חומר רקע
מסמך רקע מקוצר בנושא:
הזכות החוקתית לפרטיות
מוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת
מאת:
ד"ר הלל סומר
אלעד שרף
תמר שוויצר
ה' כסלו תשס"ה
18 בנובמבר 2004
תוכן העניינים
חלק א: מבוא 2
חלק ב: הזכות לפרטיות - הגדרה 2
חלק ג: הזכות לפרטיות כזכות חוקתית במדינת ישראל ובמשפט המשווה 2
1. חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו 2
2. הזכות לפרטיות במשפט הישראלי לאחר חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו 2
(א). חקיקה הפוגעת בזכות לפרטיות 2
(ב). פסיקה על הזכות החוקתית לפרטיות 2
3. הזכות החוקתית לפרטיות בהצעות חוקה בישראל ובמשפט המשווה 2
חלק ד: שאלות ונושאים לדיון 2
1. מיהו החייב בזכות החוקתית לפרטיות? 2
2. כיצד לנסח את הזכות? 2
3. האם החוקה צריכה לנקוב בעילות שבגללן מותר לכנסת לחוקק פגיעה בזכות לפרטיות? 2
4. האם יש לנקוט עמדה בנושא קבילות ראיות שהושגו כתוצאה מפגיעה בפרטיות? 2
5. האם הזכות לפרטיות צריכה לחול על תאגידים? 2
6. האם הזכות לפרטיות צריכה לחול על נפטרים? 2
7. האם לכלול בטקסט החוקתי התייחסות להגנה על הפרטיות בעידן המידע ? 2
חלק א: מבוא
מסמך זה הוכן כחומר רקע לקראת דיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט לקראת דיונה בזכות החוקתית לפרטיות.
מסמך זה הינו תקציר של מסמך רקע רחב הרבה יותר שהוכן על ידנו (להלן: "מסמך הרקע המפורט"), והעומד לרשות חברי הוועדה. מטבע הדברים, במסמך זה הדברים מוצגים בתמציתיות רבה.
חלק ב: הזכות לפרטיות - הגדרה
על היבטיה של הזכות לפרטיות כתב השופט גרוניס:
"שתי פנים לה לזכות הפרטיות ... הפן האחד שניתן למצוא את מקורו בכבוד האדם, הינו "זכותו של אדם לנהל את אורח החיים שבו הוא חפץ בדל"ת אמות ביתו, בלא הפרעה מבחוץ" ... אין להגביל אמירה זו להיבט הפיזי של הבית. יש להבינה בצורה רחבה יותר, באופן מטאפורי, ברוח הביטוי שטבעו וורן וברנדייס "the right to be left alone" ... הפן האחר עוסק בחשש מפני כוחה העודף של המדינה, שתרכז בידיה מידע רב לגבי אזרחים ותושבים ותעשה שימוש לרעה באותו מידע." 1
פרופ' רות גביזון, במאמרה על הזכות לפרטיות וכבוד,2 כותבת כי הגרעין המוצק של הזכות לפרטיות קשור בנגישות (Access): "העניין שלנו בפרטיות הוא עניין של הייחוד של הפרט האחד מול האחרים, ולכן האפשרות של אחרים לגשת אליו בכל מיני צורות". לדידה, בבחינת הגדרת הזכות לפרטיות יש להצטמצם לשלושה תחומים: הראשון, סוגיית החדירה הפיזית לגוף או למקום פרטי; השני, המידע הפרטי אודות האדם – רכישת מידע, שימוש בו ופרסומו; השלישי, האנונימיות, היינו: זכותו של אדם, בנסיבות רגילות, שלא יסירו מעליו את מסכת האנונימיות העוטפת אותו בחיי היום יום.
"הנה כי כן: הזכות לפרטיות היא, בין היתר, אחת הנגזרות של הזכות לכבוד. הכרה בפרטיות היא ההכרה באדם כפרט אוטונומי הזכאי לייחוד אל מול האחרים. ייחוד זה הוא המאפשר לאדם להתבצר באישיותו כבעלת משמעות הראויה לכיבוד. פרטיותו של אדם היא כבודו וגם קניינו. זוהי המסגרת באמצעותה הוא עשוי, אם הוא בוחר בכך, לפתח את עצמיותו ולקבוע את מידת המעורבות של החברה בהתנהגותו ובמעשיו הפרטיים. זהו "מבצרו" הקנייני, האישי והנפשי".3
אחד ממאפיינה העיקרים של הזכות לפרטיות הינה הקשר המתמיד שלה להתפתחות העיתים והזמנים. זכות זו, הינה "צעירה" יחסית הן במשפט המשווה והן במשפט הישראלי. ההתפתחויות הטכנולוגיות של 100 השנים האחרונות, כולל ההתפתחות בתחומי התקשורת הכתובה והאלקטרונית, הטלקומוניקציה, שיטות הציתות והמעקב, והתפתחותם של מאגרי המידע והמחשב הציבו אתגרים לזכות לפרטיות ולצורך לאזן בינה לבין זכויות אחרות.
חלק ג: הזכות לפרטיות כזכות חוקתית במדינת ישראל ובמשפט המשווה
1. חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו
הזכות לפרטיות נכללה בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו כאחת הזכויות שעוגנו בו כזכות חוקתית. סעיף 7 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע כדלקמן:
(א) כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו.
(ב) אין נכנסים לרשות היחיד של אדם ללא הסכמתו.
(ג) אין עורכים חיפוש ברשות היחיד של אדם, על גופו בגופו או בכליו.
(ד) אין פוגעים בסוד שיחו של אדם, בכתביו או ברשומותיו.
יצויין כי הזכות לפרטיות הייתה קיימת במדינת ישראל עוד לפני עיגונה בחוק היסוד. בין היתר, בשנת תשמ"א (1981) נחקק חוק הגנת הפרטיות הקובע כי פגיעה בפרטיות עשויה להוות עבירה פלילית ועוולה אזרחית. החוק חל גם ביחסים שבין פרטים, ולא רק ביחסים שבין השלטון לאזרח. הפסיקה קבעה גם כי הזכות לפרטיות הינה זכות חוקתית, ומכאן נובע כי יש לכבדה ככל שהדין אינו מגביל אותה, וכי יש להתחשב בה בפירוש הוראות דין.
2. הזכות לפרטיות במשפט הישראלי לאחר חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו
(א). חקיקה הפוגעת בזכות לפרטיות
חוקים תקפים בישראל מסדירים את הגנתה של הפרטיות, מחד, מתירים פגיעה בפרטיות, מאידך, ולעיתים מאזנים בינה לבין זכויות אחרות. סקירה מפורטת של החקיקה הישראלית בנושא זה מצורפת במסמך הרקע המפורט, וכאן נסתפק ברשימת העיקריים שבהם:
• חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א – 1981
• חוק האזנת סתר, התשל"ט – 1979,
• פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש], התשכ"ט – 1969.
• חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – חיפוש בגוף החשוד), התשנ"ו 1996.
• חוק זכויות החולה, התשנ"ו – 1996.
• חוק חופש המידע, התשנ"ח – 1998.
• סעיף 70 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד – 1984
(ב). פסיקה על הזכות החוקתית לפרטיות
לאחר עיגונה של הזכות לפרטיות במפורש בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו התייחסה הפסיקה לזכות לפרטיות כזכות בעלת מעמד חוקתי על-חוקי.
"הזכות לפרטיות היא בישראל זכות יסוד. כיום היא מעוגנת בסעיף 7 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. פגיעה בפרטיות על ידי רשויות שלטוניות מותרת רק בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסכמה מפורשת בו. הוראת סעיף 11 לחוק היסוד, המטילה על רשויות המדינה את החובה לכבד את הזכויות המעוגנות בו, אף מחייבת את בית המשפט לתת פירוש דווקני לחוקים הפוגעים בפרטיות, לרבות לחוקים שתוקפם נשמר מכוח סעיף 10 לחוק היסוד".4
הכללתה של הזכות לפרטיות בחוק היסוד שימשה לצורך פירוש רחב יותר לחקיקה הקיימת של הכנסת (כגון חוק הגנת הפרטיות) וכן למתן משקל רב יותר לזכות לפרטיות כשהיא מתנגשת עם זכויות אחרות. כל סעיף בחוק הגנת הפרטיות נתון עקב חוק היסוד לפרשנות חדשה אשר נובעת מהעיגון החוקתי של הזכות בחוק היסוד. כך, למשל, השפיע חוק היסוד על נושא החיפוש על גופו ובגופו של אדם:
"שימוש רשויות השלטון בסמכות החיפוש, בין שהוענקה בחוק קודם כניסתו לתוקף של חוק היסוד ובין שלאחריו, ובין שמדובר בחיפוש חיצוני בגופו של אדם או בחיפוש פנימי בתוך גופו של אדם, צריכה לעמוד בקריטריונים המנויים בסעיף 8, אמור: על החיפוש להיערך מתוך שמירה על כבודו של אדם ועל פרטיותו". 5
סקירה מקיפה של הפסיקה בישראל על הזכות לפרטיות לאחר חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו עומדת לרשותכם במסמך הרקע המפורט.
3. הזכות החוקתית לפרטיות בהצעות חוקה בישראל ובמשפט המשווה
הזכות לפרטיות נכללה, בגרסאות שונות, בהצעות חוקה קודמות שהוגשו בישראל. היא נכללת גם, ברמות שונות, בחוקותיהן של מדינות אחרות, ואף במשפט העברי. יצויין כי גם במדינות בהן לא הייתה קיימת זכות ברורה לפרטיות בחוקה, מצא בית המשפט דרך לקרוא לתוך החוקה את נושא הפרטיות.
סקירה מקיפה של הזכות לפרטיות בהצעות חוקה קודמות, במשפט המשווה ובדין העברי עומדת לרשותכם במסמך הרקע המפורט.
חלק ד: שאלות ונושאים לדיון
1. כיצד לנסח את הזכות?
ניתן לנסח את הזכות לפרטיות במספר צורות:
• באופן רחב ועמום ("כל אדם זכאי לפרטיות");
• בצורה של זכות צרה (פרטיותו של אדם לא תפגע בתחומים האלה:...);
• באופן של זכות מסגרת ופירוט של זכויות משנה (בדומה לנוסח בחוק היסוד הקיים).
ככל שהניסוח עמום יותר, הדבר משאיר מרחב גדול יותר לבית המשפט בהגדרתה של הזכות. בהקשר זה ראוי להזכיר כי הזכות לפרטיות שימשה בידי בית המשפט העליון האמריקני לקביעת זכותה של אשה להחליט על הפלה מלאכותית כזכות חוקתית שהמדינות אינן יכולות, למעשה, להגבילה במשפטן הפלילי.6
דוגמאות רבות לניסוחה של הזכות בחוקות אחרות ובהצעות חוקה בישראל עומדות לרשותכם במסמך הרקע המפורט.
2. האם החוקה צריכה לנקוב בעילות שבגללן מותר לכנסת לחוקק פגיעה בזכות לפרטיות?
מספר חלופות עולות מסקירת ההצעות הקודמות בישראל והדין המשווה:
• הכפפת הזכות לפרטיות לפסקת ההגבלה הכללית בלבד (על פי המצב היום).
• הכפפת הזכות לפרטיות לחקיקה של הכנסת ללא פסקת הגבלה כלל. 7
• הכפפת הזכות לפרטיות לחקיקה שנועדה החוקה תציין מהם הזכויות והאינטרסים שעבורם מותר לפגוע בזכות לפרטיות (כגון בטחון המדינה או הציבור, מניעת עבריינות, להגנה על המוסר, על בריאות העם או על זכויותיהם של אחרים).
• נקיבתן של עילות ספציפיות, ובמקביל השארת פתח שיורי לבית המשפט להכשיר פגיעה בפרטיות במקרים אחרים בהם הדבר נדרש.
דוגמאות רבות לניסוחה של הזכות בחוקות אחרות ובהצעות חוקה בישראל עומדות לרשותכם במסמך הרקע המפורט.
3. מיהו החייב בזכות החוקתית לפרטיות?
האם זכותו החוקתית של אדם לפרטיות מופנית כלפי השלטון בלבד (הגנה על האדם מפני התערבותו של השלטון) או שמא היא מופנית גם כלפי הפרטים האחרים בחברה?
חוק הגנת הפרטיות קבע איזונים בנוגע לזכות הפרטיות בין פרטים. חוק זה קבע רשימה מסודרת על הגנות ופטורים. כל פגיעה בפרטיות צריכה להבחן לאור איזונים אלו. לעומת זאת, כאשר דנים בפגיעה בזכות לפרטיות לפי חוק היסוד, נוסחת האיזון היא שונה וקבועה בפסקת ההגבלה שבסעיף 8 לחוק היסוד. בפסיקת בתי המשפט הנמוכים עולה האפשרות כי לאחר חקיקת חוק היסוד יש לעבור, גם ביחסי שבין פרטים, למערכת האיזונים הקבועה בחוק היסוד.
כך, למשל, קבע בית הדין הארצי לעבודה כי "בנושאים הפוגעים בפרטיות העובד או המועמד לעבודה, רשאי המעסיק להציג שאלות רק לצורך "תכלית ראויה" ו"במידה שאינה עולה על הנדרש" מכיוון שזכות הפרטיות של העובד מעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.8
בבחינת שאלה זו יש לציין כי היא מתחדדת עקב התעצמות כוחם של התאגידים בחברה המודרנית.
4. האם הזכות לפרטיות צריכה לחול על תאגידים?
חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו אינו קובע במפורש אם הוא חל על תאגידים, ונקבע בו כי הזכות לפרטיות מוענקת "לכל אדם". לעומת זאת, חוק הגנת הפרטיות קבע במפורש כי פרטיותם של תאגידים אינה מוגנת על ידו.9 עם זאת, בעידן שלאחר חוק היסוד, קבעו בתי משפט מחוזיים כי אף לתאגידים הזכות לפרטיות, תוך שהם מבססים את קביעתם זו בחלק מן המקרים על סעיף 7 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.10
הקביעה כי הגנת הפרטיות חלה גם על תאגידים חזרה על עצמה גם בפסקי דין נוספים.11
האפשרויות בנושא זה הן:
• לא להתייחס לעניין ברמה החוקתית ולהשאירו בשיקול דעת של בית המשפט.
• לקבוע עמדה מפורשת כי הזכות החוקתית לפרטיות חלה על תאגידים.
• לקבוע עמדה מפורשת כי הזכות החוקתית לפרטיות אינה חלה על תאגידים.
5. האם הזכות לפרטיות צריכה לחול על נפטרים?
חוק-יסוד כבוד האדם וחירותו אינו קובע במפורש אם הוא חל על נפטרים. לכאורה, חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, תשכ"ב-1962 קובע כי "כל אדם כשר לזכויות וחובות מגמר לידתו ועד מותו", אולם השלכותיה של קביעה זו על זכויות חוקתיות לא נתבררו כל צרכן.
במספר פסקי דין הכיר בית המשפט בזכות לפרטיות של המת, על בסיס סעיף 7(א) לחוק היסוד. בית המשפט העליון קבע כי "זכות הפרטיות האמורה אינה עוברת מן העולם יחד עם בעל הזכות, והיא ממשיכה להיות מוגנת גם אחרי מותו. אלא שבמקומו של בעל הזכות ה"מקורי", שעם מותו אינו כשר עוד לזכויות, באים יורשיו תחתיו כבעלי אותה זכות שהיתה למורישם".12
האפשרויות בנושא זה הן:
• לא להתייחס לעניין ברמה החוקתית ולהשאירו בשיקול דעת של בית המשפט.
• לקבוע עמדה מפורשת כי הזכות החוקתית לפרטיות חלה על תאגידים.
לקבוע עמדה מפורשת כי הזכות החוקתית לפרטיות אינה חלה על תאגידים.
6. האם יש לנקוט עמדה בנושא קבילות ראיות שהושגו כתוצאה מפגיעה בפרטיות?
זוהי סוגיית "פירות העץ המורעל" – האם יש לפסול ראיות שהושגו תוך פגיעה בזכות החוקתית לפרטיות (כנהוג, למשל, בארצות הברית). כיום קיימים בנושא זה הסדרים ברמת החקיקה הרגילה, המשאירים את שיקול הדעת הסופי לבית המשפט, מלבד בתחום האזנות הסתר, שבו נקבע ככלל כי ראיות שהושגו בהאזנת סתר פסולה אינן קבילות, ושיקול הדעת של בית המשפט לאשרן הוגבל להליכים פליליים של פשע חמור.13
לאחר כינונו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו החלו להישמע קריאות לשינוי האיזון בעניין זה.14 כך למשל אמר בית המשפט בפרשת צ'סקלה:
"ייתכן, כי היום יפעיל בית-המשפט את שיקול דעתו, בהחלטה להתעלם מן הפגיעה בפרטיות, לצורך הכשרת ראיה, במשנה זהירות – שהרי ההגנה על זכות הפרטיות עלתה למעלת זכות יסוד חקוקה (סעיף 7 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו). נקודת האיזון שבין הערך המוגן על-ידי זכות היסוד לבין הצורך בגילוי האמת עשויה להשתנות".15
האפשרויות בנושא זה הן:
• לא להתייחס לעניין ברמה החוקתית ולהשאירו בשיקול דעת של בית המשפט.
• לא להתייחס לעניין ברמה החוקתית, אולם לטפל בו טיפול ברמת החקיקה הרגילה.
• להשאיר את הנושא במפורש בשיקול דעתה של הכנסת כרשות מחוקקת.
7. האם לכלול בטקסט החוקתי התייחסות להגנה על הפרטיות בעידן המידע ?
אין ספק כי התפתחות הטכנולוגיה, המיחשוב והאינטרנט משפיעה על מימושה של הזכות לפרטיות. עם זאת, לא ברור אם יש ליצור בגין התפתחות זו כללים מיוחדים או ניסוחים מיוחדים בחוקה, או שיש להשאיר את קביעתה של הזכות לפרטיות ברמה עקרונית, ולאפשר לבתי המשפט ולמחוקק לפתח את הזכות לפרטיות ואת איזוניה בהתאם להתפתחות הטכנולוגית.