חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית הארצית
29 מאי, 2026
29 מאי 2026
לכבוד
פרופ' בן ששון, יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית להצעת חוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים)
(תיקון מס' 2), התשס"ו-2006
באופן כללי מברכת הסניגוריה הציבורית על הכוונה בהצעת החוק לתחום את סמכויותיה של המשטרה באשר לחקירת חשודים ועדים. עם זאת, סבורה הסניגוריה כי הצעת החוק בנוסחה הנוכחי מעוררת קשיים ניכרים, ובעיקר חסרים בה נושאים מרכזיים וחשובים אשר מן הראוי כי יכללו בה, לרבות זכויות חשודים שנקבע להן מעמד חוקתי על ידי בית המשפט העליון.
הרקע לדברים: מציאות של אי כיבוד הוראות חוק המקנות זכויות לחשודים
הרקע לביקורת הקשה שיש לסנגוריה הציבורית על ההצעה היא מציאות מתמשכת אשר בה זכויות רבות של חשודים, אותן קבע המחוקק באופן מפורש בחוק, אינן מכובדות על ידי רשויות החקירה השונות. נביא מספר דוגמאות ברורות:
זכות ההיוועצות – זכות ההיוועצות בעורך דין טרם חקירה היא, כפי שנפרט בהמשך, אחת מהזכויות הבסיסיות ביותר של חשוד – שיש בה כדי להבטיח את מילוי יתר זכויותיו. בשנת 1996 נקבעה הזכות בחוק המעצרים באשר לעצורים. לצד הזכות למפגש עם עורך דין טרם חקירה נקבעה חובת הקצין הממונה ליידע את העצור על זכויותיו.
חוק המעצרים קובע מנגנון לפיו אדם אשר נעצר על ידי שוטר יובא ללא דיחוי לתחנת המשטרה ויועבר לרשות הקצין הממונה על החקירה (סעיף 25 לחוק), הקצין הממונה יברר טעמי המעצר ויחליט אם יש לשחרר את העצור על אתר או לאשר את המשך מעצרו (סעיף 27 ו – 28 לחוק) ויבהיר לו מיד את דבר מעצרו ואת סיבת מעצרו ואת זכויותיו על פי חוק – ובכלל זה זכותו להיוועץ עם עורך דין (סעיף 32 לחוק).
על אף מנגנון מפורש זה נקבעו הנחיות במשטרה לפיהן האדם המובא לתחנת המשטרה הוא בגדר "נחקר" או "מעוכב" וחקירתו (אשר יכולה להמשך שעות ארוכות) קודמת להבאתו לפני הקצין הממונה. ומכאן, לשיטת המשטרה, חקירתו קודמת להודעה על זכויותיו המשפטיות בכלל וזכותו להיוועץ בעורך דין בפרט. המשטרה מחזיקה בהנחיות אלו על אף פניות חוזרות ונשנות של הסניגוריה הציבורית והאגודה לזכויות האזרח – ועל אף דברים מפורשים של נשיאת בית המשפט העליון בפסק הדין החשוב בעניין יששכרוב המפרטים את הטעם במפגש עם עורך דין טרם חקירה:
. "בהקשר זה, ניתן להצביע על מספר טעמים המצדדים בזכותו של העצור לייצוג משפטי בשלב החקירה: ראשית, היוועצות העצור עם עורך-דינו מסייעת לוודא כי העצור מודע למכלול זכויותיו, ובהן הזכות לחקירה הוגנת בלא שיופעלו עליו אמצעי חקירה פסולים, החיסיון מפני הפללה עצמית וכן זכות השתיקה. ההנחה היא כי עורך-הדין יקפיד על מתן הסבר לעצור בדבר זכויותיו בחקירה בלשון מובנת ופשוטה, וכן יבאר לו את המשמעויות הנלוות לאי מסירת גירסה בחקירת המשטרה" ע"פ 5121/98 יששכרוב נ' התובע הצבאי הראשי ואח' (טרם פורסם). כבוד השופטת (כתוארה אז) ד' בייניש.
תיעוד חקירה בשפת החשוד – סעיף 8 לחוק חקירת חשודים, אשר נחקק בשנת 2002, קובע כי חקירת החשוד תעשה בשפתו, ותתועד בכתב בשפה בו נגבתה. על פי החוק, כאשר לא ניתן לתעד את החקירה בשפה בה נגבתה או כאשר החקירה מתנהלת בשפת הסימנים, או כאשר יש לשוטר יסוד להניח שהחשוד אינו יודע קרוא וכתוב או שהוא אדם עם מוגבלות תתועד החקירה תיעוד חזותי או תיעוד קולי.
השנה הגיש הוועד נגד עינויים עתירה לבג"ץ בגין אי כיבוד הוראות החוק. ממענה המדינה לעתירה, מיום 11.6.07, עולה כי אכן הייתה הפרה שיטתית של הוראות סעיף 8 לחוק, מאז כניסתו לתוקף של חוק חקירת חשודים.
תיעוד חזותי או תיעוד קולי של חקירת חשוד – חוק חקירת חשודים קובע כי חקירת החשוד תתועד תיעוד חזותי או קולי.
אף שמדובר בהליך אשר נועד לאפשר שקיפות של החקירה ופיקוח בדיעבד, ולאפשר לצדדים לאשש או לסתור טענות בדבר גבייה בלתי הוגנת של הודאות, לחץ נפשי ונסיבות אחרות בגינן עלולות להינתן הודאות שווא נדחה יישומה של הוראת החוק מפעם לפעם (ביום 17.12.02 נדחה ל – 3 שנים מיום פרסומו, ובשנת 2006 נקבע סעיף תחולה חדש הדוחה את יישום החוק עד לשנת 2010).
הסניגוריה הציבורית סבורה כי התופעה של אי ישום הוראות חוק הקובעות הגנות וזכויות לחשודים, מהווה פגיעה ממשית באיזון שביקש המחוקק ליצור בין סמכויות החקירה לבין זכויות חשודים ונחקרים, פוגעת בהוגנות החקירה ושומטת את הקרקע תחת אמצעים אשר נועדו להבטיח מפני הודאות שווא ועיוותי דין.
על רקע זה, ועל רקע תשובת המשרד לביטחון פנים לפיה בכוונתו לעגן זכויות חשודים בתקנות, משקפת הצעת החוק המשך של מגמה פסולה המבקשת ליצור היררכיה נורמטיבית בין סמכויות חקירה לבין זכויות חשודים: כך, שסמכויות החקירה יחוקקו בחקיקה ראשית, ואילו זכויות החשודים יידחקו למעמד משני ויקבעו בחקיקת משנה. על הפסול ביצירת היררכיה נורמטיבית נרחיב בחלק הבא של המסמך. בחלק האחרון נעיר בקצרה הערות הקשורות לגוף ההצעה.
הפסול ביצירת היררכיה ובמתן עדיפות נורמטיבית לסמכויות אכיפה על פני זכויות חשודים
יצירת היררכיה נורמטיבית פסולה
סמכויות האכיפה השונות, וביניהן הסמכות לחקור חשודים ועדים, פוגעות מטבען פגיעה קשה וכללית בזכויות יסוד, ובהן הזכות לכבוד, הזכות לפרטיות והזכות לחירות. אין צורך להכביר מילים על התפקיד המרכזי של עבודת חקיקה בתחום רגיש זה, וביצירת איזון ראוי בין הענקת סמכויות ביצוע לרשויות אכיפת החוק לבין קביעת זכויותיהם של חשודים ועצורים. אין חולק, כי נקודת מוצא של כל חקיקה מסוג זה צריכה לראות את זכויות החשודים והעצורים כתוחמות את סוג הכוח השלטוני המופעל ואת דרך הפעלתו.
להבנתנו, הצעת החוק המובאת לשולחן הוועדה גובשה אגב עבודת המשרד לביטחון פנים לנסח תקנות אשר עוסקות בכללים לביצוע חקירה (לפי סעיף 5 לחוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים)). נציין כי לסנגוריה ביקורת קשה על כך שאף שחלפו כ – 5 שנים מחקיקת חוק חקירת חשודים טרם תוקנו התקנות אשר אמורות להבטיח נהלי חקירה תקינים. אך יתרה מכך, ההבחנה בין כללים הקבועים בתקנות לבין תיקוני החקיקה אותם מציע המשרד לביטחון פנים יוצרת היררכיה נורמטיבית - אשר במסגרתה סמכויות החקירה והביצוע יעוגנו בחקיקה ראשית, ואילו זכויות החשודים יעוגנו בתקנות בלבד. חקיקת זכויות חשודים בחקיקת משנה בלבד מצביעה על המשך המגמה של זילות בהתייחסות לזכויות אלו, אשר הן זכויות בסיסיות המהוות מינימום של כבוד אנושי.
הסניגוריה הציבורית סבורה כי נוכח המציאות הקיימת בחדרי החקירות תיקון חוק חקירת חשודים חייב לכלול גם עיגון של זכויות חוקתיות של חשודים, ובכלל זה:
• הזכות להיוועצות בעורך דין (לרבות הזכות להיות מיודע על כך והזכות להיפגש פנים אל פנים עם סניגור בתנאים שיאפשרו פרטיות וסודיות של השיחה).
• הזכות לפרטיות (זכות אשר לאחרונה נרמסת ברגל גסה עת עדשות המצלמות נכנסות עד לחדרי המעצר ממש);
• הגבלת משך החקירה (הצעות חוק פרטיות בעניין זה מונחות על שולחנה של ועדת שרים).
תפיסה חוקתית וחקיקתית ראויה מחייבת הבטחת איזון בין כוחות המשטרה לזכויות החשודים, בדרך של הסדרת זכויות אלו בצורה ברורה וחד משמעית בחקיקה ראשית. עמדה זו נתמכת בעקרונות המשפטיים הבסיסים ביותר, ברוח השיטה המבוססת על מתן הגנות חוקתיות, בחוק המעצרים, ולאחרונה גם בפסק הדין החשוב בעניין יששכרוב.
טיוטות של הצעות חוק בנושאים המוזכרים מצויות בשלבים שונים של חקיקה. מן הראוי לקיים דיון כולל באיזונים הקבועים בחוק חקירת חשודים, כדי להביא לחקיקה אשר לצד שיקולים של אפקטיביות החקירה שוקלת שיקולים של הגינות ושל שמירה על כבודם, פרטיותם וחירותם של נחקרים.
זכות ההיוועצות כזכות בסיסית ומקדמית
מכל זכויות החשודים, סבורה הסניגוריה כי הזכות היסודית והמהותית ביותר היא הזכות להיוועצות בעורך דין. זוהי זכות מקדמית, המאפשרת את הגשמתן של שאר הזכויות. זכות ההיוועצות היא האמצעי הראשון במעלה להגשמת זכויות הנחקר וליידועו של הנחקר על הזכויות האחרות העומדות לו. על מעמדה המיוחד של זכות ההיוועצות עמד לאחרונה בית המשפט העליון בהלכת יששכרוב. כבוד השופטת (כתוארה אז) ד' בייניש קבעה באותו עניין:
"חשיבותה של זכות הפגישה וההיוועצות עם סנגור בשלב החקירה נובעת מכך שככלל, חקירה על-ידי אנשי מרות מהווה סיטואציה מורכבת ולוחצת עבור כל מי שנחקר בתנאי מעצר כשהוא ניצב לבדו אל מול חוקריו. הדעה המקובלת היא כי זכות הייצוג וההיוועצות בעורך-דין מסייעת לשמירה על זכויותיהם של נחקרים, להבטחת הגינותם של הליכי החקירה ולמניעת ניצול לרעה של פערי הכוחות המובנים בין העצור לאנשי המרות החוקרים אותו
חשיבותה הרבה של זכות ההיוועצות לצד העובדה שמזה כעשור פועלות רשויות החקירה השונות לכרסום הזכות, מחייבת, אם כן, כי זכות זו תיקבע בחקיקה ראשית. תגובת המחוקק להתחמקות רבת השנים של רשויות החקירה ממתן זכות היוועצות בזמן הנכון ולפני חקירה, צריכה להיות קביעה מפורשת כי הזכות תחול על כל חשוד, ללא תלות בהגדרת הסטאטוס שלו על ידי המשטרה כ"נחקר", "מעוכב" או "עצור".
הערות על ההסדרים המוצעים בהצעה
השוואה בין סמכויות חקירה כלפי חשוד וכלפי עד
כהערת פתיחה כללית אנו מבקשים לציין, כי ההצעה לוקה בכך שהיא משווה בין סמכויות החקירה כלפי חשודים לבין אלו שיופנו כלפי עדים. ברי, כי יש מקום לאבחנה בין שני סוגי הנחקרים. מחד, חשוב לנקוט בהסדרים מקלים יותר כאשר מדובר בעדים ומנגד חשוב להגדיר בצורה מדויקת את השלב בו אדם הופך להיות חשוד – שאז קמות לו הזכויות וההגנות המשפטיות המוענקות לחשודים, ואשר נועדו להבטיח את הגינות החקירה ומהימנותה.
תיאום חובת התייצבות לחקירה
סעיף 1א(א) המוצע מעניק לשוטר סמכות מוחלטת לקבוע את מועד ומקום החקירה. הסניגוריה סבורה כי יש להורות לשוטר לתאם את המועד עם החשוד או העד, ולהזמינו להתייצב לחקירה במועד שנקבע עימם מראש. רק אם החשוד או העד אינם מוכנים כלל להגיע לתחנה ניתן יהיה לפעול על פי סעיף 1א(ג).
על כן, מן הראוי להוסיף לנוסח המוצע לאחר האמור בס"ק (ב), סעיף קטן נוסף, לפיו "השוטר יתאם את מועד ומקום החקירה עם החשוד או העד".
"עילת מעצר" חדשה ודרקונית
מתגובתה של עו"ד גל-און לכנו, הבנו כי המשרד לביטחון פנים חזר בו מהכוונה ליצור עילת מעצר חדשה.
חקירת עד מחוץ לתחנת המשטרה
חקירה בתחנת המשטרה מאפשרת פיקוח הדוק על אופן ניהול החקירה, הבטחת זכויות הנחקר ותיעוד החקירה, המאפשר את בחינתה בדיעבד על ידי בית המשפט. על כן, חקירתו של חשוד או עד מחוץ לתחנת המשטרה הינה חריג שיש להרשותו אך כאשר חקירה בתחנה אינה אפשרית. סעיף 3א(ב) המוצע מרחיב באופן משמעותי את המקרים בהם תתאפשר חקירת עד מחוץ לתחנת המשטרה, וקובע כי זו תתאפשר "אם סבר החוקר כי הפסקת החקירה תפגע ביעילותה". מתן סמכות רחבה ושיקול דעת רחב זה לשוטר אינם עולים בקנה אחד עם האיזון הראוי, ועל כן מן הראוי להסתפק בתנאים המפורטים כיום בסעיף 3(א) לחוק חקירת חשודים המאפשרים חקירת חשוד מחוץ לתחנה.
על כן, מוצע כי המילים "אם סבר החוקר כי הפסקת החקירה תפגע ביעילותה או" יושמטו.
חיפוש על גופו של נחקר
גם סעיף 3ב המוצע מעורר קשיים ניכרים. רק לשם הדוגמא נציין, כי גם כאן חסרה האבחנה החשובה בין עד לבין חשוד. ככל שמדובר בנחקר שהוא עד בלבד, אין כל הצדקה לעריכת חיפוש על גופו ללא הסכמתו.
מכל מקום, איננו ממצים את הערותינו לעניין סעיף 3ב המוצע, כי בימים אלו מנוסחת במסגרת משרד המשפטים הצעת חוק רחבת-היקף באשר להסדרת סמכויות החיפוש השונות, המבוססת על המלצות ועדת לוין בעניין זה (הצעת חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – הצגה, חיפוש ותפיסה)). במסגרת ההצעה נבחנים לעומקם השיקולים והאיזונים השונים אשר מעוררת סמכות החיפוש, אשר סעיף 3ב המוצע משתלב במסגרתם. מן הראוי כי סמכות החיפוש על גופו של נחקר תוסדר אף היא במסגרת הצעה זו, לשם הגשמת הקוהרנטיות בחקיקה.
על כן, מוצע כי סעיף 3ב המוצע יושמט מהצעת החוק ויועבר לטיפולה של הוועדה העוסקת בעניין במשרד המשפטים.
בברכה,
עו"ד ענבל רובינשטיין
הסניגורית הציבורית הארצית