חומר רקע

‏21 באוקטובר 2007 ש/17734 לכבוד פרופ' ח"כ מנחם בן-ששון יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט הכנסת ירושלים שלום רב, הנדון: הצעת חוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים) (תיקון מס' 2), התשס"ו-2006 לקראת הדיון, אשר יתקיים מחר בהצעת החוק שבנדון, נבקש להעביר אליך את תמצית הערותינו. אנו מתנצלים על האיחור בהעברת מכתב זה. כפי שיפורט להלן, אנו מבינים את הצורך להבהיר בחוק את סמכות המשטרה לזמן עדים וחשודים לחקירה, ואת חובתו של אדם להגיע לחקירה, אליה הוזמן. יחד עם זאת, אין ההצעה מתמודדת באופן מספק עם הפגיעה בזכות לחירות, הכרוכה בסמכות זו, ועם שאלת היחס בינה לבין סמכויות חקירה קיימות, כגון סמכות העיכוב. כמו כן אנו סבורים, כי סמכות החיפוש המוצעת הנה גורפת מדי, ופוגעת באופן בלתי מידתי בזכות האדם לפרטיות. החובה להתייצב לחקירה על פי הצעת החוק, "1א. (א) התעורר חשד לביצוע עבירה, רשאי שוטר לדרוש מחשוד או מעד להתייצב לחקירה, במועד ובמקום כפי שיקבע. (ב) חשוד או עד שנדרש להתייצב לחקירה... יתייצב במועד ובמקום שנקבעו לפי אותו סעיף קטן..." אין אנו מתנגדים לעקרון, שבנסיבות מסויימות יש לאפשר למשטרה לחייב אדם, עד או חשוד, להתייצב לחקירה. יחד עם זאת, עיגון סמכות זו בחוק מעורר מספר שאלות חשובות, אשר לא קיבלו מענה מספק בהצעה הנוכחית. מן הראוי לכלול בחוק הסדרים שונים, אשר יוכלו להבטיח, כי לא ייעשה שימוש לרעה בסמכות זו, אשר – כפי שיוסבר - מאפשרת פגיעה מסויימת בזכות האדם לחירות. פרק העיכוב בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-מעצרים), התשנ"ו-1996 (להלן, "חוק המעצרים") קובע כבר היום הסדרים ואיזונים מפורטים בעניין סמכותו של שוטר לחייב עד או חשוד להגיע לתחנת משטרה – בעת העיכוב, או במועד מאוחר יותר שייקבע – לצורכי חקירה. כך, על פי סעיפים 67 ו-68 לחוק: 67. (א) היה לשוטר יסוד סביר לחשד כי אדם עבר עבירה, או כי הוא עומד לעבור עבירה העלולה לסכן את שלומו או בטחונו של אדם, או את שלום הציבור או את בטחון המדינה, רשאי הוא לעכבו כדי לברר את זהותו ומענו או כדי לחקור אותו ולמסור לו מסמכים, במקום הימצאו. (ב) שוטר רשאי לדרוש מאדם להילוות עמו לתחנת המשטרה או לזמנו לתחנת המשטרה למועד אחר שיקבע, אם נתקיימו שניים אלה: (1) יש יסוד סביר לחשד שהוא עבר עבירה או יש הסתברות גבוהה שהוא עומד לעבור עבירה כאמור בסעיף קטן (א); (2) הזיהוי היה בלתי מספיק, או לא ניתן לחקור אותו במקום הימצאו. מיום 12.5.1997 תיקון מס' 1 ס"ח תשנ"ז מס' 1621 מיום 10.4.1997 עמ' 124 (ה"ח 2366) הוספת סעיף 67 68. (א) היה לשוטר יסוד סביר לחשד שנעברה עבירה, רשאי הוא לעכב אדם שיכול למסור לו מידע הנוגע לאותה עבירה, כדי לברר את זהותו ומענו וכדי לחקור אותו במקום הימצאו; וכן רשאי הוא לזמן אותו לתחנת משטרה קרובה למועד סביר אחר שיקבע לצורך ביצוע אותן פעולות. (ב) היה הזיהוי בלתי מספיק, או היה חשש כי האדם לא יתייצב לחקירה במועד, רשאי השוטר לבקש מאותו אדם להילוות עמו לתחנת המשטרה לשם גביית העדות. [ההדגשות אינן במקור] מיום 12.5.1997 תיקון מס' 1 ס"ח תשנ"ז מס' 1621 מיום 10.4.1997 עמ' 124 (ה"ח 2366) הוספת סעיף 68 על פי התפיסה המונחת ביסוד חוק המעצרים, הסמכות לזמן עד או חשוד לתחנת משטרה מהווה סוג של עיכוב, או של "הגבלת חירותו של אדם לנוע באופן חופשי, בשל חשד שבוצעה עבירה או כדי למנוע ביצוע עבירה כאשר הגבלת החירות מסויגת מראש בזמן ובתכלית, והכל כאמור בפרק זה" (סעיף 66).1 הצעת החוק הנוכחית, בבואה לעגן סמכות רחבה יותר לזמן אנשים לחקירה, אינה נותנת את הדעת לאיזונים, אשר נקבעו בחוק המעצרים. בין השאר עולות השאלות הבאות: • מה היחס בין סמכות הזימון שבהצעת החוק לבין סמכות העיכוב, המעוגנת בחוק המעצרים? נקבע בהצעה, שאין בה כדי לגרוע מסמכויות אחרות, הניתנות לשוטר על פי חוק. אולם, מה משמעות המגבלות, אשר הוטלו על סמכות העיכוב בחוק המעצרים, אם איש משטרה מוסמך לחייב עד או חשוד להגיע לתחנת משטרה במועד שיקבע, אף כאשר לא מתקיימים התנאים לעיכוב? • על פי חוק המעצרים, הסמכות לחייב עד להגיע לתחנת משטרה מותנית בכך, כי מדובר בתחנה "קרובה", וכי נקבע "מועד סביר" (סעיף 68(א)). כמו כן, משך העיכוב – של עד או של חשוד - מוגבל לשלוש שעות, עם אפשרות בתנאים מסויימים להאריכו ל-6 שעות, מנימוקים שיירשמו (סעיף 73(ב)). קיימת גם חובה לערוך "דו"ח עיכוב" לאחר המעשה (סעיף 74). תנאים מעין אלו, ותנאים אחרים שיכולים להבטיח שימוש מידתי וסביר בסמכות לזמן אדם לחקירה, נעדרים מהצעת החוק. • כיצד ניתן להבטיח, כי שוטר לא יעשה שימוש לרעה בסמכות הזימון, כדי לעקוף את מגבלות כלי העיכוב? נניח שבהעדר סמכות עיכוב, מחליט שוטר לזמן אדם לתחנת משטרה כעבור חצי שעה. אין בהצעת החוק שום מנגנון, שיכול למנוע זאת. • כיצד יש ליישב בין הקביעה בחוק המעצרים, כי יש לעכב חשוד על ידי זימונו לתחנה רק אם "לא ניתן לחקור אותו במקום הימצאו", לבין סמכות הזימון המוצעת? בכל מקרה, בין אם מבקשים לראות בסמכות הזימון סוג של עיכוב ובין אם לאו, פוגעת הסמכות, במידה זו או אחרת, בזכות האדם לחירות. האם אדם, אשר זומן לחקירה במועד מסויים שנקבע, חופשי "לקום וללכת" בכל עת? אם הוא מחליט לעזוב את תחנת המשטרה באמצע התשאול, אין ספק שהוא אינו "בורח ממשמורת חוקית", אולם האם הוא עובר עבירה? לכאורה, על פי עמדת המשרד לביטחון פנים, אם הוא אינו מתייצב לחקירה ניתן יהיה להאשים אותו ב"הפרת הוראה חוקית", ובנסיבות מסויימות אף לעצרו.2 האם כך הדין גם אם הוא מגיע לתחנה ועוזב מיד? ואם לאו, האם תודיע המשטרה לנחקר, בתחילת החקירה, כי זכותו לקום וללכת בכל עת, וכי לא ניתן יהיה לנקוט נגדו כל סנקציה עקב כך? נראה, כי קיים דמיון נורמאטיבי רב בין הזימון לבין העיכוב, ואין ספק שמדובר בשלילה מסויימת של החירות. יש לקבוע בהצעה הסדרים, אשר יוכלו להבטיח, כי פגיעה זו תעמוד בתנאי פיסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולא תעלה על הנדרש. בין השאר יש להבטיח, כי לא תיפגע זכותו היסודית של אדם לקבל ייעוץ משפטי טרם חקירתו (למשל על ידי זימונו במועד, אשר אינו מאפשר זאת). כמו כן, יש לתת את הדעת למעמדם המיוחד של "נפגעי עבירה" במסגרת הסדר זה. האם ראוי, למשל, לאפשר למשטרה לחייב נפגעת עבירת מין, אשר בחרה להימנע מהגשת תלונה, להתייצב לחקירה? כעולה ממכתב איגוד מרכזי הסיוע לנפגעות תקיפה מינית, חקירה במקרים אלו עלולה להסב נזק נפשי לקורבן. מתן סמכות רחבה וגורפת בידי שוטרים מן השורה, לחייב כל אדם להגיע לחקירה, עלול להביא לפגיעה מיותרת ובלתי ראויה בקורבנות עבירה. מן המקובץ עולה, כי עדיין קיים צורך לתת את הדעת לשאלות רבות, הנוגעות לתיחום סמכות הזימון ומשמעויותיה. אנו מצטרפים להצעת הסניגוריה הציבורית, לדרוש כי ככלל יתואם מועד ומקום החקירה עם הנחקר. אולם, כאמור ישנן גם סוגיות נוספות, הטעונות בירור. סמכות החיפוש סעיף 6 להצעת החוק (סעיף 3ב המוצעת) מסמיך חוקר "בסמוך לתחילת חקירה או במהלכה, ולאחר שהודיע על כך לנחקר, לערוך או להורות על עריכת חיפוש על גופו של הנחקר ולתפוס כל חפץ, אם הדבר דרוש, לדעתו, לשם שמירה על ביטחונו של אדם או על הסדר הציבורי או לשם מניעת שיבוש חקירה." כאשר אדם מגיע לתחנת משטרה, סביר לערוך בו חיפוש כללי שנועד להבטיח, כי אין הוא נושא עמו חפץ מסוכן (כגון נשק) או מכשיר, העלול לשמש לשיבוש החקירה. מחד, לאדם המגיע לתחנת משטרה ציפית פרטיות מופחתת, בייחוד כאשר הוא מגיע במועד מתואם מראש; הוא מן הסתם מודע לכך שיהיה חיפוש כזה או אחר (כמו שקיים היום בכניסה לבניינים ציבוריים רבים), והוא אינו חייב להביא עמו חפצים פרטיים. מאידך, קיים אינטרס ציבורי אמיתי למנוע פגיעה בביטחון ושיבוש החקירה. עם זאת, על החיפוש במקרה כזה להיערך בדרך, שפגיעתו בפרטיות הנחקר קטנה ככל האפשר; על עורך החיפוש להתמקד אך ורק בחפצים, אשר עלולים לסכן את הביטחון או לשמש לשיבוש החקירה, ולהימנע מבחינה של דברים אחרים (כגון, למשל, מסמכים) אשר הנחקר נושא עמו. כמו כן, ככל שמדובר בחיפוש בתחנת משטרה, אין כל הצדקה לאפשר חיפוש על גופו של נחקר, שלא על ידי בן מינו. ככל שמדובר בחקירה מחוץ לתחנת משטרה, ספק רב אם יש מקום להעניק לחוקר סמכויות חיפוש מיוחדות כלשהן. טול לדוגמא מקרה, בו חוקר מגיע לביתו של אדם כדי לשאול אותו שאלות בקשר לחקירה שמתנהלת. האם ראוי לאפשר לו לבצע חיפוש על גופו של האדם או בכליו, אם אין בסיס לחיפוש כזה בדין הקיים? בוודאי ובוודאי, שאין מקום להתיר חיפוש כזה בהעדר חשד סביר, כי האדם נושא עמו חפץ, העלול לסכן את ביטחון החוקר או לשבש את החקירה. יש בכך פגיעה מוגזמת בפרטיות, אשר אינה עולה בקנה אחד עם חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועם עקרונות היסוד של דיני החיפוש במדינת ישראל.3 בנוסף, ראוי להשמיט את העילה של "שמירה על הסדר הציבורי". מדובר בעילה כללית וגורפת, אשר אינה קשורה לתכלית החיפוש (קיום חקירה נאותה), ואשר פותחת פתח ל"מסעי דיג" פוגעניים. לפי הבנתנו, מתגבשת במשרד המשפטים הצעת חוק כללית (הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – הצגה, חיפוש ותפיסה), האמורה להסדיר באופן ממצה את נושא דיני החיפוש. אנו מצטרפים להצעת הסניגוריה הציבורית, כי נושא זה – שהנו בעל השלכות משמעותיות לזכות האדם לפרטיות – ייבחן במסגרת ההצעה הממצה. קביעת זכויות החשוד בחקיקה ראשית בנוסף, אנו מצטרפים להערות הסניגוריה הציבורית בדבר הצורך ביישום ראוי של זכויות החשוד, המעוגנות היום בחוק, ובדבר הפגם שבעיגון זכויות החשוד בחקיקת משנה בלבד. מאחר שהבנו, כי כעת בכוונת הממשלה לפעול לעיגון זכויות מהותיות של החשוד בחקיקה ראשית, לא ארחיב בעניין זה. אולם, אנו מצטרפים לקריאת הסניגוריה הציבורית, לקיים כבר במסגרת הדיונים סביב הצעת חוק זו, דיון בעניינים אלו. בברכה, לילה מרגלית, עו"ד העתקים: חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט ניצב עו"ד חנה קלר (אורנשטיין), נציבת קבילות שוטרים וסוהרים עו"ד רחל גוטליב, משנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי) עו"ד גבי פיסמן, משרד המשפטים עו"ד קרן גל-און לכנר, המשרד לביטחון פנים עו"ד אפרת רוזן, הייעוץ המשפטי, ועדת חוקה, חוק ומשפט