שר האוצר במיוחד בכל הנוגע לנושאים כלליים, הקשורים להתנהלותו הכספית של השירות הציבורי בכלל ושל מגזר התאגידים הציבוריים כחלק ממנו. דוגמאות לכך הן סמכויותיו בנושא היקף כוח האדם בתאגידים הציבוריים או בנושא תנאי ההעסקה בהם. ברוח זו מוצע, להסמיך את שר האוצר, ביחד עם השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים, להתקין תקנות בדבר גמול והוצאות לחבר מועצה, לאחר התייעצות עם הרשות. חלק מן החוקים המקימים מעניקים לשר האוצר סמכויות ספציפיות, בעיקר לעניין שיעבוד נכסי תאגיד ציבורי ומכירתם. המועצה לתאגידים ציבוריים רואה חשיבות בקיומן של הסמכויות המנויות לעיל, ומציעה להעניק לשר האוצר סמכויות נוספות, כדי לאפשר לו למקד את הפיקוח על הפעילות הכספית של התאגידים הציבוריים. הצעתה העיקרית בעניין זה היא, להחיל את עקרונות חוק נכסי המדינה על נכסי התאגידים הציבוריים, לרבות מתן סמכות לשר האוצר (או מי שהסמיך לכך) לאשר בקשת תאגיד ציבורי למכור נכסים מעל שווי מסויים או לשעבדם. עוד מוצע, כי שר האוצר והשר האחראי על רשות התאגידים הציבוריים יהיו רשאים לקבוע כללים לגבי אישור שיעבודים כאלה. הסדר זה יסייע לבחון אם השעבוד נדרש במהלך העסקים הרגיל בשל קשיי נזילות זמניים, או בשל בעיות משמעותיות יותר. המועצה לתאגידים ציבוריים רואה חשיבות מיוחדת בסמכותו של שר האוצר לאשר תקציבם של התאגידים הציבוריים, בשל היותם חלק חשוב מן המגזר הציבורי, בין השאר, לעניין היקף כוח האדם המועסק על ידיהם ורמות השכר בהם. מהו גדר סמכותו של שר האוצר לאשר את תקציבו של תאגיד ציבורי? ככלל, סברה המועצה, שגדר הסמכות הוא בחינת תקציב התאגיד על רקע סדר העדיפויות הלאומי, מבלי להיכנס לפרטי הניהול הפנימי השוטף של התאגיד135. בהמשך להערות שקיבלה, מציעה המועצה לקבוע בחוק המסגרת הסדר שיקבע, כי על שר האוצר להתייחס לבקשת אישור התקציב של התאגיד עד מועד מסויים. במידה שלא נתקבלה כל התייחסות ממשרד האוצר לתקציב לאחר חלוף אותו מועד, יוכל התאגיד הציבורי לפעול לפי התקציב שהציע. לגבי תאגידים מסויימים שייקבעו, המנהלים פעילות עסקית ענפה, הציעה המועצה לקבוע, כי שר האוצר יהיה מוסמך למנות אחד לפחות מעובדי משרדו כנציג במועצת התאגיד. עוד מוצע, להעניק לשר האוצר את הסמכות להמליץ לממשלה על פירוק תאגיד. 6. שר המשפטים המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי יש מקום לשתף את שר המשפטים בהיבטים מסויימים של הטיפול בתאגידים הציבוריים. ככלל, מדובר בנושאים הדומים או קרובים לנושאים בהם הוא מעורב היום, בכל הנוגע לחברות ממשלתיות, בתוספות מעטות. כך, מוצע להמשיך ולשתף את שר המשפטים, ביחד עם השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים במינוי הוועדה לבדיקת מינויים. מוצע להסמיכו, ביחד עם השר הממונה על רשות התאגידים, לקבוע בתקנות את פרטי ההסדרים למינויים ופעילותם של רואי חשבון ויועצים משפטיים של תאגידים ציבוריים. מוצע להסמיכו למנות עובדי תאגידים ציבוריים לכהן בוועדה למתן היתרים לעניין הגבלות לאחר פרישה, לפי חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט1969-. לבסוף, מוצע להסמיך את שר המשפטים לקבוע, כי עובדיו של תאגיד ציבורי מסויים יהיו רשאים לתת עדות בבית משפט בדרך של "תעודת עובד ציבור". 7. הכנסת הכנסת היא בעלת הסמכות להקים בחוק תאגיד ציבורי. היא מוסמכת לשנות את הוראות החוק הקובע את מטרותיו, סמכויותיו והכללים המסדירים את פעילותו, ואף להחליט על פירוקו. לכן חשוב שיהיו בידיה הכלים המתאימים לצורך קבלת החלטות אלה ולצורך הפעלת פיקוח פרלמנטרי על פעילותם של התאגידים הציבוריים, כחלק מסמכותה הכללית להפעיל פיקוח על כל זרועותיה של הרשות המבצעת. על אף שהמועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שראוי, כי עיקר הפיקוח על התאגידים הציבוריים יהיה בידי הממשלה, מוצע להביא בפני הכנסת את עיקרי המידע הרלוונטי בדבר פעילותם של תאגידים ציבוריים בכלל, ותאגידים ציבוריים מסויימים, בפרט. לפיכך מוצע כי דו"ח רשות התאגידים הציבוריים, שיוגש לשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים, יוגש על ידו לוועדת הכספים של הכנסת. בנוסף מוצע, כי דו"חות כספיים ודו"חות פעילות של תאגידים ציבוריים יוגשו לוועדת הכנסת האחראית על התחום בו פועל תאגיד ציבורי מסויים. הצעה נוספת היא, להסמיך את ועדת הכספים של הכנסת לאשר כללים ותקנות הנוגעים להתנהלותם של כלל התאגידים הציבוריים, למשל, מינוי רואה חשבון מבקר לתאגיד ציבורי ויועץ משפטי. 8. מבקר המדינה ככלל, התאגידים הציבוריים הם גופים מבוקרים, בהתאם לסיווגים השונים הקבועים בסעיף 9 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח1958- (בפסקה זו – החוק) ולפי הקבוע בחוק המקים אותם. תאגידים מסויימים מבוקרים לפי סעיף 9(2) לחוק (בהיותם "מוסד של המדינה"). תאגידים אחרים מבוקרים לפי סעיף 9(5) "(כל חברה ממשלתית… וכן כל מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר שהממשלה משתתפת בהנהלתם") ויש המבוקרים לפי סעיף 9(6) ("כל אדם, מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר שיועמדו לביקורת עפ"י חוק…"). המועצה לתאגידים ציבוריים ממליצה להרחיב את נתיבי העברת המידע השוטף מהתאגיד הציבורי למבקר המדינה, על ידי נקיטה בדרכים הבאות: א. הטלת חובת דיווח למבקר המדינה על פיטורי מבקר פנימי; ב. הטלת חובת דיווח של יושב ראש מועצת תאגיד ציבורי למבקר המדינה על נושא חריג או על עניין של התאגיד שנתגלו בו לכאורה הפרת חוק, אי תקינות מינהלית או ליקוי אחר, מקום שנמצא בבדיקה שקיים חשש ממשי לאחד מאלה; ג. הטלת חובה על ועדת הביקורת של תאגיד ציבורי להעמיד על סדר יומה כל עניין שיידרש על ידי מבקר המדינה. משרד מבקר המדינה המליץ לקבוע בחוק המסגרת, שככלל, התאגידים הציבוריים יבוקרו לפי סעיף 9(6) לחוק, אלא אם כן ייקבע אחרת בחוק המקים אותם. לסיווג האמור השלכות שונות, ובין השאר, תחולתן של הוראות חוקיות שונות על התאגידים. אחת הנפקויות היא קביעת "ראש הגוף המבוקר" לפי סעיף 21א לחוק. תפקידיו העיקריים של ראש הגוף המבוקר הם למנות צוות לתיקון ליקויים שנתגלו בדו"ח מבקר המדינה ולדווח למבקר המדינה על ההחלטות שנתקבלו בצוות בדבר תיקון הליקויים. לפי סעיף זה, בגוף מבוקר לפי סעיף 9(2) לחוק, ראש הגוף המבוקר הוא השר האחראי לאותו גוף, ובגוף מבוקר אחר, הדירקטוריון או גוף מקביל לו בגוף המבוקר. ייתכן, כי בתאגיד ציבורי ראוי שראש הגוף המבוקר יהיה מועצת התאגיד הציבורי, כפי שנקבע לגבי גופים המבוקרים לפי סעיף 9(5) לחוק. זאת, על מנת לשמור על עצמאותו של התאגיד. במקביל, מוצע לשקול גם את האפשרות לקבוע, ש"ראש הגוף המבוקר" בתאגיד ציבורי יהיה ועדת הביקורת של המועצה. 9. היועץ המשפטי לממשלה היועץ המשפטי לממשלה מעורב כבר היום בנושאים רבים הנוגעים לתאגידים הציבוריים בהיבטים שונים. הוא עומד בראש התביעה הכללית, ומופקד מטעם המדינה על הפעלת דיני העונשין. לפיכך, בדיקת השאלה, האם יש מקום להגשת כתב אישום על עבירה לכאורה, שנעברה בקשר עם תאגיד ציבורי, מצויה, ככל שהדבר נדרש, בסמכותו. חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את הממשלה, שריה ועובדיה, ויש בכך כדי להשליך על התאגידים הציבוריים, כגופים ציבוריים, הפועלים לפי הדין, והמצויים באחריות הממשלה ושריה. בנוסף, חוק החברות הממשלתיות קובע לגבי תאגידים ציבוריים, כי יו"ר הוועדה לבדיקת מינויים הוא נציג היועץ המשפטי לממשלה (סעיפים 60א ו18-ב(א)(1)). המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שיש להותיר בידי היועץ המשפטי לממשלה את הסמכויות המוקנות לו היום, ומציעה להעניק לו מספר סמכויות נוספות, בכל הנוגע לפיקוח על התנהלותם של התאגידים הציבוריים. מוצע לקבוע, כי חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה לשר או למשרדו בעניין הקשור לתאגיד ציבורי תחייב גם את התאגיד הציבורי הרלוונטי 136 עוד מוצע, כי היועץ המשפטי לממשלה יהיה מוסמך לדרוש מרשות התאגידים הציבוריים למנות בודק לצורך עריכת בירורים עובדתיים על הנעשה בתאגיד ציבורי. בכל הנוגע למינויו ופיטוריו של היועץ המשפטי לתאגיד הציבורי מוצע, כי היועץ המשפטי לממשלה יהיה מוסמך לקבוע אילו תאגידים ציבוריים חייבים יהיו להעסיק את היועץ המשפטי שלהם כעובד התאגיד; היועץ המשפטי לממשלה ימנה נציג לוועדה לאיתור מועמדים לתפקיד יועץ משפטי לתאגיד ציבורי; תידרש הסכמתו של היועץ המשפטי לממשלה להעברתו של יועץ משפטי של תאגיד ציבורי מתפקידו במהלך תקופת ההתקשרות עמו, ותהיה חובה להיוועץ בו לפני קבלת החלטה שלא להאריך חוזה עם יועץ משפטי של תאגיד. מוצע, להסמיך את היועץ המשפטי לממשלה להורות לרשות התאגידים ציבוריים להגיש תביעה נגד נושא משרה בשל הפרת חובת האמונים או חובת הזהירות. נוכח ייחודם של התפקידים אותם ממלאים תאגידים ציבוריים מסויימים מוצע לקבוע, כי תאגיד ציבורי בעל סמכויות שלטוניות מובהקות, וסמכויות חקירה בפרט – יונחה בפעילותו, ככל שיידרש, על ידי היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה. זאת, נוכח חשיבותו הרבה של ייעוץ משפטי עצמאי ומקצועי לעניינים אלה. 10. מידע לציבור המועצה לתאגידים ציבוריים בדעה, שרצוי שתהיה לציבור גישה למידע בנושא התאגידים הציבוריים. מטרה זו הושגה, במידה רבה, בעקבות ההסדרים שנקבעו בחוק חופש המידע. עם זאת ממליצה המועצה, כי דו"חות התאגיד, הצעות התקציב שלו ותוכניות העבודה יהיו פתוחים לעיון הציבור, במידה ובדרכים שיקבע השר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים. מוצע לקבוע חריגים לשקיפות זו, לפיהם השר הממונה על תאגיד מסויים רשאי להורות שמסמך מסויים לא יימסר אלא לגורמים מסויימים, ושר הבטחון או שר החוץ רשאים להורות על חיסוי מסמך מסויים אם ראו שטעמים של בטחון המדינה או פגיעה ביחסי החוץ שלה מחייבים זאת. בנוסף לכך, מוצע שלא לשנות מהעילות לחסיון מידע לפי חוק חופש המידע. חלק חמישי: חובות האמונים והזהירות של נושאי משרה בתאגיד ציבורי בקביעת החובות המוטלות על נושאי משרה בתאגיד ציבורי, ועל חברי מועצת תאגיד ציבורי בפרט, כמו גם בכל הנוגע לבניית מערך האכיפה בנושא זה, התבססה המועצה לתאגידים ציבוריים על העקרונות והכללים החלים על גופים ציבוריים ועובדי ציבור ועל ההסדרים החלים על חברות137, בשינויים המתחייבים מהמבנה המיוחד של התאגיד הציבורי. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה לקבוע, ככלל, שנושא משרה בתאגיד ציבורי חב חובת אמונים וחובת זהירות ליישום ולקידום המטרות המפורטות בחוק המקים את התאגיד בו הוא מכהן. עליו למלא את תפקידו בצורה מקצועית ועניינית, ביעילות, בחסכון ותוך שמירה על טוהר המידות, כראוי לתפקידו כנאמן הציבור. במונח "נושא משרה" הכוונה היא לחבר מועצה, יושב ראש, מנהל כללי, משנה למנהל כללי, סגן מנהל כללי, כל ממלא תפקיד כאמור אף אם תוארו שונה, וכן למנהל אחר הכפוף במישרין למנהל הכללי, בדומה להגדרת המונח בחוק החברות. יצויין, כי המונח "נושא משרה" מתייחס גם לחברי המועצה והיו"ר, וגם לעובדים הבכירים, אך הדינים החלים על שני סוגי נושאי המשרה, גם לפי ההסדר המוצע, אינם זהים. נושאי המשרה שהם עובדים בכירים, חבים חובת אמונים וחובת זהירות אך ורק לתאגיד הציבורי בו הם מכהנים, בשל היותם עובדיו. לעומת זאת, על חברי המועצה ויו"ר התאגיד, שאינם "עובדי" התאגיד כמשמעות המונח בדיני העבודה, חלות חובות אמונים וזהירות מסוג שונה, בדומה לחובות החלות על חברי דירקטוריון של חברה ועל יו"ר הדירקטוריון. בנוסף, בכל הנוגע לחברי המועצה המייצגים גופים מסויימים ומגזרים מסויימים, מתעוררות שאלות מיוחדות, שיפורטו להלן. פרק ראשון: חובת האמונים 1. כללי הן בהקשר של דיני המינהל הציבורי והן לפי דיני התאגידים, ברור, כי גם במצב המשפטי הקיים, חל על נושאי המשרה בתאגיד ציבורי העיקרון, המוצא ביטוי בחקיקה ובפסיקה, לפיו, כל אימת שלאדם כוח, סמכות או שליטה על קניין של אחרים, קמה חובת אמונים של בעל הסמכות או השליטה כלפי אותם אנשים שאת רכושם הוא מנהל. זאת, בשל החשש מניצול לרעה של הכוח או של הסמכות138. עיקרון זה חל, כמובן, על כל עובדי הציבור, במובן הרחב ביותר של המושג. חוק החברות קובע, כי נושא משרה בחברה חב חובת אמונים לחברה139. חובה זו מתאימה למהותה של החברה העסקית, שתכליתה - השאת רווחיה. ואולם, בכל הנוגע לגוף ציבורי, מטרה זו אינה יכולה להיות המטרה היחידה או העיקרית. גם "טובת הציבור" אינה מתארת באופן מדוייק את מהות חובת האמונים, שכן קיימות מטרות ציבוריות טובות רבות ומגוונות, שאין להן דבר עם מטרות התאגיד, או שאף עלולות לעמוד בסתירה להן, בנסיבות מסויימות. לפיכך מציעה המועצה לתאגידים ציבוריים לקבוע, כי מוטלת על חבר מועצה בתאגיד ציבורי חובת אמונים לפעול להגשמת מטרותיו של התאגיד, כפי שנוסחו בחוק המקים אותו. כמו בחוק החברות מוצע להבהיר, שאין בדברים אלה כדי למנוע קיומה של חובת אמונים של חבר המועצה כלפי אדם אחר. לגבי חברי מועצת התאגיד שהם עובדי מדינה – יהיה מדובר בחובת אמונים למדינה; לגבי חברי מועצה המייצגים גופים ציבוריים או פרטיים – יהיה מדובר בחובת אמונים לגופים אלה ולעניינו של הציבור אותו הם מייצגים. עם זאת יש להדגיש, כי בכל הנוגע למילוי תפקידו של חבר המועצה במועצה ברור, שחובת האמונים שלו כלפי מטרות התאגיד צריכה לגבור על כל חובת אמונים אחרת. כפי שצויין לעיל, מוצע למלא את חובת האמונים בתוכן הדומה להסדר הקבוע בחוק החברות (למשל – חובה להימנע מפעולה שיש בה ניגוד עניינים, מפעולה שיש בה תחרות עסקית עם התאגיד וכו'), בשינויים שתוארו לעיל. בנוסף לאמור לעיל, מוצע להחיל על חברי מועצות התאגידים הציבוריים את העקרונות המעוגנים בחוקים החלים על עובדים אשר קובעים נורמות בתחום טוהר המידות: הוראות חוק העונשין, התשל"ז1977- החלות על עובדי ציבור140, חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם1979-, חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט1959- וחוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט1969-. אין הכוונה בהכרח להחיל על חברי המועצה את כל ההוראות הללו כלשונן, אך ראוי, שהעקרונות העומדים בבסיסן יחולו גם על חברי מועצה. המועצה לתאגידים ציבוריים ממליצה גם להטיל על רשות התאגידים הציבוריים לקבוע קוד אתי להתנהלותם של חברי מועצת תאגיד ציבורי, ולהסמיך אותה לערוך בירורים עובדתיים לצורך הקביעה, האם חבר מועצה מסויים פעל בניגוד לו (בין השאר בסיוע בודק מטעמה). רשות התאגידים תהיה מוסמכת להמליץ בפני תאגיד ציבורי על הגשת תביעה נגד נושא משרה שפעל בניגוד לחובת האמונים. הרשות תהיה מוסמכת להגיש את התביעה בעצמה, לאחר היוועצות ביועץ המשפטי לממשלה. 2. חברי מועצה – נציגי גופים בעלי עניין העובדה, שחברי מועצה הינם נציגי גופים, שחלקם אינטרסנטים, או שהם נציגי ציבור מסויים, מעלה שאלות מיוחדות בעיצוב חובת האמונים שראוי להחיל עליהם141. נציגים אלה מתמנים, בין השאר, כדי שניתן יהיה להסתייע בנסיונם ובמומחיותם, וכדי לייצג אינטרסים של ציבור מסויים או אינטרסים שעל שמירתם מופקד גוף ציבורי. כאשר מדובר בתאגיד שתפקידו לתת שירות לציבור מסויים, החוק המקים קובע, בדרך כלל, כי ציבור הצרכנים יהיה מיוצג במועצה, על מנת לקדם את מתן השירות בצורה הטובה ביותר142. כידוע, המשפט המינהלי אוסר על עובד הציבור להיות מצוי במצב של חשש לניגוד עניינים, בין אם מדובר בניגוד עניינים אישי ובין אם מדובר בניגוד עניינים מוסדי143. קביעה, ברוח עיקרון זה, לפיה על חברי מועצת תאגיד ציבורי, שהם נציגי ציבור מסויים או גופים מסויימים, להימנע מהשתתפות בדיונים שיש להם השלכה על ענייניו של הציבור אותו הם מייצגים, או להתעלם מן האינטרסים של אותו ציבור, עלולה להכשיל את סיבת מינויים. לעומת זאת, ייצוג טהור של אינטרסים אינו מתיישב עם תפקידם של נציגים אלה כקובעי מדיניות בגוף ציבורי, המשמש כנאמן של הציבור כולו. מוצע, להלן, הסדר, שנועד ליצור איזון בין שני העקרונות הללו, אשר עלולים, בנסיבות לא מעטות, להתנגש ביניהם. בעיצוב ההסדר המוצע נעזרה המועצה לתאגידים ציבוריים בחומר משפטי אודות נאמנות כפולה בגופים הקובעים מדיניות בתאגידים שונים בארץ ובחו"ל144. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שכאשר במועצת תאגיד ציבורי מכהנים נציגי ציבור בעלי עניין בפעילות התאגיד או נציגי גורמים הקשורים לפעילותו, אין לראות בעצם חברותם במועצה הימצאות במצב של חשש לניגוד עניינים מוסדי, וכי ככלל, יש לאפשר להם להשתתף בדיונים, שיש לציבור אותו הם מייצגים אינטרס בהם. המועצה התייחסה גם להיקף שיקול הדעת של נציגים אלה. כאמור, לדעת המועצה, השיקול המרכזי שצריך להנחות את חברי מועצת התאגיד צריך להיות הגשמת מטרות התאגיד. עם זאת מוצע, כי נציג גוף מסויים יהיה רשאי להתחשב, בין היתר, באינטרסים של הציבור אותו הוא מייצג, אם מדובר בנציגו של גוף פרטי, ובאינטרס הציבורי עליו הוא מופקד, אם מדובר בנציגו של גוף ציבורי, וכל זאת - ככל שמדובר באינטרסים לגיטימיים, העולים בקנה אחד עם תכליתו של החוק המקים את התאגיד. כאמור, שיקולים אלה אינם צריכים להיות השיקולים היחידים או המכריעים. אין הכוונה שנציגיהם של הארגונים השונים במועצת התאגיד הציבורי ישמשו "לובי". כאשר ההסדרים בחוקים המקימים תאגידים ציבוריים מצווים למנות נציגי ארגונים מסויימים כחברי מועצת תאגיד ציבורי, הדבר נעשה, במקרים רבים, במטרה לקדם אינטרס של כלל הציבור, או של ציבור מסויים, ובדרך כלל אין מדובר באינטרסים של אותו ארגון. הסדרים מסוג זה נקבעים, כנראה, משום שקל יותר לבחור נציגים מתוך גופים מאורגנים. לגוף מאורגן עשויים להיות אינטרסים מגוונים, בנוסף על האינטרס, שבגינו נקבע בחוק-מקים מסויים, כי נציג הארגון יכהן במועצה של תאגיד ציבורי מסויים. הכוונה היא לאינטרסים ארגוניים, פוליטיים או אחרים. חשוב להבהיר, כי על נציגיהם של אותם גופים לשקול אך ורק את טובת הציבור שמתפקידו לייצג, ולא אינטרסים נוספים. יש להוסיף, כי חובת האמונים כוללת, בין השאר, הפעלת שיקול דעת עצמאי על ידי נושא המשרה בתאגיד ציבורי, וכי קבלת "תכתיבים" מגורמים כלשהם אינה עולה עמה בקנה אחד. עם זאת, ברור, כי על חבר המועצה, המייצג גופים מסויימים, להתחשב בעמדתו של הגוף ששלח אותו. הפעלת שיקול דעת עצמאי בנסיבות מתאימות אינה מחייבת ניתוק הזיקה הארגונית בין הנציג לבין הרשות הממנה אותו, וגוף כגון מועצת תאגיד ציבורי, המורכב מנציגים המייצגים אינטרסים שונים, חייב להגיע להחלטה מאוזנת בראייה הממזגת את מכלול האינטרסים המיוצגים בו145. כפי שצויין לעיל, מוצע לקבוע ככלל, כי יו"ר מועצת תאגיד ציבורי יהיה נציג ציבור. בין השאר, הכוונה היא למנותו כגורם ניטרלי, שאינו מייצג ארגון או אינטרס כלשהו, ציבורי או פרטי. 3. חברי מועצה – נציגי הממשלה הבעיה המתוארת לעיל מתעוררת, בין השאר, לגבי חברי מועצת תאגיד ציבורי המייצגים את משרדי הממשלה146. נציגים אלה ממונים על מנת להביא את עמדתו המקצועית של המשרד הממשלתי בו הם עובדים ואת מדיניות הממשלה בפני מועצת התאגיד הציבורי. כהונתם במועצת התאגיד משקפת, בין השאר, את האחריות המיניסטריאלית של משרדי הממשלה הרלוונטיים ושל הממשלה עצמה על התאגיד הציבורי ועל תחום פעילותו. מהפסיקה עולה, שהנציגות מחייבת את חבר מועצת התאגיד לתת ביטוי הולם למדיניות הרשות שאותה הוא מייצג, ולשיקולים הלגיטימיים שלה. עם זאת, מתן ביטוי נאות לאינטרס הרשות המיוצגת אינו סותר את האפשרות של אותו נציג לקבל החלטות ענייניות ועצמאיות, המביאות בחשבון אינטרסים כלליים במקרה המתאים והדרוש147. על מנת לאזן בין שני מאפייניו של התאגיד הציבורי (היותו חלק מן השירות הציבורי במובן הרחב וחובתו להתנהל באופן עצמאי, יחסית, מן המדינה), סברה המועצה לתאגידים ציבוריים, כי יש לאפשר לנציגי הממשלה בתאגיד הציבורי לשקול, במסגרת כהונתם בתאגיד, את מדיניות המשרד הממשלתי אותו הם מייצגים, כמו גם את מדיניות הממשלה. עם זאת, גם על נציגי המדינה במועצת התאגיד מוטלת החובה לשקול בראש ובראשונה את מטרות התאגיד. זאת, בשל הנימוקים שהצדיקו את הוצאת הפונקציה אותה ממלא התאגיד הציבורי מתוך שירות המדינה, ואת הקמתו כאישיות משפטית נפרדת. חשוב להבחין בין ניגוד העניינים בו עלולים להיות נתונים חברי המועצה המייצגים ארגונים מוגדרים מהמגזר הפרטי לבין ניגוד העניינים בו עלולים להיות מצויים חברי המועצה מטעם משרד ממשלתי. ניגוד העניינים בו נתונים נציגי גופים אינטרסנטים עלול להיות בעייתי יותר, שכן מדובר בייצוג גופים בעלי אינטרסים כלכליים-עסקיים, וכן לאור האפשרות, שהנציגים יהיו בעלי אינטרסים אישיים משל עצמם. לעומתם, נציגי הממשלה נשלחים לכהן כחברים במועצת התאגיד לא כבעלי אינטרס פרטי, אלא כאנשי הדרג המקצועי של המדינה, שמתפקידם לפעול למען קידום טובת הציבור גם במסגרת עבודתם בשירות המדינה וגם במסגרת כהונתם בתאגיד. 4. כהונתם של שרים, סגני שרים, חברי כנסת ומנהלים כלליים של משרדי ממשלה על מנת למנוע מעורבות עמוקה מדי של הדרג הפוליטי בעבודתו השוטפת של התאגיד הציבורי, מציעה המועצה לתאגידים ציבוריים לאמץ את הוראות חוק החברות הממשלתיות, האוסר על מינוי שרים, סגני שרים וחברי כנסת לכהונה כנושאי משרה בחברות הממשלתיות ובתאגידים ציבוריים. ההוראה נועדה לשמור על הפרדת הרשויות ועל אמצעי הפיקוח של הממשלה ושל הכנסת על התאגידים הציבוריים. הפיקוח של שני גורמים אלה עלול להיפגע אם חברי כנסת, חברי ממשלה וסגני שרים יכהנו כחברים בגופים המפוקחים. באשר למנהלים כלליים של משרדי ממשלה, היועץ המשפטי לממשלה חיווה דעתו, שככלל, אין מקום שמנכ"ל משרד ממשלתי יכהן כחבר מועצה בתאגיד ציבורי. חוות דעת זו מבוססת על מספר טעמים. אחד מהם הוא החשש לניגוד עניינים מוסדי בו יהיה נתון מנכ"ל המשרד הממשלתי שיכהן במועצת תאגיד ציבורי, בפרט אם מדובר במנכ"ל המשרד האחראי על פעילות התאגיד. מנכ"ל המשרד הממשלתי הוא הסמכות המקצועית העליונה במשרד, בכל הנוגע בטיפול בנושאים הקשורים לתאגיד בו הוא מכהן (לרבות נושאים הקשורים למתחריו של התאגיד בשוק, אם קיימים כאלה). מתפקידו של המנכ"ל לסייע לשר בגיבוש המדיניות, בין באורח כולל ובין בהחלטות ספציפיות ביחס לתאגיד מסויים שבאחריות המשרד. במסגרת תפקידו כגורם המקצועי העליון במשרד הממשלתי, על המנכ"ל לפעול באותה מידה של עניין, אחריות ופיקוח כלפי כל היחידות וכל הגופים הקשורים למשרד. אם יהיה המנכ"ל מזוהה עם גוף מסוים, בו הוא מכהן, ואשר להצלחתו הוא מחוייב במסגרת החובות המוטלות עליו כחבר דירקטוריון או כחבר מועצה, עלולים להתעורר ספקות, ולו למראית עין, בדבר גישתו האובייקטיבית של המנכ"ל. בעיה זו רלוונטית בעיקר לגבי מנכ"ל המשרד האחראי על תאגיד מסויים, אך היא עלולה להתעורר לגבי כלל המנכ"לים, אשר מתמנים לתפקידים בצוותים בין-משרדיים שונים. מזווית אחרת, ייצוג המדינה בתאגיד על ידי בעל התפקיד המקצועי הבכיר ביותר במשרד עלול לפגום, לפחות למראית עין, בעצמאותו של הגוף, שהוקם כתאגיד בעל אישיות משפטית נפרדת על מנת להרחיק אותו, במידת מה, מן המדינה. נימוק נוסף הוא הרצון למנוע מצב, בו תאגיד שירצה לערער על החלטות הנוגעות ליחסיו עם המשרד האחראי או עם גורם ממשלתי אחר ייאלץ לעשות כן לפני המנכ"ל שגם מכהן בדירקטוריון או במועצה שלו. טעם נוסף היה הרצון למנוע מצבים, בהם עובד המשרד, שמתפקידו לפקח על תאגידים וחברות מסויימים, יימצא במצב בו עליו לבקר את פעילותו של הגוף, בו המנכ"ל הממונה עליו ממלא פונקציה ניהולית-פיקוחית בכירה148. 5. הסדרים למניעת ניגוד עניינים עיון בחוקים המקימים תאגידים ציבוריים מעלה, כי אין דין אחיד וברור החל על כל התאגידים הציבוריים או על רובם בדבר ההליך המתאים שעל חבר מועצה לנקוט כאשר הוא מגלה שהוא מצוי בניגוד עניינים בנושא מסויים149. ככלל, בחוקים המקימים שבהם יש התייחסות לנושא זה, מוטל על חבר המועצה להודיע על החשש לניגוד עניינים, ואם הנושא עומד לדיון בתאגיד - נאסר עליו להשתתף בדיון ובהחלטה150. המבנה המיוחד של התאגיד הציבורי, שבו מועצת התאגיד מורכבת, בין השאר, גם מגורמים בעלי עניין מוסדי, משליך גם על ההסדר הרצוי בנושא ניגוד עניינים העלול להתעורר במהלך כהונתו של חבר המועצה. מינוי נציג של גורם בעל העניין נעשה במתכוון ובמודע, כדי לאפשר לו לתת ביטוי לאותו עניין, במגבלות מסויימות, כמו גם להיבנות ממומחיותו. לכן, קביעתו של הסדר גורף, לפיו תיאסר על חבר מועצה השתתפות בדיונים שלגביהם ניתן היה לקבוע, לפי הדין הכללי, כי קיים לגביו חשש לניגוד עניינים מוסדי, היתה מנטרלת את היתרון שבחברותו במועצה. כדי לתת משקל לשיקולים אלה, ממליצה המועצה לקבוע, שחבר מועצה לא יהיה נוכח בדיון המועצה, ולא ישתתף בהחלטת המועצה, אם הוא עלול להימצא, במישרין או בעקיפין, במצב של ניגוד עניינים מוסדי בין תפקידו כחבר המועצה לבין עניין אחר שלו. עם זאת, על מנת להוציא מכלל תחולה את ניגוד עניינים המוסדי בו נתונים חברי מועצה, שנתמנו כנציגי גופים בעלי עניין, מוצע לקבוע מפורשות, כי לא יראו ניגוד עניינים בכהונתו של חבר מועצה, שהתמנה לפי חיקוק, הקובע, שחבר מועצה יתמנה מתוך ציבור של בעלי עניין מסוים או מתוך מוסד או ארגון מסויים. הסדר מוצע זה דומה להסדר שבחוק בתי דין מינהליים, התשנ"ב1992-151, שגם הוא מתמודד עם מצב בו נציג ציבור מתמנה מתוך ציבור של בעל עניין מסויים. חשוב לציין, כי פרט לחשש האמור מניגוד עניינים מוסדי, עלול חבר מועצת תאגיד ציבורי להימצא במצב בו הוא בעל עניין אישי בנושא מסויים. מצב זה יהיה טעון הסדר מתאים לצורך "ניטרול" העניין האישי של אותו חבר מועצה. בעיה כזו עלולה להתעורר בתדירות גבוהה, יחסית, לגבי חברי מועצה, נציגי מגזר מסויים, ויהיה על היועץ המשפטי לתאגיד הציבורי למצוא את הפתרון המתאים למצבים אלה, תוך אבחנה בין מצב זה לבין מצב בו יש לאפשר לנציג גוף או ציבור מסויים להביא את עמדת הגורם המיוצג על ידו בפני המועצה. כך, יש לקוות, ניתן יהיה לשמור על טוהר ההחלטות של הגוף הקובע מדיניות בתאגיד, תוך שמירה על קולו המיוחד של החבר בעל העניין. 6. חובת האמונים של עובדי התאגיד מקרב נושאי המשרה כפי שהוסבר לעיל, המונח "נושא משרה" מתייחס הן לחברי מועצת התאגיד הציבורי וליו"ר, והן למנכ"ל ולמנהלים הכפופים לו ישירות. בסעיף זה נתייחס לנושאי המשרה מן הסוג השני, שהם גם עובדי התאגיד. ההסדר המוצע לגבי חשש מניגוד עניינים בו נתונים עובדי התאגיד הציבורי, לרבות נושאי המשרה מביניהם, מורכב פחות מן ההסדר שפורט לעיל בנוגע לחברי המועצה. זאת, בשל העדרה של הבעייה המובנית הקיימת לגבי חברי המועצה. עובדי התאגיד הציבורי אינם מייצגים גופים כלשהם, וחובת האמונים היחידה החלה עליהם צריכה להיות נתונה לתאגיד בו הם עובדים. לגבי מנכ"ל של תאגיד ציבורי מוצע לקבוע, שהוא יימנע מלטפל בנושא מסויים, אם הוא עלול להימצא, במישרין או בעקיפין, במצב של חשש לניגוד עניינים בין תפקידו לבין עניין אחר שלו. במצב כזה, יהיה עליו להודיע ליו"ר המועצה וליועץ המשפטי לתאגיד על ניגוד העניינים, ולפעול לפי הנחיותיו של האחרון. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי הטיפול בנושא בו המנכ"ל שרוי בניגוד עניינים צריך להיות נתון, ככלל, בידי הסמנכ"ל, ויהיה עליו לקבל את אישורם של יו"ר המועצה ושני חברי מועצה. לגבי עובדים אחרים, יהיה מקום לקבל את חוות דעתו של היועץ המשפטי לתאגיד. יצויין, שבמקרים בהם עלול להתעורר חשש לניגוד עניינים תדיר לגבי עובד מסויים, יש לבדוק האם ראוי שאותו עובד יתמנה לתפקיד או ימשיך למלא את תפקידו. 7. תוצאותיה של הפרת חובת האמונים המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי הפרת חובת האמונים על ידי נושא משרה בתאגיד ציבורי, ראוי שתגרור אחריה סנקציה של הפסקת כהונתו בתאגיד, ואי מינויו לכהונה בתפקידים ציבוריים למשך תקופה מסויימת לאחר מכן. אין זה ראוי, כי נושא משרה, שהפר את חובתו כלפי התאגיד הציבורי (ובכך, למעשה, כלפי כלל הציבור) ימשיך לכהן במשרה ציבורית. העברת נושא משרה מתפקידו אינה מהווה סנקציה עונשית, אף שיש בה משום פגיעה מסויימת באותו נושא משרה, ומטרתה העיקרית היא להבטיח, כי נושאי המשרה בתאגידים הציבוריים, שהם עובדי הציבור ונאמניו, יפעלו אך ורק למען הגשמת מטרותיו של התאגיד הציבורי. מוצע, איפוא, כי השר הממונה על התאגיד והשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים יהיו רשאים להעביר מכהונתו נושא משרה בתאגיד ציבורי בשל הפרת חובת האמונים, לאחר שמיעת עמדתו של נושא המשרה וקבלת חוות דעת בנושא מרשות התאגידים הציבוריים. לצורך ביצוע הבירורים העובדתיים הדרושים תהיה רשות התאגידים הציבוריים מוסמכת למנות בודק מטעמה. יצויין, כי המועצה לתאגידים ציבוריים רואה בסמכות להעביר נושא משרה מתפקידו סמכות חשובה, שאין להסס מלנקוט בה, במקרים המתאימים. באשר לסעדים אזרחיים, מוצע לקבוע עילות תביעה מיוחדות לנושא זה, ובין השאר את ההסדרים הבאים, המתבססים על הוראות חוק החברות בנושא 152: (1) החלת הדינים החלים על הפרת חוזה, בשינויים המחוייבים, על הפרת חובת האמונים, כך שיראו בנושא משרה שהפר את חובת האמונים החלה עליו כאילו הפר חוזה עם התאגיד. (2) הסמכת התאגיד לבטל פעולה או התקשרות שעשה נושא משרה בשם התאגיד כלפי אדם אחר, שידע על הפרת חובת האמונים מצידו של נושא המשרה. (3) הסמכת התאגיד לתבוע פיצויים בשל נזק שנגרם לו מהתקשרות, שלנושא משרה היה עניין אישי בה, והוא לא גילה אותו. ההסדר המוצע לעניין אכיפת חובות האמונים בתאגידים ציבוריים שונה מההסדר הקבוע בחוק החברות. מוצע להסמיך את התאגיד להגיש בעצמו תביעות נגד נושאי משרה שהפרו את חובת האמונים שלהם ונגד צדדים נוספים. עם זאת, לאור העובדה שמדובר בנקיטת הליך על ידי מועצת תאגיד נגד אחד מחבריה153, אין בכך די. לפיכך מוצע, להסמיך את רשות התאגידים הציבוריים להמליץ בפני מועצת תאגיד להגיש תביעה נגד נושא משרה שפעל בניגוד לחובת האמונים, ובמקרים המתאימים – גם להגיש בעצמה את התביעה154. דיווח על הגשת תביעה יימסר ליועץ המשפטי לממשלה. עוד מוצע, כי היועץ המשפטי לממשלה יהיה רשאי להורות לרשות התאגידים הציבוריים להגיש תביעה נגד נושא משרה, שהפר את חובת האמונים שלו כלפי התאגיד בו הוא מכהן. רשות התאגידים מתאימה לתפקיד זה בתור הגוף המקצועי והאובייקטיבי, המפקח על כלל התאגידים הציבוריים, ובהיותה בעלת ידע על התאגיד ומבט ציבורי155. פרק שני - חובת הזהירות 1. כללי נושאי משרה בתאגידים ציבוריים חבים חובת זהירות מכוח הוראות סעיפים 35, 36 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן – פקודת הנזיקין). עם זאת, המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שמן הראוי להסדיר נושא זה באופן מיוחד ומפורט לגבי תאגידים ציבוריים, כפי שנעשה לגבי חברות156. פקודת הנזיקין מטילה חובת זהירות על כל אדם, כלפי כל אדם, שניתן לצפות כי ייפגע כתוצאה מאי נקיטת אמצעי זהירות, והיא מבחינה בין חובת הזהירות המוטלת על אדם מן השורה לבין החובה המוטלת על בעל משלח-יד לעניין רמת הזהירות שבה הם חייבים לנהוג. בעוד שאדם רגיל חייב לנהוג כפי שכל אדם סביר ונבון היה נוהג, בעל משלח-יד חייב לנהוג במיומנות של אדם סביר ונבון, הכשיר לפעול באותו משלח-יד באותן נסיבות. למעשה, רמת הזהירות של בעל משלח-יד מהווה פירוט של חובת הזהירות הכללית מתוך נסיון להתאימה למקצוע מסויים157. עם זאת, קיים חשש, שהסתמכות על פקודת הנזיקין לבדה עשויה להוביל לאימוץ גישות שונות בדבר רמת האחריות של נושאי משרה, ונראה, שקביעה חקיקתית ספציפית תשמש מורה דרך ברור יותר לנושא המשרה ולבית המשפט הדן בעניינו. מוצע, איפוא, לקבוע במפורש בחוק המסגרת את תכנה של חובת הזהירות שתחול על נושאי המשרה בתאגידים ציבוריים. 2. השיקולים בעיצוב חובת הזהירות בתאגידים ציבוריים בעיצוב תוכן חובת הזהירות בתאגיד ציבורי, שקלה המועצה לתאגידים ציבוריים את אופיו המיוחד של גוף זה. מצד אחד, התאגיד הציבורי פועל בזירה הציבורית, ולא הפרטית. חברי המועצה, המתווים את מדיניותו ואמורים לפקח על ביצוע מטרותיו הציבוריות, משרתים את הציבור. לפיכך הועלתה הטענה, שיש להחיל עליהם חובת זהירות מחמירה יותר מזו המוטלת על דירקטורים בחברות פרטיות158. בנוסף, כאמור, מועצת התאגיד הציבורי אינה נתונה לפיקוחם של בעלי מניות, המשמשים בלם חשוב על הדירקטורים בחברות פרטיות, ויוצרים תמריץ לאלה האחרונים לנהוג בהתאם לחובת הזהירות המוטלת עליהם, וגם זה טעם להעלאת הרף הנדרש מחברי מועצת התאגיד הציבורי. טעם נוסף התומך בהשקפה המחמירה הוא, שבשונה מחברה עסקית, החשופה לכוחות השוק, המשמשים גם הם תמריץ טבעי לדירקטורים לנהוג בזהירות, התאגיד הציבורי פועל בסביבה פחות תחרותית, לעתים כמונופול, ודבר זה פוגע באפשרות לבחון את ביצועיו, כמו גם את איכות הניהול שלו. שוני נוסף נעוץ בקשר בין הצלחתה הכלכלית של חברה עסקית על הכנסתם של הדירקטורים שלה לעומת הקשר בין הצלחתו של תאגיד ציבורי להגשים את מטרותיו לבין הכנסתם של חברי המועצה ושל עובדיו. בעוד שבחברה עסקית, במקרים רבים מקבלים הדירקטורים חלק מרווחי החברה (לפעמים כתשלום נוסף ולפעמים כפועל יוצא מעליית ערכן של מניות או אופציות של החברה), בתאגיד ציבורי נקבע הגמול לחברי המועצה על פי קריטריונים נוקשים, ואין קשר ישיר בין תיפקוד יעיל של התאגיד לבין הגמול שמקבלים חברי המועצה המכהנים בו. ככלל, חברי מועצה, להבדיל מנושאי משרה שהם עובדי התאגיד הציבורי (מנכ"ל, סמנכ"ל וכו'), ממלאים את תפקידם במשרה חלקית בלבד, כשהגמול המשולם להם נמוך, יחסית לדירקטורים בחברות פרטיות. בנוסף, אופיין הציבורי של התפקידים המגוונים המוטלים על התאגיד הציבורי מקשה על בדיקת כשלים ניהוליים של הנהלתו, בפרט כאשר מדובר בכשלים של חברי מועצה בודדים, בשונה מהמצב הקיים בחברות פרטיות, הנושאות פניהן לרווח, שהוא בבחינת מדד קל יחסית לאומדן הצלחות וכשלונות159. מצד שני, אופי פעילותה של מועצת התאגיד הציבורי דומה לזה של דירקטוריון חברה פרטית, וזאת בשל הדמיון המבני ביניהם, ולכן ניתן גם להשוות את רמת האחריות של נושאי המשרה בשני סוגי הגופים. החברות בשני הגופים, דורשת מיומנות דומה של נושאי המשרה הבכירים. בנוסף, מתעורר חשש, שהטלת חובת זהירות מחמירה עלולה למנוע גיוס מועמדים בעלי כשירויות מתאימות לכהונה בתאגידים. הטלת חובת זהירות מחמירה עלולה גם לגרום לחברי מועצה מכהנים להימנע מנטילת סיכונים, כדי לא להיחשף לתביעות. לאור נימוקים אלה הגיעה המועצה לתאגידים ציבוריים למסקנה, שלמרות ייחודו של התאגיד הציבורי בהשוואה לחברה פרטית, אין מקום להחיל על חברי מועצת תאגיד ציבורי חובת זהירות מחמירה יותר מזו החלה על דירקטורים בחברות עסקיות. יש להוסיף, שבכל מקרה, לפי דיני הנזיקין, חובת הזהירות נבחנת לפי נסיבות העניין, ובמסגרת זו ניתן להתחשב במאפיינים המיוחדים של תאגיד ציבורי מסויים. 3. תוכן חובת הזהירות הפסיקה קבעה, שחובת הזהירות שיש לדרוש מנושא משרה בחברה, נוגעת להליך קבלת ההחלטות בחברה160. ניתן לומר, כי חוסר זהירות של נושא משרה מתבטא בקבלת החלטות ללא ביסוס עובדתי מספיק או מבלי שנשקלו נושאים בעלי חשיבות מרכזית. למשל, העדר דרישה מצד הדירקטוריון לקבל דיווחים או מידע בנושאים חשובים. בהתאם לאמור לעיל, מוצע לאמץ את המודל של חוק החברות161, דהיינו, לקבוע, שנושא משרה בתאגיד ציבורי חב חובת זהירות כלפי התאגיד בו הוא מכהן, לפי סעיפים 35 ו- 36 לפקודת הנזיקין, ושעליו לפעול ברמת מיומנות שבה היה פועל נושא משרה סביר, באותה עמדה ובאותן נסיבות, ובכלל זה לנקוט באמצעים סבירים לקבלת מידע הנוגע לקבלת החלטות, בפרט לעניין השפעתן על השגת מטרות התאגיד כפי שנקבעו בחוק. בהפעלת שיקול דעתו, על נושא המשרה לשים דגש מיוחד בכל הנוגע לתקציב התאגיד הציבורי, ביצועו וחריגות ממנו. מודל זה מציב אמות מידה של "נושא משרה סביר", המתאימות לנושאי משרה בתאגיד ציבורי. בנוסף, ההסדר מתייחס במפורש להליך קבלת ההחלטות, שהוא שדה הפעולה העיקרי של נושאי משרה בתאגידים ציבוריים, וכן לפעולה הנחשבת לחיונית לשם עיצוב תשתית להחלטות זהירות ומושכלות, והיא - נקיטת אמצעים סבירים לקבלת מידע. הצבת דרישה מפורשת שכזו תאפשר לתקוף את הליך קבלת ההחלטות באורח אפקטיבי, תוך התמקדות בתהליך קבלת ההחלטות, להבדיל מתוכנן162. ההסדר המוצע שונה מן ההסדר שבחוק החברות בכך שהוא מחייב נושא משרה לנקוט באמצעים סבירים לקבלת מידע "הנוגע לקבלת החלטות", בעוד שחוק החברות מחייב נושא משרה לנקוט באמצעים סבירים לקבלת מידע "הנוגע לכדאיות העסקה"163. ההסדר המוצע מתאים יותר לאופיים של התאגידים ציבוריים, בהיותם גופים שמטרת פעילותם איננה השאת רווחים. ההסדר המוצע יאפשר לבתי המשפט להתחשב באופיים המיוחד של התאגידים הציבוריים בבואו לתחום את חובת הזהירות של נושאי משרה בהם, שכן יש בידם יותר כלים לבדוק תקינותם של הליכים מאשר את תוכנן של החלטות במישור הניהולי או העסקי164, וגם בכך שהוא מאפשר בחינת התנהגות נושא המשרה "באותן נסיבות"165. המבחן האחרון יאפשר, כאמור, להתאים את רמת האחריות לנסיבות המיוחדות של כל מקרה, לרבות לאופי התאגיד, למטרותיו והיקף פעילותו וכן לתפקידו של נושא המשרה, חלקיות משרתו ועוד. המועצה לתאגידים ציבוריים שקלה, האם יש מקום להבחין בין חובת הזהירות של חברי מועצה אינטרסנטים, שאינם נדרשים לפי הוראות חוק החברות הממשלתיות (החלות גם על מינויים לתאגידים ציבוריים) למלא אחרי תנאי כשירות מינימליים, לבין חובתם של חברי מועצה אחרים, שלגביהם נקבעו תנאי כשירות מינימליים166. המועצה הגיעה לכלל מסקנה, שאין זה רצוי להחיל כללים שונים על סוגים שונים של חברי מועצה, וכפועל יוצא, גם מניעים או תמריצים שונים167. ההסדר המוצע הינו רחב וגמיש דיו כדי ליתן לבתי המשפט חופש פעולה לעצב חובת זהירות בהתאם לנסיבות המקרה. 4. סנקציות על הפרת חובת הזהירות ודרכי האכיפה כאמור, מנגנוני הבקרה של התאגיד הציבורי חלשים מאלו הקיימים בחברות פרטיות. כדי "לתת שיניים" להסדר המוצע, ובדומה להסדר המוצע לעניין הפרת חובת האמונים, מוצע להקנות לרשות התאגידים הציבוריים סמכות להמליץ בפני השרים הרלוונטיים להעביר נושא משרה מכהונתו, להמליץ בפני התאגיד הציבורי על הגשת תביעה נגד נושא משרה בשל הפרת חובת הזהירות, ובמקרים שייראו לה, גם להגיש את התביעה בעצמה. גם כאן, כמו שהוצע בעניין הפרת חובת האמונים, מוצע לקבוע חובת דיווח ליועץ המשפטי לממשלה על הגשת תביעה, וכן מוצע להסמיכו להורות לרשות התאגידים הציבוריים להגיש את התביעה. 5. השלכות קיומה של חובת הזהירות על נושאי המשרה ועל הגורמים האחראים על מינויים מקיומה של חובת הזהירות יש לגזור שתי מסקנות חשובות, בכל הנוגע למינויים של נושאי משרה, ובפרט – בכל הנוגע למינויים של חברי מועצת תאגיד ציבורי. ראשית, על המועמד לתפקיד לשקול, טרם שהוא מקבל על עצמו את התפקיד, אם הוא מסוגל לקבל על עצמו את האחריות הנובעת ממנו, הן מבחינת השכלתו, הן מבחינת ניסיונו והן מבחינת יכולתו להקדיש את הזמן הדרוש לכהונה בתאגיד. שנית, ראוי, שהגורמים השונים האחראים על המינוי יעניקו את המשקל המתאים להשכלתם של המועמדים, לניסיונם ולהתאמתם לתפקיד אותו הם מועמדים למלא בתאגיד, כמו גם לעיסוקיהם האחרים וליכולתם להקדיש די זמן לפעילות בתאגיד. פרק שלישי: הגבלת אחריותם של נושאי המשרה - פטור, שיפוי, ביטוח וחסינות דיונית אחת מן הדילמות הקשות עמן מתמודדים דיני התאגידים היא שאלת הגבלת האחריות האזרחית של נושאי משרה. מחד גיסא, קיים רצון להרתיע נושאי משרה מהתנהגות שאינה הולמת, העלולה להזיק לגוף בו הם מכהנים ולגורמים נוספים. כדי להשיג תוצאה זו הוחמרו המבחנים הקבועים בדין הכללי לבחינת התנהגות ראויה של נושאי משרה מעבר למה שהיה קיים, והם חשופים היום לתביעות אישיות יותר מבעבר168. מאידך גיסא, ריבוי תביעות אישיות נגד נושאי משרה עלול להרתיע מועמדים מיומנים ומוכשרים מלקחת על עצמם את התפקיד, או לעוות את שיקול דעתם של נושאי המשרה169. דילמה זו קיימת במגוון של גופים, וביניהם חברות עסקיות170, חברות ממשלתיות, תאגידים ציבוריים ועוד. בחינת ההסדר המתאים לנושאי משרה בתאגיד ציבורי צריכה להתבצע, כמובן, בהתחשב בהיותו חלק מן השירות הציבורי ובמאפיינים המיוחדים לו, כפי שתוארו לעיל. המועצה לתאגידים ציבוריים גיבשה הצעת הסדר לעניין הגבלת אחריות נושאי משרה בתאגיד ציבורי. דיני התאגידים מספקים שלושה הסדרים להגבלת אחריותם של נושאי משרה: מתן פטור מאחריות לנושא המשרה; רכישת ביטוח שיפצה את הנפגע כתוצאה מחוסר זהירותם של נושא המשרה ומתן שיפוי לנושא המשרה שהוטל עליו לפצות את הגורמים שנפגעו. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה, להתיר לתאגידים הציבוריים לבטח את נושאי המשרה, במגבלות שייקבעו, או להתחייב לשפות נושא משרה בגין הוצאות שהוציא במסגרת הליכים שונים נגד, הקשורים להפרת חובותיו כלפי התאגיד, במגבלות מסויימות; מוצע לקבוע בחוק, כי תאגיד ציבורי לא יהיה רשאי להתחייב לפטור מאחריות כלפיו את נושאי המשרה בו; לבסוף מוצע, שנושאי משרה בתאגידים מסויימים שייקבעו, יזכו לחסינות דיונית לפי הצעת חוק לתיקון פקודת הנזיקין (אחריות עובדי ציבור)(מס' 10), התשס"ג2002-171. בדומה להסדר שנקבע בחוק החברות, מוצע לקבוע בחוק המסגרת, כי לא יהיה תוקף להוראה המתנה על ההסדר המוצע, וזאת בשל חשיבותו העקרונית של ההסדר והשלכותיו על תיפקוד התאגיד. 1. פטור ההסדר המיטיב ביותר עם נושא המשרה הוא הפטור, המשחרר אותו כליל מאחריות אישית. הפטור "מחסן" נושאי משרה מתוצאות הפרת חובותיהם, הן במישור הכספי, בכך שהוא מבטיח שהם לא ייתבעו, והן במישור הלא ממוני, בכך שהוא מנטרל את החשש מפני פגיעה בשמם המקצועי ומפני תוצאות אחרות, הכרוכות בהליך המשפטי. עם זאת, הסדר זה מותיר את התאגיד הנפגע בלי פיצוי הולם, דבר העלול להסב לו נזק ניכר, ולעיתים אף להגביל את יכולתו לפרוע את התחייבויותיו לצדדים שלישיים172. מבין ההסדרים להקלה באחריותם של נושאי משרה בחברות פרטיות, הפטור הוא ההסדר השנוי במחלוקת יותר מכל, וההיסטוריה החקיקתית מלמדת על שינויי גישה חוזרים ונשנים בין אימוצו לבין הטלת איסור על השימוש בו. חוק החברות מסמיך חברה לפטור נושא משרה בה מאחריותו כלפיה, אך לא כלפי צדדים שלישיים. המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, שאין מקום להתיר לתאגידים ציבוריים לפטור נושאי משרה מאחריות כלפיהם בגין הפרת חובת האמונים או חובת הזהירות. זאת, משום שהפרת חובות האמונים והזהירות כלפי תאגיד ציבורי עלולה לפגוע בציבור כולו, משום שלא ניתן לשלוט על עלות ההסדר לתאגיד ומאחר שהפטור פוגע במימד ההרתעה יותר מהסדרים אחרים. 2. שיפוי בהסדר שיפוי שעורך תאגיד עם נושא משרה בו, הוא מתחייב לשפותו בגין סכומים שהוציא כתוצאה מהפרת חובת האמונים או הזהירות החלות עליו. ההיסטוריה החקיקתית לעניין הסדרי שיפוי בדיני החברות, מלמדת על תנודות בגישה, שטרם התייצבו. השאלות העקרוניות בעניין זה טרם זכו לפתרון המקובל על הכל, וקשה למצוא, בארץ או בעולם, תמימות דעים בנושא זה. גם השיפוי וגם הפטור הם הסדרים, הפוטרים את נושא המשרה מן הנשיאה בנטל הכספי של תביעה, המוגשת בגין פעולתו. עם זאת, השיפוי פוגע פחות במימד ההרתעה מהפטור, שכן הוא עשוי להותיר חלק מן ההרתעה הכספית הכרוכה בהתדיינויות משפטיות, וכן את ההרתעה הנוספת, הנובעת מקביעה פורמלית, כי נושא המשרה הפר את חובתו, העלולה לפגוע בשמו המקצועי. לכן, סברה המועצה לתאגידים ציבוריים, כי הסדר השיפוי עדיף על הפטור לגבי תאגיד ציבורי173. מוצע, איפוא, לקבוע הסדר, לפיו תאגיד ציבורי יהיה רשאי לשפות נושא משרה בשל פעולה שעשה בתוקף היותו נושא משרה, אולם זאת, בשל הוצאות מסויימות בלבד, ואך ורק – בדיעבד. כלומר, התאגיד לא יהיה רשאי להתחייב מראש בפני נושא המשרה, שבכל מקרה הוא יזכה לשיפוי. התחייבות לשיפוי מראש אינה רצויה, כיוון שכמוה כפטור, המחליש במידה ניכרת את מימד ההרתעה174. בנוסף, בהסדר המתיר שיפוי מראש, הגוף המתחייב לשפות את נושא המשרה עלול להתקשות לאמוד מראש את שיעור הנזק שעלול להיגרם על ידי נושא המשרה, והוא עלול לקחת על עצמו התחייבות בהיקף שיקשה עליו לעמוד בו, ולעמוד במצב בו לא יוכל לפרוע את חובותיו. כאשר מדובר בתאגיד ציבורי, מצב כזה עלול לפגוע באינטרס הציבור. חוק החברות קובע, שחברה רשאית לשפות נושא משרה בה, אם נקבעה הוראה כאמור בתקנונה, כלומר – אם בעלי המניות אישרו, עקרונית, שהסדר זה מקובל עליהם. נוכח העובדה, שאין במבנה התאגיד הציבורי מוסד המקביל לאסיפה הכללית של חברה, שמתפקידו לפקח על מועצת התאגיד, מוצע לקבוע חובת מסירת הודעה לרשות התאגידים הציבוריים בדבר ההחלטה לשפות נושא משרה על הוצאות מסויימות שהתחייב בהן. רשות התאגידים הציבוריים תוכל להפעיל בקרה על הסדרי השיפוי, ותוכל גם לדאוג לאחידות בנושא זה בין התאגידים הציבוריים השונים. עוד מוצע, לסייג את המקרים בהם ניתן לשפות נושא משרה, בדומה לסייגים שנקבעו בחוק החברות175, וכן לקבוע במפורש בגין אילו הוצאות יהיה נושא משרה זכאי לשיפוי176. בנוסף מוצע, כי רשות התאגידים הציבוריים תהיה מוסמכת לקבוע כללים לעניין התנאים המהותיים לשיפוי נושאי משרה, כמו גם לגבי הפרוצדורה לאישורו. 3. ביטוח המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה להתיר לתאגידים הציבוריים לבטח את נושאי המשרה בהם. הסדר המאפשר לבטח נושאי המשרה בגין הפרת חובותיהם מהווה דרך ביניים, המשמרת חלק ממימד ההרתעה של תביעה משפטית, תוך הענקת הגנה לנושא המשרה. הסדרי הביטוח מקדמים ודאות ובטחון בקרב נושאי משרה, ומעודדים אותם לשרת ולהפעיל את שיקול דעתם. אלמנט הוודאות יוצא נשכר, כיוון שהגוף שיהיה אחראי לתשלום הפיצוי הוא חברת ביטוח, שאיתנותה הכלכלית מצויה בפיקוח, להבדיל מהתאגיד הציבורי, העלול להגיע, בעקבות הסדרי פטור או שיפוי, למצב של חדלות פירעון. בנוסף, כאשר ניתנת לנושא המשרה הגנה של פוליסת ביטוח, עדיין קיימים לגביו תמריצים ממוניים ואחרים, להימנע מלהיזקק לה. התמריצים הכספיים הם תשלומי ההשתתפות העצמית ותשלומים מעבר לגובה הפוליסה, והתמריצים האחרים כוללים את הרצון להימנע מהליכי משפט, את הפגיעה הפוטנציאלית בשמו המקצועי, וכן את האפשרות, שחברת הביטוח עשויה לסרב לבטח נושא משרה, החוזר על דפוסי התנהגות בלתי נאותים. מוצע, איפוא, לקבוע בחוק המסגרת הסדר מפורט, בדומה להסדר שבחוק החברות, ואשר יתייחס לשני הנושאים הבאים: (א) עילות הניתנות לביטוח – מוצע להגביל את העילות הניתנות לביטוח בכל הנוגע לתביעות שהוגשו בשל הפרת חובת האמונים, ולהתיר את הפעלת הביטוח רק במקרים בהם נושא המשרה פעל בתום לב. אשר לחובת הזהירות, מוצע להתיר לבטח את נושא המשרה בגין הפרתה, במגבלות, שייקבעו על ידי רשות התאגידים הציבוריים177. (ב) הפרוצדורה - מוצע להסמיך תאגיד לבטח את נושאי המשרה בו לפי כללים שתקבע רשות התאגידים הציבוריים. הודעה על תנאיו של חוזה הביטוח המוצע תימסר לרשות התאגידים לפני כריתתו. זאת, מאחר שמועצת התאגיד הציבורי היא גוף בעל עניין בכריתתו, ואין בתאגיד ציבורי מוסד מקביל לאסיפה הכללית, אשר בסמכותו לפקח על מועצת התאגיד. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה עוד, שרשות התאגידים הציבוריים תשקול לפרסם פוליסת ביטוח לדוגמא, המקובלת עליה. 4. חסינות דיונית נוכח העובדה שנושאי המשרה בתאגידים ציבוריים ממלאים את תפקידם עבור הציבור וכנאמניו, וחלק מהם חשוף במיוחד לתביעות אישיות, מציעה המועצה לתאגידים ציבוריים להחיל את עקרונות ההסדר שבהצעת החוק לתיקון פקודת הנזיקין (אחריות עובדי ציבור)(מס' 10), התשס"ג2002- לגבי נושאי משרה בתאגידים ציבוריים מסויימים שייקבעו בתוספת, וזאת בשינויים שיידרשו, לפי העניין. יודגש, שאין מדובר כאן בהסדר הפוטר את נושא המשרה מאחריות, אלא רק בהגנה מפני תביעה אישית של צד שלישי, בגין מעשים שנעשו בתחום סמכותו החוקית של נושא המשרה או מקום שהוא סבר בתום לב שמסמכותו לבצע פעולה כלשהי. הרעיון עליו מבוססת הצעת החוק הוא, שלא ניתן יהיה לתבוע את נושא המשרה באופן אישי על מעשה רשלני שעשה, אלא רק את התאגיד בו הוא מכהן. אם נושא המשרה סטה סטיה חמורה מהתנהגות ראויה של עובד ציבור, הרי שלפי ההצעה יהיה התאגיד הציבורי זכאי לחזור ולתבוע אותו בתביעת שיפוי. יצויין, שההסדר קובע הליכים פרוצדורליים ומינהליים שונים, שיהיה מקום להחילם, בשינויים המחוייבים, לגבי נושאי משרה בתאגידים הציבוריים. כאמור, ההסדר יחול רק על רשלנות, ולא על פעולה שבוצעה בזדון. נראה, שהבעיה תתעורר בעיקר לגבי התאגידים הציבוריים המפעילים תפקידים שלטוניים, שכרוכים במידה רבה בהפעלת שיקול דעת (למשל המוסד לביטוח לאומי, רשות ניירות ערך, בנק ישראל ועוד). חלק שישי: חברת בת של תאגיד ציבורי הקמתה של חברת בת של תאגיד ציבורי קשורה לנושא המבנה הראוי של התאגיד הציבורי. המועצה לתאגידים ציבוריים קיבלה פניות בהן נתבקשה לתת את דעתה לשאלה, האם רשאי תאגיד ציבורי להקים חברות בת לצורך ביצוע פעולות עסקיות. פניות אלה הגיעו מתאגידים ציבוריים שאופי פעולתם עסקי בעיקרו, למשל רשות הדואר. נטען, כי מקום שפעילות עסקית קשורה קשר הדוק עם שדה הפעילות של התאגיד הציבורי, יש הצדקה להקמת חברת בת כדי לאפשר ניצול המשאבים הציבוריים בדרך היעילה ביותר. זאת, בהתחשב בכך שלתאגיד הציבורי עצמו קשה להתחרות בסביבה עסקית, מפאת חוסר הגמישות המאפיין אותו, העדר התמחותו בתחום המסחרי ויכולתו המוגבלת לגייס כספים. 1. הבעייתיות בהקמת חברת בת עמדתה של המועצה לתאגידים ציבוריים היא, כי הקמת חברת בת על ידי תאגיד ציבורי מעוררת קושי עקרוני. לפי תפיסתה, המטרות המפורשות בחוק-המקים תאגיד ציבורי הן ההצדקה היחידה לקיומו. מטרות אלה הן בעלות אופי ציבורי, להבדיל מעסקי. לפיכך, על אף שהתאגיד הציבורי חייב לנהוג ביעילות ומתוך איזון כלכלי, שיקולי רווח והפסד אינם צריכים להוות שיקולים מרכזיים במילוי מטרותיו, וככלל, הוא אינו אמור לעסוק בפעילות עסקית. כפועל יוצא מכך, הקמת חברת בת על ידי תאגיד ציבורי מכניסה אותו לתחום העסקי, הזר למהותו ולאופיו. זוהי, לדעת המועצה לתאגידים ציבוריים, סטייה מכוונת המחוקק, המעוררת קשיים שונים, שהחשובים בהם מנויים להלן: א. קיים חשש, שחברת הבת תזכה ביתרונות כלכליים שאינם נובעים דווקא מיעילותה, אלא ממעמדו המועדף של התאגיד הציבורי, וזאת על ידי תופעות דוגמת ניצול תשתיות, סיבסוד צולב ומכירת מוצרים או שירותים לחברת הבת במחירים הנמוכים מהמחירים הנגבים מגורמי חוץ. ב. תאגיד ציבורי אינו אמון על הכוונת גוף עסקי והפעלת בקרה עליו, שכן הוא אינו צריך להיות מודרך על ידי שיקולים של השאת רווחים. ג. קיים חשש, שהתאגיד הציבורי לא יוכל, בשל מבנהו, להפעיל פיקוח נאות על חברת הבת, דבר העלול לגרום לחריגה ממטרות התאגיד הציבורי בכללן, ובמקרים מסויימים - להפעלה בלתי רצויה של סמכויות שלטוניות על ידי חברת הבת. ד. הקמת חברת בת שתיטול על עצמה חלק מפעילותו של תאגיד ציבורי עלולה לפגוע באיזון הכלכלי של התאגיד. ה. קיים חשש, שהפעילות העסקית של חברת הבת תהיה במוקד עניינו של התאגיד הציבורי על חשבון ביצוע המטרות, שלצורך הגשמתן הוקם. ו. הרחבת הפעילות העסקית של תאגידים ציבוריים אינה עולה בקנה אחד עם מגמת ההפרטה במשק. ראוי להפחית ככל האפשר את מעורבותו של המגזר הציבורי בשוק הפרטי, לרבות באמצעות תאגידים ציבוריים וחברות בת שלהם. 2. ההסדר המוצע לאור דברים אלה, המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי הקמת חברת בת על ידי תאגיד ציבורי ראוי שתהיה מהלך חריג, שיש מקום לבצעו בנסיבות מיוחדות בלבד, והיא מתאימה רק לתאגידים מסויימים. לפיכך מוצע, כי תנאי להקמתה של חברת בת של תאגיד ציבורי יהיה קיומה של הסמכה מיוחדת בחוק-המקים את התאגיד, שכן השיקולים הרלוונטיים יהיו שיקולים ספציפיים לכל תאגיד, וביניהם מטרות התאגיד, אופיו, והמצב התחרותי בשוק באותו תחום. הוראות אלו אינן מתאימות לחוק המסגרת, משום שהוא אמור לקבוע הסדרים, שיחולו על כלל התאגידים הציבוריים. מוצע, שתאגיד, המבקש להקים חברת בת יהיה חייב לקבל את אישור הממשלה למהלך זה. על הממשלה יהיה להיוועץ ברשות התאגידים הציבוריים וברשות החברות הממשלתיות לפני מתן האישור לכך. בנוסף לכך, מציעה המועצה, כי הממשלה תהיה רשאית להתיר לתאגיד ציבורי להקים חברת בת בלבד, ולא תאגידים אחרים (למשל שותפות, רשומה או בלתי רשומה). עוד מוצע לקבוע בחוק המסגרת, כי חברת הבת של תאגיד ציבורי תפעל במסגרת תחום הפעילות והמטרות של התאגיד שהקים אותה, תוך שהחוק-המקים קובע אילו מהוראותיו יחולו על חברה זו. הוראה זו נחוצה לאור הסכנה שחברת הבת תסטה מתחום הפעילות של התאגיד הציבורי ותרחיק אותו מהתמקדות במטרותיו הציבוריות. לפיכך מוצע, שלא להתיר לתאגידים להקים חברות בשיתוף גורמים נוספים. יודגש, כי לדעת המועצה לתאגידים ציבוריים אין מקום להעברת סמכויות שלטוניות לחברת הבת, שמתפקידה לפעול כגוף עסקי. זאת, משום שככלל, אין זה ראוי להטיל סמכויות שלטוניות, ובפרט סמכויות החודרות משמעותית לתחום הפרט, על גופים עסקיים. הצעה נוספת של המועצה היא, להחיל על חברת בת של תאגיד ציבורי את מנגנוני הבקרה הקבועים בחוק החברות הממשלתיות, בכפוף לשינויים המתחייבים, שייקבעו בחוק המסגרת או בחוק-מקים מסויים. ברם, מוצע לא לקבוע מראש אם יש לראות בה חברה ממשלתית או חברת בת ממשלתית178, אלא להשאיר קביעה בעניין זה להחלטת הממשלה בכל מקרה. חברת הבת תהיה נתונה, איפוא, בפיקוח כפול: פיקוח מטעם רשות החברות הממשלתיות, בשל היותה חברה, ופיקוח רשות התאגידים הציבוריים, כפועל יוצא מהיותה חברת בת של תאגיד ציבורי. לעניין זה מוצע, לקבוע כללים מיוחדים. השר האחראי על החברה יהיה השר הממונה על התאגיד, על מנת להבטיח שחברת הבת תפעל במסגרת מטרות התאגיד179. כמו כן, נציג התאגיד בדירקטוריון חברת הבת יתמנה על ידי מועצת התאגיד, באישור השר הממונה על התאגיד הציבורי והשר הממונה על רשות התאגידים הציבוריים180. מוצע לחייב את חברת הבת למסור מידע, על פי דרישה, ליו"ר המועצה של התאגיד הציבורי, וזאת בנוסף למסירת מידע לשר הממונה עליה ולרשות החברות והתאגידים181. הסדר זה נועד ליצור תשתית להפעלת פיקוח על ידי התאגיד וגורמים חיצוניים. כמו כן, במקרה של התפטרות חבר דירקטוריון חברת הבת מכהונתו, יהיה עליו להגיש כתב התפטרות גם ליו"ר מועצת התאגיד הציבורי, וכן לשרים הממונים על החברה, כפי שנדרש היום מדירקטורים בחברות ממשלתיות182. מוצע עוד, שהחלטה של חברת בת, הטעונה אישור ממשלה לפי סעיף 11 לחוק החברות הממשלתיות, תובא ראשית בפני השר הממונה על התאגיד הציבורי ובפני השר האחראי על רשות התאגידים הציבוריים, באמצעות התאגיד שהקים את החברה183. עוד מציעה המועצה לקבוע, שמכירת מניות חברת הבת על ידי התאגיד הציבורי טעונה אישור הממשלה, ושהשר הממונה על התאגיד ועל החברה יהיה רשאי ליזום הליך זה לאחר קבלת חוות דעתה של רשות התאגידים הציבוריים והחברות הממשלתיות. מוצע להשאיר את ההחלטה הסופית בידי הממשלה, בשל הראייה הרחבה שעליה להפעיל, ונוכח שאר התפקידים המוטלים עליה בחקיקה בכל הנוגע להפרטת גופים ציבוריים. חלק שביעי: קביעת כללים על ידי תאגיד ציבורי אחת הסמכויות השלטוניות החשובות ביותר הנתונות לרשות המבצעת היא הסמכות לחוקק חקיקת משנה. תאגידים ציבוריים מסויימים ממונים על תחומים המצריכים קביעת כללים184. חלק מן הכללים הללו מתייחס לענייניו הפנימיים של התאגיד, כמו קביעת נוהל דיונים במועצת התאגיד. לעומת זאת, חלק מן הכללים רלוונטי לכלל הציבור, למשל, קביעת תכנית עריכת ההימורים על ידי המועצה להסדר ההימורים בספורט, או כללי המועצה להשכלה גבוהה לעניין הכרה במוסד כמוסד להשכלה גבוהה. כידוע, המבנה החוקתי בישראל קובע, ככלל, שהסמכות להתקין תקנות בנות פועל תחיקתי מוקנית לשרי הממשלה, להבדיל מרשויות מינהליות אחרות, וככלל, אסור לשרים להאציל סמכות זו לאחרים185. לכן, רוב החוקים המקימים תאגידים ציבוריים, המסמיכים את מועצת התאגיד להתקין תקנות בנות פעולה תחיקתי, (שנועדו לחול על ציבור בלתי מסויים), קובעים גם, כי הם טעונים אישור השר הממונה על התאגיד186. במקרים בודדים בלבד מוסמכים תאגידים ציבוריים להתקין כללים במידה מוגברת של עצמאות. למשל, מועצת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו מוסמכת להתקין כללים בדבר תכני שידורים ללא אישור השר187. עם זאת, היא מחוייבת לפעול בעניין זה על פי דרישתו השר הממונה, ועליה ליידע אותו. מידה רבה יותר של עצמאות ניתנה למועצה להשכלה גבוהה, המוסמכת להוציא כללים בעניינים מסויימים ללא אישור השר ואף ללא התייעצות עמו, לעניין הכרה במוסד כמוסד להשכלה גבוהה, ביטול הכרה כאמור, הכרה בתואר אקדמי, והסמכת מוסד להעניק תארים אקדמיים. רשות ניירות ערך מוסמכת לקבוע בעצמה הנחיות לעניינים הקבועים בחוק, אם כי תוקפן של הנחיות אלה מוגבל בזמן188. בדיקת הנושאים בהם מוסמכת מועצת תאגיד ציבורי לקבוע כללים ללא אישור השר הממונה (או אף ללא יידועו) מעלה כי המדובר בעניינים רגישים במיוחד, שחשוב להשאירם לטיפול לגורמים מקצועיים ולמנוע מעורבות של הדרג הפוליטי בהם, דוגמת כללי הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו189 והכללים הנוגעים למוסדות להשכלה גבוהה, או, לחילופין, בחקיקה בעלת אופי טכני או מקצועי בעיקרו, המחייבת מומחיות מיוחדת של הגוף המחוקק, למשל, כללים שמוציא המפקח על הבנקים. המועצה לתאגידים ציבוריים מציעה להבחין בין שני סוגי כללים: כללים המסדירים את ההתנהלות הפנימית של התאגיד הציבורי, וכללים הרלוונטיים לציבור בכללותו (היינו - תקנות בנות פועל תחיקתי). מוצע, כי כללים מן הסוג הראשון ייקבעו על ידי התאגיד עצמו, ללא התערבות גורם חיצוני. תאגיד ציבורי שיקבע כללים כאלה ידווח על קביעתם לרשות התאגידים הציבוריים. לעומת זאת, כללים מן הסוג השני, ראוי שיותקנו רק לאחר שקיבלו את אישור השר הממונה על התאגיד, אלא אם נקבע הסדר אחר בחוק המקים, לפיו התאגיד הציבורי יקבע את כלליו באופן עצמאי, או לפי אישורים מיוחדים. הסדר כזה, ראוי שיהיה מותאם, כמובן, לאופיו של התאגיד הציבורי ולטיב הכללים.